DE ESTRUTURAS
A SERVIÇOS

DE ESTRUTURAS
A SERVIÇOS

O caminho para uma melhor infraestrutura
na América Latina e no Caribe

Editores

Eduardo Cavallo
Andrew Powell
Tomás Serebrisky

Banco Interamericano de Desenvolvimento

Catalogação na fonte fornecida pela
Biblioteca Felipe Herrera do
Banco Interamericano de Desenvolvimento

De estruturas a serviços: o caminho para uma melhor infraestrutura na América Latina e no Caribe / editado por Eduardo Cavallo, Andrew Powell, Tomás Serebrisky.

p. cm.

Inclui referências bibliográficas.

978-1-59782-404-0 (Brochura)

978-1-59782-405-7 (Digital)

1. Infrastructure (Economics)-Latin America. 2. Infrastructure (Economics)-Caribbean Area. 3. Public utilities-Latin America. 4. Public utilities-Caribbean Area. 5. Public investments-Latin America. 6. Public investments-Caribbean Area. I. Cavallo, Eduardo A., editor. II. Powell, Andrew (Andrew Philip), editor. III. Serebrisky, Tomás, editor. IV. Banco Interamericano de Desenvolvimento. Departamento de Pesquisa e Economista-Chefe.

HC130.C3 F76 2020 por.ed.

IDB-BK-226

Copyright © 2020 Banco Interamericano de Desenvolvimento. Esta obra está licenciada sob uma licença Creative Commons IGO 3.0 Atribuição-NãoComercial-SemDerivações (CC BY-NC-ND 3.0 IGO) (http://creativecommons.org/licenses/by-nc-nd/3.0/igo/legalcode) e pode ser reproduzida com atribuição ao BID e para qualquer finalidade não comercial. Nenhum trabalho derivado é permitido.

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As opiniões expressas nesta publicação são de responsabilidade dos autores e não refletem necessariamente a posição do Banco Interamericano de Desenvolvimento, de sua Diretoria Executiva, ou dos países que eles representam.

Imagem da capa: Martín Saavedra

Desenho da capa: Dolores Subiza

Sumário

Copyright

Lista de tabelas

Lista de figuras

Lista de quadros

Prefácio

Agradecimentos

Colaboradores

Parte 1 O contexto

1.  Serviços: o lado esquecido da infraestrutura

2.  Rumo a investimentos cada vez mais eficientes em infraestrutura

3.  A face mutante do financiamento

4.  O bom, o mau e o feio dos serviços

5.  O passado e o futuro da tecnologia nos serviços de infraestrutura

Parte 2 Em busca de sustentabilidade

6.  Infraestrutura resiliente para um futuro incerto

7.  Serviços em uma economia com emissões líquidas zero de carbono: bom para o meio ambiente, a economia e as pessoas

8.  De volta à natureza: alternativas ao concreto e ao aço

Parte 3 O futuro

9.  Um futuro iluminado para a energia

10.  O caminho para um transporte de melhor qualidade na América Latina e Caribe

11.  Um novo paradigma na gestão da água

12.  Indo mais fundo: desvendando o impacto dos serviços de infraestrutura no crescimento e no bem-estar

13.  Regulação: o trampolim para melhores serviços

Referências bibliográficas

Índice remissivo

Lista de tabelas

Tabela 1.1

Problemas de infraestrutura identificados pelas empresas

Tabela 1.2

Evolução da qualidade dos serviços de infraestrutura na América Latina e Caribe, por país, 2008 e 2018

Tabela 2.1

Indicadores selecionados de capacidade institucional para a provisão de infraestrutura, 2016–19

Tabela 2.2

Custos excedentes em projetos de infraestrutura financiados pelo BID e pelo Banco Mundial, por subsetor (porcentagem)

Tabela 4.2.1

Políticas fotovoltaicas no Peru

Tabela 4.5.1

Impacto do BRT nos tempos de deslocamento em Cali e Lima

Tabela 8.1

Tipos de infraestrutura verde (IV)

Tabela 8.2

Categorias de serviços ecossistêmicos

Tabela 8.3

Serviços ecossistêmicos associados à infraestrutura verde, por tipo

Tabela 9.1

Transformação da estrutura de preço de eletricidade: elementos para aumentar a capacidade para refletir custos

Tabela 10.1

Potencial das tecnologias ACES para tornar o transporte mais eficiente, inclusivo e sustentável

Tabela 10.2

Tecnologias ACES: Barreiras à adoção e consequências não intencionais

Tabela 10.3

Políticas de promoção de veículos elétricos

Tabela 10.4

Ações de política para a concretização do cenário “Desafiando Limites”

Tabela 11.2.1

Cenários para o futuro

Tabela 11.3.1

Custo por metro cúbico por alternativa (US$)

Tabela 12.2.1

Magnitude econômica dos serviços de infraestrutura na América Latina e Caribe, por modo de fornecimento (em porcentagem do PIB)

Tabela 12.1

Impactos de mudanças tecnológicas em serviços de infraestrutura no PIB e na desigualdade de renda

Tabela 13.1

Tendências emergentes que impactarão o trabalho do regulador e adaptações necessárias ao pacto regulatório (políticas, instituições e instrumentos)

Tabela 13.2

Intervenções comportamentais nos serviços de infraestrutura

Lista de figuras

Figura 1.1

Conversas digitais sobre serviços de água na América Latina e Caribe

Figura 1.2

Acesso a serviços de infraestrutura, 2008 e 2018

Figura 1.3

Qualidade da infraestrutura por região, 2008 e 2018

Figura 1.4

Percepção da qualidade da infraestrutura por PIB per capita

Figura 1.5

Preços da eletricidade e da água na América Latina e no Caribe e em outras regiões, 2015-17

Figura 1.6

Proporção da receita gasta em serviços de infraestrutura por posição relativa na distribuição global de renda

Figura 1.7

Subsídios públicos a serviços de infraestrutura, excluindo transferências de capital, 2018

Figura 1.8

Papéis do governo, prestadores de serviços e consumidores na garantia de serviços de infraestrutura de alta qualidade

Figura 2.1

Investimento médio em infraestrutura, 2008–17

Figura 2.2

Execução de orçamentos de capital em cinco países da América Latina, 2015

Figura 2.3

Curva de desembolso cumulativo teórica e real, 2003–16

Figura 2.4

Curva de desembolso cumulativo teórica e real, por subregião, 2003–16

Figura 2.5

Curva de desembolso cumulativo teórica e real, por ano, 2008–16

Figura 2.6

Dias necessários para concluir todos os procedimentos de autorização e aprovação para projetos de infraestrutura, por país

Figura 2.7

Rede rodoviária primária pavimentada em más condições

Figura 2.8

Duração das interrupções do serviço elétrico, 2015

Figura 2.9

Perdas de água

Figura 3.1

Investimento público em infraestrutura na América Latina e Caribe

Figura 3.2

Investimento público em infraestrutura em países selecionados

Figura 3.3

Ativos de empresas estatais em países selecionados, 2016

Figura 3.1.1

Transferências fiscais médias para empresas estatais em países selecionados, 2010-16

Figura 3.4

Investimento público e não público em infraestrutura

Figura 3.5

Financiamento não público de infraestrutura na América Latina e Caribe

Figura 3.6

Proporção de financiamento não público de infraestrutura entre países

Figura 3.7

Proporção do financiamento total de infraestrutura, por financista

Figura 3.8

Financiamento de infraestrutura de bancos comerciais, por instrumento

Figura 3.9

Tipologia de riscos em projetos de infraestrutura

Figura 4.1

Acesso a eletricidade, nacional vs. rural, 2000 e 2018

Figura 4.2

Acesso a cozimento limpo, 2000 e 2016

Figura 4.3

Acesso a água e saneamento na América Latina e Caribe

Figura 4.1.1

Evolução do tratamento de águas residuais no Chile, 2000–17

Figura 4.4

Empregos acessíveis em 60 minutos em Bogotá

Figura 4.2.1

Economias do Mi Teleférico na Bolívia

Figura 4.5

Duração e frequência média de interrupções elétricas, 2019

Figura 4.6

Pessoas com acesso a serviço de água 24 horas por dia, sete dias por semana

Figura 4.3.1

Perdas de eletricidade no Equador após a implementação do PLANREP

Figura 4.3.2

Água não faturada nas Bahamas, antes e depois da implementação de um PBC

Figura 4.7

Tempo e distância dos deslocamentos em transporte público: América Latina e Caribe vs. economias avançadas

Figura 4.8

Participação dos modos de transporte em cidades selecionadas

Figura 4.4.1

Diferenças de gênero nos padrões de mobilidade nas cidades selecionadas

Figura 4.9

Gasto em serviços de infraestrutura nas megacidades da América Latina e Caribe

Figura 4.10

Participação de deslocamentos a pé no transporte, por nível de renda

Figura 4.6.1

Notificação do consumo de água de um domicílio em relação ao bairro onde está localizado

Figura 4.11

Custo mensal simulado de serviços de infraestrutura, 2018

Figura 4.12

Gasto mensal em uma cesta simulada de serviços em cidades selecionadas, 2018

Figura 4.7.1

Subsídios direcionados em Bogotá: renda média por domicílio e deslocamentos subsidiados por habitante são imagens espelhadas

Figura 5.1

Renda per capita, 1000 a.C a 2000 d.C

Figura 5.2

Consumo de energia per capita na Europa, 1500–2000

Figura 5.3

Evolução dos custos de transporte, 1741–1913

Figura 5.4

Adoção de tecnologia nos domicílios dos Estados Unidos, 1900–2005

Figura 5.5

Atrasos na difusão de tecnologia relacionada à infraestrutura, por região

Figura 5.6

Atrasos na implantação de tecnologias de telecomunicações móveis, América Latina e Caribe vs. OCDE, 1987–2016

Figura 5.7

Tecnologias digitais possibilitadas pela adoção de 5G

Figura 5.8

Acesso a tecnologias de comunicação fixa e móvel, América Latina e Caribe vs. OCDE, 2018

Figura 5.9

Lacunas de qualidade na conectividade digital, 2018

Figura 5.10

Preço de varejo de uma assinatura de banda larga móvel

Figura 5.11

Participação do tráfego total de dados digitais no mundo, por região (porcentagem)

Figura 5.12

Espaço do espectro radioelétrico alocado para comunicações móveis, América Latina e Caribe vs. OCDE

Figura 5.13

Pessoas não assinantes de serviços 3G

Figura 5.14

Uso da Internet no trabalho e na escola

Figura 6.1

Frequência e custo de desastres naturais na América Latina e Caribe, 1970–2019

Figura 6.2

Mudanças na precipitação anual no Chile até 2050

Figura 6.2.1

Pontuações da gestão de riscos de desastres

Figura 6.2.2

Países com regulamentos sobre gestão de risco de desastres

Figura 7.1

Emissões de CO_2 na América Latina e Caribe por fonte, 1970–2014

Figura 7.2

Variações no custo nivelado de geração de eletricidade no Chile, 2019

Figura 7.3

Emisiones comprometidas del sector eléctrico de la región vs. emisiones consistentes con las metas de temperatura en los escenarios del IPCC

Figura 8.1.1

Fundo de Água para a Conservação do Rio Paute (FONAPA): Bacia Hidrográfica do Rio Paute e Áreas de Implementação de Atividades

Figura 9.1

Previsão e volume real de geração de eletricidade solar, 2004–18

Figura 9.2

Evolução dos custos de energia eólica e solar globalmente e na América Latina e Caribe

Figura 9.3

Custo médio ponderado de uma bateria, 2010-18

Figura 9.4

Capacidade de medição líquida e número de instalações de energia solar fotovoltaica no Brasil, no Chile e no México

Figura 9.5

Quatro cenários para o futuro da eletricidade

Figura 9.1.1

Produção total de energia solar por hora, hora local de Pequim

Figura 9.6

Tarifas de eletricidade na América Latina e Caribe, 2017

Figura 10.1

Economia de custos com veículos ACES (US$ por km)

Figura 10.2

Cenários futuros do transporte na América Latina e Caribe

Figura 10.3

Desafiando limites em cidades da América Latina e Caribe

Figura 11.1

Serviços de água e saneamento do futuro

Figura 11.1.1

Pegada hídrica dos alimentos selecionados

Figura 11.2

Água não faturada, 2016

Figura 11.3

Custo estimado do tratamento de água e de águas residuais, 2019

Figura 11.4

Porcentagem da população que vive em bacias com estresse hídrico

Figura 12.1

Impacto dos ganhos de eficiência em infraestrutura no crescimento do PIB

Figura 12.2

Impacto de ganhos de eficiência no PIB no nível setorial

Figura 12.3

Impacto de ganhos de eficiência na renda domiciliar

Figura 12.4

Impacto de ganhos de eficiência no crescimento do PIB com e sem margens

Figura 12.5

Impacto de ganhos de eficiência no PIB setorial com margens

Figura 12.6

Impacto de ganhos de eficiência na renda domiciliar com margens

Figura 12.7

Impacto da digitalização de serviços de infraestrutura no PIB

Figura 12.8

Impacto da digitalização na renda domiciliar

Figura 12.9

Custo de renováveis não convencionais

Figura 12.10

Impacto do aumento de renováveis no PIB

Figura 12.11

Impacto dos veículos elétricos e serviços de transporte compartilhado no PIB

Figura 12.12

Efeitos distributivos de veículos elétricos e serviços de transporte compartilhado

Figura 12.13

Impacto de veículos elétricos e serviços de transporte compartilhado na poluição

Figura 13.1.1

Número de prestadores de serviços em cidades ou países selecionados, por setor e propriedade, 2018

Figura 13.1

Proporção de marcos regulatórios na América Latina e Caribe com políticas em vigor para responder a tendências emergentes, 2018

Figura 13.2

Linha do tempo da adoção de políticas de medição líquida

Figura 13.3

Requisitos mínimos de tripulação para voos domésticos: América Latina e Caribe, União Europeia e Estados Unidos, 2018

Figura 13.4

Impostos e taxas como proporção das contas de eletricidade e água, por quintil de renda, 2018

Figura 13.2.1

Alteração média na conta de eletricidade dos domicílios com o novo regime de precificação em Buenos Aires, Argentina, 2018

Figura 13.2.2

Alteração média na conta de eletricidade com o regime de precificação eficiente (sem mecanismo de compensação) na Colômbia, 2018

Figura 13.2.3

Alteração média nas contas de eletricidade dos domicílios com o regime de precificação eficiente (com mecanismo de compensação) na Colômbia, 2018

Lista de quadros

Quadro 1.1

Quem presta serviços de infraestrutura na América Latina e Caribe: o setor privado ou o setor público?

Quadro 2.1

Centros de especialização em infraestrutura: I-bodies

Quadro 3.1

Sobre o papel das empresas estatais (SOEs)

Quadro 3.2

Empresas de serviços públicos: um elo que falta na análise de infraestrutura

Quadro 3.3

Sobre parcerias público-privadas

Quadro 3.4

Empréstimos bancários sindicalizados, infraestrutura e o impacto de mobilização dos BMDs

Quadro 3.5

Financiamento e o futuro: a ascensão do investimento ESG

Quadro 4.1

Tratamento de águas residuais no Chile: salvando o planeta (e a economia)

Quadro 4.2

Quadro 4.2 Soluções inovadoras que promovem acesso

Quadro 4.3

Usando contratos baseados em desempenho para aumentar a eficiência do serviço

Quadro 4.4

Negligência de gênero no transporte

Quadro 4.5

Redução do tempo de deslocamento com o sistema de transporte rápido por ônibus

Quadro 4.6

Intervenções comportamentais para reduzir o consumo de água

Quadro 4.7

Ampliação do kit de ferramentas do formulador de políticas: subsídios do lado da demanda para enfrentar o problema da acessibilidade econômica

Quadro 5.1

Diretrizes regulatórias para catalisar os benefícios da conectividade digital

Quadro 6.1

Desastres naturais e infraestrutura: o caso do furacão Mitch em Honduras

Quadro 6.2

Medição da gestão de riscos de desastres: O iGOPP do BID

Quadro 6.3

Uso de tomada de decisões sob profunda incerteza no Peru

Quadro 8.1

Uso de florestas para melhorar a qualidade da água no Equador

Quadro 8.2

Preenchendo lacunas de dados nas Bahamas

Quadro 8.3

Infraestrutura híbrida verde-cinza no México

Quadro 9.1

Viagem no tempo? Integração de sistemas de eletricidade com base em energias renováveis não convencionais através de fusos horários

Quadro 9.2

Uso de veículos elétricos para mitigar as flutuações de preços das energias solar e eólica no México

Quadro 9.3

A estrutura do Reino Unido para a regulação de novos serviços de rede

Quadro 11.1

Pegada de Água

Quadro 11.2

Cenários para o futuro

Quadro 11.3

Dinheiro caindo do céu? Um sistema de captação de água da chuva em El Salvador

Quadro 11.4

Financiamento de serviços ecossistêmicos no Peru

Quadro 12.1

Visão panorâmica da infraestrutura e da economia

Quadro 12.2

Aferindo a magnitude econômica dos serviços de infraestrutura

Quadro 13.1

O universo de prestadores de serviços regulados

Quadro 13.2

O futuro da precificação da eletricidade

Prefácio

Todos os anos, o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) apresenta em sua principal publicação, Desenvolvimento nas Américas (DIA), uma investigação meticulosa de um dos principais desafios econômicos e sociais enfrentados pela região da América Latina e Caribe. Os temas abordados variam de poupança, produtividade, habitação e dívida a políticas produtivas, qualidade de vida e tributação.

Na edição de 2020, decidimos nos concentrar no tema de infraestrutura, elemento fundamental para a prosperidade e o crescimento da região. Embora a maior parte do livro tenha sido escrita antes da pandemia de coronavírus, seu conteúdo e argumentos são mais relevantes hoje do que nunca. Como o leitor verá nas páginas a seguir, repensar nossa infraestrutura será vital para nos ajudar a superar a crise deflagrada pela Covid-19 e estabelecer as bases para uma recuperação sustentada.

Este ano apresentamos o livro em um contexto em que nossos países estão enfrentando não apenas todos os problemas que já os afetavam antes da pandemia - entre eles a desigualdade -, mas também uma crise de saúde e um colapso econômico sem precedentes.

O que a América Latina e o Caribe devem fazer nesse novo cenário? Embora os desafios que nos são impostos hoje sejam mais profundos do que os que enfrentamos há alguns meses, as evidências de como promover o crescimento e o desenvolvimento não mudaram. Sabemos que investir em infraestrutura é uma das melhores formas de estimular o crescimento. À medida que se concentram na emergência sanitária, os governos também devem lidar com as demandas que seus cidadãos já vinham expressando quando essa crise eclodiu. O descontentamento que motivou as manifestações de rua em muitas cidades da região no final de 2019 não desapareceu durante a pandemia, e esse descontentamento se deve principalmente à falta de oportunidades econômicas e à baixa qualidade dos serviços básicos.

Em vez de adiar os investimentos necessários para lidar com essas demandas, a crise da Covid-19 está nos fazendo pensar de forma mais estratégica sobre como e onde podemos construir a infraestrutura de que precisamos para nos recuperarmos dos efeitos econômicos da crise. Mas também nos dá a oportunidade de antever as necessidades de um mundo com um clima mais incerto, populações menos jovens e tecnologias que transformarão todos os aspectos do nosso cotidiano.

Desde que assumi a presidência do BID em 2005, duas grandes mudanças de paradigma impactaram o setor: o foco em serviços e a necessidade urgente de desenvolver infraestrutura sustentável. Esses paradigmas são capturados neste livro e certamente definirão a próxima era da infraestrutura.

Tudo isso ocorre no contexto de uma revolução digital que promete abrir enormes oportunidades para melhorar os serviços e que colocará os consumidores no centro, com um papel muito mais ativo na determinação da quantidade e da qualidade dos serviços.

A primeira dessas transformações marca o fim do que poderíamos chamar de “a era do concreto”. Em 2005, o grande desafio na América Latina e no Caribe ainda era a enorme lacuna na cobertura de serviços básicos. Queríamos ampliar as redes de estradas, eletricidade e água, para levar o desenvolvimento às aldeias mais remotas e às áreas mais carentes de nossas cidades.

Hoje podemos nos orgulhar de ter investido bilhões de dólares para expandir o alcance desses serviços. Nos últimos 15 anos, conectamos 110 milhões de pessoas a redes de água limpa pela primeira vez. Estendemos redes elétricas a mais de 100 milhões de pessoas, muitas delas em áreas rurais e periurbanas de baixa renda.

Países como o Paraguai duplicaram a porcentagem de estradas pavimentadas. O investimento em transporte público, especialmente em sistemas de ônibus conhecidos como BRT, inventados no Brasil, aumentou exponencialmente na região e no mundo. E as redes de metrô também foram expandidas.

A tecnologia digital provou ser um complemento indispensável do investimento, na estratégia para ampliar o acesso de um número maior de pessoas a serviços tanto existentes quanto novos. Parece incrível, mas em 2005 apenas 34% da nossa população usava a Internet em casa. Hoje temos mais telefones celulares do que pessoas, a grande maioria obtém suas informações on-line, muitas usam aplicativos de transporte, e passamos mais horas nas redes sociais do que qualquer outra pessoa no mundo. Em tempos de quarentena, isso é uma bênção que tem nos permitido continuar conectados, mesmo quando estamos fisicamente separados. Após a emergência, a conectividade digital e suas aplicações serão a ponte para um futuro melhor em serviços de infraestrutura.

Como o livro mostra, reduzimos significativamente as lacunas de acesso. E a esse respeito, a “era do concreto”, quando nos concentramos na construção de estruturas para aumentar a cobertura, foi um capítulo vital para nossos países. Mas, claramente, não conseguimos fechar todas as lacunas e ainda há muito trabalho a fazer. A universalização dos serviços deve ser uma prioridade, na qual precisamos continuar trabalhando até que todos os domicílios da região tenham água, eletricidade e saneamento.

Mas hoje as expectativas das pessoas não são as mesmas de 15 anos atrás. Muitas das manifestações sociais que vivenciamos em 2019 foram desencadeadas por aumentos nas tarifas de metrô ou no preço da gasolina. Podemos dizer que essas manifestações expressam o descontentamento popular não com o estado da nossa infraestrutura como tal, mas com a qualidade e o preço dos serviços que as pessoas recebem dessa infraestrutura.

Já não basta mais ter acesso a um ônibus moderno, se o ônibus está sempre atrasado e— nos momentos em que deveríamos estar praticando o distanciamento social—superlotado, e se a tarifa ao longo de um mês excede 10% do salário mínimo. Já não basta mais ter uma torneira na cozinha, se a qualidade do líquido é tão duvidosa que é preciso comprar água engarrafada para beber e cozinhar. Já não basta mais estar conectado à rede elétrica, se há cortes de energia toda semana que causam transtornos e danificam aparelhos.

Mas a qualidade do serviço não é a única fonte de frustração. Em muitos de nossos países, pagar por serviços requer um grande esforço financeiro. As famílias de baixa renda gastam 15% dos seus rendimentos em serviços de água, eletricidade e transporte público, o que é quase cinco pontos percentuais a mais do que gastam seus pares na Ásia emergente. Este livro argumenta que os preços que os consumidores pagam podem ser reduzidos por meio de mais eficiência e regulações inteligentes, que permitam às empresas recuperar os custos da prestação de serviços de qualidade.

Tudo isso nos leva a concluir que precisamos substituir a “era do concreto” pela “era dos serviços”, com ênfase no fechamento das lacunas de acesso remanescentes e, sobretudo, trabalhando muito mais para melhorar a qualidade e a acessibilidade econômica dos serviços. Esta será uma nova era em que passaremos de “estruturas para serviços”, com foco no usuário, no atendimento ao cliente e na regulação moderna e inteligente.

Não é que novas estruturas não precisem ser construídas. Entretanto, para operar com sucesso no futuro, tanto governos quanto empresas terão que ouvir as demandas dos usuários e propor novas formas de atendê-los melhor, a um preço acessível.

Há muitos exemplos na região mostrando que temos capacidade para fazê-lo. A Argentina o faz com um programa de transporte e proteção social conhecido como SUBE. O programa concede subsídios diretos nos cartões de transporte dos passageiros mais pobres, aliviando o ônus dos gastos com transporte para um em cada três moradores de Buenos Aires.

Na Colômbia, a Empresas Públicas de Medellín (EPM) é líder reconhecida em atendimento ao cliente há muitos anos. A EPM não só oferece programas flexíveis para facilitar o pagamento de serviços de água e energia elétrica por famílias de baixa renda, mas também as ajuda a comprar aparelhos mais eficientes e ecológicos, para que as despesas familiares sejam menores e a rede de serviços seja mais sustentável. Com o apoio do BID, há 25 anos a EPM vem investindo em estações de tratamento de águas residuais. Como resultado, o rio Medellín é um dos rios urbanos mais limpos do hemisfério, e suas margens se tornaram locais de recreação e encontros para todos os moradores da cidade.

Junto com o deslocamento do foco de investimento em ativos para investimento em serviços, a segunda grande mudança de paradigma desde que assumi o cargo de Presidente do BID é o conceito de sustentabilidade da infraestrutura. As mudanças climáticas, o valor da biodiversidade e as novas expectativas de participação social alteraram para sempre a definição de um projeto sustentável.

Hoje não podemos construir uma estrada em uma área costeira, sem antes prever como ela pode ser afetada pelo aumento do nível do mar. Ou não podemos propor uma usina hidrelétrica que envolva o deslocamento de comunidades indígenas, sem obter sua autorização em um processo completamente transparente.

E não podemos continuar a planejar a infraestrutura do futuro sem levar em conta os compromissos assumidos no combate às mudanças climáticas no contexto do Acordo de Paris. Esses compromissos nos obrigam a começar a desenvolver infraestrutura limpa hoje, criando uma matriz energética com emissão líquida zero de carbono. Devemos explorar as soluções e o potencial oferecidos por fontes de energia renováveis, como a eólica e a solar. Também precisamos explorar como a infraestrutura natural pode substituir os serviços prestados pela infraestrutura cinza.

Se não agirmos de forma sustentável e combatermos as mudanças climáticas, estaremos colocando nosso futuro em risco.

O que podemos fazer para evitar que isso ocorra? A resposta é investir mais e melhor. Devido à falta de investimento, todos os anos a região cresce um ponto a menos do que poderia crescer. É por isso que é ainda mais importante investir em infraestrutura agora, precisamente para impulsionar a recuperação econômica assim que superarmos o isolamento imposto pela pandemia.

A boa notícia é que não precisamos mais ir a Nova York ou Tóquio para atrair investimentos. Os fundos de pensão em nossa própria região agora administram mais de US$3 trilhões. No entanto, esses fundos atualmente estão investindo apenas 1% de seus ativos em infraestrutura. Isso tem que mudar.

A ironia é que temos os fundos e a tecnologia para multiplicar esses projetos, mas não temos ambição e criatividade para tirá-los do papel. Estou convencido de que os novos paradigmas estão abrindo as portas para uma nova era em infraestrutura.

Este livro oferece uma nova visão do futuro dos serviços de transporte, energia e água e saneamento. Revoluções tecnológicas – como telefonia 5G, veículos autônomos e energia solar gerada em casa - estão surgindo, o que nos forçará a abandonar muitas das suposições da era anterior. Essa revolução, da qual uma parte já está em andamento, abre grandes oportunidades. Mas precisamos administrá-la bem.

Se os desafios que enfrentamos são colossais, as oportunidades também o são. O investimento em infraestrutura ajudará a impulsionar as economias assim que a pandemia do coronavírus passar. Mas este livro mostra que, concentrando esforços na melhoria dos serviços e na adoção das oportunidades proporcionadas pelas novas tecnologias, também podemos criar a infraestrutura e prestar os serviços que nossas sociedades merecem para sair dessa crise mais fortes e mais resilientes.

Luis Alberto Moreno

Presidente
Banco Interamericano de Desenvolvimento

Agradecimentos

Desenvolvimento nas Américas (DIA) é a principal publicação do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Esta edição foi produzida sob a direção de Eduardo Cavallo, economista chefe do Departamento de Pesquisa, Andrew Powell, principal assessor do Departamento de Pesquisa, e Tomás Serebrisky, principal assessor econômico do Departamento de Infraestrutura e Energia.

José Agustín Aguerre, gerente do Departamento de Infraestrutura e Energia, e Eric Parrado, economista chefe e gerente geral do Departamento de Pesquisa, ofereceram orientações e assessoria técnica constantes ao longo da vida deste projeto.

Os principais autores de cada capítulo são os seguintes:

Capítulo 1

Tomás Serebrisky, Ancor Suárez-Alemán, Juan Pablo Brichetti e María Eugenia Rivas

Capítulo 2

Tomás Serebrisky, Ancor Suárez-Alemán e Cinthya Pastor

Capítulo 3

Andrew Powell

Capítulo 4

Fabiana Machado, Michelle Hallack, María Eugenia Rivas, Cinthya Pastor, Darcia Datshkovsky e Laureen Montes Calero

Capítulo 5

Tomás Serebrisky, Tommy Murphy, Juan Pablo Brichetti e Pau Puig

Capítulo 6

Bridget Hoffmann, María Eugenia Sanin e Adrien Vogt-Schilb

Capítulo 7

Adrien Vogt-Schilb, María Eugenia Sanin e Bridget Hoffmann

Capítulo 8

Allen Blackman, Roberto Guerrero, Robin Hamaker-Taylor, Amanda Rycerz, Maja Schling e Laura Villalobos

Capítulo 9

Michelle Hallack, David López Soto, María Eugenia Sanin e Virginia Snyder

Capítulo 10

Agustina Calatayud e Juan Carlos Muñoz

Capítulo 11

Fabiana Machado

Capítulo 12

Eduardo Cavallo, Juan Pablo Brichetti e Tomás Serebrisky

Capítulo 13

Tomás Serebrisky e Antonio Estache

Um comitê consultivo científico ofereceu orientação e feedback críticos em várias etapas do processo de elaboração deste livro: Joisa Campanher Dutra (Centro de Estudos em Regulação e Infraestrutura da Fundação Getúlio Vargas), Antonio Estache (Université Libre de Bruxelles), Andrés Gómez-Lobo (Universidad de Chile), Fernando Navajas (Universidad de La Plata e Fundación de Investigaciones Económicas), Omar Paganini (Ministro da Indústria, Energia e Mineração do Uruguai), e Juan Pablo Rud (Royal Holloway, Universidade de Londres).

Muitos membros da equipe de gestão do Banco Interamericano de Desenvolvimento compartilharam seus conhecimentos e conselhos: Carola Álvarez, Federico Basañes, Sergio Campos, Juan Antonio Ketterer, Emilio Pineda, Néstor Roa, Ana María Rodríguez, Alexandre Rosa e Ariel Yépez.

A produção deste livro foi gerenciada por Tom Sarrazin, do Departamento de Pesquisa. Rita Funaro fez um excelente trabalho editando a versão em inglês. Cathleen Conkling-Shaker e John D. Smith compilaram as referências. Steven Kennedy revisou o manuscrito em inglês. A edição espanhola foi traduzida por Alberto Magnet e editada por Claudia Pasquetti e sua equipe. A versão em português foi traduzida por Hilda Lemos.

Os seguintes assistentes de pesquisa contribuíram de forma importante para este projeto: Carlos Bolívar, Marina Conesa Martínez e Karla Hernández Romero.

Agradecimentos especiais às equipes administrativas do Departamento de Infraestrutura e Energia e ao Departamento de Pesquisa pelo imenso esforço e dedicação no percurso de todas as etapas necessárias para a produção deste livro. Em particular: Beatriz Contreras, Myriam Escobar, Elton Mancilla, Greta Mills, Aglae Parra, María Ricart, Mariela Semidey, Adela Torrente e Federico Volpino.

Pablo Bachelet, Fernanda Camera, Sheila Fernández, Luz Ángela García, Julio Marenco, Anamaría Nuñez, Raphaëlle Ortiz, Luis Carlos Pérez e Tom Sarrazin contribuíram imensamente para a estratégia de comunicação e divulgação.

Muitos colegas ofereceram sua contribuição técnica a este relatório, dentre eles: Arturo Alarcón, Mauro Alem, Luis Andrés, Issei Aoki, Gastón Astesiano, Silvia Barrantes, Marcello Basani, María Julia Bocco, Anna Camilo, Sebastián Campanario, Francesca Castellani, Miguel Ángel Castro, Pedro Coli, Julien Collaer, Leonardo Corral, Cecilia Correa, María Eugenia de la Peña, Roberto de Michele, Esteban Diez Roux, Julian Dörr, Serena Emanuel, Marianne Fay, Analía Gómez Vidal, Mario González, Alisha Holland, Ana María Ibáñez, José Luis Irigoyen, Alberto Levy, Kleber Machado, Edwin Malagón, Sebastián Martínez, Natacha Marzolf, Gustavo Méndez, Luisa Mimmi, Oscar Mitnik, Carlos Mojica, Mauro Nalesso, Pablo Pereira, Andrés Pereyra, Daniel Pérez, María Cecilia Ramírez, Alex Riobo, Paola Rodríguez, Elías Rubinstein, Edgar Salgado, Mariana Silva, Alejandro Taddia, Mauricio Tolmasquim, Luis Uechi, Manuela Velásquez e Beatriz Zimmermann.

Além dos autores, muitos pesquisadores participaram da elaboração de documentos de apoio de grande utilidade, bem como de estudos de caso que forneceram novas informações: Diego Aboal, María Cecilia Acevedo, Juan Alberti, Leandro Arias, José Barbero, Raúl Barrientos, Diego Barril, Paola Bueno, Claudia Calderón, Sebastián Campanario, Joisa Campanher Dutra, Miguel Ángel Castro, Omar Chisari, Enrique Chueca, Eli Cohen, Walter Cont, Ariel Coremberg, Jorge Cornick, Glen Daigger, Guillermo Donoso, Morgane de Halleux, Rocío Echeverría, Angélica Fernández, Gustavo Ferro, Rodolfo Fiadone, Manuel García Goñi, Pedro Hancevic, Fernando Herrero, Julia Hollnagel, Pablo Iorio, Yi Ji, Upmanu Lall, José Daniel Lara, Joaquín Lennon, Leonardo Mastronardi, Mariano Maszoro, Shaun McRae, Alexandre Mejdalani, Florencia Millán, Aldo Musacchio, Fernando Navajas, Manoel Nogueira, Héctor Núñez, Demitrios Papaioannou, Joshua Paternina, Martín Pereyra, Stephen Perkins, Oscar Ponce de León, Juan José Price, Andy Ricover, Juan Rosellón, Carolina Rovira, María Dolores Rovira, Luis Rubalcaba, Juan Pablo Rud, Christian Ruzzier, Tatiana Samsonova, Manuel Sánchez-Masferrer, Will Sarni, Walter Sosa Escudero, Esteban Travaglianti, Francesc Trillas, Santiago Urbiztondo, José Manuel Vassallo, Juan Cruz Vieyra, Juan Pablo Vila, Nickolay Voutchkov, Z’leste Wanner, Frank Wolak e Gonzalo Zunino.

As opiniões expressas nesta publicação são as dos coordenadores do projeto e dos autores dos capítulos correspondentes e não refletem a posição oficial do Banco Interamericano de Desenvolvimento ou de seus diretores executivos.

Colaboradores

Allen Blackman, cidadão dos Estados Unidos, possui doutorado em Economia pela Universidade do Texas em Austin. É assessor econômico principal do Setor de Mudanças Climáticas e Desenvolvimento Sustentável do Banco Interamericano de Desenvolvimento.

Juan Pablo Brichetti, cidadão da Argentina, possui mestrado em Administração Pública pela Columbia University, na cidade de Nova York, e em Economia pela Universidad de San Andres em Buenos Aires. É economista do Setor de Infraestrutura e Energia do Banco Interamericano de Desenvolvimento.

Agustina Calatayud, cidadã da Argentina, possui doutorado em Engenharia Mecânica e de Sistemas pela Newcastle University. É especialista em transportes da Divisão de Transportes do Banco Interamericano de Desenvolvimento.

Eduardo Cavallo, cidadão da Argentina e dos Estados Unidos, possui doutorado em Políticas Públicas pela Universidade de Harvard. É economista principal do Departamento de Pesquisa do Banco Interamericano de Desenvolvimento.

Darcia Datshkovsky, cidadã do México, possui mestrado em Assuntos Públicos com especialização em Energia e Recursos da Terra pela Universidade do Texas em Austin. É economista da Divisão de Água e Saneamento do Banco Interamericano de Desenvolvimento.

Antonio Estache, cidadão da Bélgica, possui doutorado em Economia pela Université Libre de Bruxelles. É professor de economia em sua alma mater e membro do Centro Europeu de Pesquisa Avançada em Economia e Estatística.

Roberto Guerrero, cidadão do México, possui doutorado em Economia pelo Massachusetts Institute of Technology. É associado sênior de economia do Setor de Mudanças Climáticas e Desenvolvimento Sustentável do Banco Interamericano de Desenvolvimento.

Michelle Hallack, cidadã do Brasil, possui doutorado em Economia pela Universidade de Paris Sud. É especialista sênior em energia da Divisão de Energia do Banco Interamericano de Desenvolvimento.

Robin Hamaker-Taylor, cidadã dos Estados Unidos, possui mestrado em Política e Regulamentação Ambiental pela London School of Economics. É consultora de política climática e risco da Aclimatise Ltd.

Bridget Hoffmann, cidadã dos Estados Unidos, possui doutorado em Economia pela Northwestern University. É especialista em economia do Departamento de Pesquisa do Banco Interamericano de Desenvolvimento.

David López Soto, cidadão do México, possui mestrado em Economia pelo El Colegio de México. É economista da Divisão de Energia do Banco Interamericano de Desenvolvimento.

Fabiana Machado, cidadã do Brasil, possui doutorado em Ciências Políticas pela Universidade de Rochester. É economista sênior da Divisão de Água e Saneamento do Banco Interamericano de Desenvolvimento.

Laureen Montes Calero, cidadã da Nicarágua, possui mestrado em Desenvolvimento e Globalização pelo Instituto de Política de Desenvolvimento da Universidade de Antuérpia. É economista da Divisão de Transportes do Banco Interamericano de Desenvolvimento.

Juan Carlos Muñoz, cidadão do Chile, possui doutorado em Engenharia Civil e Ambiental pela Universidade da Califórnia, Berkeley. É professor do Departamento de Engenharia de Transportes e Logística da Universidade Católica do Chile.

Tommy E. Murphy, cidadão da Argentina, possui doutorado em Economia pela Universidade de Oxford. É Professor Associado do Departamento de Economia da Universidad de San Andrés em Buenos Aires.

Andrew Powell, cidadão do Reino Unido, possui doutorado em Economia pela Universidade de Oxford. É assessor principal do Departamento de Pesquisa do Banco Interamericano de Desenvolvimento.

Cinthya Pastor, cidadã do Peru, possui mestrado em Administração Pública e Desenvolvimento Internacional pela Universidade de Harvard. É economista do Setor de Infraestrutura e Energia do Banco Interamericano de Desenvolvimento.

Pau Puig Gabarró, cidadão da Espanha, possui mestrado em Administração Internacional de Empresas pela Universidade Internacional Menéndez Pelayo, em Madrid, e em Engenharia de Telecomunicações pela Universidade Pompeu Fabra, em Barcelona. É especialista em telecomunicações da Divisão de Conectividade, Mercados e Finanças do Banco Interamericano de Desenvolvimento.

María Eugenia Rivas, cidadã do Uruguai, possui mestrado em Economia de Transportes pela Universidade de Leeds. É economista do Setor de Infraestrutura e Energia do Banco Interamericano de Desenvolvimento.

Amanda Rycerz, cidadã dos Estados Unidos, possui mestrado em Desenvolvimento Ambiental pela London School of Economics. É consultora de gestão da Aclimatise Ltd.

María Eugenia Sanin, cidadã do Uruguai, possui doutorado em Economia pela Universidade Católica de Louvain. É economista do Setor de Infraestrutura e Energia do Banco Interamericano de Desenvolvimento.

Maja Schling, cidadã da Alemanha, possui doutorado em Economia pela American University. É especialista em economia no Setor de Mudanças Climáticas e Desenvolvimento Sustentável do Banco Interamericano de Desenvolvimento.

Tomás Serebrisky, cidadão da Argentina, possui doutorado em Economia pela Universidade de Chicago. É assessor econômico principal do Departamento de Infraestrutura e Energia do Banco Interamericano de Desenvolvimento.

Virginia Snyder, cidadã dos Estados Unidos e do Uruguai, possui MBA pela Universidade de San Diego, Califórnia. É especialista sênior em energia da Divisão de Energia do Banco Interamericano de Desenvolvimento.

Ancor Suárez-Alemán, cidadão da Espanha, possui doutorado em Economia pela Universidade de Las Palmas de Gran Canaria. É especialista em Parcerias Público-Privadas na Vice-Presidência de Países do Banco Interamericano de Desenvolvimento.

Laura Villalobos, cidadã da Costa Rica, possui doutorado pela Universidade de Gotemburgo. É consultora no Setor de Mudanças Climáticas e Desenvolvimento Sustentável do Banco Interamericano de Desenvolvimento.

Adrien Vogt-Schilb, cidadão da França, possui doutorado em Economia pela Universidade Paris Est. É economista sênior da Divisão de Mudanças Climáticas do Banco Interamericano de Desenvolvimento.

Parte 1

O contexto

1

Serviços: o lado
esquecido da
infraestrutura

A palavra “infraestrutura” significa coisas diferentes para pessoas diferentes. A maioria a associa a estruturas como portos, aeroportos, estradas, linhas de esgoto e usinas de energia. Poucas pessoas a associam aos serviços prestados por essas estruturas, mesmo que dependam desses serviços. Eletricidade, transporte, água e saneamento são serviços indispensáveis nas sociedades modernas, permitindo que as pessoas sejam produtivas, saudáveis e que busquem suas aspirações.[1]

O foco deste livro está nos serviços de infraestrutura de que os consumidores precisam e exigem, mas que muitas vezes são ofuscados pelas estruturas tradicionais de infraestrutura de “tijolo e cimento”. Considere a água, por exemplo. Os consumidores entendem a necessidade de estações de tratamento e tubulações de água e do restante da infraestrutura física que transporta água para as suas casas. Mas o que eles realmente querem é poder abrir a torneira a qualquer hora do dia ou da noite e obter água limpa e potável na pressão certa.

Uma análise de conversas nas redes sociais confirma que a quantidade e a qualidade dos serviços são muito mais importantes para os usuários do que a disponibilidade ou a construção de ativos.[2] A nuvem de palavras mais mencionadas em água e saneamento confirma a predominância de palavras relacionadas com a prestação de serviços, tais como continuidade e potabilidade (figura 1.1).

Figura 1.1

Conversas digitais sobre serviços de água na América Latina e Caribe

Fonte: Calderón, Fernández Gómez Platero e Wanner (2020).

Nota: O Setor de Conhecimento, Inovação e Comunicação (KIC) do BID realizou uma análise de mensagens de redes sociais (Twitter) na América Latina e Caribe entre 2016 e 2018, para identificar palavras-chave que os usuários de redes sociais usam ao postar mensagens relacionadas com serviços de infraestrutura. O objetivo principal foi caracterizar as interações, com vistas a avaliar se a atenção dos usuários estava diretamente ligada à prestação de serviços.

Os serviços de infraestrutura são tão essenciais para as empresas quanto para os indivíduos. São insumos indispensáveis nos processos de produção das empresas. Problemas de fornecimento, má qualidade e falta de confiabilidade afetam diretamente os custos e a competitividade. A tabela 1.1 mostra o percentual de empresas na América Latina e Caribe que identificam o fornecimento de energia elétrica, água e serviços de transporte como um grande obstáculo para as suas atividades produtivas. No caso da eletricidade, as empresas que sofrem interrupções no fornecimento de energia são notadamente menos produtivas e lucrativas do que aquelas que desfrutam de acesso ininterrupto à eletricidade. As empresas que sofrem interrupções elétricas informam perdas anuais de vendas de 2,4%, enquanto as empresas que sofrem a maior incidência de apagões (os 10% superiores de empresas mais afetadas por interrupções no fornecimento de energia elétrica) registram perdas anuais de vendas de até 3,4% (Acevedo, Borensztein e Lennon, 2019).

O foco principal da maioria dos debates na arena de políticas e dos relatórios produzidos por universidades, think-tanks e instituições multilaterais de desenvolvimento, é a necessidade de investir mais em infraestrutura na América Latina e Caribe para melhorar a quantidade e a qualidade dos serviços de infraestrutura. O foco no investimento é esperado porque a região tem investido menos em infraestrutura nas últimas décadas (ver Capítulo 3). Este livro reconhece a necessidade urgente de impulsionar o investimento em infraestrutura, mas argumenta a necessidade de ações simultâneas e decisivas na área de políticas em duas frentes adicionais: eficiência do processo de investimento em infraestrutura e regulação dos serviços. América Latina e Caribe têm um amplo espaço para melhorar a eficiência do investimento em infraestrutura, ou seja, a capacidade de gerar mais ativos e melhores serviços com os recursos atualmente alocados para infraestrutura. A região também enfrenta o desafio de melhorar as políticas regulatórias, as instituições e os instrumentos que definem as regras do jogo, para que os prestadores de serviços aumentem a disponibilidade e a qualidade dos serviços.

Tabela 1.1

Problemas de infraestrutura identificados pelas empresas

Porcentagem de empresas que sofrem apagões

Porcentagem de empresas que identificam a eletricidade como uma grande restrição

Porcentagem de empresas com insuficiência de água

Porcentagem de empresas que identificam o transporte como uma grande restrição

Europa e Ásia Central

38,0

20,1

6,7

10,2

Leste da Ásia e Pacífico

48,0

15,0

10,2

13,4

Oriente Médio e Norte da África

51,6

34,1

19,0

17,6

América Latina e Caribe

32,2

15,9

23,7

Panamá (2010)

21,6

4,2

7,6

0,5

Bolívia (2017)

35,1

23,6

18,5

29,7

Chile (2010)

42,6

30,1

1,8

27,2

México (2010)

45,1

46,7

9,2

26,2

Brasil (2009)

45,8

46,0

6,4

27,9

El Salvador (2016)

47,6

19,1

24,3

16,0

Costa Rica (2010)

49,4

63,2

13,0

54,3

Nicarágua (2016)

49,9

25,1

26,3

10,5

Peru (2017)

52,2

27,5

10,0

28,8

Colômbia (2017)

53,9

50,1

8,2

42,4

República Dominicana (2016)

54,1

37,6

13,9

13,8

Guatemala (2017)

54,4

11,7

11,6

19,2

Barbados (2010)

55,6

47,3

22,3

18,3

Uruguai (2017)

56,6

55,0

21,3

36,4

Granada (2010)

59,5

16,9

15,1

14,8

Equador (2017)

62,4

27,4

18,8

21,6

Venezuela (2010)

64,6

54,2

24,7

20,5

Argentina (2017)

65,1

47,2

10,4

22,8

Trinidad e Tobago (2010)

65,7

14,6

12,5

11,6

Honduras (2016)

69,8

34,5

23,3

26,5

Bahamas (2010)

75,0

24,6

12,6

14,3

Belize (2010)

78,4

36,3

20,7

56,1

Jamaica (2010)

80,9

33,7

4,8

11,8

Guiana (2010)

81,8

43,0

17,8

21,5

Paraguai (2017)

83,0

30,9

11,4

26,7

São Vicente e Granadinas (2010)

83,3

25,4

8,4

12,0

Suriname (2018)

86,0

28,2

8,4

13,5

São Cristóvão e Nevis (2010)

94,0

63,7

11,2

30,9

Antígua e Barbuda (2010)

95,5

45,1

3,0

24,4

St. Lucia (2010)

99,8

55,7

0,0

21,1

Dominica (2010)

100,0

66,1

0,0

11,8

Sul da Ásia

66,2

46,1

11,3

21,1

África Subsaariana

40,5

22,7

25,8

Fonte: Pesquisa Empresarial do Banco Mundial (2019).

Este capítulo introduz vários temas que atravessam o livro. A uma descrição dos desafios da prestação de serviços de infraestrutura na região segue-se a apresentação de uma estrutura que descreve como a interação entre ativos de infraestrutura (hardware) e instrumentos regulatórios, práticas de gestão e comportamento do consumidor (software) determina a quantidade e a qualidade dos serviços de infraestrutura.

Os buracos no fornecimento de serviços de eletricidade, transporte e água

Os benefícios dos serviços de infraestrutura dependem primeiramente de acesso. Na última década, a região da América Latina e Caribe ampliou significativamente o acesso (figura 1.2). A lacuna entre áreas urbanas e rurais está diminuindo, especialmente no que se refere a água e eletricidade. A região não alcançou cobertura universal, no entanto, e atingir essa meta exigirá mais recursos financeiros e inovação tecnológica (por exemplo, minirredes ou soluções de energia distribuída). A região ainda tem um longo caminho a percorrer até obter acesso universal à Internet, um insumo essencial em uma economia cada vez mais digitalizada.

Figura 1.2

Acesso a serviços de infraestrutura, 2008 e 2018

Fonte: Base de Dados Socioeconômicos para a América Latina e Caribe (CEDLAS e Banco Mundial), dados de 2018; e base de dados de Telecomunicação Mundial/Indicadores TIC do 2018 (União Internacional de Telecomunicações).

Nota: Os dados sobre acesso a água potável, esgoto e eletricidade baseiam-se em pesquisas domiciliares dos países e foram extraídos da base de dados SEDLAC. Os dados expressam a porcentagem dos domicílios com acesso ao respectivo serviço. Os dados da Internet são da União Internacional de Telecomunicações e referem-se à porcentagem da população com acesso à Internet.

O ACESSO AUMENTOU, MAS O ACESSO UNIVERSAL AINDA NÃO É UMA REALIDADE.

Embora tenha avançado admiravelmente na universalização do acesso, a região da América Latina e Caribe falhou na prestação de serviços de infraestrutura de boa qualidade. Segundo o Fórum Econômico Mundial, organização internacional independente que compila um índice altamente citado sobre a qualidade de serviços de infraestrutura, a qualidade melhorou entre 2008 e 2018 na América Latina e Caribe, a exemplo do que ocorreu em todas as regiões em desenvolvimento. No entanto, a qualidade é mais baixa na América Latina e Caribe do que em todas as regiões, exceto a África Subsaariana, e a lacuna com outras regiões, particularmente Ásia e Leste Europeu, está aumentando (figura 1.3). Como serviços de infraestrutura são essenciais para o crescimento e a competitividade, é imperativo reverter essa tendência.

Figura 1.3

Qualidade da infraestrutura por região, 2008 e 2018

Fonte: FEM (2019).

Nota: As informações apresentadas nessa figura são baseadas no indicador de “qualidade geral da infraestrutura”, do Relatório Global de Competitividade do Fórum Econômico Mundial (FEM). Esse indicador varia de 1 (pior) a 7 (melhor), com base nas respostas das partes interessadas à seguinte pergunta: “Como você avalia o estado geral da infraestrutura (por exemplo, transporte, comunicações e energia) no seu país? [1 = extremamente subdesenvolvido — entre os piores do mundo; 7 = abrangente e eficiente — entre os melhores do mundo].”

A QUALIDADE DOS SERVIÇOS DE INFRAESTRUTURA MELHOROU, MAS PERMANECE BAIXA EM COMPARAÇÃO COM OUTRAS REGIÕES.

O único indicador de qualidade informado para América Latina e Caribe mascara diferenças notáveis nas realidades de renda, física e institucional dos países. Os países da região são diversos não apenas em sua renda per capita — indicador de riqueza que explica, em grande medida, a quantidade e a qualidade dos serviços de que um país pode dispor —, mas também em outras características fundamentais que determinam a prestação de serviços de infraestrutura. Alguns deles são físicos, como geografia, urbanização e clima, enquanto outros dependem da eficiência de fatores institucionais (estado de direito, transparência, efetividade dos órgãos governamentais, que também são determinantes importantes da quantidade e qualidade dos serviços de infraestrutura. A tabela 1.2 apresenta a evolução do indicador de qualidade de cada país entre 2008 e 2018. O Chile continua tendo o melhor desempenho, mas a maioria dos países da região melhorou, e alguns o fizeram notavelmente (Bolívia, Equador, Nicarágua e Paraguai).[3] No entanto, o progresso não consegue mascarar uma dura realidade: a qualidade dos serviços na América Latina e Caribe é menor do que o esperado em vista da sua renda. A grande maioria dos países da região está abaixo da linha prevista que vincula renda per capita e qualidade dos serviços. Pouquíssimos países da região se destacam (Chile, Equador e Panamá), e vários estão bem abaixo de onde deveriam estar (figura 1.4).

Tabela 1.2

Evolução da qualidade dos serviços de infraestrutura na América Latina e Caribe, por país, 2008 e 2018

Fonte: Cálculos do BID com base no FEM (2019).

VÁRIOS PAÍSES MELHORARAM A QUALIDADE DOS SERVIÇOS DE INFRAESTRUTURA — ALGUNS NOTAVELMENTE; O CHILE LIDERA NESSA ÁREA.

Figura 1.4

Percepção da qualidade da infraestrutura por PIB per capita

Fonte: FEM (2019).

Nota: PPC: Paridade do poder de compra.

A QUALIDADE DOS SERVIÇOS DE INFRAESTRUTURA NA MAIORIA DOS PAÍSES É MAIS BAIXA DO QUE DEVERIA SER EM VISTA DA SUA RENDA.

Transporte: congestionamento e perda de produtividade

A região da América Latina e Caribe é a mais urbanizada no mundo em desenvolvimento. Mais de 80% da sua população vive em cidades. Portanto, o transporte urbano é vital para o acesso a empregos, saúde e educação. Ainda assim, o tempo médio de deslocamento nas megacidades da região é próximo de 90 minutos (Serebrisky, 2014). Para quem passa tanto tempo viajando, o transporte segue apenas a segurança pública como prioridade máxima para melhorar a qualidade de vida. As distâncias percorridas na América Latina e Caribe são menores do que as dos viajantes nas economias mais avançadas, mas demoram mais: segundo o Moovit, um aplicativo de mobilidade, a viagem média no transporte público é de 7,3 km, quase um quilômetro a menos do que a viagem média em economias avançadas, mas dura 13 minutos a mais. Deslocamentos mais demorados são, em grande parte, consequência do aumento de congestionamento. De acordo com a base de dados do INRIX 2019 Global Traffic Scorecard, Bogotá, Cidade do México, São Paulo e Rio de Janeiro estão entre as 10 cidades mais congestionadas do mundo, o que por sua vez resulta do rápido aumento da motorização. A propriedade de veículos na região aumentou 63% entre 2005 e 2015, de 127 para 201 veículos por mil habitantes (Rivas, Serebrisky e Suárez-Alemán, 2019a). O transporte interurbano também impõe desafios. Na região, o transporte rodoviário responde por 85% da carga (em peso) transportada (apenas Brasil e México transportam uma proporção considerável por ferrovias), mas a produtividade da indústria de caminhões deixa muito a desejar: os primeiros quilômetros percorridos por um caminhão na América Latina e Caribe são 40% menores do que nos Estados Unidos ou na União Europeia.[4]

Água e saneamento: muito pouca e muito suja para beber

Os serviços de água e saneamento da região apresentam enormes deficiências. Em 2018, os dados do BID/LAPOP 2019 revelaram que a família média latino-americana e caribenha recebeu água 18 horas por dia, com residentes de alguns países desfrutando de serviços praticamente ininterruptos (Costa Rica), enquanto outros receberam água apenas 13 horas por dia (Guatemala). Embora a cobertura de água encanada tenha sido de cerca de 80% na maioria dos países, menos de 60% optam pela água encanada para beber, sendo o México o caso extremo: apenas 16% dos mexicanos informam beber água da torneira, apesar da cobertura de 81%. A mensagem é que a qualidade no serviço de água depende de tratamento adequado, tanto de água encanada como de esgoto. Se os serviços de saneamento lançam águas residuais não tratadas em vias navegáveis limpas, as empresas de abastecimento de água estão travando uma batalha perdida. E a região está defasada nos serviços de tratamento de água: apenas 22% das águas residuais são gerenciadas com segurança, em comparação com a média mundial de 39%, embora Chile (85%) e Uruguai (63%) tenham feito avanços significativos.[5] No nível regional, apenas a África Subsaariana e o Sul da Ásia seguem a América Latina e o Caribe no tratamento de águas residuais.

Eletricidade: escuridão e demanda

A frequência e duração dos apagões na América Latina e Caribe é muito menor do que na África Subsaariana, mas não é melhor do que na Ásia ou no Leste Europeu. A região enfrenta um crescimento rápido na demanda de eletricidade, estimulado pela atividade econômica e pelo aumento do poder de consumo da classe média de aparelhos como condicionadores de ar e máquinas de lavar. Uma comparação da cesta de consumo de energia elétrica do Brasil e da França permite compreender o potencial de crescimento da demanda. As famílias no decil mais baixo da distribuição de renda na França consomem a mesma quantidade de eletricidade (1.500 kWh por ano) que o quinto decil no Brasil (Grottera et al., 2018). No geral, o consumo médio por família (2.000 kWh por ano) é de apenas cerca de metade do consumo médio na Europa (3.700 kWh por ano). Se as economias cumprirem os compromissos climáticos, transporte e aquecimento, entre outras atividades, serão movidos a eletricidade, cuja demanda aumentará substancialmente. Pelo lado positivo, a região da América Latina e Caribe ainda tem o mix de energia mais limpo, graças à presença de longa data de energia hidrelétrica, que responde por metade de toda a eletricidade gerada, e ao crescimento de energias renováveis não convencionais (eólica e solar), cujo papel na geração aumentou de quase zero em 2010 para 75.000 GWh em 2017, atingindo 5% de toda a eletricidade gerada. Ao mesmo tempo, a busca pela segurança energética impulsionou o crescimento de fontes não renováveis, principalmente gás natural, que dobrou sua participação na geração entre 2000 e 2017. Como no caso da água, definir a qualidade do serviço além da confiabilidade (sem apagões) para incluir preocupações ambientais aumentará a pressão para expandir o uso de fontes renováveis e, simultaneamente, o investimento em eficiência energética para reduzir a demanda.

Ideal vs. real: custo e qualidade explicam a diferença

Serviços de alta qualidade produzidos ao menor custo possível e entregues a preços baixos representam o ideal para os consumidores. Infelizmente, a realidade é bem diferente na América Latina e Caribe: a qualidade dos serviços é baixa e os preços são altos, pelo menos quando comparados a outras regiões em desenvolvimento.

Os preços da eletricidade e da água são mais altos na América Latina e Caribe do que em outras regiões em desenvolvimento, embora sejam mais baixos do que nas economias avançadas (figura 1.5).

Eletricidade, transporte e água são serviços essenciais. Quando os preços são altos, o consumo representa uma grande parcela da renda das famílias e, eventualmente, leva a um consumo inferior ao necessário para atender necessidades básicas. Na América Latina e Caribe, a população na metade mais baixa da distribuição de renda gasta uma parcela maior da sua renda em serviços de infraestrutura do que em todas as outras regiões em desenvolvimento (figura 1.6). Para os mais pobres, a diferença é ainda mais acentuada, evidenciando que a acessibilidade econômica é um problema na região. Evidências complementares e mais circunstanciais mostram que as pessoas consomem menos do que consumiriam se pudessem pagar pelos serviços. De acordo com os resultados de uma pergunta acrescentada à pesquisa do Latinobarometro em 2018, uma grande parcela da população da América Latina e Caribe sofre com o calor ou o frio. Isso provavelmente reflete tanto a falta de acesso a equipamentos (por exemplo, ar condicionado) como a demanda mais baixa por serviços (eletricidade, no caso de ar condicionado), do que o que seria necessário para mitigar extremos de temperatura. Evidências do setor de transportes indicam que os pobres não podem pagar pelos serviços de que necessitam. Rivas, Serebrisky, e Suárez-Alemán (2018) relatam diferenças significativas entre decis de renda na parcela dos que se locomovem a pé, em comparação com a parcela que usa outras formas de transporte. Em Cali, a diferença na porcentagem dos que se locomovem a pé entre o decil de renda mais baixo e mais alto é de 32%, enquanto em Montevidéu a diferença é de 31% e no Chile, 28%. Embora a acessibilidade econômica seja um problema, especialmente para as populações pobres, há poucos regimes de subsídios para grupos específicos na região (Cont e Navajas, 2019).

Os consumidores não são os únicos decepcionados com a situação dos serviços. Os prestadores de serviços de infraestruturas também se ressentem da deficiência, uma vez que não conseguem recuperar totalmente os seus custos. A obtenção de dados sobre a recuperação de custos por prestadores de serviços de infraestrutura é dificultada por várias razões: poucos prestadores de serviços estão listados nos mercados de ações, onde seriam obrigados a revelar informações sobre custos; os reguladores geralmente não dispõem de sistemas de contabilidade regulatória e não solicitam dados de custos às empresas; e a prestação de contas das empresas estatais é fraca. As escassas evidências disponíveis indicam que a dificuldade em recuperar custos está mais disseminada nos setores de água e transporte urbano e menos no setor elétrico. No que diz respeito ao transporte público, prestadores de serviços formais raramente recuperam custos operacionais com receitas tarifárias. Por exemplo, Buenos Aires cobriu apenas um terço e o Panamá a metade dos seus custos operacionais (dados de 2015 coletados por Scorcia, 2018). A consequência imediata da baixa recuperação de custos é a incapacidade de obter financiamento comercial que, além de viabilizar investimentos tempestivos, proporciona incentivos para melhorar o desempenho e aumentar a transparência e a prestação de contas. Para apenas uma em cada cinco concessionárias de água na América Latina e Caribe as receitas em dinheiro excedem os custos operacionais o suficiente para permitir acesso a financiamento comercial (Fay et al., 2017).

Figura 1.5

Preços da eletricidade e da água na América Latina e no Caribe e em outras regiões, 2015-17

Fonte: Bloomberg New Energy Finance (BNEF), 2019.

Fonte: Brichetti (2019). Com base em informações do ano de 2017 da Pesquisa Global sobre Tarifas de Água do 2018 da GWI.

AS TARIFAS DE ELETRICIDADE E ÁGUA SÃO MAIS ALTAS DO QUE EM OUTRAS REGIÕES EM DESENVOLVIMENTO.

Figura 1.6

Proporção da receita gasta em serviços de infraestrutura por posição relativa na distribuição global de renda

Fonte: Estache, Bagnoli e Bertomeu-Sánchez (2018).

Nota: Serviços de infraestrutura nesta figura incluem água e saneamento, transporte público, energia e telecomunicações.

Transferências do governo para prestadores de serviços são um indicativo de que essas empresas não recuperam custos (figura 1.7). Uma análise de subsídios em oito países da região mostra que as transferências chegam em média a 0,7% do PIB (Brichetti e Rivas, 2019b). Cabe destacar que a incapacidade dos prestadores de serviços de recuperar custos e a concessão de subsídios não é exclusiva da América Latina e Caribe. Ao contrário, subsídios operacionais são muito comuns, mesmo em países desenvolvidos e, em particular, no transporte público (Cont e Navajas, 2019).

Baixa qualidade dos serviços, preços mais altos do que em outras regiões em desenvolvimento e recuperação limitada de custos significam que o setor de infraestrutura na América Latina e Caribe precisa aumentar sua eficiência. A eficiência tem várias dimensões: eficiência do investimento para gerar mais ativos; capacidade dos prestadores de serviços para aproveitar ao máximo os ativos existentes para prestar serviços; e eficácia das instituições reguladoras para gerar incentivos para que os prestadores de serviços reduzam os custos e melhorem a qualidade. O capítulo 4 apresenta um diagnóstico aprofundado de acesso, qualidade e acessibilidade econômica dos serviços de infraestrutura na região, bem como exemplos de políticas regulatórias que obtiveram progressos tangíveis na prestação de serviços.

Figura 1.7

Subsídios públicos a serviços de infraestrutura, excluindo transferências de capital, 2018

Fonte: Brichetti e Rivas (2019b).

Nota: Essa figura inclui todas as transferências do governo de instituições, negócios e indivíduos sem vínculos com gastos de capital. As subsidiárias calculam a utilização de informações orçamementárias no nível nacional, com exceção do Brasil, que inclui informações para os cinco estados com o PIB mais alto. Os cálculos podem estar subestimando os subsidios, dado que não inclui os déficits das empresas de propriedade estatal não financiadas por transferências públicas diretas nos subsídios dos gobiernos locais (ou fonte de financiamento predominante dos empresas de administração de água na América Latina e Caribe). Beneficios fiscais que podem atuar como subsídios adicionais, não incluem, portanto, menos do que este é garantido e catalogado explicitamente como contos nas informações pressupostas. Dados para todos os países 2018 com as seguintes exceções: Panamá e Uruguai, 2017.

A próxima seção apresenta um marco conceitual para entender a relação entre hardware (ativos de infraestrutura) e software (governança, gestão, regulação) de infraestrutura, com foco nos papéis de governos, prestadores e consumidores.

Ativos e serviços de infraestrutura: um marco conceitual para entender os elos

Em grande parte, as deficiências na prestação de serviços de infraestrutura na América Latina e Caribe refletem a falta de investimento em infraestrutura. De fato, a oferta de infraestrutura não tem acompanhado o crescimento econômico, a urbanização e o aumento da classe média, que aumentaram a demanda por serviços.

A falta de investimento, no entanto, é apenas parte do problema. Uma das principais mensagens deste livro é que a agenda de infraestrutura deve considerar as complementaridades entre investimento e os determinantes menos tangíveis de serviços de infraestrutura de qualidade. A gestão de ativos de infraestrutura, a regulação e o desempenho das empresas que os operam e até mesmo o comportamento dos consumidores são determinantes fundamentais da disponibilidade e qualidade de serviços de infraestrutura. Surpreendentemente, esses fatores não tecnológicos (“soft” factors) têm recebido muito menos atenção do que merecem — muito menos, certamente, do que aquele dedicado a estimar os investimentos necessários para fechar a lacuna de ativos de infraestrutura.

A relação entre investimento em ativos de infraestrutura e prestação de serviços de infraestrutura é direta: os serviços só são possíveis na presença de ativos com capacidade e condição adequadas. O fornecimento de eletricidade para residências e indústrias depende da existência de usinas e linhas de transmissão; os serviços de transporte de carga precisam de ferrovias e rodovias. O nível de demanda por serviços pode ficar abaixo ou exceder o que os ativos disponíveis podem produzir. Por exemplo, uma estrada construída com base em suposições equivocadas sobre a demanda potencial pode vir a ser subutilizada. Por outro lado, pode ficar congestionada se as necessidades tiverem sido subestimadas ou se as circunstâncias mudarem ao longo do tempo (por exemplo, com crescimento populacional, motorização ou atividade industrial). Nessa mesma estrada, frotas de caminhões pertencentes a empresas de caminhões podem prestar serviços de transporte com níveis de eficiência altos ou baixos. De qualquer forma, a prestação de serviços de infraestrutura depende claramente não apenas da quantidade e qualidade de infraestrutura física, mas também de outros fatores, incluindo a eficiência das empresas que a usam para prestar serviços. Entender como ativos e serviços interagem é fundamental para medir a contribuição da infraestrutura para a economia.

A estrutura usada neste livro para analisar como ativos e serviços de infraestrutura interagem, bem como os papéis que governos, prestadores de serviços e consumidores desempenham na garantia de serviços de infraestrutura de alta qualidade, são ilustrados na figura 1.8. Os capítulos subsequentes analisam cada um dos componentes do marco conceitual.

Historicamente, os governos têm decidido quanto e que tipo de infraestrutura construir. Não precisa ser assim. Cada vez mais, os governos estão permitindo que o setor privado escolha como, onde e qual tecnologia usar para prestar serviços de infraestrutura. Esse em geral é o caso da eletricidade, onde os prestadores de serviços escolhem a tecnologia (eólica, solar) e o melhor local para construir instalações de geração, geralmente dentro das diretrizes e de acordo com as regras estabelecidas pelos governos. Mas os governos têm a responsabilidade de prever e planejar como responder à demanda agregada, cumprir acordos internacionais, conceder licenças de uso da terra e resolver conflitos sociais e ambientais.

Figura 1.8

Papéis do governo, prestadores de serviços e consumidores na garantia de serviços de infraestrutura de alta qualidade

Fonte: Equipe do BID.

Hoje, a maior parte da infraestrutura da região é construída pelo setor privado. O governo em geral paga pela infraestrutura, mas, mesmo nesse caso, a construção efetiva é terceirizada a empresas privadas. Cada vez mais, os serviços também estão sendo prestados por empresas privadas. Os governos participam em diferentes graus na governança e operação de serviços.[6] O quadro 1.1 apresenta dados que mostram que o setor privado presta a maioria dos serviços de transporte da região e desempenha um papel de liderança na geração de energia, mas um papel muito menor em água e saneamento.

Quadro 1.1

Quem presta serviços de infraestrutura na América Latina e Caribe: o setor privado ou o setor público?

Nenhum banco de dados público informa a propriedade de empresas que prestam serviços de infraestrutura na região. Em vista dessa falta de informação, a melhor estimativa aproximada possível foi feita para a elaboração deste livro em 2019. Nos resultados abaixo, empresas públicas são empresas estatais nas quais uma entidade governamental é acionista majoritária. Empresas privadas são aquelas totalmente privadas ou nas quais uma entidade governamental é acionista minoritária.

Transporte

- Todos os serviços de transporte rodoviário são prestados por empresas privadas.

- 18 dos 20 maiores terminais portuários são operados por empresas privadas.

- 15 dos 20 maiores aeroportos são operados por empresas privadas. Apenas uma das 20 maiores companhias aéreas é estatal.

Eletricidade

- A geração é altamente variada – desde sem geração do setor privado (no Paraguai, por exemplo) a 100% no Chile. Empresas privadas geram cerca de metade da eletricidade da região.

- A maior parte da transmissão está sob o controle de estatais, exceto no Chile e na Argentina.

- Poucos países permitem que empresas privadas distribuam eletricidade. As principais exceções são o Chile e a Argentina. As empresas privadas desempenham algum papel na distribuição no México e na Costa Rica.

Água e saneamento

- 40 das 45 maiores concessionárias de água são estatais. O Chile, onde a maioria das concessionárias de água são empresas privadas, é uma exceção.

Governo: definindo as regras do jogo

Além de orientar quanto, onde e quais ativos construir, o governo desempenha um papel fundamental no enquadramento da regulação técnica e econômica dos serviços. A regulação de padrões de qualidade, política de preços (nível e estrutura tarifária), obrigações de serviço e compromissos de investimento são ferramentas fundamentais de que os governos dispõem para incentivar serviços de infraestrutura de qualidade.

Instituições e processos de planejamento fortes são necessários para avaliar de quanta infraestrutura adicional um país precisa e onde construí-la. Como é mostrado no Capítulo 2, existem muitas oportunidades para melhorar as políticas, as instituições, os instrumentos e os recursos humanos empregados nos sistemas de investimento público da região. Uma dimensão-chave muitas vezes negligenciada na seleção de projetos de infraestrutura é a interação entre diferentes tipos de ativos. Isso reflete a estrutura e a mentalidade de silo na maioria dos países, que têm ministérios setoriais específicos e nenhum órgão central para adotar uma abordagem abrangente e holística do planejamento de infraestrutura. Prestar serviços eficientes requer uma interação bem planejada entre ativos. Serviços logísticos multimodais, por exemplo, exigem interação perfeita entre rodovias, ferrovias e instalações portuárias. Para a mobilidade urbana é fundamental coordenar o planejamento e o zoneamento do uso do terreno com a oferta de serviços de trânsito. Na América Latina e Caribe, essas atividades em geral são controladas por instituições separadas (normalmente ministérios de habitação e transporte). Entender essas interações depende de processos cada vez mais complexos, gerenciados por equipes multidisciplinares.

Determinar o tipo de infraestrutura a ser construída está se tornando cada vez mais importante. As mudanças climáticas e a tecnologia estão moldando essas decisões de planejamento. O planejamento deve levar em conta a incerteza das mudanças climáticas e a necessidade de tornar a nova infraestrutura o mais resiliente possível a uma série de ameaças relacionadas com o clima. Novas infraestruturas (especialmente nos setores de energia e transporte) também devem contribuir para as metas de mitigação climática de um país. Embora possa ser mais cara, a construção de uma infraestrutura resiliente às mudanças climáticas pode ser economicamente justificada ao longo de seu ciclo de vida (Capítulo 6). Mudanças tecnológicas tornarão os serviços de infraestrutura mais interdependentes (digitalização de serviços, eletrificação do transporte), e a segurança cibernética terá que ser incorporada ao planejamento e à regulação (Capítulos 9, 10, e 11).

A abordagem do ciclo de vida da infraestrutura também é relevante para o planejamento, o desenho e a operação de infraestruturas. O governo deve priorizar a manutenção, evitando o viés atual em favor de novos investimentos, implementando políticas sólidas de gestão de ativos. O Capítulo 2 apresenta exemplos do viés contra a manutenção em políticas, na prática e até na coleta de dados, a ponto de ser impossível documentar quanto os países latino-americanos e caribenhos investem em manutenção.

Para além do tipo de infraestrutura a ser construída, os governos também devem melhorar políticas e práticas que determinam a eficiência com que a infraestrutura é construída. Corrupção, concorrência insuficiente e supervisão fraca levam a ineficiências no investimento público, que chegam a 0,65% do PIB da região (ver Capítulo 2).

Embora não possam fornecer serviços de infraestrutura diretamente, os governos criam instituições (ministérios, comissões, agências reguladoras independentes), processos e instrumentos que definem regras e incentivos para orientar as empresas prestadoras de serviços. O objetivo mais importante do governo na regulação de infraestrutura é que os serviços satisfaçam a demanda, atendam aos padrões mínimos de qualidade e sejam prestados a preços acessíveis. Os governos também querem que os prestadores de serviços de infraestrutura alcancem os níveis mais altos de eficiência operacional, para que possam prestar serviços ao menor custo possível.

Os instrumentos mais poderosos de que os governos dispõem para cumprir seu mandato são tarifas (os preços cobrados pelos serviços de acordo com o nível de consumo ou o status ou a localização do cliente), padrões de qualidade (por exemplo, que a água seja potável ou que a eletricidade seja da tensão correta) e incentivos para induzir o prestador de serviços a investir em equipamentos e instalações que prestarão serviços ao menor custo possível. Alguns instrumentos regulatórios são específicos de um único setor (por exemplo, subsídios para a compra de ônibus elétricos); outros abrangem toda a economia (por exemplo, reduções nas tarifas de importação para reduzir o custo de adoção de energia renovável). Esses e outros instrumentos regulatórios usados pelos governos são detalhados nos Capítulos 5 e 13.

Conforme detalhado nos capítulos que apresentam cenários para o futuro dos serviços de energia elétrica, transporte e água (Capítulos 9, 10 e 11), a disrupção tecnológica mudará a forma como os serviços são prestados e afetará a relação entre ativos de infraestrutura e serviços de infraestrutura. Essas mudanças obrigarão os governos a desenvolver instituições regulatórias capazes de estabelecer regras flexíveis e responsivas, para permitir que consumidores e prestadores de serviços obtenham o benefício máximo das mudanças tecnológicas.

Prestadores de serviços: o elo entre ativos e consumidores

Os prestadores de serviços são determinantes fundamentais para a qualidade dos serviços de infraestrutura. Eles são o elo entre ativos e consumidores. Cada vez mais, por meio de uma série de diferentes acordos legais, que variam de contratos de gestão à privatização total, os prestadores de serviços estão envolvidos em todo o ciclo de projetos de ativos de infraestrutura e prestação de serviços: desenho, construção e operação de infraestrutura. Em muitos países, os prestadores de serviços também desempenham um papel importante no financiamento da infraestrutura (Capítulo 3).

Os prestadores de serviços devem cumprir as normas estabelecidas pelo governo. Regulamentos bem desenhados dão aos prestadores de serviços espaço para aumentar a eficiência. Por exemplo, quando a construção e a operação de ativos constituem um pacote – um arranjo típico em concessões de estradas – os prestadores de serviços têm o incentivo para construir um ativo de alta qualidade (estrada) para reduzir necessidades de manutenção, o que se traduz em benefícios para os usuários da infraestrutura (veículos particulares e frotas de caminhões).

A inovação tecnológica oferece oportunidades para que os prestadores de serviços aumentem a eficiência e, ao mesmo tempo, prestem serviços melhores e economicamente mais acessíveis aos usuários. Os medidores inteligentes de consumo de eletricidade são um exemplo, pois permitem que os consumidores mudem uma fração de sua demanda de energia elétrica para horas do dia quando ela é mais barata, reduzindo, assim, sua conta de eletricidade. A mudança no comportamento do consumidor também beneficia o prestador de serviços, reduzindo a necessidade de investir em capacidade adicional de geração de energia. A implementação de métodos de pagamento inteligentes é outro exemplo de uma inovação que beneficia a receita líquida dos prestadores de serviços, ao mesmo tempo em que melhora a acessibilidade econômica aos serviços; os consumidores podem pagar pela quantidade que podem usufruir, em vez de pagar um valor fixo independentemente da quantidade que consomem.

O comportamento dos prestadores de serviços, para além do cumprimento de regulações, pode percorrer um longo caminho rumo à melhoria da qualidade dos serviços. Compartilhamento de dados e informação sobre o desempenho dos serviços são um bom exemplo: as companhias aéreas comerciais nos Estados Unidos introduziram, no início dos anos 2000, um sistema voluntário de sobre bagagens “maltratadas” (entregues com atraso, danificadas ou extraviadas), que o Departamento de Transportes posteriormente tornou obrigatório.

Aspectos não tradicionais que influenciam a qualidade do serviço de infraestrutura estão recebendo cada vez mais atenção, e os prestadores de serviços estão agindo nesse sentido. Gênero e acessibilidade são exemplos concretos. A infraestrutura está sendo desenhada e adaptada para facilitar o acesso, a frequência dos serviços no transporte urbano está cada vez mais levando em conta as diferentes necessidades de mobilidade de mulheres e homens, e dispositivos de segurança pessoal como câmeras, alarmes de pânico e mais iluminação pública estão sendo instalados. Vários prestadores de serviços de infraestrutura estão implementando políticas de emprego ativas para aumentar o número de mulheres em empregos nos quais sua participação tem sido tradicionalmente baixa. Embora haja progressos, ações mais rápidas e decisivas são necessárias.

Consumidores: um papel em evolução

O papel dos consumidores na definição da quantidade e qualidade de serviços tem sido negligenciado, mas isso está mudando. A nova tecnologia está permitindo, pela primeira vez, diminuir a fronteira entre consumidores e prestadores de serviços. No marco conceitual apresentado nesta seção, os consumidores podem desempenhar um papel significativo na dotação de infraestrutura. O setor de energia está liderando essa transformação. Famílias que dispõem de painéis solares em suas residências, agora geram eletricidade para uso próprio e vendem qualquer excesso para a rede. Elas estão passando de meros consumidores para produtores também (é por isso que as famílias que produzem eletricidade são chamadas de prosumidores). Outros serviços de infraestrutura também estão sendo transformados, como o transporte, onde os indivíduos podem prestar serviços por meio de plataformas com equipamentos de infraestrutura próprios (a Uber é o exemplo mais conhecido).

As preocupações ambientais de famílias, cidades e indústrias estão mudando o tipo de infraestrutura que está sendo construída. Os consumidores já não são mais indiferentes à fonte da sua eletricidade. Eles exigem não apenas fontes mais limpas, mas também políticas para aumentar a eficiência do consumo de energia. Uma tendência semelhante está em curso no transporte urbano, devido ao aumento do nível de poluição.

Como os usuários de computador sabem, hardware e software são interdependentes: negligenciar o papel da regulação equivale a esquecer de atualizar o software para tirar proveito máximo de um novo hardware. É claro que o inverso também se aplica: o hardware deve ser intermitentemente atualizado para aproveitar os novos desenvolvimentos de software. A mensagem do marco conceitual apresentado neste capítulo e sua aplicação na América Latina e Caribe é clara: até o momento, as políticas e os debates de infraestrutura na região têm se concentrado desproporcionalmente no hardware (investimento em ativos) e ignorado sensivelmente o software de regulação e escolha. Corrigir essa assimetria e obter o equilíbrio certo é o desafio hoje enfrentado pela região.

[1]    Neste livro, o termo infraestrutura designa exclusivamente infraestrutura econômica (energia, transporte, telecomunicações e água e saneamento). A infraestrutura social — escolas, hospitais, tribunais e os serviços que eles prestam — apresenta muitas das mesmas características e dos desafios da infraestrutura econômica, mas não é tratada neste livro.

[2]    Análise de conversas em espanhol no Twitter entre 2016 e 2018. Qualidade, continuidade e acesso são as principais preocupações em energia e água, enquanto acessibilidade econômica e poluição dominam as conversas digitais sobre serviços de transporte. A análise excluiu as contas de prestadores de serviços e funcionários públicos, a fim de melhor refletir as prioridades dos consumidores.

[3]    Infelizmente, as informações disponíveis sobre como o índice de qualidade é construído não permitem identificar os impulsionadores (mudança no investimento, melhoria na gestão de serviços, esquemas de regulação mais eficazes, entre outros) que explicam aumentos ou reduções no valor do índice de qualidade. A subseção “Ineficiência do Investimento: um problema regional”, deste capítulo, vincula a evolução do investimento à evolução da qualidade e apresenta classificações de eficiência.

[4]    Além do congestionamento, os desafios crescentes do setor de transporte são as emissões (com altos níveis de poluição local em várias cidades da Américas Latina e Caribe) e a segurança das estradas, que é a maior causa da morte entre menores de 15 anos de idade na região. Para detalhes sobre a evolução das emissões de transporte, ver Capítulo 7; para segurança das estradas, ver Capítulos 4 e 10.

[5]    Ver a base de dados global da OMS/UNICEF sobre abastecimento de água, saneamento e higiene (WASH).

[6]    Para uma análise detalhada recente das características e do desempenho de empresas estatais na América Latina, ver Musacchio e Pineda Ayerbe (2019).

2

Rumo a investimentos
cada vez mais eficientes
em infraestrutura

Poucas políticas públicas geram maior consenso na América Latina e Caribe do que a necessidade de investir mais em infraestrutura. Ativos físicos insuficientes, manutenção inadequada e serviços de infraestrutura ruins resultam em baixa qualidade dos serviços em toda a região. Mas não há consenso no que se refere a quanto a região deve investir, ou durante quanto tempo, para fechar a lacuna de infraestrutura.

Medir o tamanho da lacuna de infraestrutura tem sido o foco da atenção de acadêmicos e bancos de desenvolvimento desde o início dos anos 2000. Os relatórios mais influentes estimam as necessidades anuais de investimento entre 4% e 7% do PIB.[1] Diferentes metodologias e cenários de demanda explicam a vasta gama de estimativas.

Embora o tamanho da lacuna possa ser objeto de discussão, todos concordam que a região está investindo menos do que deveria. De 2008 a 2017, os países da região investiram, em média, 2,8% de seu PIB em infraestrutura, sendo 2,3% do setor público e 0,5% do setor privado.[2] O investimento em infraestrutura na América Latina e Caribe está bem abaixo do de outras economias emergentes: 5,7% no Leste da Ásia e Pacífico, 4,8% no Oriente Médio e Norte da África e 4,25% no Sul da Ásia (Fay et al., 2019). Números absolutos ajudam a colocar as diferenças em perspectiva. América Latina e Caribe investiram cerca de US$125 bilhões por ano de 2008 a 2017, enquanto a China, país que atribuiu ao investimento em infraestrutura uma alta prioridade na área de políticas, investiu US$450 bilhões por ano no mesmo período. Em termos per capita, a China investe US$330, 65% a mais do que os US$200 investidos anualmente em infraestrutura pela região da América Latina e Caribe.

Embora os números regionais possam gerar conscientização, políticas factíveis requerem uma análise no nível nacional. Os países devem produzir e atualizar estimativas sólidas das necessidades de investimento em infraestrutura e estabelecer prioridades que reflitam as aspirações sociais e uma avaliação realista dos recursos disponíveis. Essas estimativas e prioridades devem resultar em projetos de investimento bem elaborados. Infelizmente, poucos países estimam as necessidades de investimento em infraestrutura regularmente. E as estimativas existentes são em grande parte produzidas por acadêmicos ou empresas privadas, e não pelos governos. Exemplos recentes incluem estimativas das necessidades anuais de investimento para Bolívia (9%), Chile (5%), Colômbia (4,5%) e Peru (4%).[3]

Os níveis reais de investimento entre 2008 e 2017 variam amplamente entre os países (figura 2.1). Enquanto alguns países investem quantias significativas (Belize, Bolívia, Nicarágua e Peru), as maiores economias — Argentina, Brasil e México — investem bem menos em termos de porcentagem do PIB.

Para fechar a lacuna de infraestrutura na América Latina e Caribe será preciso aumentar o investimento tanto público como privado. O papel do investimento público no aumento é inegável. Mas os governos também podem melhorar o ambiente regulatório para atrair mais investimento privado onde quer que isso faça sentido econômico — ou seja, projetos com altas taxas sociais de retorno e onde o setor privado possa prestar serviços de melhor qualidade e com maior eficiência. O potencial de financiamento privado é significativo (ver Capítulo 3). Os investidores institucionais da região detêm US$2,7 trilhões em ativos sob gestão (cerca de 50% do PIB regional), mas alocam menos de 1% desse total em infraestrutura (Baghai, Erzan e Kwek, 2015).

Figura 2.1

Investimento médio em infraestrutura, 2008–17

Fonte: Infralatam (www.infralatam.info) para os dados de investimento público, e banco de dados de investimento privado em infraestrutura (PPI) para os dados de investimento privado.

Nota: Dados de investimento público para todos os países 2008-17, com as seguintes exceções: República Dominicana, 2009-17; Equador, 2008-16; El Salvador, 2008-15; e Haiti, 2012–16.

Infelizmente, um aumento acentuado do investimento em infraestrutura pública, embora desejável, parece improvável à luz das restrições fiscais e da baixa prioridade que tem sido atribuída a ativos de infraestrutura. O registro dos gastos públicos na América Latina e Caribe revela um viés contra as despesas de capital, das quais a infraestrutura é um componente importante. Desde 1995, as despesas correntes na região vêm aumentando praticamente sem interrupção. As despesas de capital, por outro lado, têm sido mais voláteis, incluindo períodos prolongados de cortes. O gasto público primário total na região aumentou em 5,2% do PIB entre 2000 e 2016, mas 88% desse valor corresponderam a despesas correntes; apenas 12% foram para investimentos de longo prazo (Izquierdo, Pessino, e Vuletin, 2018). De fato, o gasto em infraestrutura na região é procíclico e sofre cortes desproporcionalmente grandes em tempos difíceis (Ardanaz e Izquierdo, 2017).

O impacto do investimento em infraestrutura vai além da prestação de mais e melhores serviços. O investimento em infraestrutura importa para o crescimento econômico. Cavallo e Powell (2019) comparam a taxa de crescimento projetada de seis economias na América Latina e Caribe com a taxa de crescimento que essas economias teriam alcançado se o investimento em infraestrutura apenas cobrisse a depreciação do estoque de capital existente (ou seja, nenhum novo ativo é construído). Após 10 anos, a taxa de crescimento econômico das seis economias diminui: Peru (–29%), Bolívia (–14%), Costa Rica (–12%), Chile (–7%), Argentina (–4%) e Jamaica (–2,5%).

É então evidente que a América Latina e Caribe deve investir mais em infraestrutura, mas, considerando que investe pouco, deve aumentar a eficiência dos recursos alocados ao investimento em infraestrutura. De acordo com as estimativas apresentadas neste capítulo, a eficiência na entrega de infraestrutura pública pode aumentar 35% na região, de acordo com as estimativas do BID apresentadas abaixo. Em termos simples, isso significa que a região poderia construir 35% mais ativos sem gastar um centavo a mais de recursos públicos. Para compreender a magnitude das ineficiências predominantes, basta considerar que, do investimento público de 2,3% do PIB na América Latina e Caribe, 0,65% do PIB é perdido para ineficiências. Se a região não melhorar a eficiência do seu investimento, o tempo e a dificuldade para fechar a lacuna de infraestrutura serão substancialmente maiores.

Então, por onde começar? Que ações de políticas aumentarão e melhorarão o investimento em infraestrutura? O restante deste capítulo identifica os ganhos a serem obtidos com melhor planejamento, melhor desempenho (em termos de custo e tempo), mais seletividade (construir apenas o necessário) e melhor uso dos ativos existentes (por meio de manutenção). A corrupção e as formas de coibi-la também são discutidas. O capítulo termina com recomendações de políticas concretas. O Capítulo 3 complementa este capítulo, explorando mais detalhadamente as opções para desenvolver e implementar instrumentos para atrair uma maior participação do setor privado e mais financiamento para infraestrutura.

Investindo no Processo de Investimento

Gerar mais e melhor investimento em infraestrutura exige um setor público mais eficiente, capaz de racionalizar ciclos de projetos e atrair o setor privado. Os esforços para “investir no processo de investimento” podem desempenhar um papel fundamental no sentido de aumentar os retornos do investimento público e privado e assegurar que o investimento pague dividendos de crescimento, mantendo, ao mesmo tempo, a sustentabilidade fiscal e da dívida. Escolher a combinação certa de projetos para fornecer os serviços de infraestrutura de que as economias em crescimento necessitam, depende de um sólido planejamento a montante. Quando feito corretamente, o planejamento a montante permite que os países selecionem os projetos com as maiores taxas de retorno econômico e social.

A importância do planejamento vai muito além da escolha de projetos com os maiores retornos econômicos. As questões sociais e ambientais também estão se tornando cada vez mais importantes. A melhor maneira de evitar conflitos e mitigar os efeitos negativos de projetos de infraestrutura é considerar essas questões no início do processo de planejamento a montante. Os custos de ignorar a dimensão social no planejamento a montante foram quantificados por Watkins et al. (2017). Em uma amostra de 200 projetos na América Latina e Caribe, 36 foram cancelados devido a conflitos sociais, enquanto 162 sofreram atrasos e 116 apresentaram custos excedentes. Em vista das ameaças reais aos ativos de infraestrutura representadas pelas mudanças climáticas, o planejamento deve incorporar ferramentas para a tomada de decisões em cenários de profunda incerteza (ver Capítulo 6). A comunidade internacional está desenvolvendo padrões para a construção de infraestrutura mais sustentável. O foco principal da presidência do G-20 ocupada pelo Japão em 2019 foi infraestrutura de qualidade, um conceito que, em termos práticos, implica a adoção dos altos padrões necessários para desenvolver infraestrutura resiliente e inclusiva.[4] A abordagem começa com escolher o projeto certo, seguida de investimento em fazer certo o projeto escolhido.

Até que ponto a região otimiza atualmente os processos envolvidos no ciclo de projetos de investimento em infraestrutura? Seus países desenvolveram o ambiente adequado para atrair o setor privado? Os bancos multilaterais de desenvolvimento (MDBs), o Global Infrastructure Hub e outras organizações tentaram responder a essas perguntas com índices que comparam o desempenho institucional dos países em infraestrutura (tabela 2.1).

Tabela 2.1

Indicadores selecionados de capacidade institucional para a provisão de infraestrutura, 2016–19

Fonte: FMI, Economist Intelligence Unit, Banco Mundial, Global Infrastructure Hub.

Nota: PPP = parceria público-privada; - = nenhum valor informado.

a A Avaliação de Gestão de Investimentos Públicos (PIMA por sua sigla em inglês) do Fundo Monetário Internacional foi adaptada à América Latina e Caribe pelo BID. O índice PIMA captura o ambiente institucional subjacente aos sistemas de gestão de investimentos públicos em quatro estágios do projeto: apreciação, seleção, implementação e avaliação. A pontuação vai de 0 (pior) a 4 (melhor). Ver mais em https://www.imf.org/external/np/fad/publicinvestment/.

b O índice Infrascope é uma ferramenta de benchmarking que avalia a capacidade dos países para implementar PPPs sustentáveis e eficientes em infraestrutura. Avalia prontidão e capacidade, dividindo o ciclo de vida do projeto de PPP em cinco componentes: leis e regulamentos viabilizadores; marco institucional; maturidade operacional; clima de investimento e negócios; e mecanismos de financiamento para infraestrutura. A pontuação vai de 0 (pior) a 100 (melhor). Ver mais em https://infrascope.eiu.com/..

c O indicador comparativo de compras públicas (BPP por sua sigla em inglês) reflete a perspectiva do setor privado em relação ao ciclo de compras públicas. Avalia os ciclos de vida de compras em 180 economias, com pontuação de 0 (pior) a 100 (melhor). Ver mais em https://bpp.worldbank.org/en/BPP-data.

d Desenvolvido pelo Global Infrastructure HUB, o Infracompass visa fornecer um melhor entendimento do mercado de infraestrutura de um país, identificando políticas e práticas que levam a uma infraestrutura sustentável e equitativa, por meio de mercados eficientes, melhor tomada de decisão e entrega. A pontuação varia de baixa (pior) a muito alta (melhor). Ver mais em https://infracompass.gihub.org/overview.

As classificações dos países variam porque os índices dependem de diferentes metodologias e fontes de informação. Os índices não permitem identificar com precisão qual arranjo institucional leva a melhores resultados de planejamento ou mesmo qual é o caminho ideal da reforma institucional. A ausência de um corpo sólido de avaliações que vinculem reformas institucionais ao desempenho de instituições de planejamento e gestão de infraestrutura dá a esses índices um papel informativo, e, consequentemente, as classificações devem ser entendidas como um primeiro passo para uma análise profunda de país. Apesar da diferença entre classificações e da diversidade entre países latino-americanos e caribenhos no desempenho de suas instituições de infraestrutura, Chile, Colômbia e Peru se destacam de forma consistente como os países de melhor desempenho. O Chile é bem conhecido pelas bases sólidas do seu Sistema Nacional de Investimento (Gómez-Lobo, 2012). A Colômbia tem uma longa tradição de planejamento no nível nacional, por meio do Departamento Nacional de Planejamento e, recentemente, reformou sua instituição responsável pela estruturação de infraestrutura, para melhorar o ciclo de projetos de entrega de infraestrutura (Agência Nacional de Infraestrutura, ANI) e atrair financiamento privado (Financiera de Desarrollo Nacional, FDN). O Peru é famoso por seus órgãos reguladores econômicos sólidos e inovou ao criar um órgão regulador nacional de transporte multissetorial.

Vários países têm unido esforços para melhorar suas instituições de planejamento de infraestrutura. Talvez a inovação mais importante tenha sido o desenvolvimento de sistemas nacionais de investimento público regulados por um órgão geralmente alojado no ministério das finanças, dado o seu papel fundamental na priorização de projetos.[5] Para melhorar a qualidade dos ativos e serviços de infraestrutura, essas instituições regulam os processos de investimento público que orientam os projetos desde os estágios iniciais de formulação e viabilidade até a avaliação pós-conclusão. No entanto, poucas avaliações sugerem como tais instituições podem ser melhoradas e protegidas da persistente pressão política para eliminá-las (Contreras et al., 2016).

Com relação ao envolvimento do setor privado, como ficam América Latina e Caribe? Quantos países da região desfrutam do ambiente macroeconômico, institucional e regulatório necessário para atrair o setor privado para parcerias público-privadas (PPP)? Vários indicadores têm sido desenvolvidos nos últimos anos para avaliar o ambiente de PPP na região e identificar potenciais barreiras à participação privada em infraestrutura. Destes, o Infrascope, uma ferramenta de benchmarking que avalia a capacidade de um país para implementar PPPs sustentáveis e eficientes, é o mais completo e mais frequentemente citado.[6]

De acordo com o Infrascope, América Latina e Caribe têm feito um esforço significativo nos últimos anos para impulsionar PPPs de infraestrutura, implementando novas leis e políticas, criando novas unidades de PPP, atualizando registros de PPP e publicando contratos, documentação e avaliações de projetos (EIU, 2017). Com base nos resultados de todas as edições do Infrascope, Chile, Peru e Brasil têm o ambiente institucional mais forte para PPPs (EIU, 2017). No entanto, tomando a região como um todo, ainda há uma lacuna importante entre teoria e prática. Embora a legislação e a regulação globais sejam relativamente bem estabelecidas se comparadas a outras economias em desenvolvimento, há deficiências notáveis no que se refere a capacidade institucional, maturidade e investimento e clima de negócios. Os países do Caribe — com a notável exceção da Jamaica — ainda estão muito longe da média regional em termos de desenvolvimento de PPP. Além dos índices, a região precisa desenvolver a capacidade de avaliar sistematicamente quando implementar PPPs e quando permanecer com a prestação pública tradicional.

Tapando os buracos: como melhorar a eficiência da entrega e manutenção de infraestrutura

A entrega de infraestrutura é um esforço complexo, repleto de buracos processuais, administrativos e operacionais. O tamanho dos projetos, o número de atores envolvidos (projetistas, construtoras, supervisores, reguladores) e a falta de informações adequadas e transparentes ao longo do ciclo do projeto, frequentemente se somam para abrir uma lacuna entre o resultado esperado (planejado) e o resultado real. Mesmo supondo-se que o resultado do processo de planejamento seja o conjunto dos melhores projetos de infraestrutura possíveis, será que os países adotam as especificações de engenharia mais atualizadas para corresponder à oferta e à demanda? As evidências necessárias para responder a essa pergunta definitivamente não estão disponíveis na América Latina e Caribe, mas informações anedóticas indicam um amplo espaço para melhorias. Um estudo de projetos de engenharia de estações de potabilização na América do Sul (Páez, Alberti e Rezzano, 2019) mostra que os parâmetros de demanda contidos nos regulamentos que definem especificações de engenharia estavam desatualizados. Consequentemente, o investimento excessivo dos países em infraestrutura variou de 12 a 26%. Por sua vez, o investimento excessivo em capacidade aumentou os custos de manutenção em 10%. Claramente, o dimensionamento correto dos projetos pode ser uma fonte de eficiência e economia. Outras formas de melhorar a eficiência e obter economia incluem reduzir custos excedentes, evitar atrasos na implementação do projeto e manter adequadamente os ativos existentes.[7]

Reduzindo custos excedentes

Custos excedentes são frequentemente atribuídos a incentivos perversos e comportamento ilegal (por exemplo, ofertas com preços abaixo do custo para vencer licitações e corrupção na entrega de projetos). No entanto, os riscos altos e variados inerentes ao desenvolvimento de infraestrutura muitas vezes produzem contingências difíceis de prever no início de um projeto. Entre as contingências que podem aumentar os custos do projeto estão condições geológicas mais complexas do que o esperado, remanescentes arqueológicos ou ausência de direitos de propriedade bem definidos, o que pode atrasar a aquisição de terras. Embora essas contingências possam ser parcialmente previstas e mitigadas por meio da avaliação adequada do projeto e do desenho do contrato, o risco residual pode persistir e gerar custos excedentes. Assim, simplesmente não é verdade que custos excedentes são sempre explicados por corrupção ou pela ineficiência dos órgãos públicos.

Custos excedentes são onipresentes no desenvolvimento de infraestrutura, embora poucos estudos apresentem evidências de custos excedentes para projetos comparáveis entre países e regiões.[8] Flyvbjerg, provavelmente o estudioso mais conhecido no campo da medição de custos excedentes, mostrou em 2016 que, no nível global, os custos excedentes representam 28% do custo total do investimento em infraestrutura. Isso significa que o projeto médio de infraestrutura poderia ser construído com 28% a menos de recursos financeiros. Mesmo um país como a Austrália — que geralmente tem um dos melhores desempenhos em desenvolvimento de infraestrutura, de acordo com uma ampla gama de indicadores — incorre em custos excedentes de 12% e 35% em contratos de PPP e compras públicas, respectivamente (Duffield e Raisbeck, 2007).

Como a região da América Latina e Caribe pode ser comparada ao resto do mundo em termos de desempenho de custos? A resposta não é animadora. Os custos excedentes na região são quase o dobro da média mundial (48%) (Flyvbjerg, 2016). De fato, América Latina e Caribe é a única região do mundo onde os custos excedentes têm aumentado sistematicamente ao longo do tempo; em outras regiões, incluindo Europa e Ásia, esses custos vêm caindo (Flyvbjerg e Sunstein, 2016).[9] Outras fontes confirmam a posição desfavorável da região. Segundo Guasch, Suárez-Alemán e Trujillo (2016), 75% dos projetos de infraestrutura na América Latina enfrentam custos excedentes. As barragens têm os maiores excedentes: 95% no mundo, 103% na América Latina e Caribe. As maiores diferenças em custos excedentes entre América Latina e Caribe e o mundo são encontradas no desenvolvimento rodoviário: 23% no mundo, 53% na América Latina e Caribe (Flyvbjerg e Sunstein, 2016). Bonifaz (2019) confirma os custos excedentes na América Latina e Caribe.

Como observado, mesmo após os riscos evitáveis serem devidamente contabilizados no custo do projeto, o risco residual pode causar custos excedentes, implicando a existência de uma média técnica mínima de custos excedentes, que deve ser entendida como o resultado natural da realização de projetos de construção complexos. Será que a região da América Latina e Caribe está perto dessa média técnica mínima? Ou será que há espaço para resolver o problema de custos excedentes melhorando os processos no ciclo do projeto?

Para responder a essa pergunta, este capítulo apresenta o resultado do seguinte exercício: primeiro, são calculados os custos excedentes de projetos de infraestrutura financiados por bancos multilaterais de desenvolvimento (BMDs) na região. Os BMDs geralmente adotam padrões elevados de preparação e implementação de projetos, que se traduzem em práticas mais rigorosas, relacionadas com viabilidade, aquisição, transparência e supervisão, do que a maioria dos sistemas nacionais da região. Em projetos desenvolvidos com base nesses padrões mais elevados, as contingências devem ser mais bem identificadas, medidas e gerenciadas.[10] Consequentemente, a expectativa é de que os custos excedentes em projetos financiados por BMDs representem um cenário melhor: eles tendem a ser mais baixos do que em outros projetos de infraestrutura. O segundo passo do exercício foi comparar os custos excedentes encontrados em projetos financiados por BMDs com os custos excedentes relatados na literatura especializada. A diferença fornece uma estimativa de quanto poderia ser economizado em investimentos em infraestrutura. Ou seja, oferece uma medida da ineficiência do investimento público em infraestrutura na América Latina e Caribe.[11]

A amostra de projetos financiados por BMDs inclui 83 projetos de infraestrutura do BID implementados de 1996 a 2015 e 148 projetos do Banco Mundial realizados na região de 1985 a 2010.[12] Por setor, esses 231 projetos distribuem-se da seguinte forma: 142 projetos de transporte rodoviário envolvendo nova construção, manutenção ou reabilitação (48 BID, 94 Banco Mundial); 73 projetos de água e saneamento envolvendo estações de tratamento ou melhoria e expansão de redes de distribuição (24 BID, 49 Banco Mundial); e 16 projetos de energia envolvendo geração ou transmissão (11 BID, 5 Banco Mundial).

Na amostra, 82% dos projetos do BID e 53% dos projetos do Banco Mundial tiveram custos excedentes. Em média, os custos excedentes representaram 22% (BID) e 17% (Banco Mundial) dos custos totais dos projetos. Por setor, em média, os projetos de transporte apresentam custos excedentes ligeiramente superiores aos de projetos de água e saneamento, enquanto os projetos de energia têm custos excedentes menores em ambas as instituições (tabela 2.2).[13] No entanto, a diferença é estatisticamente insignificante.

Tabela 2.2

Custos excedentes em projetos de infraestrutura financiados pelo BID e pelo Banco Mundial, por subsetor (porcentagem)

Transporte

Energia

Água e saneamento

Média do BID

23

16

19

Média do Banco Mundial

18

9

17

Desvio padrão do BID

33

21

28

Desvio padrão do Banco Mundial

38

19

34

Máximo do BID

144

93

138

Máximo do Banco Mundial

191

47

174

Fonte: Elaboração dos autores com base nos projetos do BID e do Banco Mundial.

A comparação de custos excedentes relatados na literatura (48%) com aqueles de projetos de infraestrutura financiados por BMDs (20%, a média de custos excedentes em projetos financiados pelo BID e o BM), sugere que se políticas adequadas de infraestrutura, como processos padronizados de preparação de projetos e supervisão de alta qualidade, fossem aplicadas ao longo do ciclo de projetos, a região da América Latina e Caribe poderia economizar cerca de 25% dos custos totais de projetos.[14] Recentemente, o investimento público em infraestrutura na região corresponde a uma média de 2,3% do PIB. Extrapolando a partir desse nível, evitar 25% de custos excedentes poderia gerar uma economia de até 0,45% do PIB regional. Em outras palavras, mantendo os custos excedentes ao mínimo, a região da América Latina e Caribe precisaria gastar apenas 1,85% do PIB para obter a mesma produção (medida em termos de construção de ativos) que obtém atualmente investindo 2,3% do PIB. A oportunidade para políticas públicas é ampla e plena de benefícios potenciais.

Tempo é dinheiro

Quanto é perdido quando ativos de infraestrutura demoram mais do que deveriam para ser construídos? Essa pergunta tem uma relevância política premente na América Latina e Caribe porque, como observado, a região tem investido muito menos do que deveria em infraestrutura. O melhor caminho a seguir para uma região que não investe muito é fazê-lo de forma eficiente — e os atrasos refletem a ineficiência nos gastos.

Por outro lado, gastar menos do que o que foi orçado indica claramente que projetos de investimento estão sendo retardados. É também um sintoma de mau planejamento. Izquierdo, Pessino, and Vuletin (2018) explicam que a subexecução orçamentária na região não é específica da infraestrutura e abrange todo o investimento público. A diferença entre alocações e despesas de capital reais é significativa na região, variando de 20% a 53% (figura 2.2).

Figura 2.2

Execução de orçamentos de capital em cinco países da América Latina, 2015

Fonte: Portal de Orçamento Aberto - BOOST, do Banco Mundial; Ministério de Economia e Finanças do Peru; Sistema Integrado de Planejamento Orçamentário do Brasil; Ministério de Obras Públicas, Chile (2012-14).

Nota: Os dados para Brasil e Guatemala incluem apenas o governo federal e o governo central, respectivamente.

Atrasos são comuns na entrega de infraestrutura. As razões variam de procedimentos complicados para obtenção de licenças e aprovações a contingências que surgem durante a construção, seja causadas por mau planejamento, pelo comportamento interesseiro das construtoras, supervisão fraca ou eventos imprevistos, tais como obstáculos não mostrados nos mapas. Os atrasos imobilizam recursos valiosos, incluindo capital físico e financeiro, aumentando, assim, os custos financeiros de um projeto de várias maneiras: os preços unitários podem aumentar, os funcionários treinados podem deixar o projeto, e as necessidades e prioridades dos beneficiários podem mudar (Leurs, 2005).

Para avaliar o custo dos atrasos, este capítulo conta com dados do BID sobre a execução de projetos de infraestrutura para comparar uma curva teórica de desembolso com desembolsos reais. A comparação das curvas permite atribuir um valor monetário às economias que poderiam ser obtidas com a implementação tempestiva de projetos de infraestrutura. A curva teórica de desembolso foi construída após a revisão de mais de uma centena de documentos de avaliação do projeto contendo informações detalhadas sobre cronogramas de implementação entre 2003 e 2016. A segunda curva foi construída a partir do padrão real de desembolso de uma amostra de 317 projetos de infraestrutura. Todos os desembolsos foram padronizados tomando sua data de aprovação como ano 0, com desembolsos acompanhados anualmente. A figura 2.3 compara as curvas, revelando uma diferença significativa entre a curva teórica e a real. A propósito, a curva teórica prevê que, no ano 5, quase 90% do empréstimo deverá ter sido desembolsado. Na prática, porém, apenas 30% já terão sido desembolsados até então.

Figura 2.3

Curva de desembolso cumulativo teórica e real, 2003–16

Fonte: Elaboração dos autores com base em dados de projetos do BID.

Nota: Ambas as curvas têm a “forma de S” no tempo, que representa graficamente como os projetos de infraestrutura se comportam. O início da curva é o momento zero, que é o ano de aprovação. No início, a curva evolui lentamente, à medida que a implementação do projeto começa. Esse período vai da aprovação à elegibilidade (ratificação do governo ou autorização do congresso), que dura aproximadamente dois anos. Uma vez iniciados os desembolsos, a inclinação da curva aumenta, refletindo a implementação do projeto. A inclinação da curva diminui no final do projeto, porque grande parte das obras foi concluída.

Quais são os custos financeiros desses atrasos? Desvios do cronograma estabelecido no momento da aprovação do projeto têm custos de oportunidade na forma de recursos que poderiam ser alocados para usos alternativos. Os juros que poderiam ser obtidos sobre o capital imobilizado é uma forma de medir esses custos.

Para estimar os custos financeiros de atrasos, o exercício comparou a diferença nos cronogramas de desembolso entre a curva real e teórica e aplicou as taxas de empréstimos do BID vigentes. Com base na taxa média de juros ao longo do período de análise (4,2%), as ineficiências de desembolso acrescentaram 10,5% aos custos do projeto. Dependendo da taxa de juros, esses custos variam de 2,8%, com base na menor taxa cobrada desde 1997 (0,99%) a 19,7%, com base na maior taxa cobrada (7,03%). Usar a média da taxa de juros mínima e máxima sugere uma economia potencial igual a 10% do valor total do projeto. Dado que 2,3% do investimento público na América Latina e Caribe foram para infraestrutura, a economia de evitar atrasos pode chegar a 0,2% do PIB regional.

Transporte, água e saneamento e energia exibem padrões semelhantes em termos de atrasos. Enquanto todos os países da América Latina e Caribe estão abaixo da curva teórica, os países da América Central e Caribe apresentam um desempenho pior que os da América do Sul (figura 2.4).

Figura 2.4

Curva de desembolso cumulativo teórica e real, por subregião, 2003–16

Fonte: Elaboração dos autores, com base em dados de projetos do BID.

A boa notícia é que o desempenho do tempo está melhorando.[15] Entre 2008 e 2016, a curva de desembolso real aproximou-se da teórica (figura 2.5). Se os resultados dos projetos financiados pelo BID forem extrapolados para todos os outros projetos de infraestrutura, o prognóstico é bom: com os mesmos orçamentos, mais infraestrutura pode ser construída.

Figura 2.5

Curva de desembolso cumulativo teórica e real, por ano, 2008–16

Fonte: Elaboração dos autores, com base em dados de projetos do BID data.

Idealmente, esse exercício deveria ser feito com dados de execução de projetos de países da América Latina e Caribe. Mas pouquíssimos países informam esses dados e, quando o fazem, as metodologias variam e incluem apenas alguns projetos. Diante dessa limitação, o exercício realizado em projetos do BID deve ser considerado uma aproximação da magnitude dos atrasos na região. Como no caso de custos excedentes, supondo-se que o BID siga procedimentos de supervisão detalhados, os atrasos de tempo estimados devem ser considerados mínimos.

Figura 2.6

Dias necessários para concluir todos os procedimentos de autorização e aprovação para projetos de infraestrutura, por país

Fonte: McKinsey Global Institute (2017) e Banco Mundial.

A AMÉRICA LATINA SE DESTACA COMO A REGIÃO COM ALGUNS DOS MAIORES ATRASOS NA OBTENÇÃO DE AUTORIZAÇÃO DO MUNDO.

Os tempos para a obtenção de autorizações e aprovações — um determinante fundamental dos atrasos de projetos — são 25% mais longos na América Latina e Caribe do que nos países da OCDE (McKinsey Global Institute, 2017; figura 2.6). A região da América Latina e Caribe tem o pior desempenho entre as regiões em desenvolvimento. Singapura — onde os procedimentos de autorização e aprovação demoram apenas 26 dias — tem o melhor desempenho mundial. Na América Latina e Caribe, a média é de 181,3 dias. A Colômbia tem os menores atrasos na região (73 dias). Entre 2009 e 2011, a Colômbia facilitou a obtenção de autorização de construção, melhorando a verificação eletrônica de certificados de pré-construção, introduzindo regulamentos que categorizam projetos de construção com base em risco, permitindo a verificação eletrônica de vários documentos, adotando integralmente a regra do “quem cala consente” e introduzindo um novo formulário de solicitação unificado para autorização de construção.

Dando à manutenção o que lhe é devido

A necessidade de investir em manutenção é óbvia: a manutenção mantém a infraestrutura existente em condições de funcionamento. Especialistas em infraestrutura e formuladores de políticas entendem que a infraestrutura se deteriora de uma forma não linear: a manutenção deficiente faz com que os ativos se deteriorem mais rapidamente e acelera a necessidade de manutenção futura. No extremo, ativos mantidos inadequadamente terão que ser recuperados, ou até mesmo substituídos. E o que é óbvio para os formuladores de políticas e especialistas também é evidente para os usuários de infraestrutura. Buracos danificam carros e aumentam a probabilidade de acidentes, tubulações de água quebradas e redes elétricas não confiáveis negam serviços básicos. Infraestrutura mal conservada também pode exigir que as empresas invistam em equipamentos de back-up, desviando recursos de sua atividade principal e reduzindo sua competitividade.

A falta de manutenção adequada tem claras raízes políticas e institucionais. Agências governamentais e empresas privadas de infraestrutura conhecem a importância técnica da manutenção e o seu impacto no custo dos ativos ao longo do seu ciclo de vida. Assim, não há restrições técnicas à implementação de estratégias ideais de manutenção. Por outro lado, os fatores não técnicos de investimento insuficiente em manutenção são muitos (e muitas vezes ocorrem simultaneamente). As oportunidades de recompensas políticas aumentam quando novos ativos são construídos e inaugurados. Os lucros dos projetos de construção são maiores do que os de manutenção. A transparência é menor e a complexidade maior com novas construções, abrindo espaço para o rentismo e a corrupção (Jaffe, 2015).

Claramente, os países investem sistematicamente muito pouco em manutenção. No entanto, fundamentar essa conclusão não é fácil, dada a escassez de informações sobre gastos com manutenção. Esse problema não é exclusivo da América Latina e Caribe. Os dados sobre manutenção são escassos em nações desenvolvidas e em desenvolvimento. Uma fonte lógica de informação sobre investimento em novos ativos e manutenção seriam as contas nacionais dos países. No entanto, os países utilizam diferentes metodologias que complicam a identificação e a informação de gastos com manutenção. Isso explica porque os dados sobre investimento em infraestrutura não informam gastos com manutenção.

Figura 2.7

Rede rodoviária primária pavimentada em más condições

Fonte: Pastor (2019).

Nota: Uma estrada é considerada em mau estado quando o Índice Internacional de Rugosidade (IRI por sua sigla em inglês) excede um determinado limite que muda de um país para outro. O Chile tem o limite mínimo na região. As estradas consideradas em cada país são as seguintes: Chile, Costa Rica, Equador, El Salvador, Honduras e Peru, estradas primárias pavimentadas; Guatemala e Nicarágua, total de estradas pavimentadas; Brasil, principais estradas federais e estaduais pavimentadas; Colômbia, excluem-se estradas primárias pavimentadas sob concessão; Panamá, estradas interurbanas pavimentadas; Haiti e México, estradas primárias pavimentadas e não pavimentadas; Suriname, total de estradas pavimentadas sob controle da Autoridade Rodoviária. Os dados para países variam entre 2012 e 2019.

O que pode ser dito sobre o desempenho relativo da América Latina e Caribe na manutenção de sua infraestrutura? Evidências escassas e parciais mostram que a manutenção está longe do ideal. Grande parte da malha viária primária está em mau estado (figura 2.7). As interrupções de eletricidade variam enormemente entre os países e sugerem que alguns países têm muito espaço para melhorar a manutenção (figura 2.8). As perdas de água — especialmente as perdas técnicas, que são informadas por apenas alguns países — também são generalizadas na região.[16] Uma melhor manutenção poderia aproximá-los do país de referência de melhores práticas, que no caso da água é Singapura, com apenas 5% de perdas de água (figura 2.9). Mesmo sem dados censitários de manutenção ou informações setoriais específicas detalhadas sobre o tipo de investimento, fica claro que a região está subinvestindo em manutenção.

Figura 2.8

Duração das interrupções do serviço elétrico, 2015

Fonte: Sanin (2019).

Nota: A média por país é calculada como uma média ponderada com dados disponíveis das empresas de distribuição.

Figura 2.9

Perdas de água

Fonte: Pastor (2019).

Nota: Os dados para países variam entre 2015 e 2018.

Alguns países da América Latina e Caribe adotaram medidas para reduzir os atrasos de manutenção. Um exemplo, implementado no final da década de 1990 na Argentina, no Brasil, no Chile e no Uruguai, são os contratos por desempenho entre órgãos rodoviários e empresas privadas que combinam recuperação e manutenção. As avaliações desses contratos são poucas, e a maioria não adota técnicas econométricas rigorosas. Uma exceção é Pérez e Pereyra (2019). Baseando-se em dados para contratos por desempenho no Uruguai, os autores encontraram que os valores do Índice Internacional de Rugosidade, uma medida da qualidade do pavimento, eram melhores em estradas administradas sob contratos por desempenho do que naquelas mantidas convencionalmente (geralmente contratos por insumos).

O Elefante na Sala: corrupção

A corrupção atinge a todos na região. A pesquisa do Latinobarómetro informou em 2016 que 53% da população acreditava que seus governos estavam combatendo mal a corrupção. Em 2017, 62% dos cidadãos da região achavam que a corrupção havia aumentado; em 2018, esse número havia subido para 65% (Corporação Latinobarómetro, 2018). A eficiência no uso de recursos depende crucialmente da sua gestão. Escândalos recentes expõem o efeito que a corrupção pode ter no desenvolvimento e na gestão de ativos e serviços de infraestrutura.[17]

A corrupção leva a desperdício, escassez e preços inflados, ao mesmo tempo em que cria gargalos na gestão de projetos. O resultado combinado desses efeitos é diminuir a quantidade e a qualidade de bens e serviços públicos, prejudicando os cidadãos que dependem deles. A magnitude da corrupção nos contratos públicos na região é particularmente preocupante. De acordo com as Pesquisas de Empresas realizadas pelo Banco Mundial, empresas latino-americanas e caribenhas pagam mais do que o dobro em subornos a funcionários públicos por contratos do que seus homólogos nos países da OCDE. No Índice de Competitividade Global de 2017–18, América Latina e Caribe ficaram abaixo da Ásia Oriental, Europa, América do Norte, Oriente Médio, Sul da Ásia e África Subsaariana em indicadores de desvio de recursos públicos, favoritismo nas decisões de funcionários públicos e ineficiência do gasto público.[18]

Um volume considerável de dados — no nível tanto global como regional — corrobora a noção de que projetos de infraestrutura licitados publicamente são especialmente vulneráveis à corrupção. Estima-se que 10% a 25% do valor dos contratos públicos são perdidos para a corrupção (ABD, 2018). Essas informações são coerentes com os números informados neste capítulo para a ineficiência do gasto público em infraestrutura.

A região da América Latina e Caribe não se furtou ao combate à corrupção. Ao contrário, a maioria dos países avançou em várias frentes, incluindo por meio de reformas legislativas e institucionais nacionais, iniciativas da sociedade civil e a adoção de padrões internacionais de transparência e governança. No nível nacional, nas últimas duas décadas os países reforçaram seus marcos jurídicos e sua capacidade institucional para aumentar a transparência e combater a corrupção (Casas-Zamora e Carter, 2017). Além disso, eles vêm tentando elevar os padrões aos níveis internacionais, a fim de promover a integridade, especialmente em áreas de alto risco como as indústrias extrativas, de construção e de finanças. Os definidores de padrões incluem a Iniciativa de Transparência das Indústrias Extrativistas (EITI), a Iniciativa de Transparência do Setor de Construção (CosT) e a Força-Tarefa de Ação Financeira (FATF).

Os países da região também fortaleceram as organizações autônomas governamentais de auditoria e ampliaram o acesso à informação.[19] Esses mecanismos jurídicos têm proporcionado um recurso crítico para organizações da sociedade civil e jornalistas investigativos, desempenhando um papel crucial, mas muitas vezes não anunciado, na exposição de grandes episódios de corrupção na região (de Michele, 2017).

Mas as melhorias até agora são incompatíveis com os níveis reais e percebidos de corrupção. Reformas jurídicas e institucionais são uma condição necessária, mas não suficiente, para promover a integridade e combater a corrupção. O principal desafio é garantir a eficácia desses mecanismos. A baixa eficácia das instituições de combate à corrupção pode ser atribuída à aplicação insuficiente desses mecanismos, o que, por sua vez, reflete um compromisso político morno, recursos financeiros e humanos insuficientes e problemas de coordenação interinstitucional. Enfrentar as ineficiências inerentes ao combate à corrupção exigirá perseverança e ação em todos os setores da economia.

Além das tão necessárias melhorias no marco jurídico e na sua aplicação, os avanços no combate à corrupção podem ser obtidos por meio de intervenções direcionadas. Novas iniciativas e soluções baseadas em inovações em tecnologias da informação e comunicação têm grande potencial para aumentar a transparência, a supervisão e a eficiência dos recursos públicos na região. As aplicações de tecnologia digital incluem iniciativas de dados abertos, o uso de big data e mineração de dados para melhorar a gestão do investimento público e plataformas de mídia social para incentivar a participação cidadã no ciclo de investimento público. Essas novas ferramentas aproveitam e complementam as medidas jurídicas e institucionais descritas.

As técnicas de análise de dados estão expandindo as ferramentas disponíveis aos auditores e órgãos fiscalizadores. A mineração de dados permite a auditores do setor público submeter um grande número de transações a um escrutínio sistemático e, potencialmente, identificar riscos de corrupção em tempo real. O Observatório de Gastos Públicos, unidade da Controladoria-Geral da União, implementou ferramentas de mineração de dados que permitem aos funcionários fiscalizar US$5 bilhões em gastos públicos. Em 2015 apenas, a unidade detectou mais de 7.500 casos suspeitos, no valor de US$104 milhões (Moreno, 2017).

Em 2016, o BID lançou a iniciativa regional MapaInversiones (www.iadb.org/mapainversiones), uma plataforma online que permite aos usuários monitorar o progresso físico e financeiro de projetos de investimento público por meio de visualizações de dados e mapas georreferenciados. A MapaInversiones foi desenvolvida pela primeira vez na Colômbia em 2013 para monitorar royalties de mineração e hidrocarbonetos pagos aos governos locais. Em 2018, foram lançadas plataformas na Costa Rica, no Paraguai e no Peru.

A primeira avaliação externa de uma plataforma semelhante anterior, a MapaRegalías (Lauletta et al., 2019), forneceu evidências de que a taxa de conclusão de projetos aumentou 11 pontos percentuais. Além disso, desde o lançamento da MapaRegalías, o número de irregularidades detectadas e encaminhadas a uma instituição de controle (principalmente a procuradoria-geral) na Colômbia aumentou de 57 em 2013 para mais de 1.000 em 2016. A MapaInversiones foi desenvolvida para aprofundar e expandir esses resultados.

Marcos jurídicos sólidos continuam sendo um requisito importante para uma gestão efetiva do investimento público. Como mostra o exemplo da MapaInversiones, disposições legais robustas, transparência orçamentária, tecnologia e incentivos para que os cidadãos usem as informações disponibilizadas, compõem um pacote completo. As reformas devem ser acompanhadas de regulamentos robustos para evitar conflitos de interesse, especialmente em compras públicas, e para assegurar a cooperação e coordenação entre os órgãos responsáveis pela prevenção, detecção e punição de fraudes, desperdício de recursos públicos e corrupção.

Pavimentando o caminho para mais e melhor infraestrutura: regulação, dados e tecnologia

A região pode obter ganhos impressionantes de eficiência hoje. Esses ganhos serão ainda maiores se os países adotarem e promoverem tecnologias disruptivas já disponíveis (ver Capítulo 5). A aprendizagem de máquina pode ajudar a melhorar as estimativas de custos. Ferramentas digitais, drones e dados baseados em satélite podem melhorar o planejamento, projetos de engenharia, a aquisição de terras e o reassentamento. Tecnologias emergentes podem reduzir os custos de construção entre 10% e 50% (Milner e Yayboke, 2019). A realidade aumentada e virtual, por exemplo, pode facilitar o desenho e a construção. Sensores de canteiro de obras podem rastrear materiais. Eventualmente, novas tecnologias mudarão o tipo de infraestrutura que é construída. Em muitos casos, modelos de negócios emergentes tornarão a infraestrutura redundante (por exemplo e provavelmente no curto prazo, usinas a carvão). E novos materiais de construção podem trazer redução de custos de proporções desconhecidas. Flexibilidade, agilidade e uma configuração institucional que acomode a mudança tecnológica devem ser prioridades nas instituições de infraestrutura do setor público da região.

Juntos, os ganhos estimados de gastos públicos mais eficientes obtidos com redução de custos excedentes e atrasos (25% e 10%, respectivamente) representam 35% do investimento público em infraestrutura na região. O investimento público na América Latina e Caribe entre 2008 e 2017 foi de 2,3% do PIB por ano, mas dada a ineficiência predominante, esse nível de investimento equivale a investir 1,65% do PIB sem ineficiências. Ou seja, 0,65% do PIB é perdido para ineficiências na produção de ativos de infraestrutura. Ganhos adicionais podem ser obtidos com o fortalecimento do marco institucional e regulatório para o planejamento adequado de infraestrutura, escolhendo os projetos com maior impacto no crescimento e na qualidade de vida.

A seção a seguir descreve uma série de recomendações políticas que visam aumentar a eficiência do investimento em infraestrutura na região.[20]

Criar centros nacionais especializados em infraestrutura

Cientes da necessidade de melhorar a eficiência da entrega de infraestrutura, vários países desenvolvidos adotaram uma agenda de reformas ancorada no desenvolvimento de novas instituições. Austrália, Canadá e Reino Unido criaram centros de especialização em infraestrutura, conhecidos como órgãos de infraestrutura (i-bodies; quadro 2.1). Países da América Latina e Caribe poderiam seguir esses países e construir instituições semelhantes. O Consejo de Políticas de Infraestructura no Chile é a única instituição da região que compartilha algumas características do desenho dos órgãos de infraestrutura desses países.

Quadro 2.1

Centros de especialização em infraestrutura: I-bodies

O Infrastructure Australia é um órgão estatutário independente, cuja missão é priorizar e promover infraestrutura de importância nacional. É responsável por fiscalizar estrategicamente essa infraestrutura e desenvolver planos de 15 anos que especifiquem prioridades nacionais e estaduais. A primeira auditoria nacional de infraestrutura foi lançada em 2015 e forneceu a primeira revisão independente e abrangente da infraestrutura existente na Austrália e necessidades futuras em transportes, água, energia e telecomunicações. Uma segunda auditoria, focada no papel da tecnologia na prestação de serviços de infraestrutura, foi lançada em 2019.

O Infrastructure Canada é um departamento federal criado para (i) fornecer apoio previsível, de longo prazo, para ajudar os canadenses a se beneficiarem de infraestrutura pública moderna, de classe mundial; (ii) fazer investimentos, construir parcerias, desenvolver políticas, entregar programas e fomentar o conhecimento sobre infraestrutura pública no Canadá; e (iii) enfrentar desafios complexos, tais como o rápido crescimento das cidades, as mudanças climáticas e as ameaças à água e à terra. O Infrastructure Canada também é responsável por elaborar a visão de longo prazo do Canadá para o desenvolvimento de infraestrutura — o Plano Investindo no Canadá (Investing in Canada Plan).

Para orientar as agências de implementação de infraestrutura da Grã-Bretanha, o governo britânico criou a Autoridade de Infraestrutura e Projetos (Infrastructure and Projects Authority — IPA) e a Comissão Nacional de Infraestrutura (National Infrastructure Commission — NIC). A IPA, subordinada ao Tesouro e ao Conselho de Ministros, define o marco geral para a preparação de projetos no Reino Unido. Essa orientação estabelece as normas com base nas quais as autoridades contratantes desenvolvem projetos. A IPA também realiza exames de garantia de qualidade para grandes projetos e apoia o desenvolvimento de capacidade e apoio à entrega. Fundada em 2015 por meio da fusão da Infrastructure UK e da Major Projects Authority, a IPA tem uma longa história de gestão e entrega de grandes projetos de infraestrutura através de suas instituições fundadoras.

Para moldar uma visão para o futuro da infraestrutura econômica do Reino Unido, o Tesouro criou a NIC. A NIC é encarregada de entregar a cada novo Parlamento uma Avaliação Nacional de Infraestrutura, estabelecendo as necessidades de infraestrutura de longo prazo e oferecendo recomendações para o atendimento dessas necessidades. Entre as avaliações, prepara estudos aprofundados dos desafios de infraestrutura mais urgentes do Reino Unido. Monitora o progresso do governo na entrega de projetos e programas de infraestrutura que recomendou. A NIC preparou sua primeira Avaliação Nacional de Infraestrutura em 2018, delineando uma visão estratégica para os próximos 30 anos e oferecendo recomendações correlatas. A visão deve ser realizada por meio do Plano Nacional de Infraestrutura anual, um pipeline de quatro anos de projetos priorizados. A implementação do pipeline é monitorada pela IPA.

Embora os I-bodies nos três países tenham funções diferentes, oferecem benefícios comuns: (i) maior coerência estratégica com a política de infraestrutura de todo o governo; (ii) menor risco político; (iii) maior segurança do mercado e dos investidores; e (iv) maior confiança do público na entrega de infraestrutura. A maioria dos I-bodies produz listas avaliadas independentemente de projetos de infraestrutura com base em uma auditoria ou avaliação de necessidades e desempenho de infraestrutura.

Os I-bodies estão em um estágio inicial de desenvolvimento institucional, e é muito cedo para medir seu impacto e identificar o que funcionou e o que não funcionou. Mas para os países da América Latina e Caribe, esses órgãos oferecem uma maneira possível de escolher os projetos certos e fazer certo os projetos escolhidos, enquanto promovem uma agenda para aproveitar ao máximo os ativos existentes. As experiências da Austrália, do Canadá e do Reino Unido aqui destacadas não precisam — e de fato não devem — ser copiadas ipsis litteris. Cada país deve identificar cuidadosamente as características que melhor se adequam aos seus ambientes jurídicos, institucionais e culturais.

Produzir planos de infraestrutura nacional abrangentes

Os países da América Latina e Caribe não possuem planos de infraestrutura abrangentes. Os planos geralmente são setoriais e ignoram os vínculos e as interdependências de sistemas de infraestrutura. Mais preocupante é o fato de que esses planos tendem a ser produzidos por cada nova administração, por vezes ignorando a coerência com os planos anteriores. A região precisa de planos que sejam o resultado de exercícios de construção de consenso. E esses planos precisam ser flexíveis o suficiente para mudar quando a mudança for necessária e acatar novos impulsionadores de mudanças climáticas e inovação tecnológica.

Antes e depois: investir na preparação e avaliação de projetos

As poucas avaliações disponíveis sugerem que investir em pré-investimento traz uma alta taxa de retorno. No entanto, as demandas políticas para entregar projetos dentro do mandato de uma administração criam incentivos para acelerar a elaboração de projetos. Nos últimos anos, surgiram inúmeras instalações e plataformas de preparação de projetos, algumas comerciais e outras apoiadas por BMDs como bens públicos. Várias combinam a necessidade de melhorar projetos de engenharia e acrescentar dimensões de sustentabilidade (sociais, ambientais e econômicas).[21] Os países devem construir instalações de preparação de projetos e plataformas correspondentes, dando-lhes os recursos orçamentários de que necessitam para serem eficazes. Os esforços para fortalecer os sistemas nacionais de investimento público devem continuar certificando-se de que todos os projetos sejam submetidos a uma análise robusta de custo-benefício. E a região precisa urgentemente criar um sistema para realizar uma avaliação ex-post sólida dos impactos dos projetos, não apenas para aumentar a responsabilização, mas também para melhorar a preparação de projetos.

Use as ferramentas disponíveis para melhorar custos e reduzir atrasos

Reconhecendo que os custos excedentes são um resultado natural da construção de infraestrutura, várias ferramentas foram desenvolvidas recentemente para ajudar os governos a melhorar o custo e a entrega de projetos.[22] O uso dessas ferramentas deve ser acompanhado de esforços persistentes para: (i) aumentar a transparência dos processos de compras públicas e (ii) trabalhar em estreita colaboração com reguladores, entidades de combate à corrupção e órgãos de concorrência para fomentar a concorrência no desenho de contratos e processos licitatórios.

A região da América Latina e Caribe ocupa uma posição ruim na aprovação de licenças. Sem comprometer o cumprimento de padrões sociais e ambientais rigorosos, a região certamente pode melhorar. Um caminho possível é criar uma janela única nacional para a aprovação de licenças.

A entrega pode se tornar mais eficiente com a aceleração de processos de aprovação, investimentos pesados nas fases iniciais de planejamento e desenho de projetos e estruturação de contratos para incentivar a redução de tempo e custos. Os contratos também podem trazer economia de custos — por exemplo, incentivando a adoção de técnicas de construção avançadas, tais como pré-fabricação e modularização.

Manutenção adequada para garantir infraestrutura de alta qualidade, durável

Como os países podem mudar a dinâmica de investimento subótimo em manutenção? A primeira mudança deve ocorrer em instituições fora da arena de infraestrutura. Os escritórios censitários e estatísticos devem melhorar as metodologias que usam para coletar e informar gastos com manutenção. Paralelamente, empresas estatais e operadores privados de infraestrutura (concessionárias e empresas que operam sob parcerias público-privadas) devem ser obrigados a fornecer dados precisos sobre manutenção. Instituições setoriais fortes podem ajudar a melhorar a informação de dados de manutenção e monitorar a implementação de planos de manutenção que priorizam a manutenção preventiva (em oposição à corretiva). No nível setorial, órgãos do governo devem gerar informações sobre o estado dos ativos de infraestrutura e os instrumentos de manutenção usados.

A tecnologia está desempenhando um papel positivo e crescente na redução de custos de manutenção. O uso de sensores, drones e imagens de satélite, por exemplo, reduziu os custos de manutenção em concessionárias de água e energia. Essas tecnologias permitem que as concessionárias identifiquem a localização de vazamentos nas tubulações e de superaquecimento nas linhas de distribuição. Drones e imagens de satélite estão sendo usados para avaliar as condições das estradas. Em vez de depender de pesquisas e mapas terrestres intensivos em tempo e mão de obra, os drones fornecem dados ricos, precisos e factíveis em tempo real. Um exemplo interessante é a aplicação do Watson, sistema de inteligência artificial da IBM, para ajudar a indústria aérea a otimizar seu desempenho usando sensores em motores de aviões. As informações transmitidas de aviões no ar são analisadas em tempo real, ajudando a identificar possíveis falhas e concentrar esforços de manutenção. A Korean Air reduziu os lead times para análise de defeitos de manutenção em 90%, graças ao Watson (eSolutions, 2018; Tech Wire Asia, 2017).

Combater a corrupção com transparência

Além de reformas, instituições dedicadas e a adoção de ferramentas e instrumentos poderosos, o segredo para um processo eficaz de planejamento, entrega e manutenção de infraestrutura é aumentar a transparência. A transparência reside em dados e informações. Em vista das enormes quantidades de dados gerados e o potencial da inteligência artificial e da aprendizagem de máquina para melhorar os serviços de infraestrutura, a escassez de informações disponíveis sobre o ciclo completo de projetos de infraestrutura é alarmante. Informações acessíveis e digeríveis são necessárias para obter uma participação significativa das partes interessadas (de construtoras a consumidores), para reduzir a corrupção e garantir que os prestadores de serviços cumpram seus compromissos.

Um dos principais desafios para reduzir as oportunidades de corrupção reside no princípio de disponibilizar informações a todos. A tecnologia desempenha um papel vital para tornar esse princípio realidade. Ferramentas tecnológicas como plataformas web interativas, aplicativos móveis e visualização de dados podem assegurar que as informações fornecidas por órgãos públicos cheguem aos cidadãos em um formato intuitivo e fácil de usar. Um exemplo são os mapas georreferenciados, que usam tecnologias de GPS para mostrar a localização de projetos de investimento público. Esses mapas permitem aos cidadãos identificar a forma como os recursos estão sendo gastos em sua jurisdição e compará-la com localidades vizinhas. A combinação de incentivos para um monitoramento mais vigoroso pelos cidadãos e uma melhor gestão e supervisão de dados pode ter um impacto considerável na eficiência. No Peru, um monitoramento mais eficiente de projetos por meio do INFOBRAS, portal web com dados de mais de 70 mil obras públicas hospedado na Controladoria-Geral do país, reduziu os custos de projetos pela metade (Lagunes, 2017).

Transformar a infraestrutura em prioridade máxima

Nenhuma reforma ou ação política por si só será uma bala de prata. A infraestrutura dura décadas. Inevitavelmente, ela vincula a geração que a constrói àquelas que se seguem. E é precisamente por isso que ela deve ser cuidadosamente planejada e refletir consenso político e aspirações sociais. A infraestrutura deve ser uma prioridade política gerenciada no mais alto nível de governo.

[1]    Os relatórios mais citados são os de Calderón e Servén (2003); Fay e Yepes (2003); Kohli e Basil (2011); Perrotti e Sánchez (2011); Bhattacharya, Romani e Stern (2012); Ruiz-Nuñez e Wei (2015); e Sánchez et al. (2017). Os relatórios mais recentes são de Castellani et al. (2019) e Rozenberg e Fay (2019). Esse último incorpora pela primeira vez a modelagem de cenário e a necessidade de a infraestrutura ser compatível com metas climáticas. Constata, ainda, que a região precisará investir 3,3% de seu PIB na próxima década para alcançar os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável relacionados a infraestrutura e manter-se no caminho certo para limitar o aquecimento global a 2°C.

[2]    Não há dados disponíveis antes de 2008 sobre investimento público produzidos com metodologia comparável para uma grande amostra de países da América Latina e Caribe. Ver Infralatam (www.infralatam.info). O nível de investimento privado foi obtido no Infrastructure Journal Database e no banco de dados de Participação Privada em Infraestrutura do Banco Mundial (ver Capítulo 3 para informações detalhadas sobre investimento privado).

[3]    As referências para as necessidades de investimento informadas são: Bonifaz (2016); Bonifaz et al. (2015); Grijalva, Ponce e Rojas (2017); CChC (2018); Bonifaz et al. (2019); e Yepes (2014). O Governo do Peru publicou em 2019 (Ministério de Economia e Finanças do Peru, 2019) o resultado de uma versão atualizada do estudo de Bonifaz et. al (2015) que informava uma lacuna de infraestrutura de 8% do PIB. As estimativas das necessidades de investimento em infraestrutura foram reduzidas para 4% ao ano. As necessidades mais baixas refletem vários anos de investimento acima de 5% do PIB, que reduziram consideravelmente as lacunas de acesso a infraestrutura no Peru.

[4]    O BID desenvolveu, em 2018, um marco que define o termo infraestrutura sustentável e propõe metodologias para incorporar as dimensões de sustentabilidade (econômica, financeira, ambiental e social) ao planejamento e ao desenho de projetos (Watkins et al., 2017). O Centro de Estudos Estratégicos e Internacionais, um think-tank bipartidário americano, preparou um relatório para o governo dos EUA com ações de políticas recomendadas (Runde, Yayboke e Ramanujam, 2019). O relatório destaca que uma massa crítica emergente de países poderia fornecer alternativas para atender às necessidades de infraestrutura, estabelecendo, ao mesmo tempo, princípios internacionais sólidos de qualidade, acessibilidade, sustentabilidade, resiliência e responsabilidade social.

[5]    A partir de 2019, vários países criaram sistemas nacionais de investimento público (SNIPs “Sistemas nacionales de inversión pública” em espanhol: Argentina, Bolívia, Chile, Colômbia, Costa Rica, República Dominicana, Equador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicarágua, Panamá, Paraguai, Peru e Uruguai. A Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL) criou um portal dedicado aos SNIPs, que inclui links para portais e artigos dos países que avaliam o desempenho dos SNIPs (https://biblioguias.cepal.org/c.php?g=159547&p=1044441).

[6]    Veja mais em https://infrascope.eiu.com/.

[7]    Serebrisky et al. (2017) expõe mais detalhadamente a metodologia, os dados e os resultados relacionados com os ganhos de eficiência apresentados neste capítulo.

[8]    Uma vasta literatura mostra que a construção de infraestrutura está associada a volumes substanciais de custos excedentes (Flyvbjerg, 2007, 2016; Flyvbjerg, Skamris Holm e Buhl, 2002, 2003, 2004; Ahsan e Gunawan, 2010; Cantarelli et al., 2010). A literatura aponta para quatro dimensões que explicam os custos excedentes em projetos de infraestrutura: técnica, econômica, política e sociológica (Flyvbjerg e Sunstein, 2016). Os propulsores técnicos de custos excedentes estão prevendo erros e riscos, que, em projetos de infraestrutura, são complexos e de difícil especificação e quantificação. Os propulsores econômicos incluem problemas entre os funcionários públicos que decidem quais projetos construir e a sociedade que é o beneficiário pretendido. Os objetivos dos agentes públicos e das sociedades nem sempre estão alinhados, de modo que as decisões dos agentes públicos podem não maximizar o bem-estar social. Há também um propulsor sociológico/psicológico, conhecido como “otimismo de avaliação”. Os agentes tendem a pensar que os custos, riscos e tempo de execução dos projetos serão menores do que mostraram ser em projetos semelhantes (Flyvbjerg, Skamris Holm e Buhl, 2004).

[9]    Para obter uma descrição do banco de dados, ver Flyvbjerg (2016).

[10]  Como exemplo, durante todo o processo de entrega de infraestrutura, os BMDs adotam processos padronizados para gerar custos estimados de construção na fase de planejamento e têm a missão de informar valores reais de construção ao final da fase de construção. Alguns países geram informações semelhantes, mas os sistemas nacionais de relatórios são heterogêneos e raramente são usados para avaliar o desempenho de projetos de infraestrutura.

[11]  Como a amostra inclui apenas financiamento público de infraestrutura (empréstimos feitos a governos com garantia soberana para o seu pagamento), o cálculo das ineficiências corresponde ao investimento público.

[12]  A amostra do BID é distribuída geograficamente da seguinte forma: 35% dos projetos foram desenvolvidos no Brasil; 7% na Colômbia; 6% no Haiti; 6% no Peru; 6% no Uruguai; e 5% na Bolívia. Os 35% restantes estão distribuídos entre Argentina, Bahamas, Barbados, Belize, Costa Rica, Equador, El Salvador, Guatemala, Guiana, Honduras, Jamaica, México, Panamá, Paraguai e Trinidad e Tobago. A amostra do Banco Mundial é distribuída geograficamente da seguinte forma: 26% dos projetos foram desenvolvidos no Brasil, 10% na Argentina, 7% na Colômbia, 6% no Peru, 5% em Honduras, 4% no Haiti e 4% no México. Os 29% restantes estão distribuídos entre Chile, Guatemala, Paraguai, Uruguai, Bolívia, Equador, Guiana, Jamaica, Nicarágua, Panamá, Belize, República Dominicana, Santa Lúcia, Costa Rica, El Salvador e Venezuela.

[13]  No BID, a Divisão de Transportes desenvolveu recentemente um manual para estimar e acompanhar o custo final de um programa de infraestrutura (Monteverde, Pereyra e Pérez, 2016).

[14]  A economia de 25% é a diferença arredondada dos custos excedentes relatados na literatura (48%) e os custos médios excedentes encontrados para projetos financiados pelo BID e o BM.

[15]  Em contraste com a conclusão a que se chegou para custos excedentes.

[16]  Os dados sobre perdas combinam dois tipos de perdas: (i) técnicas ou físicas (quando eletricidade ou água é perdida entre a usina e o cliente) e (ii) comerciais (quando os usuários se conectam ilegalmente à rede ou quando a concessionária não cobra dos usuários). Para avaliar se há atrasos de manutenção, a variável a ser estudada são perdas técnicas. A variância notável nas perdas totais ainda é uma boa representação da falta de manutenção nos países com as maiores perdas totais.

[17]  Embora os escândalos mais recentes tenham envolvido projetos de infraestrutura, seria um erro assumir que a corrupção está limitada a esse setor. De fato, há também casos envolvendo serviços de saúde e educação, entre outros setores.

[18]  Kahn, Barón e Vieyra (2018) oferecem uma descrição detalhada da situação de corrupção no investimento público e nas compras públicas na América Latina e Caribe, incluindo informações estatísticas, desenvolvimentos tecnológicos recentes, reformas jurídicas e regulatórias nacionais e recomendações de políticas. Esta seção baseia-se substancialmente nesse estudo, produzido como uma nota de apoio para este relatório.

[19]  Durante as décadas de 1990 e 2000, 16 países da América Latina e Caribe aprovaram legislação que fortalece a posição institucional e reforça as competências das organizações de auditoria governamentais, que têm sido cruciais para identificar riscos de corrupção sistêmica em países como Brasil, Chile e Colômbia. Desde 2002, 18 países da América Latina e Caribe aprovaram legislação para ampliar o acesso à informação. No Chile e no México, entre outros países, órgãos independentes foram criados para garantir a coerência entre órgãos públicos e ajudar a treinar funcionários na aplicação de novas normas.

[20]  Cabe reconhecer que para algumas das recomendações (seja a criação de instituições, políticas ou uso de instrumentos) a base de evidências é tênue. Considerando-se a necessidade de melhorar o processo de investimento, as recomendações devem ser consideradas promissoras, mas exigirão experimentação seguida de pesquisa operacional para medir sua eficácia.

[21]  Em 2019, a agência alemã de assistência GIZ, lançou um site denominado “Sustainable Infrastructure Tool Navigator” que serve como um polo para a preparação de projetos e plataformas de sustentabilidade (https://sustainable-infrastructure-tools.org/). A eficácia das instalações de preparação de projetos é explicada em Fioravanti, Lembo, and Deep (2019).

[22]  As ferramentas mais relevantes incluem avaliação de riscos em todos os níveis; ferramentas de gestão de projetos; processos de gateway revisados por pares; diretrizes de ciclo de vida (como avaliações de benefícios); marcos para a gestão de custos totais de projetos; reavaliações de previsões de demanda; engenharia de valor; revisões de desempenho de infraestrutura; e estoques integrados de ativos que identifiquem as principais tendências e necessidades previstas (Alberti, 2019).

3

A face mutante do
financiamento

A infraestrutura é financiada por muitos atores, dentre eles governos, empresas estatais, bancos, empresas privadas (incluindo prestadores privados de serviços públicos regulados), entidades multinacionais e fundos de investimento. Diferentes atores têm diferentes estruturas de governança, e essas estruturas desempenham um papel importante na determinação da qualidade do serviço. As estruturas de governança estão intimamente relacionadas com o financiamento, criando, assim, um vínculo forte entre financiamento e qualidade do serviço. O financiamento, portanto, é importante não apenas para a quantidade de ativos de infraestrutura, mas também, por meio da governança, para a qualidade dos serviços prestados por esses ativos.[1]

É importante fazer a distinção entre financing (financiamento) e funding (provisão de recursos financeiros). Financing geralmente refere-se a quem fornece o dinheiro antecipadamente. Projetos de infraestrutura normalmente implicam grandes gastos de capital, e a renda só aparece vários anos mais tarde.[2] Essa renda pode vir de várias fontes, que determinam como o projeto recebe o funding. Os usuários finais (consumidores) podem contribuir para o funding integral de alguns projetos por meio de taxas para usar uma estrada, ou para consumir serviços de eletricidade, água ou saneamento. Um intermediário como uma distribuidora de energia elétrica pode assinar um contrato para comprar energia de um novo projeto, mas depois revender para empresas e domicílios — nesse caso, mais uma vez os usuários podem acabar contribuindo para o funding do projeto. Mas a renda poderia vir em parte (ou no todo) de transferências do governo na forma de subsídios diretos para cada quilômetro de estrada construído, cada quilowatt de energia produzido, ou cada litro de água fornecido. Os pagamentos podem ser feitos pelos usuários, mas os subsídios para eletricidade ou água podem ser destinados a famílias, dependendo dos níveis de renda, ou a empresas, para impulsionar a produção de determinados itens, tais como alimentos ou bens inovadores para exportação. O funding, então, pode ser compartilhado por usuários e governo. Ainda assim, se algum funding vem de fontes gerais do governo, isso implica funding através de tributação, uma vez que no final os governos precisam encontrar uma forma de pagar suas contas. Essa renda é então usada para pagar aos financiadores o capital que investiram, mais juros ou dividendos, dependendo da forma do financiamento obtido. Embora o foco deste capítulo seja financiamento (financing), é importante que os financiadores saibam como serão pagos, pois isso determinará, em grande medida, os riscos percebidos.

Conforme examinado no Capítulo 2, a percepção da qualidade dos serviços prestados por ativos de infraestrutura na América Latina e Caribe continua baixa, em parte devido a pouco investimento. O investimento público vem caindo, e as posições fiscais continuam esticadas.[3] Mas a infraestrutura é financiada de muitas maneiras. Empresas estatais e privadas (como, por exemplo, concessionárias de serviços públicos) financiam infraestrutura. E a adoção de técnicas de financiamento de projetos, por meio do uso de entidades com fins específicos, por vezes sob os auspícios de marcos legais para parcerias público-privadas (PPP), tornou-se popular em alguns países para atrair financiamento privado. As PPPs podem parecer particularmente atraentes para governos que lidam com tensões fiscais, mas podem ter sérias implicações para as contas públicas.[4] Este capítulo analisa o estado do investimento em infraestrutura, o papel de empresas estatais e empresas privadas reguladas, bem como tendências recentes em investimento privado.

Financiamento público: a necessidade de reverter a tendência

Tradicionalmente, grandes projetos de infraestrutura têm sido financiados pelos governos. Esses projetos incluem infraestrutura de estradas, portos, pontes, redes elétricas, barragens, hidrelétricas de grande porte e sistemas de água e esgoto.[5] Mas o investimento público em infraestrutura (e o investimento público em geral) tem sido baixo — quando existe — e vem caindo. A figura 3.1 ilustra o investimento público médio e mediano em infraestrutura nos países da América Latina e Caribe em porcentagem do PIB. O investimento público médio em infraestrutura caiu de cerca de 2,3% em 2013 para cerca de 1,7% do PIB em 2019. No entanto, como a distribuição desse investimento entre os países é distorcida (alguns países investem significativamente mais do que a média e há países de cauda mais longa com baixos níveis de investimento), a mediana é provavelmente uma medida melhor do que a média, e para o país mediano, o investimento público em infraestrutura caiu de cerca de 2,1% em 2013 para cerca de 1,5% do PIB em 2019.

Figura 3.1

Investimento público em infraestrutura na América Latina e Caribe

Fonte: Infralatam e banco de dados do World Economic Outlook (WEO) do FMI (outubro de 2019).

Nota: Não há valores de investimento público disponíveis para 2019. As estimativas empregam projeções para a formação bruta de capital fixo (FBCF) e proporções históricas entre investimentos em infraestrutura e FBCF para 2019 e outros anos para os quais faltam dados.

Considerando o investimento público em infraestrutura em 2013, os governos de Bolívia, Equador, Nicarágua, Panamá e Peru investiram 3,0% do PIB ou mais. No entanto, entre 2013 e 2017, o investimento diminuiu significativamente em todos esses países, com exceção da Bolívia. E a maioria dos países tem presenciado declínios para níveis estimados de 2019. Os governos de 12 países investiram cerca de 1,5% do PIB ou menos em 2019. No Brasil, o investimento caiu para menos de 0,5% do PIB.

Figura 3.2

Investimento público em infraestrutura em países selecionados

Fonte: Cálculos da equipe do BID com base no Infralatam e no World Economic Outlook do FMI.

Nota: Os números para 2013 e 2017 são da Infralatam. Os números para 2019 são uma estimativa que aproveita a relação histórica entre investimento público em infraestrutura e a formação bruta de capital fixo (FBCF).

Nos países onde o investimento público continua sendo significativo, há espaço considerável para melhorar a eficiência desses gastos (ver Capítulo 2). Onde o investimento público é baixo, melhorar a eficiência em outros aspectos do gasto público pode permitir aos governos impulsionar o investimento, mesmo no caso de envelopes de despesas correntes. Reduzir as ineficiências de gastos nas áreas de energia, programas sociais, e despesas fiscais poderia resultar em uma economia global de até 2% do PIB para o país médio — e de até mesmo 4% do PIB em alguns casos.[6] No caso dos países andinos, estimativas recentes sugerem que o investimento público em infraestrutura poderia chegar a 7% do PIB, em média, até 2038, devido a uma combinação de reformas ambiciosas nas áreas fiscal e de gastos.[7] Assegurar a seleção dos projetos certos e a existência de capacidades para a construção e gestão eficiente de ativos deveria ser pré-requisito para qualquer aumento substancial no investimento público.

Além disso, os setores públicos na América Latina e Caribe possuem muitos ativos cuja gestão não permite a realização de todo o seu potencial financeiro. De fato, em alguns casos esses ativos sequer são registrados ou avaliados sistematicamente e, muito menos, explorados. Uma catalogação e revisão de ativos do setor público para considerar como estes podem se tornar geradores significativos de receita líquida poderia render enormes ganhos para os governos da região.[8]

Empresas estatais: tapando o buraco

Muitas empresas públicas também investem em infraestrutura. Infelizmente, não há um banco de dados sistemático sobre o investimento em infraestrutura por essas empresas; consequentemente, esse importante setor é frequentemente ignorado. No entanto, em alguns países essas empresas desempenham um papel muito importante. A figura 3.3 ilustra o total de ativos de um conjunto das maiores empresas públicas. Embora os dados possam não ser abrangentes e provavelmente subestimem o total, para quatro países os ativos dessas empresas representam mais de 15% do PIB, e para todos os 15 países incluídos nessa análise a média é de 12% do PIB.

Figura 3.3

Ativos de empresas estatais em países selecionados, 2016

Fonte: Cálculos da equipe do BID com base em Musacchio e Pineda Ayerbe (2019).

Nota: Os dados podem não ser abrangentes e, portanto, provavelmente representam uma subestimação. Dados de 2016 para todos os países, com as seguintes exceções: Panamá, 2015; Brasil, Costa Rica, Equador, Jamaica e Uruguai, 2014; e Colômbia, 2011.

Análises recentes da governança de empresas estatais (SOE, na sigla em inglês) em economias avançadas e emergentes revelam como a governança afeta o desempenho financeiro, e em alguns casos, a qualidade do investimento.[9] Estudos recentes no Banco Interamericano de Desenvolvimento argumentam que a governança está no cerne do fraco desempenho das SOEs na América Latina e Caribe (quadro 3.1). Problemas na governança não só afetam o desempenho financeiro, mas certamente contribuem para a má seleção e execução de investimentos. Os países podem querer criar mecanismos centralizados para supervisionar essas empresas, seja por meio de uma holding ou de estruturas alternativas onde o desempenho possa ser monitorado e controlado. A transparência, em termos tanto de objetivos como de indicadores de desempenho, pode auxiliar nesse processo e controlar eventuais problemas de corrupção.

Quadro 3.1

Sobre o papel das empresas estatais (SOEs)

A análise de SOEs na América Latina expõe três questões: i) as SOEs são grandes em relação às suas economias domésticas; ii) seu desempenho financeiro é inferior aos comparadores privados, e os riscos para seus respectivos governos são maiores; e iii) o poder político complica o monitoramento e o controle, e o comportamento da SOE pode refletir prioridades políticas de curto prazo ou partidárias — em vez de aumentar a eficiência — e reduzir a qualidade dos serviços que prestam.[a]

As SOEs operam em setores de infraestrutura crítica, tais como eletricidade, mineração, portos e aeroportos e petróleo e gás. Em média, existem cerca de 20 SOEs por país na América Latina e quase um quarto delas detém ativos acima de US$1 bilhão. Os ativos representam mais de 20% do PIB em vários países. A receita da SOE é de cerca de 8% do PIB e 30% das receitas ou dos gastos fiscais do governo. Ainda assim, os países variam amplamente em toda a região. Mais de 70% das receitas totais provêm de SOEs localizadas no México e no Brasil. Embora não haja dados consistentes sobre o investimento de SOEs em infraestrutura, pode-se inferir que elas são atores importantes e que a qualidade desse investimento e dos serviços oferecidos é afetada pelas questões aqui levantadas.

Cerca de 30% das SOEs analisadas enfrentam prejuízos fiscais (e isso já líquido de “transferências fiscais normais”). Em Honduras, Nicarágua e El Salvador, esse número chega a 70% das SOEs. Garantias governamentais explícitas ou implícitas podem enfraquecer os incentivos de desempenho por meio do risco moral, e algumas das maiores SOEs podem agora ser tão grandes, a ponto de ameaçar a sustentabilidade fiscal da dívida soberana, caso um resgaste sério venha a ser necessário. A figura 3.1.1 mostra a média de transferências fiscais regulares para SOEs em sete países com dados disponíveis. As transferências fiscais são significativas em todos os países analisados e particularmente grandes no Equador. Nota: Esses números não incluem transferências excepcionais ou injeções de capital.

Figura 3.1.1

Transferências fiscais médias para empresas estatais em países selecionados, 2010-16

Fonte: Cálculos da equipe do BID com base em Musacchio e Pineda Ayerbe (2019).

Nota: Esses números não incluem transferências excepcionais ou injeções de capital.

Embora as SOEs possam ter objetivos diferentes, Musacchio e Pineda Ayerbe (2019) argumentam que o fraco desempenho financeiro também reflete má governança, influência política indevida e ineficiência. As SOEs são frequentemente exploradas para implementar políticas como subsídios energéticos, concessões de crédito e redistribuição, e também podem ser usadas como meio de favoritismo, como, por exemplo, por meio da criação de empregos no setor público. Tudo isso pode desviar a atenção do foco na prestação de serviços de melhor qualidade.

Dado o seu tamanho e sua influência política substancial, muitas SOEs são de difícil gestão, monitoramento e controle, e sobretudo de reformas. Há alguma solução? SOEs com diretorias menores (menos propensas a serem povoadas por nomeados políticos), diretores mais independentes e códigos explícitos de governança e ética tendem a apresentar melhor desempenho financeiro. Em países com agências centralizadas de SOE, que facilitam o monitoramento e o controle, o desempenho financeiro parece ser melhor e a dívida, menor. Esses sistemas são provavelmente mais eficazes em exercer controle sobre SOEs menores.[b] No caso de SOEs maiores, pode ser que apenas incentivos de mercado ou a disposição dos governos nacionais — talvez desencadeada pela pressão dos cidadãos — exerçam influência para limitar a dívida e provocar medidas de reforma para melhorar a qualidade do investimento e da prestação de serviços.

[a] Ver Musacchio e Pineda Ayerbe, assim como FMI (2020) para uma análise das SOEs ao redor do mundo.

[b] Ver também Navajas (1991).

Investimento por empresas privadas

Empresas privadas também investem em infraestrutura. Essas empresas incluem concessionárias de serviços públicos reguladas nos setores de energia e água, bem como empresas de construção em transporte e grandes empresas (geralmente em petróleo, gás e mineração), que precisam de infraestrutura como insumo para suas principais atividades. Mais uma vez, nenhum banco de dados homogêneo detalha o investimento em infraestrutura por empresas privadas.

Para esclarecer essa área, foi criada uma base de dados de empresas que operam em três setores — eletricidade, gás e água — em seis países (Argentina, Brasil, Chile, Colômbia, México e Peru), cobrindo seus principais itens de balanços e índices financeiros. Curiosamente, a comparação de empresas da América Latina e Caribe com suas contrapartes europeias (na França, Alemanha e Espanha), mostra que o Retorno sobre as Vendas (também conhecido como lucro líquido sobre as vendas) tende a ser maior na região (quadro 3.2). Isso é coerente com a tendência de as margens serem altas, como discutido no Capítulo 2. A Rotatividade de Ativos (volume de vendas gerado por um nível de ativos, uma medida de eficiência) é um pouco menor na região, assim como a alavancagem. O produto do retorno sobre as vendas, a rotatividade de ativos e a alavancagem são o retorno sobre o patrimônio líquido. Para 2017, o retorno sobre o patrimônio líquido da maioria das empresas da região para serviços públicos de eletricidade foi mais alto do que para as contrapartes europeias. As evidências sugerem que as margens são altas, embora os retornos sejam moderados por níveis mais baixos de eficiência e menor alavancagem.

Quadro 3.2

Empresas de serviços públicos: um elo que falta na análise de infraestrutura

A grande maioria dos estudos sobre investimento em infraestrutura considera projetos realizados por governos e investimentos estruturados em finanças do setor privado. No entanto, as empresas também financiam infraestrutura com seus próprios lucros acumulados ou por meio de ações corporativas ou emissão de dívida. A ausência de um banco de dados consistente sobre esses investimentos sugere que o investimento em infraestrutura pode ser seriamente subestimado. Considerando os setores de energia e água, as empresas de serviços públicos listadas na bolsa de valores são atores importantes. Moszoro (2019) avança nessa área analisando as fontes e os usos dos fundos dessas empresas. Os resultados gerais são resumidos aqui.

Os dados consistem em um painel desequilibrado de, em média, 74 empresas listadas na bolsa de valores, em seis países, no período de 2003 a 2017, em três setores: eletricidade, gás natural e água.[a] Em primeiro lugar, essas empresas desempenham um papel importante nos setores envolvidos. Em segundo lugar, os ativos cresceram a uma taxa de cerca de 3,6% ao ano, indicando que essas empresas estavam investindo.[b]

O montante do investimento varia entre setores e ao longo do tempo. O investimento tem sido maior no setor de gás (4,7% dos ativos por ano), seguido por água e eletricidade. O investimento foi muito forte no período de 2003 a 2008 (mais de 20% dos ativos a cada ano), mas, durante a crise financeira global e suas consequências (2008 a 2012), o investimento caiu para 8% dos ativos por ano. Entre 2013 e 2017, um período de preços mais baixos de commodities, baixo crescimento e pressão fiscal em vários países, o investimento foi menor, mas ainda assim a média foi de cerca de 2% dos ativos por ano.

Uma decomposição pelo modelo DuPont permite uma análise comparativa de alguns aspectos do desempenho das empresas. A decomposição DuPont divide o retorno sobre o patrimônio líquido em lucro líquido dividido pelas vendas (um indicador de eficiência), vendas divididas pelos ativos (um indicador de margens) e ativos divididos pelo patrimônio líquido (uma medida de alavancagem):

Em comparação com as contrapartes europeias, Moszoro (2019) constata que as concessionárias de serviços públicos na América Latina têm um lucro líquido um pouco menor dividido pelas vendas, indicando que não são tão eficientes. Isso sugere que os custos são elevados devido a i) características estruturais (por exemplo, falta de escala ou geografia complicada); ii) ineficiência X (má gestão ou incentivos gerenciais que diferem daqueles da maximização de lucros e falta de monitoramento e controle); ou iii) medidas regulatórias.[c] Além disso, a alavancagem também é relativamente baixa. No entanto, em média, o retorno sobre o patrimônio líquido é maior do que na Europa, pois as vendas divididas pelos ativos tendem a ser relativamente altas. Isso sugere que as margens são relativamente altas na região. Essa análise ecoa evidências apresentadas em outras partes deste relatório de que os serviços de infraestrutura tendem a ser caros.[d]

[a] No caso da água, apenas três países foram incluídos, pois a amostra foi restringida pela imposição da exigência mínima de disponibilidade de dados de pelo menos três empresas de cada setor. Como o conjunto de dados é composto por empresas listadas na bolsa de valores, é provável que estas sejam as concessionárias de serviços maiores e de melhor desempenho na região.

[b] Note-se que isso corresponderia ao investimento acumulado líquido de depreciação e avaliado com base nos princípios contábeis vigentes em cada país durante o período.

[c] Essas medidas podem incluir empurrar as empresas para atender áreas não lucrativas ou investir mais em atividades não lucrativas.

[d] Isso também pode refletir um alto custo de capital ou regulação, que permite às empresas cobrar tarifas altas para compensar riscos percebidos.

No entanto, há uma heterogeneidade considerável entre os países e uma volatilidade significativa ao longo do tempo. Enquanto os ativos cresceram substancialmente de 2003 a 2008, o investimento parece ter caído desde então. Essa volatilidade também é evidente nos retornos. A volatilidade sugere riscos significativos, o que também pode implicar um alto custo de capital, margens maiores e retornos médios mais altos ao longo do tempo. Esses achados ilustram as compensações entre a gestão privada e pública de serviços de infraestrutura. Embora a gestão privada possa trazer maior eficiência, os proprietários da empresa buscam compensação por riscos percebidos.

Um híbrido: financiamento de projetos de infraestrutura

Além do financiamento puramente público, do financiamento por empresas estatais e por empresas privadas, uma forma popular de financiamento para atrair financiamento privado é por meio de técnicas de financiamento de projetos. Isso normalmente envolve a criação de um mecanismo de governança específico e de uma sociedade de propósito específico (SPE).

As SPEs no nível de projetos normalmente consistem em um nível de patrimônio líquido (os proprietários do projeto), detentores de dívidas que emprestaram dinheiro para o projeto e, possivelmente, outros tipos de apoio financeiro; por exemplo, o projeto poderia contar com garantias sobre aspectos específicos de governos ou outras instituições oficiais ou privadas. Além disso, pode haver diferentes tipos de detentores de dívidas. As SPEs podem, por exemplo, ter o que é chamado de dívida mezanino, que pode ser subordinada, o que significa que, se o projeto encontrar dificuldades, as perdas caberiam primeiro aos detentores dessa dívida e, consequentemente, esses instrumentos podem oferecer rendimentos mais elevados.

Alguns projetos podem contar com o apoio dos governos e do setor privado. Se o setor privado assume um risco significativo e suas recompensas estão relacionadas com desempenho, então esses projetos são chamados de Parcerias Público-Privadas (PPPs)[10], ou podem ser puramente privados. No entanto, mesmo investimentos puramente privados em infraestrutura podem ter relação com uma entidade pública, seja por meio de regulação ou contrato de prestação de serviços. Em vista de muitas estruturas potenciais diferentes, o leque de possibilidades é amplo, e o termo PPP em si é muito abrangente.[11] Alguns países aprovaram as chamadas leis de PPP, que tentam definir um marco para esses arranjos.

Conceitualmente, nada é inerentemente melhor ou pior no financiamento privado versus financiamento público. A melhoria da qualidade dos serviços e dos resultados financeiros depende em grande parte de se as estruturas de governança empregadas para atrair financiamento privado promovem uma gestão mais eficiente, aumentam os incentivos, ou distribuem riscos de forma mais eficaz. Mas também há perigos. Por exemplo, investidores privados serão atraídos se os governos concordarem com tarifas altas ou se fornecerem subsídios ou garantias gerais. Mas isso pode não ser o melhor para a sociedade como um todo ou pode criar passivos substanciais para o setor público (quadro 3.3).

Quadro 3.3

Sobre parcerias público-privadas

O rótulo parcerias público-privadas (PPPs) tornou-se popular para descrever arranjos de governança e financiamento que contam com o apoio do governo e trazem especialização em gestão do setor privado, com o objetivo de aumentar a eficiência no desenvolvimento de projetos de infraestrutura pública.[a] As PPPs não transformam projetos ruins em bons, e grande parte da análise no Capítulo 2 é relevante, independentemente da modalidade de aquisição. Ao contrário, a pergunta é em que circunstâncias as PPPs podem melhorar projetos viáveis em termos de qualidade e eficiência do serviço?[b] Os esquemas de PPP são moldados com base em como compartilhar riscos e melhorar o desempenho. Quando as vantagens da transferência de riscos e do desempenho aprimorado superam os aumentos de custos de contratação e financiamento, então as PPPs podem ser desejáveis.

As PPPs podem melhorar os resultados através de vários mecanismos, incluindo i) ganhos puros de eficiência por meio de melhor planejamento, desenvolvimento e manutenção de ativos; ii) melhor alinhamento de incentivos; iii) melhor gestão de riscos ao longo do ciclo de vida do projeto; e iv) mobilização de financiamento adicional. Com eficiência pura, as PPPs podem melhorar a seleção de projetos e eliminar os elefantes brancos, enquanto equipes de gestão do setor privado com foco restrito podem melhorar o planejamento e a execução de projetos. O uso de ferramentas como análises de custo-benefício no processo de compras públicas pode melhorar a tomada de decisões. Contratos por desempenho podem alinhar os incentivos de atores privados e públicos, melhorando a manutenção e a qualidade da prestação de serviços.[c] Contratos que permitem à construtora de um projeto operá-lo (e mantê-lo), aumentam os incentivos para assegurar que a construção seja tanto tempestiva como de boa qualidade. Além disso, as PPPs podem servir como uma ferramenta para melhorar a gestão de riscos (identificação, alocação e mitigação).[d]

Embora possa ser atraente para os governos sem liquidez usar PPPs, a menos que haja alguns ganhos econômicos subjacentes, o financiamento privado não fornece qualquer vantagem do ponto de vista da sustentabilidade fiscal.[e] De fato, a sustentabilidade fiscal pode piorar se não houver ganhos de eficiência e as taxas de juros pagas aos investidores privados forem mais altas do que o custo de financiamento do governo.

Ao mesmo tempo, os desafios enfrentados pelos governos na gestão de infraestrutura de grande porte são bem conhecidos, e alguns são detalhados no Capítulo 2. Em última análise, as PPPs devem ser consideradas como uma ferramenta para melhorar a oferta de infraestrutura pública, com potencial para reduzir atrasos e custos excedentes e melhorar a manutenção. A pergunta pertinente é, então, se há boas razões para pensar que os resultados serão melhores quando os projetos forem gerenciados por entidades privadas e como moldar melhor os marcos de PPP e as estruturas de governança na busca desse objetivo.[f]

Mas também há armadilhas potenciais. Empresas privadas podem hesitar em investir em ativos fixos temendo que um governo possa tomar medidas que reduzam o valor do investimento irrecuperável. Essa situação é conhecida como problema de hold-up (apropriação) e pode até mesmo impedir a adjudicação de contratos. É preciso que haja um acordo sobre as regras do jogo ex-ante e uma expectativa de que elas não serão alteradas de forma oportunista. Mas o problema de hold-up também pode ocorrer no sentido contrário. Uma empresa pode fazer ofertas baixas, vencer um contrato e, depois, quando se tornar caro para o governo mudar para outro fornecedor, procurar renegociar. Esses problemas também podem estar presentes em outras modalidades de compras governamentais, como quando os governos gerenciam projetos e compram diretamente do setor privado. As renegociações parecem ser muito frequentes, mesmo na fase de construção.[g] Se esse poder de monopólio local for muito grande, o governo poderá não ter outra opção a não ser concordar com as exigências da empresa.

Como a renegociação ocorre com uma frequência relativa, obviamente contratos estão sendo assinados. No entanto, é difícil saber quantos projetos foram considerados sem que um acordo final tenha sido alcançado. Os funcionários públicos podem ter um incentivo para se concentrar em licitações aparentemente competitivas e serem vistos como tendo melhorado os serviços públicos durante o seu mandato, provocando, assim, um comportamento excessivamente otimista ou limitado. Pior ainda, argumenta-se que a renegociação está relacionada com a corrupção em alguns casos. No entanto, em uma análise da renegociação e corrupção na América Latina, não foi encontrada diferença significativa entre prestação pública e privada.[h]

Em contrapartida, há evidências de que PPPs melhoraram resultados. Por exemplo, a análise sugere que a participação privada aumentou a eficiência e a produtividade nos portos, reduzindo os custos de transporte e aumentando o comércio e a competitividade. Cerca de 90% da carga de contêineres na região é movimentada pelos portos de PPP. Da mesma forma, três em cada quatro passageiros aéreos passam por aeroportos operados por meio de PPPs na América Latina e Caribe. E os custos de recuperação e manutenção de estradas são cerca de 25–30% menores na comparação de PPPs com compras públicas tradicionais.[i] Esses exemplos indicam que, quando implementadas de forma adequada, as PPPs podem reduzir custos e aliviar as restrições fiscais.[j]

Desde 2010, muitos países da região vêm fortalecendo seus marcos para implementar PPPs. Em 2009, em apenas um país da região as instituições atendiam os padrões internacionais exigidos. Dez anos depois, 16 países já criaram órgãos específicos para implementar PPPs, fornecer apoio técnico e monitorar a participação privada em infraestrutura.[k] O uso de financiamento privado para infraestrutura não se traduz em benefícios automáticos e não significa que os governos deveriam ter menos capacidade. Indiscutivelmente, identificar bons projetos para financiamento privado, gerenciar um processo licitatório, selecionar e negociar contratos e monitorar atores do setor privado são medidas que exigem um conjunto de habilidades ainda mais sofisticadas do que a gestão direta de projetos. A região tem feito muito progresso e há um potencial consideravelmente maior para aumentar o financiamento privado para infraestrutura, desenvolvendo ainda mais as instituições necessárias para parcerias público-privadas.

[a] Governos apoiam grandes projetos identificando e desenvolvendo oportunidades, usando concessões ou outros contratos com uma variedade de entidades governamentais, e exigindo licenças, autorizações e regulação.

[b] Banco Mundial (2013).

[c] Sobre o caso específico de manutenção e transparência dos custos ao longo do ciclo de vida, o Guia de Referência de PPP (2017) mostra como a PPP exige um compromisso inicial do operador privado com o custo ao longo do ciclo de vida, no sentido de fornecer manutenção adequada para o ativo durante sua vida útil. Esse compromisso fortalece a previsibilidade orçamentária durante a vida útil da infraestrutura e reduz os riscos de necessidade de recursos de manutenção após o projeto ser construído.

[d] Riscos transferidos para investidores estrangeiros podem reduzir riscos globais, mas aqueles retidos pelos governos na propriedade e manutenção de infraestrutura podem acarretar custos substanciais. Portanto, transferir alguns riscos para investidores privados pode reduzir os riscos para o contribuinte (ver Guia de Referência de PPP, 2017). Ver Ketterer e Powell (2018) para uma proposta de tipologia de riscos associados a projetos de infraestrutura e como esses riscos podem ser mais bem abordados.

[e] Normalmente, o financiamento não é contado como dívida pública e muito menos como passivos contingentes. Frequentemente, o apoio a projetos requer compromissos plurianuais e, assim, afetam orçamentos futuros e trajetórias de dívida. Se tudo o que precede fosse estritamente contabilizado nas contas públicas, os governos poderiam achar esses projetos menos atraentes. Alguns países estimam os impactos da PPP (tanto diretos como contingentes) nas contas públicas. Ver Engel, Fischer e Galetovic (2013, 2014) para uma discussão geral e Reyes-Tagle (2018) para uma análise das implicações fiscais de PPPs na América Latina e Caribe.

[f] Em um modelo teórico relacionado, Cordella (2018) descreve quando o investimento privado pode ser superior ao público em um modelo que incorpora a possibilidade de reformas.

[g] Ver Neto, Cruz e Sarmento (2017), Guasch (2004) e Guasch, Laffont e Straub (2008).

[h] Campos et al. (2019) consideram todos os projetos realizados pelo conglomerado brasileiro Odebrecht em oito países ao longo de um período de dez anos, e constatam que o valor da renegociação média foi de 71% do investimento inicial quando houve pagamento de subornos, em comparação com 6% quando não houve subornos, sem diferenças substanciais entre PPPs e prestação pública.

[i] Ver Suárez-Alemán, Astesiano e Ponce de León (2020a) sobre aeroportos; Suárez-Alemán, Astesiano e Ponce de León (2020b) sobre portos; e Pérez, Pereyra e Sanroman (2020) sobre estradas.

[j] Ver EIU (2019) e Cavallo e Powell (2019), Apêndice F online, para um exame dos marcos de PPP dos países, http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=EZSHARE-182252029–57.

[k] Ver Cavallo e Powell (2019), Apêndice F online https://flagships.iadb.org/en/MacroReport2019/Building-Opportunities-to-Grow-in-a-Challenging-World.

Considerando os países que têm atraído financiamento não governamental na maioria dos anos desde 2010, é interessante observar que, embora o financiamento público venha caindo desde 2013, o financiamento não governamental está em ascensão, e em 2015 respondeu por cerca de 2% do PIB. No entanto, dados mais recentes mostram o investimento não governamental em queda e totalizando menos de 1% do PIB em 2018 (figura 3.4).

Figura 3.4

Investimento público e não público em infraestrutura

Fonte: Infralatam, IJ Global e Base de Dados sobre PPI do Banco Mundial.

Nota: O investimento público é proveniente da Infralatam. O investimento não público é proveniente principalmente da base de dados do IJ Global do Infrastructure Journal, complementado pelo banco de dados sobre PPI do Banco Mundial, evitando, assim, qualquer contagem duplicada. O investimento é acordado no fechamento financeiro. Os refinanciamentos são excluídos, mas a infraestrutura usada apenas para fins comerciais é incluída. Onze países foram incluídos, especificamente países com investimento positivo público e não público para a maioria dos anos durante o período da análise.

Os dados ilustrados na figura 3.4 incluem investimento governamental (ou seja, infraestrutura financiada por meio de contas fiscais registradas no Infralatam) e financiamento não governamental, que inclui financiamento por entidades privadas (como bancos privados, empresas e fundos). Também incluem financiamento por bancos multilaterais de desenvolvimento (que não passam pelas contas fiscais), entidades estatais de fora da América Latina e Caribe (como bancos públicos, agências de crédito à exportação e afins) e algumas entidades estatais de dentro da América Latina e Caribe (principalmente bancos públicos). O total desse financiamento não governamental atingiu cerca de US$38 bilhões em 2018. Esse novo conjunto de dados foi construído principalmente a partir dos dados detalhados do projeto do Infrastructure Journal Global (IJ Global), aplicando vários filtros para garantir que represente novos investimentos (e não, por exemplo, refinanciamento ou privatização de ativos existentes); foi complementado com o conjunto de dados sobre PPI do Banco Mundial, tendo-se o cuidado de evitar a dupla contagem de projetos.[12] A decomposição do financiamento de infraestrutura por essas categorias não governamentais revela que o financiamento verdadeiramente privado cresceu fortemente em termos de dólar e em porcentagem do financiamento não governamental total (figura 3.5).[13]

O financiamento não governamental de infraestrutura está concentrado em determinados países. O Brasil captura cerca de 25% de todo esse financiamento, seguido pelo México, que responde por cerca de 21%. O financiamento em apenas seis países (Argentina, Brasil, Chile, Colômbia, México e Peru) representa mais de 85% do total (figura 3.6).

É notável a importância dos bancos comerciais como financiadores. Se os projetos financiados por entidades estatais regionais fossem excluídos, os bancos comerciais responderiam por cerca de 68% do financiamento não governamental restante nos últimos cinco anos (figura 3.7). Nessa figura, empresa privada refere-se principalmente ao que é frequentemente denominado patrocinador(es) dos projetos. Pode ser uma empresa de construção, uma empresa de serviços públicos ou uma empresa industrial ou de mineração. Notavelmente, pouca infraestrutura é financiada por fundos de investimento (incluindo fundos de pensão, fundos mútuos ou outros fundos) na América Latina e Caribe.

Figura 3.5

Financiamento não público de infraestrutura na América Latina e Caribe

Fonte: IJ Global.

Nota: A categoria Outros refere-se a projetos que não foram categorizados e, portanto, poderiam estar nos grupos anteriores.

Figura 3.6

Proporção de financiamento não público de infraestrutura entre países

Fonte: IJ Global.

Nota: Os valores referem-se aos totais de 2014 a 2018. ‘Outros’, aqui, refere-se a outros países onde há dados para projetos que não são financiados pelo orçamento fiscal ou por entidades estatais regionais.

Figura 3.7

Proporção do financiamento total de infraestrutura, por financista

Fonte: IJ Global.

Nota: Os valores referem-se aos totais de 2014 a 2018. Este número concentra-se no financiamento de infraestrutura na região a partir de fontes diferentes de orçamento fiscal e das entidades estaduais regionais.

Quase todos os financiamentos fornecidos por bancos comerciais são na forma de dívida (cerca de 99,5%), e apenas 0,5% de seus financiamentos são na forma de patrimônio líquido. Os bancos emprestam usando vários instrumentos diferentes, mas os principais são empréstimos e títulos a prazo. Os empréstimos a prazo têm vencimentos médios longos. O vencimento médio desses empréstimos em 2013 foi de 15 anos, com alguns bem acima de 20 anos. Mas os prazos têm caído. Em 2016, o vencimento médio foi de 12 anos, e em 2018, de cerca de 8,5 anos. Nos últimos anos, os empréstimos de prazos mais longos têm sido concedidos especialmente por bancos espanhóis, japoneses e regionais (particularmente brasileiros). Note-se que, além disso, bancos públicos regionais de desenvolvimento e entidades estatais não regionais (particularmente bancos oficiais chineses) e BMDs também podem conceder empréstimos a prazo. Esses empréstimos de vencimento longo podem fazer parte de uma estrutura sindicalizada.

De fato, o empréstimo sindicalizado para infraestrutura é um elemento importante do mercado de empréstimos sindicalizados. Cerca de 32% de todos os empréstimos sindicalizados transfronteiriços concedidos ao setor privado na América Latina e Caribe destinaram-se a financiar projetos de infraestrutura. O quadro 3.4 discute o papel do empréstimo sindicalizado para o financiamento de infraestrutura. Os excelentes dados sobre empréstimos sindicalizados possibilitam analisar outras questões interessantes. Por exemplo, e como mostrado no quadro, os bancos multilaterais de desenvolvimento podem desempenhar um papel incentivador em termos de atrair maior financiamento por bancos comerciais.

Quadro 3.4

Empréstimos bancários sindicalizados, infraestrutura e o impacto de mobilização dos BMDs

Em 2015, 193 países adotaram a Agenda de Desenvolvimento Sustentável 2030, que estabeleceu metas ambiciosas para a redução da pobreza e o desenvolvimento inclusivo. As Nações Unidas estimam que o investimento total em infraestrutura econômica (energia, transporte, telecomunicações, água e saneamento) nos países em desenvolvimento é inferior a US$1 trilhão por ano, mas precisará atingir entre US$1,6 trilhão e US$2,5 trilhões por ano no período 2015–30. Isso se traduz em um papel fundamental para o setor privado (UNCTAD, 2014).

Uma questão importante — tanto para a política quanto para a pesquisa — é como a comunidade internacional pode mobilizar financiamento privado. Nesse sentido, os Bancos Multilaterais de Desenvolvimento (BMDs), como instituições internacionais que prestam assistência financeira aos países em desenvolvimento para promover seu desenvolvimento econômico e social, podem desempenhar um papel fundamental, prestando assistência financeira diretamente aos países em desenvolvimento, mas também mobilizando recursos adicionais do setor privado. O primeiro papel — apoio financeiro direto aos países membros — faz parte do mandato dos MDBs, que devem intervir quando o financiamento privado é escasso (Humphrey e Michaelowa, 2013), possivelmente mitigando a prociclicidade das entradas de capital privado (Galindo e Panizza, 2018). Mas o financiamento direto é limitado porque a demanda dos países supera a oferta potencial dos BMDs (Nações Unidas, 2015a; Perraudin, Powell e Yang, 2016; Settimo, 2017). Em resposta, os MDBs reafirmaram sua promessa de catalisar mais investimentos de investidores privados (Banco Mundial, 2015; Perraudin et al. 2016; Settimo, 2017).

A infraestrutura pode proporcionar retornos totais relativamente altos, com baixas correlações com classes de ativos tradicionais (por exemplo, ações, imóveis), mas vários tipos diferentes de riscos devem ser considerados. Ketterer e Powell (2018) argumentam que os BMDs podem ter uma vantagem comparativa no que se refere a assumir riscos relacionados com o desempenho de contratos do setor público, riscos regulatórios, ou riscos de desapropriação.[a]

Broccolini et al. (2020) constataram que os BMDs atraem investidores privados. Especificamente, a análise constata que o número de empréstimos, o tamanho dos fluxos de capital privado, o número de credores por empréstimo e o vencimento médio dos empréstimos aumentam nos anos seguintes à presença de empréstimos sindicalizados com participação de BMDs. Concentrando-se em infraestrutura, os autores constatam que, quando BMDs participam de empréstimos sindicalizados, o vencimento médio dos empréstimos no setor nacional aumenta 0,8 ano no curto prazo, subindo para 2,6 anos ao longo de um período de três anos.

[a] Ver também JPMorgan (2017) e Força-Tarefa de Finanças Combinadas (2018).

Curiosamente, os instrumentos de empréstimo de bancos comerciais passaram de empréstimos a prazo para financiamento de títulos. Embora essa mudança tenha sido liderada em particular por bancos dos EUA e do Reino Unido, ela é evidente nas estatísticas de empréstimos agregados de bancos comerciais para projetos de infraestrutura (figura 3.8). No caso de financiamento de títulos, uma SPE para projetos de infraestrutura pode emitir um título que é então comprado pelo banco relevante. Uma ressalva com os conjuntos de dados de financiamento de projetos de infraestrutura é que o papel de diferentes financiadores não é acompanhado ao longo da vida do projeto. Os bancos podem vender parte da sua participação; podem reduzir sua participação em uma estrutura sindicalizada ou, talvez mais facilmente, podem vender títulos garantidos por retornos de projetos a terceiros. De fato, a mudança para o financiamento de títulos sugere um maior grau de interesse nessas vendas, uma vez que os títulos provavelmente são transferíveis a um custo menor.

Figura 3.8

Financiamento de infraestrutura de bancos comerciais, por instrumento

Fonte: IJ Global.

Várias tendências interessantes nos mercados financeiros globais podem ser importantes para o futuro do financiamento de infraestrutura verde em mercados emergentes.

Em primeiro lugar, como resultado da crise financeira global, um conjunto de grandes bancos globais reduziu seus empréstimos transfronteiriços. Embora os balanços dos bancos tenham se recuperado acentuadamente, os volumes globais de empréstimos bancários transfronteiriços não se recuperaram para níveis pré-crise (ver Beck e Rojas-Suárez, 2019).

Em segundo lugar, o Acordo de Basileia III revisado, que inclui recomendações para níveis mínimos de capital bancário e novos índices de liquidez recomendados para os bancos, pode ter um efeito significativo nas práticas de empréstimos bancários. Como essas reformas ainda estão sendo implementadas em todo o mundo, os impactos até o momento podem ser apenas parciais.[14]

Em terceiro lugar, enquanto a rede global do mercado de empréstimos sindicalizados permanece, em termos relativos, altamente centralizada (comparativamente, poucos grandes bancos estão conectados a muitos bancos menores por meio de sindicalização), a rede está menos centralizada agora do que antes da crise financeira global. Isso pode ter sido impulsionado pelo recuo dos bancos globais e pela entrada e crescimento de novos atores transfronteiriços, particularmente um conjunto de bancos chineses, mas também bancos de outras economias emergentes.[15]

Em quarto lugar, embora tenha havido tendências mistas no financiamento de empréstimos transfronteiriços, o financiamento de títulos internacionais continuou a crescer. A emissão foi de pouco mais de US$7 trilhões em 2019, sendo US$1,1 trilhão em finanças estruturadas.[16]

Considerando todas essas tendências, provavelmente poderá ser mais difícil para os bancos de economias avançadas conceder empréstimos de longo prazo para financiar infraestrutura e manter esses empréstimos em seus balanços. Até certo ponto, seus empréstimos poderão ser substituídos pelo de bancos de economias emergentes, incluindo entidades chinesas ou outros atores estatais, mas parece provável que regulações de capital e liquidez recomendadas internacionalmente também possam eventualmente ser aplicadas a esses atores. Isso sugere que a mudança para o financiamento de infraestrutura por meio de títulos pode continuar.

Melhorando a qualidade do serviço: a dimensão do financiamento

Como os ativos de infraestrutura são financiados de diferentes formas e os serviços são prestados por diferentes atores, a análise acima sugere uma estratégia multifacetada para melhorar a qualidade dos serviços prestados pela infraestrutura. Quatro avenidas de apoio mútuo são sugeridas aqui.

Em primeiro lugar, aumentar o gasto público em infraestrutura na região, dadas as pressões fiscais atuais, exigirá reformas significativas para obter maior eficiência no gasto, bem como reformas fiscais em alguns países. Nos países onde o gasto público em infraestrutura permanece significativo, há amplo espaço para melhorar a qualidade dos serviços decorrentes desse investimento.

Em segundo lugar, a qualidade dos serviços prestados por empresas estatais (SOEs) e empresas privadas reguladas precisa ser melhorada. Enquanto algumas SOEs são bem administradas e prestam excelentes serviços, outras sofrem interferência política, são sobrecarregadas por muitos objetivos concorrentes e não têm abordado adequadamente problemas de prestação de contas. Muitas SOEs também são inadequadamente financiadas e acumularam altos níveis de dívida. Essas questões mais amplas de governança também afetam a qualidade dos serviços de infraestrutura. Há várias abordagens para a reforma, presumindo-se que exista a vontade política para confrontar os interesses pessoais envolvidos. Alguns países criaram holdings para SOEs que monitoram vários aspectos do seu desempenho. Outros criaram escritórios que servem a um propósito semelhante, mas sem a estrutura de uma holding. Esses tipos de reformas poderiam ser combinados com instrumentos para monitorar e tornar mais transparente a qualidade de quaisquer serviços de infraestrutura prestados. No que se refere a empresas privadas reguladas, tanto os custos quanto as margens são relativamente altos. Como discutido mais detalhadamente no capítulo 13, ainda há um amplo espaço para melhorar a regulação na região.

Um caminho para melhorar a governança e outras responsabilidades das empresas é vincular o financiamento a indicadores de desempenho. Está aumentando o interesse entre investidores em saber mais sobre as políticas de responsabilidade corporativa das empresas, incluindo como elas podem ajudar as comunidades onde estão localizadas (ou pelo menos salvaguardas para proteger as comunidades da poluição ou de outras externalidades negativas), suas pegadas ambientais, sustentabilidade e políticas, e a qualidade da sua governança. O quadro 3.5 discute como indicadores ambientais, sociais e de governança (ESG, na sigla em inglês) podem ser usados pelos investidores para fornecer incentivos para melhorar a responsabilidade corporativa. Dadas as ligações entre boa governança e responsabilidade ambiental e comunitária, essas medidas provavelmente melhorariam a qualidade dos serviços de infraestrutura prestados pelas empresas.

Quadro 3.5

Financiamento e o futuro: a ascensão do investimento ESG

Os investidores buscam cada vez mais investimentos que combinem bons retornos financeiros com a promessa de um futuro melhor. O desejo de considerar os benefícios sociais nas estratégias de investimento tem impulsionado um enorme aumento na demanda por investimentos que considerem fatores de sustentabilidade. Por exemplo, até 2018, um de cada quatro dólares de todos os ativos gerenciados profissionalmente nos Estados Unidos foi investido como parte de estratégias que consideravam fatores ambientais, sociais e de governança (Connaker and Madsbjerg, 2019).

Para o investimento em infraestrutura, a integração de considerações de sustentabilidade tem uma importância particular, dada a longa vida útil dos ativos de infraestrutura, o papel da infraestrutura na consecução de objetivos de desenvolvimento e as inúmeras maneiras pelas quais a infraestrutura e o meio ambiente interagem. Por exemplo, a infraestrutura desempenhará um papel importante no cumprimento das metas de mitigação das mudanças climáticas. Em uma pesquisa de 2018 realizada pelo Instituto Callan, 72% das maiores carteiras de infraestrutura informaram incorporar fatores ambientais, sociais ou de governança (Bennon and Sharma, 2018).

Dado que os investidores de infraestrutura cada vez mais incorporam elementos de sustentabilidade em suas estratégias de investimento, os países precisam integrar melhor essas considerações no planejamento, no desenho e na contratação de projetos de infraestrutura e comunicar conquistas de sustentabilidade aos investidores de forma padronizada e transparente. Os bancos multilaterais de desenvolvimento estão auxiliando os países com esses objetivos.

Para tanto, o México adotou o Marco de Infraestrutura Sustentável do BID. O grupo BID está trabalhando com o governo do México para incorporar a taxonomia de infraestrutura sustentável do BID no planejamento, no desenho, na contratação e no financiamento de projetos de infraestrutura. Como parte da iniciativa do México de combinar projetos de infraestrutura com investidores estrangeiros, a plataforma “Proyectos México” desenvolveu “cartões de índice” de sustentabilidade para classificar a carteira de projetos do país com base no seu desempenho em sustentabilidade. Até o momento, 20 projetos-piloto foram desenvolvidos. O objetivo é comunicar as principais informações de sustentabilidade de cada projeto a potenciais investidores (Cárdenas e García Rojas, 2019). Além de utilizar o Marco de Infraestrutura Sustentável para atrair investimentos do setor privado, o BID está trabalhando com a Unidade de Investimentos do Ministério das Finanças para incorporar esses atributos de sustentabilidade nos cálculos de custo-benefício usados para alocar recursos federais para projetos de infraestrutura. Esperamos que essas práticas gradualmente cheguem aos investimentos estaduais e locais, aumentando a participação de projetos de infraestrutura sustentável em todos os níveis de governo.

Além disso, a ideia está se espalhando. O Brasil deverá seguir os passos do México, utilizando o Marco de Infraestrutura Sustentável para garantir investimentos privados em projetos de infraestrutura, criando um Observatório de Infraestrutura Sustentável.

Finalmente, uma quarta via é aumentar o financiamento privado de infraestrutura, de forma a melhorar a qualidade do serviço. Atualmente, os bancos são os principais financiadores privados, mas pressões regulatórias podem limitar seu financiamento no futuro. Ao mesmo tempo, o montante de financiamento de fundos de pensão, fundos soberanos e outros tipos de investidores institucionais profissionais na região é baixo. E ainda assim, trilhões de dólares estão disponíveis nesses fundos em todo o mundo, bem como em fundos de pensão locais.[17] Parece uma proposta óbvia para aumentar a pequena porcentagem desse dinheiro institucional atualmente investido em infraestrutura.

No entanto, isso não é tão fácil quanto parece. Grandes projetos de infraestrutura são complexos, e os riscos durante a fase de construção podem ser assustadores, muitas vezes bastante específicos do projeto e difíceis de monitorar. A maior parte da infraestrutura financiada por meio de financiamento de projetos inclui investimento em ações pelo patrocinador (a empresa que efetivamente está construindo o ativo) e dívida (e às vezes patrimônio) acumulada por bancos comerciais. O patrocinador conhece os riscos, e conceder o financiamento significa que ele tem interesse no sucesso e incentivos para construir o ativo com a qualidade necessária. Como os patrocinadores normalmente concedem financiamento com capital próprio, esses incentivos são maiores, uma vez que eles receberão um retorno sobre esse investimento somente quando os detentores de dívida sênior forem pagos. Muitos bancos comerciais acumularam experiência em financiamento de projetos, o que significa que eles têm habilidades para monitorar esses projetos e provavelmente têm relacionamentos com o patrocinador. Eles podem financiar vários projetos com a mesma empresa e, como resultado, construíram um nível de confiança e cooperação. Outros financiadores se tornaram importantes. Bancos estatais ou outras empresas públicas e atores internacionais, tais como agências de classificação de crédito de exportação e bancos oficiais de outras regiões (incluindo a China) também podem oferecer financiamento de dívida e às vezes patrimônio líquido. Esses atores frequentemente têm incentivos variados, não apenas maximizando seus retornos ou minimizando riscos. Por exemplo, eles podem ter que usar empresas ou insumos do país doador em questão. Essas condições podem nem sempre estar alinhadas com a melhoria da governança e da qualidade dos serviços prestados pelo projeto de infraestrutura.

Por que é tão difícil para grandes fundos de pensão e fundos soberanos financiar projetos de infraestrutura? Normalmente, essas instituições controlam grandes volumes de fundos investíveis com poucas pessoas e buscam ativos líquidos e negociados nos mercados financeiros. A liquidez proporciona a tranquilidade de que os ativos serão avaliados de forma justa e permite maior diversificação de riscos. Seria particularmente valioso diversificar os riscos de construção de infraestrutura entre muitos investidores que empregam ativos líquidos. O problema, no entanto, é que a empresa que constrói o ativo de infraestrutura real pode ter pouco incentivo para garantir alta qualidade ou construção tempestiva. Essa empresa teria menos interesse no sucesso. O investimento por grandes fundos institucionais pode exigir unidades dedicadas e capacidades significativas de monitoramento, essencialmente espelhando as habilidades de financiamento de projetos dos bancos comerciais. Ainda assim, inovações estão em andamento. Na Europa, fundos negociados mais especializados que investem em projetos de infraestrutura estão crescendo. Esses investidores tendem a buscar projetos totalmente financiados e com menos riscos políticos ou ambientais e onde os marcos regulatórios subjacentes inspirem confiança. Projetos de energia renovável têm sido particularmente populares.

Uma vez passados os riscos de construção, os fluxos de caixa de projetos de infraestrutura mais complexos podem se tornar menos arriscados, e esses riscos podem ser de natureza mais exógena — em particular, relacionados aos riscos macroeconômicos do lado da demanda. Nesse caso, isso pode abrir a possibilidade para que investidores em pé de igualdade invistam, e os bancos comerciais poderão, então, conseguir reduzir sua exposição. Os títulos de infraestrutura para refinanciar projetos de infraestrutura estão se tornando mais populares para esse fim e podem estar por trás da tendência de alguns bancos de passar de empréstimos para títulos como instrumento de financiamento preferido.[18] No entanto, outros riscos podem persistir ao longo da vida dos projetos, podendo ainda limitar a participação de grandes fundos institucionais. Os riscos políticos e regulatórios e o risco de desempenho associado a contratos com outras entidades (como atores do setor público que possam estar no nível local ou estadual ou com uma empresa estatal) tendem a estar presentes ao longo da vida de projetos de infraestrutura. Além disso, para passivos em dólares, os riscos cambiais também podem ser uma grande preocupação.

Figura 3.9

Tipologia de riscos em projetos de infraestrutura

Fonte: Ketterer e Powell (2018).

Esta discussão sugere uma tipologia e um conjunto de princípios para uma melhor gestão desses diferentes tipos de riscos. Uma possível categorização é ilustrada na figura 3.9 e distingue riscos individuais de riscos sistêmicos e riscos endógenos de riscos exógenos.[19] Um exemplo de risco individual, endógeno é aquele associado à construção de um projeto. Embora alguns riscos de construção possam ser exógenos, o risco associado ao desempenho da empresa contratada para construir o ativo normalmente é considerado crítico. Esses riscos são mais bem tratados por um contrato adequado que garanta que a empresa tenha os incentivos certos para usar os materiais certos, empregar trabalhadores com as habilidades certas, bem como tempo suficiente para trabalhar no projeto. Isso normalmente significa garantir que a empresa tenha interesse significativo no sucesso, talvez com alguma participação acionária no projeto. É importante notar que oferecer uma garantia contra esses riscos pode ser contraproducente, uma vez que pode criar incentivos precisamente para o tipo de comportamento que o fiador quer evitar — normalmente conhecido como risco moral.[20]

Um risco individual, mas exógeno, pode estar relacionado com o clima ou a demanda pelos serviços específicos de infraestrutura a serem prestados. Em princípio, tais riscos não precisam ser gerenciados ou mitigados e podem ser diversificados entre muitos investidores, desde que os instrumentos financeiros certos existam para esse fim.

Pensando sobre projetos em um único país, um risco exógeno sistêmico pode estar relacionado com fatores mais gerais da economia, como crescimento, que afeta a demanda por todos esses projetos, ou riscos cambiais, supondo-se que há um regime de taxa de câmbio flutuante. Esses riscos podem ser diversificados se um investidor detiver uma carteira de investimentos em projetos em vários países, se a correlação entre taxas de crescimento ou movimentos da taxa de câmbio não for alta. Além disso, em alguns países os mercados financeiros permitem que os investidores comprem seguros contra esses riscos. Se eles são de fato exógenos, teoricamente esse mercado pode ser desenvolvido. Caso contrário, garantias podem ser consideradas. No entanto, se o governo oferecer uma garantia contra esse risco, essa garantia provavelmente será resgatada em tempos ruins, quando o crescimento é baixo ou quando há uma desvalorização cambial acentuada. Essas políticas podem, então, ter características de compartilhamento de riscos muito ruins. Uma solução melhor pode ser uma política proativa para criar instrumentos financeiros que permitam aos investidores privados proteger esses riscos. Também houve alguns desenvolvimentos inovadores interessantes para permitir aos investidores proteger esses riscos. O Currency Exchange Fund (TCX) foi uma criação do governo holandês e um conjunto de atores multinacionais para permitir aos investidores proteger riscos cambiais em mercados fronteiriços.[21] No entanto, dada a sua escala atual, o fundo foi instituído mais para projetos menores do que para grandes projetos de infraestrutura.

Finalmente, pode haver riscos exógenos e sistêmicos. Talvez os mais importantes sejam os riscos políticos ou regulatórios, descritos de forma mais geral como uma mudança nas regras do jogo. Como isso pode depender de um governo nacional, esse risco pode ser sistêmico nos projetos de um país. Nesse caso, uma garantia do governo é uma técnica de mitigação útil. Uma limitação, no entanto, é os investidores atribuírem muito valor a uma garantia oferecida pelo mesmo governo que está tentado a mudar as regras. Sem dúvida, os BMDs podem desempenhar um papel particularmente importante nessa área. Dada a estreita relação entre os BMDs e os governos mutuários, e o incentivo para manter um bom relacionamento para receber novos fundos no futuro, os BMDs têm algum poder de persuasão sobre os países, para garantir que as regras do jogo sejam respeitadas. Eles também dão um selo de aprovação a essas regras e, assim, reduzem a probabilidade de mudanças por razões puramente políticas.

A tipologia desenvolvida acima também pode ser aproveitada para considerar os riscos tecnológicos e climáticos discutidos mais adiante neste livro. Isso está relacionado com o problema geral de ativos “encalhados” (stranded assets), ou com o risco de que um grande projeto de infraestrutura possa ser iniciado, mas, em seguida — dada a rápida mudança tecnológica ou uma mudança brusca na política (talvez devida a questões climáticas) —, se tornar obsoleto ou pelo menos ter seu valor atual fortemente afetado. Ambos os riscos são fundamentalmente exógenos. Alguns riscos tecnológicos podem ser idiossincráticos, pois podem ser específicos de um setor, ou até mesmo específico de um projeto. Mas o risco climático e alguns riscos tecnológicos podem ser sistêmicos por natureza, o que dificulta a busca de diversificação entre investidores. Por exemplo, pode se tornar cada vez mais difícil gerenciar riscos em projetos de energia baseados em combustíveis fósseis, à medida que os investidores anteciparem decisões futuras de políticas rumo a um mundo de emissão zero de carbono, mesmo que os formuladores de políticas hoje não estejam se movendo decisivamente nessa direção. Uma boa seleção de projetos se tornará cada vez mais crítica e poderá implicar a seleção de um cenário específico de como um setor se desenvolverá.

A tipologia e a discussão associada insistem que projetos de infraestrutura apresentam muitos tipos diferentes de riscos e esses riscos devem ser gerenciados de diferentes formas. Isso sugere o desenvolvimento de uma estrutura de financiamento na qual os riscos possam ser separados e gerenciados de diferentes formas. À medida que os riscos mudam ao longo do ciclo de vida de um projeto, o gerenciamento adequado dos riscos também pode mudar. Os projetos de infraestrutura normalmente consistem em uma fase de construção (que pode durar vários anos) e, em seguida, uma fase de operação que pode continuar por mais de uma década. Uma vez que os riscos de construção tenham passado, os principais riscos enfrentados pelos projetos tendem a estar relacionados com riscos de demanda ou riscos cambiais e com a relação com o governo em questão — como riscos contratuais com entidades governamentais e riscos regulatórios.

Pode ser um desafio para um grande investidor institucional diversificado dedicar horas suficientes para entender os riscos específicos de projetos em economias emergentes; portanto, o papel dos bancos comerciais com experiência em financiamento de projetos provavelmente continuará a ser importante no futuro próximo, especialmente durante a fase de construção. Esses investidores podem considerar um título lastreado em retornos de projetos após a fase de construção um instrumento mais atraente, especialmente se os riscos regulatórios forem contidos, por exemplo, por meio de uma garantia de um BMD. Esses instrumentos ganham liquidez, o que também ajuda na precificação e liquidez. O fato de que alguns bancos estão agora usando títulos em vez de empréstimos a prazo como instrumento de escolha é revelador a esse respeito. Os bancos comerciais também podem achar o uso deste instrumento atraente, para poder descarregar investimentos quando conveniente, especialmente quando as normas bancárias penalizam participações de longo prazo no balanço patrimonial.

Isso não quer dizer que uma tentativa de tornar os projetos mais transparentes desde o início seja equivocada. Melhores informações e uma forma padronizada de analisar projetos seriam extremamente valiosas. Além disso, alguns gestores de fundos acharão rentável a criação de unidades de infraestrutura específicas e poderão muito bem começar a investir em instrumentos do tipo patrimônio líquido. No entanto, até o momento isso requer um investimento considerável, e essas unidades se assemelham a investidores que desenvolveram a experiência em financiamento de projetos. Além disso, dado o estado atual de disponibilidade de informações e os riscos envolvidos, os instrumentos de patrimônio líquido de projetos individuais têm menor probabilidade de se tornar altamente líquidos. O mercado, no entanto, está se desenvolvendo, particularmente na Europa, mas, até agora, mais através do veículo de fundos negociados (que podem, então, ganhar reputação própria), do que de patrimônios líquidos vinculados a projetos únicos. Para ter certeza, informações e instrumentos padronizados podem eventualmente permitir o investimento em pé de igualdade em algum tipo de produto de patrimônio líquido, mas, dada a necessidade urgente de aumentar o investimento em infraestrutura privada, os títulos de infraestrutura inicialmente nos balanços bancários comerciais, a serem vendidos após a fase de construção, podem ser uma estratégia mais conveniente para economias emergentes.

O potencial desses instrumentos é significativo. Dada a estimativa de US$30 trilhões em fundos acumulados nas carteiras de fundos de investimento global (apenas um terço daquele alegado por Arezki et al., 2016), suponha que 5% possam ser atraídos para infraestrutura em economias emergentes. A participação da América Latina e Caribe no PIB de todas as economias emergentes é de cerca de 15%. Se o investimento acompanhar as participações no PIB, isso equivaleria a cerca de US$225 bilhões.[22] Se isso fosse construído ao longo de um período de 10 anos, US$22,5 bilhões em investimento por ano poderiam ser acrescentados durante o período, quase duplicando o nível atual de investimento não governamental na região.

[1]    Governança é usada aqui de forma geral para designar a governança de empresas e projetos, bem como regras e regulamentos do governo.

[2]    O financiamento pode ser necessário em outros pontos durante o ciclo de vida do projeto e, como discutido abaixo, os projetos podem ser refinanciados, especialmente após uma fase de construção, quando o padrão de riscos muda.

[3]    Ver Nuguer e Powell (2020) para uma análise recente dos saldos fiscais na região.

[4]    A infraestrutura é financiada por outros atores também, tais como governos estaduais e municipais. A discussão no capítulo 2 sobre capacidade institucional como restrição é particularmente relevante para os governos subnacionais. As implicações fiscais e de outras naturezas das PPPs são discutidas no quadro 3.4.

[5]    Em alguns países, o financiamento privado tem crescido significativamente, em particular para os setores portuário, aeroportuário e de energia.

[6]    Ver Izquierdo, Pessino, e Vuletin (2018).

[7]    Ver De la Cruz, Manzano e Loterszpil (2020).

[8]    Ver Detter e Fölster (2015) e Dag Detter e Stefan Fölster (2017).

[9]    Veja a OCDE (2015), o Banco Mundial (2014a) e o kit de ferramentas do Banco Mundial em 2012: https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/20390?show=full&locale-attribute=es

[10]  De acordo com o guia de referência do banco multilateral de desenvolvimento, uma PPP é um contrato de longo prazo entre um parceiro privado e uma entidade governamental para promover um bem ou serviço público, no qual o parceiro privado assume uma parcela significativa de risco e responsabilidade de gestão e tem sua remuneração atrelada ao seu desempenho (Guia de Referência de PPP, 2017).

[11]  Para uma discussão detalhada do que é e o que não é uma PPP, ver https://ppp-certification.com/ppp-certification-guide/2-private-participation-public-infrastructure-and-services-what-and-not-ppp).

[12]  Os números são superiores ao conjunto de dados sobre PPI do Banco Mundial em alguns anos, pois os dados aqui incluem projetos de infraestrutura comercial de grande porte, tais como portos comerciais e canais.

[13]  Note-se que os valores para financiamento não governamental diferem daqueles no Capítulo 2, que contavam com a base de dados sobre PPI do Banco Mundial. O banco de dados criado para este capítulo inclui infraestrutura comercial, que é excluída da PPI.

[14]  Ver Conselho de Estabilidade Financeira (2018), Beck e Rojas-Suárez (2019).

[15]  Ver Lotti, Powell e Conesa (2020).

[16]  Ver Robert Triffin International (2019) para uma análise geral das tendências no financiamento internacional e Standard and Poor’s “Credit Trends: Global Financing Conditions: Bond Issuance Is Expected To Grow 3.8% in 2020”, 30 de janeiro de 2020. Disponível em: https://www.spglobal.com/ratings/en/research/articles/200130-credit-trends-global-financing-conditions-bond-issuance-is-expected-to-grow-3–8-in-2020–11327333.

[17]  Arezki et al. (2016) estimam um valor de US$100 trilhões em fundos institucionais.

[18]  Ver Ehlers, Packer e Remolona (2014) sobre a experiência de títulos de infraestrutura na Ásia.

[19]  Esse número e a discussão abaixo são extraídos de Ketterer e Powell (2018).

[20]  Ver Ehlers (2014) sobre esse ponto.

[21]  Ver www.tcxfund.com para mais informações.

[22]  Aqui, o foco está no investimento adicional que pode ser obtido de investidores institucionais externos. Isso não impediria o financiamento de fontes domésticas. Serebrisky et al. (2015) concentram-se em investidores institucionais nacionais e estimam que até 0,4% do PIB possa ser arrecadado a partir dessas fontes.

4

O bom, o mau e o feio
dos serviços

Na região da América Latina e Caribe, a história dos serviços essenciais prestados pela infraestrutura de um país — energia, água e saneamento e transporte — é tudo, menos simples. Considerando-se os três pilares para a avaliação de serviços — acesso, qualidade e acessibilidade econômica—, a experiência da região percorre a escala completa — de impressionante a desalentadora. Este capítulo analisa o bom, o mau e o feio dos serviços na América Latina e Caribe, destacando os sucessos obtidos em cada área que poderiam ajudar a reescrever a história.

A região tem feito grandes avanços na ampliação do acesso a infraestrutura para populações cada vez maiores. Os países tendem a apresentar um bom desempenho de acordo com as medidas básicas de acesso. Além do básico, no entanto, o desempenho deixa a desejar e é decididamente ruim em algumas jurisdições, especialmente nas áreas rurais. As lacunas de qualidade, entretanto, podem ser severas. A maioria das pessoas sofre com a prestação irregular de serviços, principalmente no abastecimento de água. Os serviços de transporte são deficientes no que se refere a conectar as pessoas às suas residências, suas escolas e seus locais de trabalho. E o preço dos serviços de infraestrutura pode representar um pesado fardo financeiro para domicílios de renda baixa e média, acentuando, assim, a desigualdade característica da região.[1]

Infelizmente, o futuro dos serviços é incerto, na melhor das hipóteses. As mudanças climáticas, o crescimento populacional e a urbanização devem aumentar a pressão sobre os serviços e ressaltar suas deficiências. Do lado positivo, a negligência frequente com a dimensão social da infraestrutura — ou seja, sua importância para o bem-estar pessoal, assim como para o desenvolvimento econômico e a competitividade das empresas — está sendo abordada pelo compromisso global de consecução dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) das Nações Unidas, que trazem na sua essência a importância social dos serviços.

Ser ou não ser (conectado): o desafio do acesso

O acesso aos serviços de infraestrutura pode ser medido com base em uma série de critérios. Por exemplo, o acesso ao transporte público no raio de três blocos de casa pode ser considerado “bom”, assim como o acesso a uma fonte de água melhorada (encanada, poço protegido ou nascente), que não exija mais do que um deslocamento de ida e volta de 30 minutos. Medidas mais rigorosas, entretanto, podem considerar o acesso a uma rota de transporte público que permita ao usuário chegar ao seu local de trabalho, à sua escola e a centros de saúde em um tempo específico, ou o acesso a água encanada dentro de casa. A região se sai bem de acordo com as medidas básicas de acesso, mas o quadro muda rapidamente à medida que as medições se tornam mais exigentes. Apesar da medida considerada, uma tendência geral é clara: as taxas de acesso são significativamente melhores nas áreas urbanas e entre os domicílios de renda mais altas em todos os serviços de eletricidade, água e saneamento e transporte urbano.

Faça-se a luz: ampliando o acesso a eletricidade

A maioria dos países da região levou serviços de eletricidade a toda (menos 3%) a sua população[2]. O acesso à eletricidade na América Latina e Caribe é superior à média mundial, acima do Oriente Médio e Norte da África, mas abaixo da América do Norte, Europa e Ásia Central. Mas as médias escondem disparidades importantes entre os países e entre as áreas rurais e urbanas (Castillo et al., 2018). Enquanto a maioria dos países alcançou taxas de acesso à eletricidade superiores a 90%, países como Haiti e Honduras ainda apresentam lacunas significativas, com taxas de acesso de 39% e 81%, respectivamente, em 2018 (figura 4.1, painel A).

Figura 4.1

Acesso a eletricidade, nacional vs. rural, 2000 e 2018

Fonte: Sanin (2019).

Os países da região têm dado passos importantes na eletrificação rural, embora enormes disparidades ainda persistam: enquanto Brasil, Chile, Paraguai e Uruguai alcançaram acesso quase universal nas áreas rurais, apenas 68% dos domicílios rurais em Honduras têm eletricidade. No entanto, os países com as menores taxas de acesso rural obtiveram progressos notáveis nas últimas duas décadas. A cobertura em Honduras saltou de 26% para 68%; na Bolívia, de 22% para 80%; e no Peru, de 23% para 80% (Sanin, 2019; figura 4.1, painel B). À medida que as taxas se aproximam da cobertura universal, a cobertura da “última milha” torna-se um desafio cada vez maior. Fechar a lacuna final significa prestar serviços a áreas remotas e dispersas, onde as soluções convencionais são muitas vezes inadequadas. É preciso um investimento significativo de tempo e esforço para adequar os serviços às condições locais.

Além das disparidades entre áreas geográficas, as diferenças de acesso por renda domiciliar são significativas. A maioria das pessoas sem acesso é pobre. No Panamá, por exemplo, 47% dos domicílios no quintil de renda mais pobre não têm acesso a eletricidade. Na Guatemala e em Honduras, esse número é superior a 30%, excedendo 20% na Bolívia e no Peru (Iorio e Sanin, 2019).

Cozinhas mais limpas: um outro lado da energia

Os serviços de infraestrutura energética não se limitam à eletricidade. Um importante ODS é aumentar a dependência de combustíveis para cozimento limpo, como gás natural e gás liquefeito de petróleo, e de fogões elétricos. Alternativas mais limpas podem aliviar as cargas significativas para a saúde, o meio ambiente e a economia de combustíveis tradicionais e poluentes, como carvão, querosene e madeira. O acesso a esses combustíveis mais limpos é muito menor do que o acesso a eletricidade e vem evoluindo em um ritmo mais lento (figura 4.2). Em 2016, mais de 80 milhões de pessoas na região ainda dependiam de combustíveis tradicionais. Utilizando números de 2019, a base de dados SE4ALL do Banco Mundial revela que, desse total, 23% estavam no México, 13% no Haiti, 12% no Brasil e 11% na Guatemala. A transição para o cozimento limpo não é fácil. Onde a eletricidade não está disponível, a falta de infraestrutura adequada para fornecer combustíveis modernos impõe desafios à sua adoção. Mas mesmo onde a eletricidade está disponível, muitas vezes é difícil mudar os costumes e gostos das pessoas e convencê-las a abandonar as formas tradicionais de preparar alimentos (Jeuland et al., 2020).

Mudando as regras do jogo: o impacto no acesso a água e saneamento

Assim como no caso da eletricidade, a situação do acesso a serviços de água na região pode ser medida por meio de indicadores básicos ou mais exigentes. Para avaliar os avanços obtidos na consecução dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM) de 2015, todos os domicílios com água encanada ou que usam água de uma fonte protegida (por exemplo, cisterna coberta, poço protegido ou nascente) foram considerados como tendo acesso a água “melhorada”.

Figura 4.2

Acesso a cozimento limpo, 2000 e 2016

Fonte: Sanin (2019).

De acordo com os dados da pesquisa AmericasBarometer 2018–19 da LAPOP, o percentual de domicílios urbanos nessa categoria chegou recentemente a 96,7% na região. Mas, em 2015, os ODS aumentaram substancialmente o nível. O novo padrão-ouro é assegurar acesso a água “gerenciada de forma segura”, o que significa água melhorada disponível em casa e livre de contaminação. Alcançar acesso universal a água gerenciada de forma segura até 2030 é uma meta ambiciosa, que requer não apenas esforços e recursos financeiros significativos, como também dados — hoje em grande parte indisponíveis — para avaliar as lacunas de acesso existentes, criar soluções e acompanhar o progresso (Bain et al., 2018).[3]

Métricas de acesso intermediárias podem proporcionar um vislumbre do trabalho que está por vir. Mudar o limiar, por exemplo, de água encanada em qualquer lugar para água encanada dentro do domicílio, implica uma queda significativa nas taxas de acesso (figura 4.3, painel A). Entre as definições de acesso, a situação nas áreas rurais é significativamente pior do que nas áreas urbanas. Também há diferenças importantes entre domicílios mais pobres e mais abastados, particularmente na Argentina, na Bolívia, no Brasil, na Costa Rica, em El Salvador e no México (Gómez-Vidal, Machado e Datshkovsky, 2020).

As soluções de saneamento variam entre localidades. As áreas urbanas são, em geral, mais adequadas às redes de esgoto conectadas a uma estação de tratamento. Áreas mais remotas, em contraste, requerem soluções de menor escala ou individuais, como tanques sépticos ou banheiros de compostagem, porque as casas são poucas e distantes. Essas diferenças são acentuadas quando comparamos o acesso entre áreas urbanas e rurais (figura 4.3, painel B).

Semelhante ao caso da água, os padrões de acesso a saneamento foram elevados entre os ODM e os ODS. Os ODM instituíram o conceito de saneamento melhorado, que inclui soluções que impedem o contato humano com excrementos e instalações que não são compartilhadas por domicílios. Os ODS elevaram os padrões para o que é conhecido como saneamento gerenciado de forma segura, que exigia o descarte seguro e/ou o tratamento de excrementos humanos.

Os dados do AmericasBarometer 2018–19 revelam que o acesso a serviços de saneamento, independentemente de como sua qualidade seja definida, é menor do que o acesso a água em toda a região. Um desafio importante é como estender os serviços a assentamentos informais em áreas urbanas e periurbanas. Expansão desordenada, construção rudimentar de moradias e falta de casa própria dificultam a adoção de soluções convencionais.

Figura 4.3

Acesso a água e saneamento na América Latina e Caribe

Fonte: Pesquisa LAPOP AmericasBarometer, 2018-19.

Nota: A “água melhorada” vem de tubulações, poços protegidos, água da chuva ou nascentes protegidas. “Água encanada fora da casa” significa água canalizada no quintal ou dentro de casa. “Água encanada dentro da casa” significa dentro da própria casa.

Fonte: Pesquisa LAPOP AmericasBarometer, 2018–19.

Nota: “Saneamento melhorado” envolve um vaso sanitário ou latrina que separa os excrementos do contato humano e é usado por apenas um domicílio. “Esgoto ou fossa séptica” refere-se a um sistema de saneamento no qual os excrementos estão conectados a tubulações de esgoto ou a um sistema séptico. “Esgoto” refere-se a um sistema de saneamento no qual o domicílio está conectado a tubulações de esgoto.

O AUMENTO DOS PADRÕES NA DEFINIÇÃO DE ACESSO A ÁGUA E SANEAMENTO GERA UMA QUEDA DRÁSTICA NO ACESSO.

Se as taxas de conexão são baixas, a quantidade de águas residuais coletadas e tratadas é ainda mais baixa. Apenas cerca de 30–40% das águas residuais são tratadas na região (Banco Mundial, 2019). Algumas exceções são o Chile, onde as taxas de acesso subiram de 21% em 2000 para 100% em 2012 (ver quadro 4.1), e o México, onde o salto foi de 23% em 2000 para cerca de 63% em 2017 (OCDE, 2017a).

Quadro 4.1

Quadro 4.1 Tratamento de águas residuais no Chile: salvando o planeta (e a economia)

As taxas de tratamento de águas residuais do Chile na década de 1990 foram, na melhor das hipóteses, médias, em forte contraste com os notáveis avanços no acesso a serviços de água e saneamento que fizeram do país um líder regional. O plano do governo para melhorar as taxas de tratamento de águas residuais incluiu reformas que permitiram ao setor privado ajudar a financiar um atraso no investimento em estações de tratamento de águas residuais, estimado em US$2 bilhões (Peña, Luraschi e Valenzuela; 2004; Jouravlev, 2004; OCDE, 2017). O sucesso do plano de tratamento de águas residuais foi devido a várias medidas: novos padrões de emissões para regular poluentes associados à descarga de resíduos industriais líquidos na rede de esgoto (Ministério de Obras Públicas do Chile, 1998a) e de resíduos líquidos no oceano e em vias navegáveis interiores (Gabinete do Presidente do Chile, 2000); maior poder de fiscalização da Superintendência de Serviços Sanitários (SISS) em 1998 (Peña, Luraschi e Valenzuela, 2004); e o novo marco regulatório permitindo a entrada de capital privado nas empresas do setor (Ministério de Obras Públicas do Chile, 1998b; SEP, 2006).

Os esforços do governo resultaram em benefícios em termos não apenas de saúde pública, qualidade de vida e proteção do meio ambiente, mas também da economia. Em particular, o declínio da irrigação com águas residuais aumentou o potencial tanto da indústria do turismo como da exportação de bens agrícolas (Jouravlev, 2004). Durante 2000–17, as empresas privadas sozinhas investiram US$2,3 bilhões no tratamento de águas residuais (Andess, 2018), permitindo ao Chile alcançar níveis de tratamento comparáveis aos dos países líderes no mundo (figura 4.1.1).

Mas dadas as mudanças climáticas, tratar adequadamente as águas residuais é apenas o primeiro passo no desenvolvimento de uma abordagem sustentável para transformar águas residuais em um recurso econômico. Embora o Chile atualmente trate quase 100% do total de águas residuais produzidas, o país não as usa de forma produtiva. Na verdade, a maior parte das águas residuais tratadas acaba no oceano. O potencial ambiental e econômico de mudar essa situação é enorme: o volume total de águas residuais não usadas supriria perto de 10% do déficit hidrológico total do país, abrindo importantes oportunidades agrícolas. Um estudo recente estimou que o volume total de águas residuais tratadas atualmente descarregadas no oceano (2,6 metros cúbicos por segundo), apenas na região de Valparaíso, seria suficiente para irrigar 27.300 hectares de vinhedos ou 10.250 hectares de plantações de abacate, representando exportações potenciais de US$1,146 milhão e US$8,8585 milhões, respectivamente (Fundação Chile, 2016). Claramente, o potencial para recuperar e reutilizar recursos é enorme (ver Capítulo 11).

Figura 4.1.1

Evolução do tratamento de águas residuais no Chile, 2000–17

Fonte: Indicador de Tratamento de Águas Residuais da OCDE, 2019.

A milha mais longa: obtendo acesso a transporte urbano

Transporte é o serviço em que a região menos evoluiu nos últimos anos. De acordo com uma pesquisa realizada em 2015 pelo Banco de Desenvolvimento da América Latina (CAF) em dez cidades da região, o acesso a um ponto de transporte público no raio de três quarteirões de casa é quase universal (de 87% em Bogotá e 90% na Cidade do Panamá e em Quito, a 98% em Buenos Aires e Montevidéu). Essas medidas convencionais de acesso, no entanto, pintam apenas um quadro parcial do setor. A capacidade de uma pessoa para chegar aos seus destinos em tempo hábil envolve uma infinidade de considerações interdependentes. O planejamento urbano determina as distâncias entre áreas residenciais e destinos comuns, tais como escritórios, escolas, centros de saúde ou áreas comerciais. A densidade rodoviária, aliada a níveis de atividade econômica, taxas de motorização, densidade populacional e escolha do meio de transporte afetam os níveis de congestionamento e os tempos de deslocamento. Portanto, a densidade e a extensão das linhas de transporte público, embora cruciais, estão longe de ser o único fator determinante da mobilidade.

A expansão urbana desordenada tem contribuído para a decadência das redes de transporte. À medida que as cidades crescem para além dos seus limites, a fim de acomodar uma população crescente, a densidade de estradas na maioria dos centros urbanos está diminuindo. Essa expansão limita seriamente o acesso e a mobilidade. Menos áreas estão a uma distância a pé das principais artérias, a conectividade entre áreas periféricas e metropolitanas é limitada, e locomover-se a pé em áreas periurbanas é mais difícil devido a distâncias mais longas e à falta de infraestrutura adequada para o deslocamento a pé (Rivas, Suárez-Alemán e Serebrisky, 2019a).[4]

Apesar das taxas relativamente altas de acesso a transporte público perto de casa, as necessidades de mobilidade das pessoas são significativamente limitadas pela qualidade dos serviços, incluindo sua frequência, segurança e confiabilidade. Além disso, os problemas tendem a afligir desproporcionalmente grupos de baixa renda, que em geral vivem em áreas remotas onde podem pagar por moradia. Essas áreas periféricas geralmente têm infraestrutura rodoviária precária e atendê-las com sistemas formais de transporte público é não apenas difícil, mas também dispendioso. Além disso, nessas áreas as oportunidades de trabalho local são limitadas. De acordo com um estudo de três grandes cidades da região (Cidade do México, Bogotá e Santiago do Chile), a acessibilidade a empregos num raio de deslocamento de até 60 minutos é significativamente maior quando o transporte particular é usado em detrimento do transporte público (ver figura 4.4 para o caso de Bogotá) (ITF, 2020), mesmo considerando fatores como congestionamento em horário de pico e tempo gasto procurando estacionamento. As deficiências no transporte público são frequentemente supridas por meios de transporte informais, como vans e micro-ônibus. Em Bogotá e na Cidade do México, esses veículos alternativos tornam outros 40% de empregos acessíveis (ITF, 2020).

Figura 4.4

Empregos acessíveis em 60 minutos em Bogotá

Fonte: ITF (2020).

Nota: as áreas em branco correspondem a células sem população ou células sem estradas adequadas para dirigir.

Centro urbano refere-se ao aglomerado urbano de alta densidade (1.500 habitantes por km^2).

Panorama geral do acesso

O quadro pintado acima mostra uma série de lacunas de acesso na região, que variam de acordo com os padrões adotados por cada país. Mesmo usando medidas básicas, no entanto, a região tem um grande atraso a recuperar, especialmente em saneamento, uso de combustíveis de cozimento limpo e serviços adequados de transporte público. Os governos também precisam enfrentar as discrepâncias significativas em termos de cobertura, existentes entre localidades e grupos de renda. Nas áreas urbanas, o crescimento desordenado representa graves desafios para a extensão dos serviços, em especial onde a infraestrutura depende de construções de grande porte e disruptivas, como é o caso de redes de água e saneamento, estradas e sistemas de transporte público. Nas áreas rurais e periurbanas, tempo e recursos precisam ser investidos em soluções customizadas.

Fechar as lacunas exigirá mais do que apenas nova infraestrutura física. Muitas vezes, normas comportamentais e culturais impedem que as pessoas usem infraestruturas físicas ou adotem práticas que tornam o acesso significativo. O acesso a água, por exemplo, somente traz benefícios à saúde se associado a boas práticas de higiene, como lavar as mãos. A relutância em se conectar às redes de esgoto existentes é comum na região. Não apenas os benefícios deixam de fluir para a população, mas o prestador de serviços deixa de receber o retorno sobre seu investimento. Aprender o que funciona para superar esses obstáculos requer evidências rigorosas e experimentação de políticas (ver quadro 4.2).

Quadro 4.2

Quadro 4.2 Soluções inovadoras que promovem acesso

A região da América Latina e Caribe fez enormes avanços no aumento do acesso a serviços, mas a ampliação das redes de água e saneamento, energia e transporte ao longo da “última milha” torna-se mais difícil e mais cara. Além disso, as abordagens que funcionaram bem no passado podem não ser adequadas para as áreas que permanecem fora de alcance. A aplicação de novas tecnologias e soluções criativas é crucial para o sucesso. Os teleféricos em La Paz-El Alto, na Bolívia, e os sistemas fotovoltaicos no Peru são exemplos de como soluções inovadoras na região podem ajudar a melhorar o acesso, especialmente para grupos de baixa renda.

Criar e desenvolver uma rede de transporte moderna em La Paz-El Alto foi um pesadelo de planejamento urbano. Apesar de serem cidades contíguas com alto nível de interação econômica, o deslocamento entre elas há muito é dificultado por barreiras geográficas. Muitos trechos da estrada não estavam pavimentados e apresentavam encostas íngremes e drenagem deficiente, gerando altas taxas de congestionamento. Soluções tradicionais como transporte rápido por ônibus (BRT) ou metrôs eram tecnicamente inviáveis ou proibitivamente caras. Inspirado em um projeto pioneiro em Medellín, em 2011 o governo boliviano decidiu tentar uma nova abordagem e construir uma extensa rede urbana de teleféricos chamada “Mi Teleférico”, que hoje é a maior do gênero no mundo. A escala do projeto é enorme: nos primeiros cinco anos após sua inauguração em maio de 2014, o sistema havia transportado mais de 200 milhões de passageiros, dos quais 70% eram pessoas de baixa renda (Mi Teleférico, 2019).

O Mi Teleférico é um caso de sucesso. Estima-se que após a implantação das três primeiras linhas, o Mi Teleférico reduziu os tempos de deslocamento em média 22%, em comparação com outros serviços de transporte (Suárez-Alemán e Serebrisky, 2017). A economia de tempo se traduziu em um benefício líquido de US$0,54 por deslocamento para os usuários, incentivando-os a passar do transporte particular para o público (figura 4.2.1). Além disso, Martínez, Sánchez e Yañez-Pagans (2018) constataram que o tempo economizado foi realocado principalmente para atividades educacionais e recreativas, melhorando a qualidade de vida e a formação de capital humano. Os usuários também viram aumentos nas atividades de trabalho autônomo e renda, potencialmente porque seu acesso aos mercados de trabalho também aumentou. E último, mas não menos importante, os principais beneficiários são os moradores de El Alto, que tem uma proporção maior de domicílios de baixa renda e indígenas.

Figura 4.2.1

Economias do Mi Teleférico na Bolívia

Fonte: Baseado em Suárez-Alemán e Serebrisky (2017).

OS USUÁRIOS DO MI TELEFÉRICO NA BOLÍVIA ECONOMIZAM 22% DO SEU TEMPO DE DESLOCAMENTO, UM BENEFÍCIO LÍQUIDO DE US$0,54 POR DESLOCAMENTO.

O Peru obteve o maior progresso na expansão do acesso a serviços de eletricidade. Entre 2000 e 2018, as taxas de acesso subiram de 64% para 97% (Sanin, 2019). O sucesso do Peru pode ser atribuído a uma série de fatores cruciais. O estado i) assumiu um papel de liderança no investimento na ampliação do acesso da população pobre a energia; ii) aplicou subsídios direcionados para promover o acesso entre as populações mais isoladas e de menor renda; e iii) envolveu beneficiários na instalação e operação de soluções de energia off-grid (sem conexão à rede). Essas soluções off-grid incluíram programas específicos para aumentar o uso de energia renovável descentralizada em áreas rurais (tabela 4.2.1).

Tabela 4.2.1

Políticas fotovoltaicas no Peru

Detalhes do programa

Resultados em termos de eletrificação

Programa fotovoltaico para áreas não conectadas à rede, Fundo de Inclusão Social de Energia (FISE), 2012-presente

- Permitiu acesso economicamente acessível subsidiando a energia renovável.

- Até 2017, o programa havia instalado painéis fotovoltaicos em 26.544 domicílios em áreas rurais, conectando um total de 106 mil habitantes.

ACCIONA Microenergía Perú (AMP), 2009-presente

- ONG criada pelo grupo espanhol ACCIONA e liderada pela Fundação de Energia e Água, aluga sistemas fotovoltaicos individuais a uma taxa mensal de US$3 durante 20 anos, que constitui a vida útil do painel.

- Em 2018, o programa havia beneficiado 4 mil domicílios, 17 centros comunitários e 12 Centros Luz em Casa (ou seja, pequenos negócios), nas áreas isoladas do departamento de Cajamarca.

- O programa envolve as comunidades na instalação e operação de painéis.

Fonte: Baseado em Sanin (2019).

Qualidade do serviço: uma lacuna crescente

Os benefícios reais que resultam do acesso a serviços de infraestrutura dependem muito da qualidade do serviço prestado. Uma proporção considerável da população na América Latina e Caribe enfrenta descontinuidade no serviço regular e interrupções não planejadas. Essas deficiências dos serviços geram custos significativos para a sociedade. No nível domiciliar, os usuários perdem tempo esperando os serviços ou adquirindo fontes alternativas. Em um nível mais amplo, interrupções no serviço de eletricidade e água podem interromper o funcionamento de instalações críticas, como escolas e hospitais. Serviços de transporte público inadequados aumentam a dependência do uso de veículos privados, com impactos negativos no trânsito, nos tempos de deslocamento e no meio ambiente.

Uma população crescente, aumentos de renda e mudanças climáticas levarão os serviços a operar sob forte estresse. A propriedade de veículos está aumentando, e as cidades estão ficando mais congestionadas. Eventos climáticos extremos podem interromper o serviço e deteriorar ainda mais a infraestrutura existente. Quanto mais os governos esperarem para agir, mais dispendiosa será a busca de soluções.

Qualidade intermitente dos serviços de eletricidade

Interrupções frequentes e prolongadas no fornecimento de eletricidade podem custar caro em termos de prejuízos financeiros e bem-estar. Interrupções frequentes podem danificar aparelhos, enquanto interrupções prolongadas podem resultar em alimentos estragados, exposição a temperaturas extremas ou incapacidade de realizar atividades necessárias, como limpar a casa e estudar. Interrupções por longos períodos de tempo prejudicam as indústrias, desorganizam o trânsito — especialmente em cruzamentos com semáforos e em aeroportos — e afetam negativamente serviços críticos, como hospitais.

O Índice da Frequência Média de Interrupção do Sistema (SAIFI) e o Índice da Duração Média de Interrupção do Sistema (SAIDI) são comumente usados para avaliar a qualidade do fornecimento de energia elétrica. O SAIFI mede a frequência de interrupções e o SAIDI mede a duração total média de uma interrupção ao longo de um ano para cada consumidor atendido. Os países da região sofreram 16 interrupções não programadas em 2018, com uma duração média de 33 minutos. A média é muito alta em comparação com a de países desenvolvidos, mas varia muito entre os países (figura 4.5).

Figura 4.5

Duração e frequência média de interrupções elétricas, 2019

Fonte: Com base nos dados de 2019 da base de dados Doing Business do Banco Mundial.

Nota: O SAIDI mede as horas por interrupção elétrica. O SAIFI mede o número de interrupções elétricas por ano.

Qualidade da água: mais do que um gosto ruim

A falta de serviço de água diariamente dificulta a obtenção do mínimo considerado necessário para suprir necessidades básicas. De acordo com os dados dos Indicadores de Desenvolvimento Mundial de 2019, água insegura, saneamento inseguro e falta de higiene são responsáveis por 1,67 mortes por 100 mil habitantes na região.[5] Até 2020, mais de nove mil vidas por ano seriam salvas se a região pudesse equiparar a qualidade dos seus serviços de água aos níveis europeus. A falta de acesso contínuo à água também significa que os usuários provavelmente a armazenam em tanques, para que esteja disponível conforme necessário. No entanto, os tanques muitas vezes não são lavados o suficiente ou não oferecem proteção suficiente para prevenir contaminação antes do uso.

Com base em entrevistas com uma amostra representativa, o Projeto Latino-Americano de Opinião Pública (LAPOP) constata que pessoas com acesso a água encanada relatam altas taxas de abastecimento intermitente e interrupções não programadas. Em alguns países, dentre eles República Dominicana, El Salvador, Guatemala, Honduras e México, os dados do AmericasBarometer 2018–19 mostram que mais de 20% da população não recebe serviços de água adequados dois ou mais dias por semana, e, em média, a duração do serviço pode não passar de meio dia. O percentual de pessoas sem acesso a serviços de água 24 horas, sete dias por semana é bastante alto em muitos países, liderados pela República Dominicana (com 90,1%) (figura 4.6). A maioria das pessoas em vários países sofre tanto de abastecimento intermitente como de interrupções não programadas, que tendem a afligir desproporcionalmente domicílios mais pobres (Gómez-Vidal, Machado e Datshkovsky, 2020).

Um indicador crítico de qualidade diz respeito às propriedades da água que está sendo fornecida. O aspecto mais importante é a segurança, ou seja, se a água é limpa e sem contaminantes. O consumo de água mineral (engarrafada), que é alto na região, é um indicador da má qualidade da água encanada. De acordo com os dados do AmericasBarometer 2018–19, por exemplo, 81% dos entrevistados no México relataram acesso a água encanada e 77% informaram beber água engarrafada. Em muitos lugares, um longo processo entre a extração inicial e o consumo final expõe a água a vários riscos. Baixas taxas de tratamento de águas residuais, descarte inadequado de resíduos sólidos, metais pesados e pesticidas — resultantes de atividades agrícolas e de mineração — que escoam para os rios, bem como eventos climáticos extremos, contribuem para a deterioração das fontes de água e a subsequente ineficácia do seu tratamento. Mesmo que o tratamento inicial seja bem sucedido na remoção de contaminantes e na produção de água de alta qualidade, sistemas de distribuição deteriorados, com tubulações antigas, quebradas e pressão de água irregular, expõem a água a contaminação e impurezas. No nível doméstico, as evidências têm mostrado que práticas inadequadas de armazenamento e manuseio de água representam riscos significativas para os usuários (Jeuland et al., 2020). Além disso, a contaminação pode vir de fontes inesperadas, como a expansão da infraestrutura de redes de esgoto. Um estudo recente usando dados de painéis de nível distrital no Peru, constatou que distritos com vários projetos de expansão da rede de esgoto sofreram um aumento de 6% na taxa de mortalidade de menores de cinco anos, em comparação com distritos com menos ou nenhum desses projetos, principalmente devido ao maior risco presente durante a fase de construção (Bancalari, 2019).

Figura 4.6

Pessoas com acesso a serviço de água 24 horas por dia, sete dias por semana

Fonte: Pesquisa LAPOP AmericasBarometer, 2018–19.

Quadro 4.3

Usando contratos baseados em desempenho para aumentar a eficiência do serviço

Contratos e regulações baseados em desempenho têm sido usados com sucesso para aumentar a eficiência da prestação de serviços, impulsionar as receitas dos prestadores de serviços e, ao mesmo tempo, melhorar a qualidade do serviço. Dois exemplos se destacam: regulações no Equador para diminuir as perdas de eletricidade e os contratos baseados em desempenho das Bahamas para reduzir o consumo de água não faturada (NRW, por sua sigla em inglês).[a]

Figura 4.3.1

Perdas de eletricidade no Equador após a implementação do PLANREP

Fonte: Sanin (2019).

No Equador, várias medidas foram tomadas para a consecução de objetivos de políticas. Primeiro, em 1999, uma regulação da “qualidade do serviço técnico” tornou as distribuidoras responsáveis por compilar dados sobre a frequência e duração das interrupções. Em caso de descumprimento dos limites regulatórios, a distribuidora era multada pela agência reguladora. Posteriormente, em 2006, um plano de redução de perdas elétricas (Plan de Reducción de Pérdidas - PLANREP) foi aprovado, com o objetivo específico de reduzir perdas não técnicas, ou seja, eletricidade usada, mas não paga. Durante os primeiros anos da sua implantação, os medidores foram sistematicamente trocados para melhorar o controle de roubos e a medição remota. Em 2011, penalidades por furto de energia elétrica foram aplicadas, e a abolição de invasão de terras foi implementada. Além disso, os medidores foram colocados do lado de fora das casas, a fim de facilitar inspeções mais frequentes e precisas. A regulação também atribuiu às empresas a responsabilidade de realizar pesquisas de satisfação dos clientes com a qualidade do serviço. Esse plano abrangente produziu resultados em várias dimensões: as perdas não técnicas diminuíram de quase 13% em 2006 para apenas 5% em seis anos (figura 4.3.1); entre 2011 e 2015, a duração das interrupções caiu 67,6%; e a frequência das interrupções caiu 59%, de uma média de 26 para 11 por ano.

Outro caso de sucesso foi o uso de contratos baseados em desempenho (PBC, na sigla em inglês) nas Bahamas. A Ilha de New Providence enfrentou problemas endêmicos com a qualidade, a baixa pressão e o racionamento ocasional de água, bem como com volumes de NRW cada vez maiores. Em 2008–09, a concessionária (Bahamas Water and Sewerage Corporation) desenvolveu um plano abrangente para a redução e o controle do volume de NRW, incluindo intervenções técnicas no âmbito de um PBC. O PBC reduziu o volume de NRW por meio de i) um estudo de linha de base e um período de ajuste de metas/planos; ii ) definição de um escopo mínimo, aliado a flexibilidade para o fornecedor ajustar os planos à evolução da situação, tanto para superar as metas como para receber remuneração adicional baseada em desempenho; iii) rápida redução dos volumes de NRW, com seus benefícios técnicos, financeiros e políticos; iv) menores riscos de projetos para a concessionária; v) uma longa fase de manutenção para promover a sustentabilidade das reduções de NRW; e vi) melhoria geral do desempenho técnico e financeiro, a um preço competitivo. Os resultados foram sólidos: entre 2013 e 2019, a concessionária reduziu o volume de NRW de 54% para apenas 23%, valor que está em consonância com as concessionárias de melhor desempenho na região (figura 4.3.2).

Figura 4.3.2

Água não faturada nas Bahamas, antes e depois da implementação de um PBC

Fonte: Com base em dados da Bahamas Water and Sewerage Corporation.

[a] Água não faturada (NRW) é a água produzida, mas perdida devido a perdas físicas por vazamentos e tubos danificados ou a perdas comerciais causadas pela subnotificação de medidores de usuários, conexões ilegais e furto.

Qualidade do transporte urbano: um longo caminho a percorrer

A qualidade dos serviços de transporte urbano na região é precária. As pessoas da região demoram mais tempo para percorrer distâncias mais curtas do que as pessoas em economias avançadas (figura 4.7). O deslocamento médio até o local de trabalho nas cidades da região é de 77 minutos. Em muitas cidades da região — das mais populosas, como Bogotá e Colômbia, às menos populosas, como Manaus, e de megacidades estabelecidas como São Paulo a áreas urbanas em processo de rápida expansão como Lima, no Peru —, o deslocamento diário[6] médio pode levar mais de 90 minutos; de acordo com dados de 2019 do Índice de Trânsito Público Moovit, 30% ou mais dos usuários relatam tempos de viagem que excedem duas horas.

Figura 4.7

Tempo e distância dos deslocamentos em transporte público: América Latina e Caribe vs. economias avançadas

Fonte: Rivas, Suárez-Alemán e Serebrisky (2019a).

Nota: Dados baseados em um dia da semana. Média simples de 52 cidades da América Latina e Caribe e 67 cidades de economias avançadas, informada pelo Moovit em 2019. Diagrama de caixa ou fios de bigode: o comprimento da caixa representa a faixa interquartil (diferença entre os quartis 3 e 1); a média é mostrada como uma cruz, e a mediana é mostrada como a linha do meio da caixa. As linhas estendidas verticalmente representam os “bigodes”, indicando variabilidade fora dos quartis superior e inferior. Qualquer ponto fora dos bigodes é considerado um desvio e é representado por pontos.

Embora a maioria das pessoas nas cidades da região utilize o transporte público, a proporção do transporte público em relação a carros particulares está diminuindo. Na maioria dos países, as taxas de motorização cresceram a uma média de 4,7% ao ano, nos últimos 10 anos. Em 2015, a taxa média de motorização atingiu 201 veículos por mil habitantes. Embora esse número continue abaixo das médias da Europa (471 veículos por mil habitantes) ou dos Estados Unidos e do Canadá (805 veículos por mil habitantes), sua taxa de crescimento é uma das mais altas do mundo (junto com países da Ásia e do Oriente Médio) (Rivas, Suárez-Alemán e Serebrisky, 2019a).

Nas cidades europeias, a tendência é de redução nos deslocamentos de automóvel e aumento nos deslocamentos de transporte público e a pé. O oposto vem ocorrendo na América Latina e Caribe (figura 4.8). Em algumas cidades, a proporção de uso do transporte público foi reduzida à metade. O aumento da motorização e um sistema de transporte público de má qualidade (em termos de tempo de deslocamento, conforto e segurança) gera um círculo vicioso, que leva os usuários a passar do transporte público para o particular, assim que podem se dar ao luxo de comprar um veículo. É preciso uma combinação de ação política rápida e investimento em sistemas de transporte público de massa para romper esse círculo vicioso (ver Capítulo 10 e quadro 4.4). Em resposta ao declínio do transporte urbano, os países da região adotaram um conjunto diversificado de políticas para melhorar as redes de transporte público, das quais os sistemas de transporte rápido de ônibus (BRT) são o exemplo mais marcante (quadro 4.5).

Figura 4.8

Participação dos modos de transporte em cidades selecionadas

Fonte: Rivas, Suárez-Alemán e Serebrisky (2019a).

Nota: As comparações entre cidades são limitadas por diferenças de metodologia e oportunidade das pesquisas. Transporte privado inclui automóveis e motocicletas. As cidades incluídas na média europeia são Amsterdã, Berlim, Copenhague, Hamburgo, Londres, Munique, Paris, Estocolmo, Viena e Zurique.

Quadro 4.4

Negligência de gênero no transporte

A neutralidade de gênero não existe nos serviços de transporte. Mulheres e homens têm padrões de mobilidade diferentes: as mulheres em geral se deslocam mais, em horários mais dispersos ao longo do dia. As mulheres usam significativamente mais transporte público e caminham mais, enquanto os homens são mais propensos a andar de carro (figura 4.4.1). Esse padrão reflete fatores econômicos e culturais, entre outros, e pode ser observado, por exemplo, na distribuição de carteiras de motorista por gênero: o número de carteiras de motoristas emitidas para mulheres representa apenas 30% do total da região (Rivas, Suárez-Alemán e Serebrisky, 2019a).

Figura 4.4.1

Diferenças de gênero nos padrões de mobilidade nas cidades selecionadas

Fonte: Rivas, Suárez-Alemán e Serebrisky (2019a).

Embora mais de 50% dos usuários dos sistemas de transporte público regional sejam mulheres (52% em Buenos Aires, 51% na Cidade do México, 53% em Quito e 52% em Santiago do Chile) (Granada et al., 2016), as características de sua mobilidade e de suas necessidades de deslocamento não têm sido sistematicamente consideradas. Muitas vezes, os serviços de transporte público não atendem aos padrões de qualidade, segurança e conforto exigidos pelas mulheres. Uma vez que as mulheres muitas vezes se deslocam com crianças pequenas, carrinhos de bebê, sacolas de compras ou parentes idosos, para elas sistemas de transporte superlotados e inacessíveis são particularmente incômodos. Como resultado de várias baldeações ou pouca ou nenhuma integração dos sistemas de transporte, as mulheres acabam pagando mais caro e percorrendo distâncias mais longas, constatando que a sua mobilidade física e ocupacional é mais limitada do que a dos homens (Granada et al., 2016).

A segurança é outra preocupação importante. O assédio sexual afeta desproporcionalmente as mulheres. Seis em cada dez mulheres nas cidades da região já sofreram algum tipo de violência sexual, seja agressão física ou verbal, no transporte público. Em Santiago do Chile, 59% das mulheres entrevistadas haviam sido vítimas de violência física ou verbal no transporte público. As taxas em outras cidades da região são ainda mais altas: Bogotá (64%); Cidade do México (65%); Quito (67%); e Buenos Aires (80%) (BID, 2018).

Quadro 4.5

Redução do tempo de deslocamento com o sistema de transporte rápido por ônibus

A América Latina foi pioneira na implantação de sistemas de transporte rápido por ônibus (BRT, por sua sigla em inglês). O primeiro sistema de BRT foi implantado na região na década de 1970, em Curitiba. Desde então, o TransMilenio em Bogotá revolucionou a indústria ao transportar 45 mil passageiros por hora, por deslocamento (Gómez-Lobo e Barrientos, 2019). Segundo dados do Global BRT de 2019, a América Latina e Caribe é líder mundial, com aproximadamente 1.900 quilômetros de redes de BRT em 55 cidades e 10 países — Argentina, Brasil, Chile, Colômbia, Equador, Guatemala, México, Panamá, Peru e Venezuela. No geral, os sistemas têm tido impactos positivos em termos de tempo de deslocamento, custos de transporte, meio ambiente e acidentes (Hidalgo e Carrigan, 2010).

Os sistemas de BRT melhoraram a qualidade do serviço de transporte público na região, especialmente ao reduzir o tempo de deslocamento. Uma avaliação do BID dos sistemas de BRT de Cali e Lima revela uma economia significativa no tempo de deslocamento (tabela 4.5.1). O Metropolitano, o sistema de BRT de Lima, reduziu o tempo médio de deslocamento anterior, que era de três a quatro horas, para duas horas para alguns passageiros, enquanto o Masivo Integrado de Occidente (MIO), o BRT de Cali, proporciona uma economia de tempo de até 35 minutos para as populações de renda mais baixa e mais alta, e de até 25 minutos para pessoas nos grupos de renda média (Scholl et al., 2016). Embora ambos os sistemas tenham relatado economias significativas no tempo de deslocamento em geral, o uso limitado entre domicílios pobres que vivem em áreas de alimentação (feeder areas) continua a ser um desafio.

Os primeiros sistemas de BRT da região foram projetados como sistemas fechados, que operavam exclusivamente em infraestrutura segregada (ônibus nunca misturados com outros veículos). Nos últimos anos, porém, foram introduzidos sistemas de BRT abertos para proporcionar mais flexibilização, permitindo que os ônibus do BRT atendam pontos localizados em infraestrutura não segregada.

Gómez-Lobo e Barrientos (2019) defendem a abertura de sistemas de BRT nas reformas do setor de transportes, devido à sua flexibilidade. Os sistemas de BRT abertos não aumentam as baldeações, são fáceis de implementar, diminuem o tempo de deslocamento dos passageiros e reduzem os custos operacionais dos prestadores de serviços (devido a velocidades mais altas). Os autores argumentam que é importante considerar essa alternativa especialmente em cidades pequenas. Exemplos de sistemas de BRT abertos na região incluem o Metrobus, em Buenos Aires, e o BRT de faixa central segregada e corredores segregados em Gran Concepción (Chile), que foram implantados sem alterar a forma como os ônibus operavam antes da construção do sistema de BRT (Gómez-Lobo e Barrientos, 2019). Em Buenos Aires, o Metrobus reduziu o tempo de deslocamento em 20–50% (Rivas, Suárez-Alemán, e Serebrisky, 2019b).

Tabela 4.5.1

Impacto do BRT nos tempos de deslocamento em Cali e Lima

Metropolitano, Lima

MIO, Cali

Economia de tempo:

- Geral: Economia média de tempo da rede de cerca de 7 minutos para todos os grupos de renda.

- Grupo de renda extremamente baixa (estrato E): até 28 minutos em algumas zonas.

- Grupo de renda baixa (estrato D): até 32 minutos em algumas zonas.

- Grupo de renda média baixa (estrato C): até 34 minutos em algumas zonas.

Economia de tempo:

- Geral: economia de tempo de pelo menos 11 minutos para 90% da população mais pobre.

- Grupo de renda baixa (estrato 1): até 35 minutos em algumas zonas.

- Grupo de renda média (estratos 2 a 5): até 25 minutos em algumas zonas.

- Grupo de renda mais alta (estrato 6): até 35 minutos em algumas zonas.

Fonte: Scholl et al. (2016).

Nota: Lima é dividida em 5 estratos socioeconômicos, onde E = mais baixo e A = mais alto. Cali é dividida em seis estratos socioeconômicos, onde 1 = mais baixo e 6 = mais alto.

Acessibilidade econômica: o ponto cego dos serviços

Em uma região onde uma parcela considerável da população é pobre, não poder pagar pelos serviços necessários é uma luta diária para muitas pessoas. A falta de acesso e a baixa qualidade dos serviços também podem representar um fardo considerável para as finanças e para o bem-estar dos usuários, que são obrigados a encontrar formas alternativas para suprir suas necessidades, que podem ser menos seguras e mais caras. O peso desses fardos, no entanto, depende do contexto. Os dados e ideias apresentados nesta seção do capítulo referem-se à acessibilidade econômica (capacidade de pagamento) dos serviços formais prestados continuamente ao longo do tempo, em busca do objetivo de universalizar o acesso a serviços de qualidade. A extensão e os determinantes do problema de acessibilidade econômica variam consideravelmente por cidade e setor, e exigem soluções customizadas. Dos três setores analisados, o de transporte representa o fardo mais pesado para os consumidores da região.

Embora a capacidade para pagar por conexões e serviços seja um aspecto fundamental da acessibilidade econômica, ela não é a única. Uma outra questão relevante é a quantidade de serviços de que os domicílios pobres necessitam em relação às suas contrapartes mais ricas. As restrições financeiras podem, na verdade, significar que os domicílios pobres precisam gastar mais em serviços do que os mais ricos. Viver em uma área urbana periférica, onde a moradia é economicamente mais acessível, implica deslocamentos mais longos e mais caros. A falta de meios para comprar novos aparelhos com eficiência energética significa que os domicílios de baixa renda precisam de mais energia para o funcionamento de modelos mais antigos. Domicílios mais pobres podem, de fato, necessitar de quantidades maiores de serviços para usufruir de benefícios comparáveis aos de domicílios mais ricos. Todas essas questões contribuem para o problema da acessibilidade econômica na região.

Medindo acessibilidade econômica: métricas básicas e suas limitações

A medida mais básica de acessibilidade econômica é a parcela da renda domiciliar alocada para um determinado serviço. Como mostrado no Capítulo 1, essa medida revela que os domicílios na América Latina e Caribe dedicam uma parcela maior da sua renda a serviços de infraestrutura do que seus pares em outras regiões desenvolvidas e em desenvolvimento do mundo, e que, quanto mais pobre o domicílio, mais acentuada essa diferença. Além disso, a média regional esconde variações entre países, não apenas no valor total que os cidadãos despendem com serviços, mas também na composição dessa despesa (figura 4,9).

Figura 4.9

Gasto em serviços de infraestrutura nas megacidades da América Latina e Caribe

Fonte: Elaboração dos autores baseada em Pesquisas de Gastos Domiciliares (2017 para Santiago do Chile, 2018 para Lima e Cidade do México, 2019 para São Paulo).

Não há consenso sobre qual deve ser o tamanho da despesa com esses serviços para o domicílio médio, uma vez que muitos fatores influenciam essa estimativa: a qualidade do serviço, a eficiência dos prestadores e as decisões de políticas sobre a parcela dos custos do serviço que deve ser recuperada por meio de taxas de consumo, entre outras. Apesar dessa limitação, cada setor utiliza alguns benchmarks como orientação geral para sinalizar problemas de acessibilidade econômica. No setor de transporte, o limite é geralmente 15% a 20% da renda domiciliar nas economias em desenvolvimento (Estache, Bagnoli e Bertomeu-Sánchez, 2018).[7] No setor de energia, níveis de despesas acima de 10% da renda domiciliar são apontados como um problema (Boardman, 1991). Em água e saneamento, o limite fica entre 3% e 5% (EACDH/UN-Habitat/OMS, 2010; Fankhauser e Tepic, 2007). Os limites de acessibilidade econômica geralmente são definidos independentemente um do outro: mesmo que nenhuma despesa de um setor exceda os benchmarks estabelecidos, a alocação de quase um terço da renda de um domicílio para apenas três serviços pode ser inviável para muitas famílias de baixa renda.

Com base na análise das pesquisas de gastos domiciliares[8] na região, em média o percentual de despesas dos domicílios com serviços de infraestrutura está abaixo dos limites estabelecidos em cada setor. No entanto, essa estatística provavelmente subestima o problema por várias razões. Primeiramente, a despesa real não inclui o consumo perdido para manter a conta gerenciável.[9] Em segundo lugar, ela ignora a evasão do pagamento de passagens e contas, seja na forma de inadimplência ou uso ilegal de serviços. Além disso, os preços dos serviços podem ser inferiores ao nível de recuperação de custos. Apesar da falta alarmante de evidências sobre o custo da prestação de serviços, as escassas evidências sobre subsídios indicam que os preços médios dos serviços estão abaixo do seu custo (ver Capítulo 1). Esses não são problemas pequenos na região.

A proporção de pessoas pobres que se locomove a pé, em vez de usar o transporte público, é um exemplo de consumo perdido. Uma análise dos meios de transporte por quintil de renda em uma amostra de cidades da região constata que cerca de 40% a 45% de todos os deslocamentos de pessoas de baixa renda são feitos a pé (figura 4.10). O número para grupos de maior renda fica entre 10% e 20%. Assim, as pessoas podem sacrificar deslocamentos motorizados por conta da acessibilidade econômica, tornando-se caminhantes “cativos” por distâncias relativamente longas (Venter e Behrens, 2005; Falavigna e Hernández, 2016). Considerando que a maioria das atividades econômicas e oportunidades de trabalho tendem a se concentrar no centro urbano, os moradores de baixa renda podem ficar limitados a empregos informais ou de menor remuneração, mais próximos de seu local de residência na periferia.

Figura 4.10

Participação de deslocamentos a pé no transporte, por nível de renda

Fonte: Rivas, Serebrisky e Suárez-Alemán (2018).

Nota: Os números mostram deslocamentos nos quais andar a pé era o principal meio de transporte, exceto em Buenos Aires, onde os números incluem pessoas que faziam apenas parte do deslocamento a pé. O número de níveis de renda varia entre as cidades apresentadas, dependendo da estratificação socioeconômica de cada uma.

A evasão do pagamento de passagens e contas pode ser significativa nos serviços. Em 2016, a evasão do pagamento de passagens de ônibus foi estimada em 27,6% em Santiago do Chile, 15% em Bogotá, 12% em Buenos Aires e 10% em Lima (Troncoso e de Grange, 2017). Guarda et al. (2016) consideram que a evasão do pagamento de passagens em Santiago do Chile é maior nos pontos de ônibus localizados em áreas de baixa renda, sugerindo uma ligação entre essa evasão e a incapacidade de pagar passagens de ônibus.

As perdas de eletricidade na região são o dobro da média mundial, e apenas alguns países apresentaram melhoras entre 2004 e 2014. Em geral, uma parcela significativa dessas perdas é não técnica, o que significa eletricidade usada, mas não paga. Em 2006, no Equador, por exemplo, mais da metade das perdas foram não técnicas (Sanin, 2019).

Conexões ilegais com sistemas de água, também comuns, representam dois problemas graves. Por não serem feitas por profissionais, essas conexões tendem a vazar mais do que conexões regulares e expõem a água a maiores riscos de contaminação. Vazamentos em pontos de conexão contribuem significativamente para o problema da água não rentável (NRW), que é sério na região. O percentual de água extraída e tratada pelas concessionárias, mas não paga, é estimado em 40% na região (GRTB, 2017). A variação entre países é imensa. Apenas no Brasil, em 2017, as estimativas de NRW variaram de 26% a 75% entre os estados, enquanto os níveis aceitos internacionalmente estão em torno de 10% a 15% (SNIS, 2019).

Domicílios que não podem pagar taxas de conexão muitas vezes se voltam para soluções de baixa qualidade que, em alguns casos, podem acabar saindo mais caras do que as convencionais. Não é incomum que pessoas sem acesso a água dependam de fornecedores privados, que cobram mais do que as concessionárias de água e não oferecem controle de qualidade (Huberts, 2019). Além disso, os domicílios pobres com acesso geralmente não podem pagar por dispositivos de economia de água, como vasos sanitários de descarga dupla ou máquinas de lavar roupas, e enfrentam uma maior incidência de vazamentos. Todos levam a um consumo maior. Mas, mesmo para aqueles com menos recursos, essa não é uma situação desesperadora: esforços de baixo custo podem reduzir o consumo excessivo com consequências positivas para a acessibilidade econômica (quadro 4.6).

Quadro 4.6

Intervenções comportamentais para reduzir o consumo de água

Em Belén, na Costa Rica, um estudo constatou que, apesar do amplo consenso sobre a importância da conservação de água em geral, poucos moradores acreditavam que precisavam usar menos água (Datta et al., 2015). Belén procurou reduzir o consumo de água domiciliar comunicando-se aleatoriamente com os domicílios, de uma de três maneiras. Os domicílios recebiam uma mensagem dizendo-lhes que estavam conservando i) mais ou menos água do que a média dos domicílios no seu bairro; ou ii) mais ou menos água do que o restante dos domicílios da cidade. O terceiro método de comunicação era um cartão postal junto com a conta de julho de 2014. O cartão postal apresentava uma planilha que os incitava a registrar seu consumo de água e compará-lo com o da média dos domicílios de Belén no mesmo mês.

O estudo constatou que os domicílios que receberam as mensagens contendo uma comparação com o bairro e a formulação de um plano reduziram o consumo de água em níveis estatisticamente significativos, enquanto a comparação com a cidade não teve efeito significativo. A comparação com o bairro reduziu o consumo médio mensal de água, entre agosto e setembro de 2014, em 0,98 e 1,47 metro cúbico por domicílio, ou entre 3,7% e 5,6% do consumo de água em relação ao grupo de controle. Por outro lado, a intervenção de planejamento reduziu o consumo em 0,90 e 1,49 metro cúbico, ou 3,4% e 5,6%, em relação ao grupo de controle. Verificou-se que a intervenção de planejamento foi mais eficaz entre os domicílios de baixo consumo, enquanto a comparação com o bairro surtiu mais efeito entre os domicílios de alto consumo. Se todos os domicílios de Belén recebessem o tratamento, 6.720 metros cúbicos de água poderiam ser preservados em um único mês. Esse número equivale a 94.080 cargas de máquina de lavar, 188 mil chuveiros ou 222 mil cargas de lava-louças.

Figura 4.6.1

Notificação do consumo de água de um domicílio em relação ao bairro onde está localizado

Fonte: Datta et al. (2015).

Resolver o problema de acessibilidade econômica para atender às necessidades básicas: medição e opções de política

Uma forma alternativa de entender a extensão do problema de acessibilidade econômica é simular gastos com serviços de infraestrutura. As simulações consistem em determinar quanto custaria a uma família de quatro pessoas adquirir uma “cesta” de serviços considerados necessários para atender às suas necessidades básicas — um exercício semelhante ao de escritórios nacionais de estatística para acompanhar a evolução da inflação de uma cesta de consumo. As quantidades mensais (cesta) consideradas para esse exercício são 18 m^3 de água, 150 quilowatts-hora (kWh) de eletricidade e 180 deslocamentos (45 deslocamentos por pessoa, por mês, em um domicílio de quatro pessoas).[10]

Uma vez determinada a cesta básica de serviços, a segunda tarefa é coletar os preços correspondentes. No caso da eletricidade, os preços são relativamente uniformes no nível nacional. No caso do transporte e da água, no entanto, a variação entre municípios é notável. Portanto, os preços são coletados para uma amostra de cidades da região. Os resultados desse exercício são mostrados na figura 4.11. Tanto a despesa total simulada como os setores variam amplamente em toda a região. O gasto total varia de US$78 para Tegucigalpa a US$256 para Santiago do Chile, com o transporte representando a maior categoria entre as cidades. Mas a despesa também varia significativamente entre as cidades em cada setor: pagar 18 m^3 de água em São José da Costa Rica custa seis vezes mais do que na Cidade do Panamá, e o mesmo número de deslocamentos por transporte público em Santiago do Chile custas quatro vezes mais do que em Tegucigalpa.

Essa abordagem para quantificar a acessibilidade econômica ignora alguns dos problemas de medição levantados anteriormente. Em primeiro lugar, como analisa uma cesta fixa de serviços básicos, essa abordagem evita os problemas relacionados à evasão de contas e ao consumo perdido por falta de renda. Em segundo lugar, o fato de os preços dos serviços serem arrecadados a partir dos preços reais de cada serviço evita os vieses introduzidos pela autoinformação típica de pesquisas domiciliares. Em terceiro lugar, uma vez que a mesma cesta de consumo é considerada para cada país e cidade, os resultados são mais comparáveis.

Infelizmente, esse esforço para aumentar a comparabilidade é insuficiente por duas razões: o papel dos subsídios do lado da oferta e as enormes disparidades nos padrões de serviço. A maioria dos subsídios de serviços na América Latina e Caribe é concedida diretamente aos prestadores e, portanto, é impossível separá-los dos cálculos. Brichetti e Rivas (2019a) destacam que os subsídios diretos a serviços representam, em média, 0,6% do Produto Interno Bruto (PIB) da região. Ou seja, os preços definidos para os serviços geralmente são inferiores ao nível necessário para a recuperação de custos. E, dada a grande variação por país e serviço no nível de subsídios e nas margens de lucro permitidas aos prestadores de serviços, a comparação dos preços pode ficar distorcida.

Figura 4.11

Custo mensal simulado de serviços de infraestrutura, 2018

Fonte: Elaboração dos autores baseada em informações de empresas de serviços públicos e prefeituras.

Nota: Custo de 180 deslocamentos de ônibus, 18 m^3 de água e 150 kWh de eletricidade em um mês, em US$. Essas cestas correspondem ao que uma família de quatro pessoas precisaria gastar para satisfazer suas necessidades básicas de infraestrutura.

Outro fator que afeta a comparabilidade é a variação nos padrões de qualidade sob os quais os serviços são prestados. Por exemplo, pagar uma conta de água e saneamento no México ou no Chile inclui pagar o custo do tratamento adequado de uma grande proporção de águas residuais. Na maioria dos outros países da região, o serviço não cobre esse recurso e, portanto, não está incluído na conta. Nesse sentido, pagar uma certa parcela da renda pode sair barato ou caro, dependendo mais da qualidade do que da quantidade de serviços recebidos.

Finalmente, a extensão e a gravidade da pobreza nas cidades da região também variam tremendamente. Aliadas a variações de preços, a magnitude do problema de acessibilidade econômica e suas soluções potenciais também variarão significativamente entre as cidades. A figura 4.12 mostra quanto da renda média do quintil mais pobre e da mediana dos domicílios de cada cidade é gasto na cesta de consumo mínimo de serviços de infraestrutura. Os serviços de água e saneamento, eletricidade e transporte podem consumir de 25% a 75% da renda de um domicílio pobre de quatro pessoas, se este não receber subsídios à demanda. Cidades como Tegucigalpa, onde a pobreza é alta, enfrentam sérios problemas de acessibilidade econômica, apesar dos preços baixos.[11] É importante entender corretamente os resultados: se as simulações indicam que em Tegucigalpa um domicílio no quintil mais baixo precisa usar mais de 75% da sua renda em uma cesta mínima de serviços, a simulação indica que esses domicílios não podem realmente pagar por esses serviços. Do ponto de vista da desigualdade, para as populações pobres, não poder pagar é o mesmo que não ter acesso.

Figura 4.12

Gasto mensal em uma cesta simulada de serviços em cidades selecionadas, 2018

Fonte: Elaboração dos autores baseada em informações sobre renda de Pesquisas Domiciliares Nacionais; e de tarifas e taxas de empresas de serviços públicos e operadores de serviços de transporte.

Nota: Os níveis tarifários incluem subsídios do lado da oferta, mas não do lado da demanda. Os cálculos são baseados em uma família de quatro pessoas que consome 150 kWh de eletricidade por mês e 18 metros cúbicos de água (150 litros de água por pessoa por dia) e faz 180 deslocamentos de transporte público (45 por pessoa por mês).

A conclusão dessa análise é clara: a região enfrenta sérios desafios de acessibilidade econômica, embora os governos estejam alocando recursos abundantes para subsidiar serviços. O fato de que muitos países da região ainda têm muito a fazer para melhorar a qualidade do serviço agrava a situação. Para resolver o quebra-cabeça de como prestar serviços melhores (e provavelmente mais caros), sem comprometer a acessibilidade econômica da população pobre, será preciso aumentar a eficiência não apenas da prestação de serviços, mas também do uso de recursos públicos. Subsídios à demanda mais adequadamente direcionados devem fazer parte da solução (quadro 4.7). Problemas inerentes à comparabilidade e à falta de vontade política para fornecer informações sobre preços e custos de serviços podem ajudar a explicar a impressionante falta de estudos de benchmarking de acessibilidade econômica na América Latina e Caribe. Melhores informações são necessárias para que a formulação de políticas aborde adequadamente os problemas de serviço que alimentam a desigualdade e a exclusão na região.

Quadro 4.7

Ampliação do kit de ferramentas do formulador de políticas: subsídios do lado da demanda para enfrentar o problema da acessibilidade econômica

Tornar os serviços economicamente acessíveis é um problema multidimensional, que depende de características geográficas locais, bem como de considerações gerais, tal como o tipo de serviço prestado. Requer prestadores de serviços eficientes, mas também recursos públicos. Os subsídios podem e devem desempenhar um papel no sentido de tornar os serviços economicamente acessíveis, especialmente para as populações pobres. A pergunta crucial é: que tipo de subsídio cumpre seu propósito de forma mais efetiva? Nesse sentido, os subsídios do lado da demanda são subaproveitados como ferramenta na América Latina e Caribe.

Os subsídios do lado da demanda são recomendados em detrimento de subsídios do lado da oferta, principalmente porque são direcionados para os beneficiários (Serebrisky et al., 2009). No passado, os subsídios do lado da oferta eram preferidos e justificados sob o argumento de que era difícil implementar transferências focadas na demanda; a maioria dos esquemas centrava-se em critérios simples e observáveis. Mas as coisas mudaram: o desenvolvimento de tecnologias inteligentes ajudou a melhorar a eficiência operacional, a flexibilidade de preços e o direcionamento de subsídios (Gwilliam, 2017).

A Colômbia fornece um bom exemplo de como os subsídios do lado da demanda podem ser aplicados (figura 4.7.1). Em 2014, um subsídio ao transporte público foi implementado em Bogotá, por meio de um mecanismo nacional de direcionamento de políticas sociais, o SISBEN, que permite aos planejadores classificar os beneficiários e alocar subsídios. O sistema considera várias características socioeconômicas de indivíduos e domicílios para construir uma pontuação, que é uma representação da pobreza (Guzmán e Oviedo, 2018). Com base nesse mecanismo de direcionamento, a estrutura atual de subsídios e cenários alternativos para aumentar sua cobertura mostra que ambos são progressivos e impactam positivamente a acessibilidade econômica e a equidade para os beneficiários (Guzmán e Oviedo, 2018). Além disso, a política ajudou a aumentar os deslocamentos mensais em 56% entre os beneficiários dos subsídios (Rodríguez Hernández e Peralta-Quiros, 2016).

Figura 4.7.1

Subsídios direcionados em Bogotá: renda média por domicílio e deslocamentos subsidiados por habitante são imagens espelhadas

Fonte: Guzmán e Oviedo (2018).

A Argentina também tem envidado esforços para direcionar seus subsídios à energia, fixando uma tarifa social federal para usuários residenciais em 2016. Em 2015, a Argentina estava fazendo transferências para empresas de gás e eletricidade, de 2,9 pontos percentuais do PIB, com poucas condições. Esse esquema teve efeitos prejudiciais para a sustentabilidade e eficiência setorial. A gestão discricionária dos preços da energia enviou sinais distorcidos que levaram ao consumo excessivo e ao subinvestimento no setor (Barril e Navajas, 2015). O desafio era restabelecer os sinais de preços do mercado e reduzir a carga fiscal, sendo que ambas as medidas exigiam aumentos rápidos de tarifas, sem comprometer a acessibilidade econômica para os domicílios pobres e de renda média baixa. Nesse contexto, em 2016 o governo federal introduziu um subsídio à demanda (“tarifa social”), que incluía alguns tetos de renda (dois salários mínimos), entre outras condicionalidades, como requisitos para receber os benefícios da política. Essa política deu ao esquema de subsídios um perfil pró-pobre (particularmente no gás, onde os 20% mais pobres receberam 36% dos subsídios totais) e reduziu o montante total de subsídios em 1,6% do PIB até 2018 (Giuliano et al., 2018).

A ironia: serviços medíocres, mas apatia política

Apesar da persistência de algumas lacunas de acesso, os verdadeiros desafios para a região são a qualidade e a acessibilidade econômica. Vencer alguns deles pode envolver um conjunto complexo de incentivos, tais como esquemas de preços que incentivem opções de transporte que ajudem a reduzir o tráfego e as emissões. Algumas opções exigem investimentos significativos, como a reabilitação de sistemas de água e saneamento. A localização dos domicílios mais afetados por lacunas de qualidade e acessibilidade econômica também importa.

Fazer as mudanças e os investimentos necessários requer vontade política. As percepções e atitudes políticas dos usuários finais são fundamentais para que os políticos sejam responsabilizados. Inerente a qualquer forma representativa de governo é o problema de preferências multidimensionais. Os indivíduos têm preferências em relação a uma série de políticas e áreas, mas geralmente são limitados a alguns votos ao escolher seus representantes políticos. Obter representação em todas essas dimensões é, portanto, impossível. Por conseguinte, o peso de questões particulares em escolhas políticas dependerá da sua importância relativa, e não absoluta, para os eleitores. As questões que os eleitores colocam no topo são as que têm maior probabilidade de orientar suas decisões e, portanto, de se tornar o parâmetro para a responsabilização.

Nessa corrida por atenção, a infraestrutura sofre. Consistentemente, ao longo de mais de uma década, quando questionados sobre os principais problemas enfrentados pelos seus países, os indivíduos da região mencionam, em primeiro lugar e principalmente, questões relacionadas à economia, à violência e à corrupção (pesquisas LAPOP). Em um experimento de votação usando uma amostra representativa das populações mexicana e brasileira, os candidatos que concorreram em uma plataforma ambiental ou de infraestrutura, ceteris paribus, receberam 15% e 20% menos votos, respectivamente, em comparação com plataformas que enfatizavam o emprego ou a educação (Machado, Huberts e Kearney, 2019). Essas classificações destacam a dificuldade de incentivar ações políticas para melhorar os serviços.

A infraestrutura não apenas ocupa uma posição baixa entre as prioridades das pessoas, mas os níveis de satisfação com o estado atual das coisas são surpreendentemente altos, apesar das deficiências de qualidade. Isso significa que os retornos eleitorais das melhorias são limitados, em particular no que se refere aos muitos investimentos de baixa visibilidade necessários.

Entrevistas com mexicanos e brasileiros em 2016 revelaram altos índices de satisfação com os serviços de água, de 75% e 70%, respectivamente (Huberts, Machado e Kearney, 2017). Um estudo de Bolívia, Brasil, Chile, Equador, Panamá e Uruguai em 2018–19 revela níveis semelhantes de satisfação com atributos específicos da água encanada. Uma média de 75% aprovou o gosto, 80% a limpeza e 82% a pressão da água. Quando se trata de serviços de eletricidade, 96% relataram satisfação com a confiabilidade dos serviços e 92% ficaram satisfeitos com o atendimento ao cliente em caso de interrupção (Gómez-Vidal, Machado e Datshkovsky, 2020).

O setor visto de maneira mais negativa é o de transporte. No geral, apenas 37% das pessoas pesquisadas nas cidades classificaram sua satisfação com o sistema de ônibus urbano como boa ou muito boa, com diferenças significativas entre os tamanhos das cidades (Juan et al., 2016). Nas cidades de médio porte, 50,6% dos entrevistados indicaram estar satisfeitos com o sistema de ônibus, enquanto nas megacidades o número caiu para 34,6%. A situação é pior para os usuários de transporte com deslocamentos longos. Na Cidade do México e em São Paulo, Buenos Aires, Bogotá e Lima, o transporte é a segunda maior prioridade urbana, abaixo da segurança pública, para usuários com deslocamentos diários superiores a uma hora e meia (Serebrisky, 2014). Parece que o setor atingiu um limiar relativamente baixo que inclinou a balança para o lado de maior insatisfação e crítica.

A baixa saliência política dos serviços de infraestrutura e a complacência das pessoas em relação à sua qualidade não são exclusivas da região. Historicamente, as maiores intervenções que criaram sistemas de saneamento urbano foram motivadas por graves crises de saúde pública, como os surtos de cólera em Nova York e Londres (Ashraf, Glaeser e Ponzetto, 2016). Uma explicação é que a falta de experiência com serviços de maior qualidade deixa as pessoas sem um ponto de referência significativo. Da mesma forma, muitas vezes é uma queda abrupta no acesso ou na qualidade do serviço que provoca avaliações mais críticas e uma mudança na importância política da infraestrutura. Durante 10 anos de pesquisas de opinião pública na região, conduzidas pelo LAPOP, a infraestrutura esteve entre as principais prioridades apenas no Haiti, após o terremoto devastador de 2010.

Nesse cenário, a dependência de mecanismos de responsabilização política para promover as mudanças necessárias pode ser insuficiente. Uma questão que surge é se o crescimento populacional e da urbanização, o aumento da renda e as mudanças climáticas provavelmente contribuirão para reduzir os níveis de satisfação e aumentar a saliência política dessas questões. O crescimento populacional coloca automaticamente os sistemas atuais sob maior tensão, pelo aumento do número de usuários. De acordo com dados da ONU de 2018, esses desafios provavelmente se amplificarão em um futuro próximo, com taxas de urbanização previstas para chegar a quase 84% até 2030 e 88% até 2050. Mas esperar que as coisas piorem para agir pode ser tarde demais.

As mudanças climáticas podem ter diferentes repercussões na saliência política dos serviços de infraestrutura. Por um lado, ao expor os sistemas existentes a condições extremas, pode causar avarias e deteriorar ativos. O impacto resultante na qualidade do serviço pode ser significativo e alimentar críticas e pressão dos usuários por melhorias. Por outro lado, os problemas decorrentes das mudanças climáticas tendem a desfocar e complicar a responsabilização. Inundações e secas que levam a interrupções nos serviços de água são causadas por uma mistura de fatores ambientais (mudanças climáticas e degradação) e má gestão de serviços. Se estimar a contribuição relativa de cada fator é difícil para um pesquisador de longa data, imagine para o usuário médio. Na opinião das pessoas da região, de acordo com os dados do LAPOP, as inundações e secas que resultam em interrupções de serviço são consequências de mudanças climáticas ou ação humana, enquanto a culpa pelos apagões é atribuída principalmente aos provedores do serviço.

Do ponto de vista dos tomadores de decisão, obter apoio político nesse contexto pode exigir ações que sejam claramente visíveis ou cujos benefícios sejam direta e facilmente percebidos pelos cidadãos. Nesses casos, o incentivo é priorizar vitórias de curto prazo, em vez de investimentos de longo prazo que levam tempo para gerar benefícios. Eles também podem favorecer novas construções em detrimento de despesas de manutenção de tubulações e estradas escondidas, ou na proteção do meio ambiente. Além disso, dada a prevalência do “voto com o bolso” — ou seja, votar no candidato que oferece o maior benefício financeiro —, as decisões políticas sobre preços estão sujeitas a ser distorcidas para níveis baixos que podem ameaçar a recuperação de custos e o uso racional do recurso. Os protestos sociais na região, atribuídos ao aumento dos preços dos transportes públicos (por exemplo, no Chile em 2019) ou à retirada de subsídios aos combustíveis (por exemplo, no Equador em 2019), são provas do peso político dos preços de infraestrutura. É difícil encontrar o equilíbrio certo entre a sustentabilidade financeira e a qualidade dos serviços prestados, e o preço que os usuários devem pagar por eles.

Na ausência de incentivos ascendentes, as mudanças necessárias devem vir de cima. Os governos precisam assumir a liderança no sentido de garantir a cobertura e a qualidade dos serviços. Em alguns casos, como, por exemplo, na ampliação do acesso às populações rurais, uma abordagem centralizada pode ser viável. A variedade de soluções necessárias para resolver o problema da última milha pode ser um fardo muito pesado para os governos locais, ao mesmo tempo em que oferece a possibilidade de ganhos de escala com o planejamento centralizado.

[1]    Analisar serviços na América Latina e Caribe é complicado devido à limitação de dados, o que é uma barreira fundamental para a formulação de políticas consistentes, transparentes e eficientes. Os dados existentes estão espalhados por instituições, sem nenhuma instituição central encarregada de reunir, abrigar e analisar esses dados. Essa escassez de dados sólidos enfraquece a capacidade dos reguladores de definir, monitorar e assegurar o cumprimento de padrões de qualidade.

[2]    Essa medida leva em conta os domicílios que declaram ter, pelo menos, acesso básico aos serviços de energia elétrica, independentemente da qualidade e continuidade dos serviços recebidos.

[3]    Embora o número de países sem informações sobre a qualidade da água não seja divulgado pelo Programa Conjunto de Monitoramento da Organização Mundial da Saúde e do Fundo das Nações Unidas para a Infância (o programa que estima o progresso na consecução dos ODS relativos a água e saneamento), este reconhece que um número menor de países coletam dados sobre qualidade do que sobre acesso básico. Além disso, nos poucos países com informações, a maioria está disponível apenas para abastecimento canalizado, que é apenas um dos vários tipos de serviços. As áreas rurais, as que mais necessitam de melhoria, são as mais carentes de dados.

[4]    Mesmo que os países desenvolvidos busquem cada vez mais incentivar meios de transporte menos poluentes e mais saudáveis, como andar de bicicleta e caminhar, as cidades da América Latina e Caribe não são propícias à sua adoção. O compartilhamento de bicicleta é ainda baixo na região, a uma média de 2,2% (exceções incluem Bogotá com 5% e Rosário com 5,3%) (Rivas, Suárez-Alemán e Serebrisky, 2019b). Na Europa, esse número é de 8% (TNS Opinion and Social, 2014).

[5]    Na União Europeia, esse número é de 0,26. A estimativa leva em conta apenas “doenças diarreicas, infecções por nematoides intestinais e desnutrição proteicoenergética”.

[6]    Outras cidades no banco de dados onde os tempos de deslocamento geralmente excedem 90 minutos incluem Brasília, Goiânia, Recife, Rio de Janeiro, Salvador e São Luís.

[7]    Há algumas ressalvas importantes para a estimativa dos limites de despesas com transporte. A maioria das metodologias inclui gastos com automóveis, por exemplo, o que reflete gosto, mais do que necessidade. Além disso, dado que as despesas de transporte aumentam com a distância, pode ser enganoso considerar os limites de transporte sem levar em conta despesas de moradia, uma vez que o transporte economicamente acessível pode envolver moradias caras e vice-versa.

[8]    A variação entre os países na parcela da despesa dos domicílios alocada para serviços é parcialmente explicada por questões metodológicas. As estimativas de despesas reais com serviços muitas vezes são imprecisas, pois dependem de pesquisas domiciliares e, portanto, da lembrança precisa pelos usuários, dos valores de suas contas.

[9]    Em energia, por exemplo, de acordo com o Latinobarometro, 63% da população da região informa ter problemas para dormir à noite devido a temperaturas extremas, o que em geral se deve à sua falta de meios financeiros para adquirir equipamentos de controle de temperatura e a eletricidade associada necessária para o seu funcionamento (Corporación Latinobarómetro, 2018). Além disso, muitos entrevistados informaram ter dificuldades para pagar sua conta de luz.

[10]  Essas cestas correspondem ao que uma família de quatro pessoas, composta por dois adultos e duas crianças, precisaria gastar para satisfazer suas necessidades básicas de infraestrutura. Essa cesta é apenas uma das muitas possíveis, mas os resultados gerais apresentados nesta seção são robustos usando outras definições razoáveis de serviços básicos de infraestrutura.

[11]  Algumas cidades da região fornecem subsídio à demanda com base em zonas geográficas, características pessoais (como idade e grau de escolaridade), consumo, ou renda. Esse tipo de subsídio pode melhorar a acessibilidade econômica de serviços de infraestrutura e daqueles usuários que recebem os benefícios. No entanto, o impacto dos subsídios à demanda na região é limitado, uma vez que eles representam uma pequena parcela dos subsídios totais e não são adequadamente direcionados para beneficiar os pobres.

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O passado e o futuro da
tecnologia nos serviços
de infraestrutura

Em 1873, Júlio Verne ambientou seu romance de aventura A Volta ao Mundo em 80 Dias em um mundo cheio de maravilhas.[1] Mas o mundo fantástico que Verne descreveu não era fictício. Era nada menos do que o mundo em que Verne vivia enquanto escrevia seu clássico da literatura. Apenas alguns anos antes da sua publicação, a primeira comunicação de alta velocidade entre a América do Norte e a Europa ocorreu graças ao cabo telegráfico transatlântico (1858); a primeira ferrovia transcontinental da América foi concluída (1869); as ferrovias da Índia ligaram o subcontinente (1870); e o Canal de Suez forneceu um atalho para o Atlântico Norte, unindo o Mediterrâneo ao Mar Vermelho (1869). Como todos esses eventos haviam tornado o mundo menor, a notável viagem de Phileas Fogg e Passepartout não era ficção científica na época em que Verne escreveu o seu romance. Alguns anos mais tarde, a jornalista Nellie Bly realmente fez a viagem de Fogg em apenas 72 dias — visitando Verne ao longo do caminho (Bly, 1890). Para a maioria das pessoas, é claro, esses novos desenvolvimentos podem ter parecido ficção científica. Os serviços de transporte e comunicação que permitiram a Fogg ganhar sua aposta eram desconhecidos até a geração anterior. Uma combinação de novas tecnologias (como máquinas a vapor montadas sobre rodas ou barcos) e grandes investimentos em infraestrutura (incluindo canais, ferrovias e pontes) havia mudado radicalmente a forma como os serviços de comunicação e transporte eram prestados.

Júlio Verne sabia que tecnologia e infraestrutura estão intimamente ligadas. E desde então muitos mais confirmaram sua observação. A infraestrutura pode determinar a direção e a intensidade do progresso tecnológico entre setores produtivos. Por exemplo, a disponibilidade de estradas e ferrovias estimulou a adoção de tecnologias de aumento de produtividade na agricultura, uma vez que deu aos agricultores acesso a novos mercados. E a infraestrutura muitas vezes acaba se adaptando às necessidades das inovações tecnológicas. Por exemplo, o desenvolvimento de aviões a jato resultou na demanda por pistas de pouso e decolagem pavimentadas.

Os elos entre tecnologia e infraestrutura serão primordiais nos próximos anos, à medida que o nosso mundo passar por uma transformação tão disruptiva quanto a que moldou o tempo de Júlio Verne, especialmente em transporte e energia. Muitas manchetes enfocam inovações relacionadas ao transporte como autônomo, conectado, elétrico e compartilhado (Capítulo 10). Da mesma forma, mudanças profundas também são esperadas no setor de energia, graças à eficiência cada vez maior de fontes de energia renovável (como energia solar e eólica), bem como maiores capacidades e menores custos dos dispositivos de armazenamento. A governança desses setores também tende a evoluir. Concessionárias de energia elétrica tradicionais que têm sido provedores monopolistas e gerenciado redes de distribuição centralizadas puderam ver seu tamanho e seus modelos de negócios mudarem radicalmente, como resultado da intensa concorrência dos “prosumidores” (domicílios e empresas que geram e vendem sua própria eletricidade) (Capítulo 9). E os subsetores de infraestrutura estarão cada vez mais interligados. As tecnologias de comunicação serão um importante insumo e facilitadoras de inovações em serviços de transporte, energia e água. Sem uma infraestrutura de comunicação adequada, os países não poderão aproveitar os efeitos positivos das mudanças tecnológicas em termos de acessibilidade, qualidade e custo de serviços de infraestrutura. De certa forma, espera-se que as tecnologias digitais devam “uberizar” os serviços de infraestrutura.

Essas mudanças, por serem no mínimo tão amplas quanto as que inspiraram Júlio Verne, certamente geram ansiedade, especialmente em mercados como América Latina e Caribe, que pouco mudaram em décadas. Enquanto a maioria das mudanças produzirá retornos positivos, como novos empregos na indústria digital, redes de transporte mais eficientes e ecologicamente amigáveis e serviços de energia mais resilientes, algumas também poderão produzir efeitos negativos, como menor receita pública decorrente da tributação da gasolina, perdas de empregos na cadeia de fornecimento da indústria automobilística e maior incidência de crimes cibernéticos e roubos de dados pessoais. Em muitos aspectos, esses efeitos negativos devem ser vistos como custos transitórios, mas ações governamentais serão necessárias para atenuar esses custos.

Os capítulos subsequentes argumentam que, mais cedo ou mais tarde, as mudanças positivas geradas pela tecnologia poderiam mais do que compensar esses impactos negativos transitórios. Mas essas compensações dependem de um forte compromisso de apoiar as mudanças — algo de que a região carece enormemente. Os países da América Latina e Caribe estão atrasados na adoção de novas tecnologias (principalmente banda larga) que podem ajudar a desencadear ganhos de produtividade, bem como perspectivas de crescimento maiores e mais bem compartilhadas (ver Capítulo 12). Uma infraestrutura de comunicação defasada na maioria dos países da região está impedindo as mudanças tecnológicas necessárias para melhorar os serviços de infraestrutura. A oportunidade para melhorar a competitividade global da região e o bem-estar local da sua população depende da vontade para aproveitar ao máximo as mudanças tecnológicas na infraestrutura de comunicação, a exemplo do que fizeram outras regiões.

Cada país deve criar sua própria abordagem para a adoção de tecnologias disruptivas. Este capítulo explora os desafios que a região deve superar para evitar que sua infraestrutura de comunicação impeça as mudanças tecnológicas necessárias para melhorar os serviços de infraestrutura. A história mostra como o retorno de uma mudança tecnológica maciça na infraestrutura pode ser alto, se corretamente gerenciado. Também destaca como é fácil perder oportunidades como resultado de inércia e abordagens estáticas. Finalmente, a história ensina como mudanças de mentalidade relativamente pequenas podem levar os governos a tirarem proveito máximo dessas oportunidades. Mudar não é fácil, mas é possível. Mais importante, a mudança é surpreendentemente sensível à vontade política de fazê-la — ou simplesmente de deixá-la acontecer. A economia política da mudança, juntamente com detalhes sobre a gestão de mudanças no setor de infraestrutura, pode ser uma das principais lições históricas apresentadas neste capítulo.

Infraestrutura, tecnologia e crescimento

Durante a maior parte da história da humanidade, pouco mudou na forma como as pessoas viviam. Até cerca de duzentos anos atrás, os padrões de vida variavam relativamente de uma sociedade ou período para outra, mas não havia uma tendência geral de longo prazo. Algumas pessoas viviam melhor no final da Idade Média do que seus pares na Roma antiga, mas a pessoa comum não estava em melhor situação, ainda vivendo no nível de subsistência. No entanto, por volta de 1800 isso mudou. Era o início de uma era de crescimento e prosperidade sem precedentes.

O gráfico “taco de hóquei” (hockey stick) de estagnação de longo prazo (o cabo do taco) com uma explosão recente e repentina de crescimento (a lâmina) é comumente associado ao gráfico de renda por pessoa de Clark (2007), reproduzido aqui na figura 5.1, mas pode ser replicado usando outras aproximações (proxies) para padrão de vida, tais como salários reais, crescimento populacional e urbanização, ou medidas antropométricas (por exemplo, altura humana ou expectativa de vida). A mensagem principal é que a renda per capita permaneceu em grande parte no nível de subsistência por muito tempo, com melhorias apenas marginais ou temporárias no padrão de vida durante o período conhecido como Armadilha Malthusiana. Então — há apenas dois séculos —, esse cenário mudou. Uma era de crescimento sustentado teve início em algumas regiões do mundo, na esteira da Revolução Industrial, criando uma grande divergência na renda global. Em geral, há um consenso de que o crescimento econômico durante a chamada Grande Divergência foi impulsionado, em grande parte, pelas constantes mudanças tecnológicas e rápidas características da inovação da Revolução Industrial.

Figura 5.1

Renda per capita, 1000 a.C a 2000 d.C

Fonte: Clark (2007).

Embora nenhum outro evento tenha sido mais estudado na história econômica, a Revolução Industrial ainda gera debates acalorados. Houve, de fato, uma “revolução”? Quão difundida foi essa revolução? Por que, então? Por que a Inglaterra? Nenhuma dessas perguntas é totalmente respondida na literatura, mas a discussão gerou inúmeros insights. Para começar, se é que uma “disrupção” de fato ocorreu, esta foi a Revolução Industrial. E a maioria das disrupções e inovações tecnológicas estava relacionada com a prestação de serviços de infraestrutura.

A mudança tecnológica teve um impacto disruptivo na forma como a energia era aproveitada. O incrível progresso econômico dos últimos duzentos anos não poderia ter sido obtido sem maior acesso à energia, que em tempos pré-industriais impôs um sério limite ao crescimento. As novas tecnologias ampliaram o uso de transportadores de energia (por exemplo, carvão, petróleo ou gás natural), que anteriormente haviam sido usados apenas marginalmente, bem como fontes inteiramente novas, notadamente a eletricidade (Kander, Malanima e Warde, 2013). Como a figura 5.2 mostra, o consumo de energia explodiu à medida que ela se tornava cada vez mais barata.

Figura 5.2

Consumo de energia per capita na Europa, 1500–2000

Fonte: Kander, Malanima e Warde (2013).

O método de aproveitar a energia que deu início à Revolução Industrial foi o motor a vapor. O vapor revolucionou muitas indústrias, mas, sem dúvida, seu efeito no transporte foi a maior consequência para a economia em geral. Investimentos em infraestrutura na forma de canais fluviais e pedágios ajudaram a expandir os mercados em tempos pré-industriais, mas os motores a vapor em barcos e locomotivas elevaram a expansão a outro patamar. Os navios a vapor vieram primeiro. Os primeiros navios comerciais apareceram nos rios no início de 1800, e a primeira travessia de navios a vapor do Atlântico ocorreu em 1838. A região da América Latina e Caribe não estava imune a essa mudança tecnológica, embora tenha chegado tarde à festa. A navegação a vapor do Rio Magdalena (1824) contribuiu para que Barranquilla se tornasse um grande centro para as exportações colombianas de tabaco e café durante o século XIX, permitindo a produtores do interior acessar mercados internacionais (Posada-Carbó, 1996).

As ferrovias demoraram mais para deslanchar, porque exigiam infraestrutura adicional. O primeiro serviço de trem intermunicipal, entre Manchester e Liverpool, começou a operar somente em 1830. Mas, logo em seguida, a milhagem ferroviária aumentou rapidamente na Grã-Bretanha, para 6.600 milhas em 1850, 15.500 em 1870 e 20.000 em 1890. A expansão foi ainda mais rápida nos Estados Unidos (9.000, 52.900 e 116.700 milhas, respectivamente) (O’Rourke e Williamson, 1999). Mais uma vez, com atraso e em uma escala muito menor, a região da América Latina e Caribe construiu a infraestrutura para aproveitar a locomoção a vapor. A Argentina foi um dos primeiros países da região a adotar a tecnologia a vapor, inaugurando sua primeira ferrovia em 1857 e expandindo a rede para dez mil milhas até o final do século XIX (Lobato e Suriano, 2000).

Inovações subsequentes, como a introdução de sistemas de refrigeração, ampliaram a variedade de bens que poderiam ser transportados por trens e navios a vapor. Essas melhorias foram acompanhadas por grandes projetos de infraestrutura, como a abertura do Canal de Suez, em novembro de 1869, que reduziu o percurso de Londres a Mumbai de 12.300 milhas para 7.200 milhas. O impacto nos custos de transporte foi substancial, como mostra a figura 5.3. Os preços do frete despencaram a partir do início de 1800, promovendo uma era de custos de transporte cada vez menores, que persiste até hoje.

Figura 5.3

Evolução dos custos de transporte, 1741–1913

Fonte: Harley (1988).

Nota: O Índice de North foi construído para estimar as contribuições do transporte marítimo para a balança de pagamentos dos EUA. Portanto, os custos assumidos são ponderados proporcionalmente às exportações dos EUA. O Índice Britânico usa dados das rotas de navegação britânicas mais importantes do final dos séculos XVIII e XIX. A ponderação no índice reflete aproximadamente o emprego da navegação britânica no início do século XIX. Os índices foram deflacionados pelo deflator do Produto Nacional Bruto do Reino Unido e são mostrados como uma proporção.

O impacto da mudança tecnológica: essencialmente bom, mas não para todos

Sem dúvida, a mudança tecnológica na infraestrutura trouxe enormes benefícios para a sociedade. William D. Nordhaus, ganhador do Prêmio Nobel de Economia, documentou os notáveis aumentos de produtividade associados ao aprimoramento tecnológico. Em sua famosa exploração da iluminação, Nordhaus (1996) compara quantidades de luz em lúmens (uma medida da quantidade total de luz visível emitida por uma fonte) com as quantidades correspondentes de calor, medidas em unidades térmicas britânicas.[2] Durante a maior parte da história humana, a luz artificial veio da queima de madeira, que é uma fonte de luz altamente ineficiente: um fogo aberto libera apenas 0,69 de lúmen-hora por mil BTUs, enquanto uma lâmpada a querosene do século XIX emitia 46,6. As primeiras lâmpadas produzidas por Edison em 1883 emitiam 762 lúmens-hora por mil BTUs; em 1992, uma lâmpada fluorescente compacta produzia 20.011 (Nordhaus, 1996). Ou seja, usando a mesma quantidade de energia, uma lâmpada fluorescente produzia quase 30 mil vezes mais luz do que a queima de madeira.

Mas se a tecnologia é tão boa, por que ela gera ansiedade cultural? Há duas razões principais (Mokyr, Vickers e Ziebarth, 2015). Em primeiro lugar, as inovações que agora são onipresentes foram inicialmente combatidas por motivos morais ou por medo de mudanças. O automóvel causou um certo terror quando apareceu pela primeira vez. Uma geração antes, em 1881, um escritor reclamou no New York Times que “a bicicleta [é] a coisa mais perigosa para a vida e os bens já inventada. O mais gentil dos cavalos tem medo dela”.[3] E há uma tendência a identificar novas tecnologias como privilégio dos ricos. Quando a notícia da primeira conversa telefônica entre a Europa e a América surgiu em 1914, o Gettysburg Times informou, em 10 de julho, que o “telefone sem fio será muito caro para se tornar um serviço público, mas será uma bênção para pessoas privilegiadas”.[4]

O segundo grupo de ansiedades implica saber se a nova tecnologia substituirá o trabalho humano por máquinas. Será? Como vividamente descrito por Schumpeter (1942), a tecnologia é a força motriz por trás da destruição criativa. O antigo é substituído pelo novo. Um dos exemplos mais famosos de Schumpeter diz respeito à substituição do coche do correio pela Ferrovia Central de Illinois (Andersen, 2002). À medida que ferrovias se expandiam, o mesmo acontecia com muitas atividades na área, começando com a fabricação efetiva de trens e das ferrovias nas quais estes circulavam. Depois, vieram os produtos a serem transportados e as redes que conectavam produtores e clientes à ferrovia. Todas essas atividades contribuíram para o desenvolvimento regional. Ao mesmo tempo, no entanto, muitos tipos de sistemas agrícolas no Centro-Oeste foram destruídos. À medida que meios de transporte novos e mais eficientes foram criados, todo um modo de vida desapareceu. O coche do correio foi apenas uma vítima direta. Os agricultores passaram da agricultura de subsistência — cultivando as culturas de que precisavam — para uma agricultura mais comercial, dedicando-se ao cultivo de culturas para o mercado que podiam ser transportadas por via férrea.

Os tipos de emprego que são destruídos nem sempre são claros. Acemoglu (2002) argumentou que a natureza desse processo mudou radicalmente do século XIX para o século XX. Entre a primeira Revolução Industrial e a segunda (1870–1914), o processo foi em grande parte aquele em que as máquinas substituíram mão de obra qualificada. A maior preocupação com os efeitos do emprego atualmente está centrada na automação, em particular para trabalhadores de nível médio e baixo de qualificação, cujas tarefas tendem a ser substituídas por sensores, robôs e algoritmos. Os efeitos da automação nos serviços de infraestrutura deverão ser generalizados — de sensores de água automatizados que substituirão a medição anteriormente feita por humanos, à inteligência artificial que pode responder às queixas de usuários de energia insatisfeitos. Os efeitos da automação nos serviços de transporte deverão estar entre os mais fortes. Se por um lado a automação reduzirá os custos de mobilidade e logística e, consequentemente, aumentará a renda disponível e a competitividade, por outro certamente reduzirá o emprego (por exemplo, à medida que os motoristas se tornarem redundantes). O capítulo 10 explora a extensão potencial das perdas de emprego na indústria automotiva e no transporte urbano e frete. Novos empregos certamente serão criados em serviços associados à nova tecnologia, mas muitos trabalhadores correm o risco de perder seu emprego atual. Programas de treinamento e redes de proteção terão que ser implantadas para mitigar e compensar a perda de emprego.

O vínculo infraestrutura-tecnologia

A discussão anterior focalizou o papel da tecnologia e da infraestrutura como fontes de crescimento, enfatizando sua relação simbiótica. De fato, tecnologia, infraestrutura e serviços baseados em infraestrutura estão intimamente ligados de várias formas. Por um lado, o aprimoramento tecnológico, aliado à infraestrutura, invariavelmente leva à criação de um novo serviço:

A Europa do século XIX viu uma expansão maciça de ferrovias, linhas de telégrafo, estações de eletricidade e cabos, obras de gás e água e tubulações, seguida na virada do século por bondes e linhas telefônicas. Além do abastecimento de água, essas indústrias de infraestrutura estavam oferecendo novos serviços baseados em inovações tecnológicas. (Millward, 2005).

Embora o pressuposto mais comum sobre a relação entre infraestrutura e serviços seja que a infraestrutura leva a novos serviços, a relação entre ambos é bastante fluida, com serviços promovendo infraestrutura e vice-versa. O telégrafo (tecnologia) não precisava que a rede de comunicação (infraestrutura) fosse inventada, mas a rede era necessária para fornecer comunicação em larga escala (serviço). Da mesma forma, estradas ou aeroportos não foram necessários para a invenção de carros ou aviões, mas foram absolutamente necessários para que os consumidores adotassem as novas invenções.

Tanto a quantidade quanto a qualidade da infraestrutura afetam a taxa de adoção de tecnologia. Para que a sociedade lucre mais com uma nova tecnologia, a infraestrutura deve ser a certa, como ilustrado pela rápida adoção de aparelhos elétricos uma vez que a rede elétrica foi implantada e pela proliferação de carros uma vez que as redes rodoviárias foram construídas. A figura 5.4 apresenta a evolução da adoção de tecnologia para vários itens em domicílios americanos ao longo do século XX. Os padrões são um pouco semelhantes, mas alguns itens exigiram mais infraestrutura do que outros. Fogões, por exemplo, não necessitam de infraestrutura, e sua taxa de adoção foi determinada em grande parte pelas fontes alternativas de aquecimento disponíveis. Na outra extremidade do espectro, eletricidade e telefones requerem uma rede, e a velocidade com que essa rede foi construída determinou a taxa de adoção. No caso do telefone, a adoção foi particularmente lenta. O telefone foi inventado em 1876, mas, 75 anos depois, mais da metade dos domicílios ainda não tinha telefone. Os telefones necessitam de uma infraestrutura maciça, pois sua utilidade depende dos efeitos da rede: outras pessoas precisam de um telefone para que você possa telefonar-lhes. A eletricidade também exigiu infraestrutura maciça, mas não enfrentou o mesmo problema de rede, o que provavelmente explica porque sua adoção foi mais rápida. Os automóveis são um caso interessante porque parte da infraestrutura já existia — ainda que para cavalos e carruagens —, de forma que sua adoção precoce foi relativamente fácil. Após a adoção inicial, melhorias viárias e a tecnologia automobilística tiveram que coevoluir para compensar a adoção adicional.

Figura 5.4

Adoção de tecnologia nos domicílios dos Estados Unidos, 1900–2005

Fonte: Elaboração dos autores com base nas informações de https://www.visualcapitalist.com/rising-speed-technological-adoption/.

O processo de coevolução da tecnologia, infraestrutura e serviços está longe de ser uniforme, e, em muitos casos, as tecnologias nunca são adotadas devido a atrasos no desenvolvimento de infraestrutura. Em outros casos, a infraestrutura se torna redundante porque a tecnologia não se desenvolveu como inicialmente se esperava. O idroscalo de Milão, na Itália, é um exemplo de como a tecnologia nem sempre se desenvolve de acordo com os planos. Localizado próximo a um dos atuais aeroportos de Milão (Linate), o idroscalo é um lago artificial inaugurado em 1930 como um aeroporto para hidroaviões, no auge da moda do hidroavião. Mas os hidroaviões de passageiros nunca decolaram, e o lago se tornou um local de recreação e esportes. Mais recentemente, durante a década de 1990, muitos países latino-americanos adotaram políticas públicas para fornecer (de forma subsidiada) telefonia fixa pública rural. Embora inicialmente bem sucedida no sentido de permitir o acesso de populações rurais isoladas a serviços de telecomunicações, a tecnologia de telefonia fixa foi rapidamente substituída pelas telecomunicações móveis pessoais mais convenientes, tornando os investimentos anteriores obsoletos. Ambos os exemplos destacam a importância de se considerar cuidadosamente os riscos de comprometer recursos públicos para uma determinada infraestrutura, no contexto de ambientes tecnológicos que evoluem e se movem com tanta rapidez.

Duas dimensões da adoção da tecnologia são relevantes aqui. A primeira diz respeito ao momento em que a tecnologia se torna disponível e é usada pela primeira vez; a segunda refere-se à rapidez com que se espalha entre seus potenciais usuários. Entender como a região da América Latina e Caribe tem se comportado historicamente na difusão de tecnologias recém-inventadas é crucial para avaliar o impacto de inovações futuras na produtividade e na qualidade de vida. O registro histórico é importante, pois atrasos passados são bons preditores de lacunas futuras na adoção de avanços tecnológicos.[5] A figura 5.5 apresenta os intervalos de tempo entre a descoberta e a primeira introdução de diversas tecnologias relacionadas com infraestrutura em várias regiões do mundo.

Figura 5.5

Atrasos na difusão de tecnologia relacionada à infraestrutura, por região

Fonte: CEPE/AC&A (2019), com base em informação de Comin e Hobijn (2010).

A defasagem média na difusão de tecnologia diminuiu ao longo do tempo em todo o mundo, mas, por alguma razão, essa redução foi menor na América Latina e Caribe do que em outras regiões, como, por exemplo, a Ásia Oriental. A adoção de tecnologias de comunicação é um bom exemplo. Os países latino-americanos e caribenhos levaram, em média, 41 anos para adotar o telefone após seu primeiro uso comercial nos Estados Unidos, em 1878, enquanto algumas das economias asiáticas mais dinâmicas (Hong Kong, Coreia e Singapura) levaram 74 anos para atingir o mesmo marco. Um século mais tarde, a defasagem no tempo de adoção do telefone celular foi de 6 anos para as mesmas economias asiáticas, mas de 10 anos para a América Latina e Caribe.

A infraestrutura da conectividade digital desempenhará o papel que a rede elétrica desempenhou há um século, atuando como uma restrição material na adoção de novos dispositivos e tecnologias que transformarão a produtividade e a qualidade de vida. Sem acesso à conectividade e aos serviços de banda larga por ela viabilizados, a região da América Latina e Caribe estará em desvantagem, pois os serviços de infraestrutura serão de menor qualidade e mais caros. A defasagem na adoção dos padrões mais recentes de telecomunicação móvel na América Latina e Caribe quase desapareceu. No entanto, a velocidade de difusão e a intensidade de uso continua sendo um problema, uma vez que muitas pessoas na região demoram a adotar essas tecnologias ou são alijadas do processo (figura 5.6).

Figura 5.6

Atrasos na implantação de tecnologias de telecomunicações móveis, América Latina e Caribe vs. OCDE, 1987–2016

Fonte: Indicadores TIC (WTI); União Internacional de Telecomunicações (UIT), https://www.itu.int/en/ITU-D/Statistics/Pages/publications/wtid.aspx.

Os elos entre tecnologia e infraestrutura estarão em grande evidência nos próximos anos, na medida em que o mundo passar por transformações disruptivas em energia e transporte. A conectividade digital é essencial para o aproveitamento máximo das disrupções. Sem infraestrutura de comunicação adequada, os países não podem aproveitar os eventuais efeitos positivos das mudanças tecnológicas em acessibilidade, qualidade e custo dos serviços de infraestrutura.

Conectividade digital e banda larga: conectando-se para o futuro

Tentar adivinhar as disrupções e inovações tecnológicas que definirão a forma da prestação de serviços de infraestrutura é um exercício de ficção científica. Mas não há dúvida de que o acesso à conectividade digital será indispensável. Veículos autônomos, simulação digital (digital twin) em serviços de utilidade pública e comércio de eletricidade gerada por domicílios e empresas, para citar apenas algumas tecnologias emergentes, exigirão conectividade digital avançada, extensa e confiável.

As informações são transmitidas de forma mais eficiente como dados digitais enviados na forma de sinais elétricos, óticos ou radioelétricos, por um meio de transmissão (por exemplo, fio de cobre, cabo de fibra ótica ou espectro radioelétrico). A infraestrutura de suporte à mídia de transmissão através da qual os dados digitais fluem, juntamente com seus transmissores e receptores, constituem a infraestrutura de conectividade digital; essa infraestrutura fornece serviços de conectividade digital.

A infraestrutura de conectividade digital abrange uma ampla gama de tecnologias que possibilitam transmitir dados virtualmente em qualquer lugar. Desde os primórdios da conectividade analógica, o desdobramento da infraestrutura enfrentou inúmeros desafios, na sua maioria geográficos, mas, em meados do século XIX, cabos telegráficos haviam sido estendidos através dos oceanos.[6] Hoje, o globo está interligado por centenas de cabos de fibra ótica,[7] milhares de satélites[8] e incontáveis ligações de micro-ondas (em colinas), cabos de fibra óptica (em torres de transmissão de eletricidade e postes de distribuição), cabos de cobre (em dutos) e antenas móveis (em telhados). Assim, a disponibilidade de tecnologias complementares tornou a conectividade digital tecnicamente viável em quase todos os lugares.

Os serviços tradicionais de telecomunicações — incluindo telefonia fixa e móvel, SMS (mensagens), fax e TV e radiodifusão — convergiram para serviços de banda larga, que estão se tornando a nova plataforma comum para serviços tradicionais de telecomunicações. Ao mesmo tempo, serviços digitais baseados no Protocolo de Internet (IP, por sua sigla em inglês) estão se tornando serviços (quase) substituíveis: voz sobre Protocolo de Internet, aplicativos de mensagens, e-mail, streaming on-line de televisão e rádio e conteúdo audiovisual sob demanda. Assim, a maioria das novas tecnologias digitais e aplicativos que requerem conectividade digital (como a Internet das Coisas) está sendo desenvolvida empregando o IP de tal modo a usar serviços de banda larga.

A inovação entre setores é cada vez mais impulsionada por tecnologias digitais que requerem infraestrutura de conectividade. A capacidade, a velocidade e a acessibilidade financeira de processamento e transmissão de dados digitais cada vez maiores desencadearam desenvolvimentos recentes em tecnologia digital, incluindo realidade aumentada, realidade virtual, tradução de idiomas em tempo real, chatbots, robótica, inteligência artificial, aprendizagem por máquina, computação em nuvem e veículos autônomos. Duas inovações que serão particularmente importantes para os serviços de infraestrutura são a Internet das Coisas (IoT) e os veículos autônomos.

O aplicativo de IoT consiste em inúmeros dispositivos eletrônicos (muitas vezes sensores) que trocam informações entre si e com nós de computação. Dispositivos de IoT podem ser instalados em ambientes muito diferentes, como grandes áreas externas (sensores para medir o nível de água ao longo de um rio), internas (sensores para medir o consumo de energia de aparelhos), subterrâneas (canos de água) e em transportes (navios e aviões). A autonomia dos veículos autônomos (autodirigidos) é fornecida por um conjunto integrado e em constante interação de sistemas de sensoriamento, comunicação e computação, que permitem uma tomada de decisão automática precisa, em tempo real. À medida que mais veículos e estradas se tornam aptos para operação autônoma, todos esses elementos interagem para aumentar a eficiência e a segurança do tráfego. Os veículos trocarão dados continuamente com veículos próximos, a fim de coordenar movimentos para evitar colisões, e lerão e agirão automaticamente em relação a sinais e direções de trânsito. Para uma implantação maciça, tanto a IoT quanto os veículos autônomos exigirão um alto nível de infraestrutura de conectividade digital e serviços relacionados, incluindo satélites para atender grandes áreas externas, Wi-Fi para edifícios e 5G para alcançar dispositivos subterrâneos e ativos em movimento.

Inovações em tecnologias de conectividade digital incorporadas em infraestruturas futuras permitirão uma grande variedade de novos usos. Por exemplo, a banda larga móvel 5G é a mais promissora tecnologia de conectividade digital de ponta, porque melhorou significativamente (por ordens de magnitude) a tecnologia anterior (4G) em várias dimensões de desempenho importantes, como velocidades de download, maior confiabilidade e capacidade para gerenciar um maior número de dispositivos conectados. Essas evoluções tecnológicas tornam a 5G adequada para que veículos autônomos possam interagir em tempo real com outros veículos e elementos de tráfego, graças às comunicações ultraconfiáveis 5G. Também é preciso que inúmeros sensores de IoT e nós de computação troquem dados constantemente, o que é necessário para o desenvolvimento de mercados de energia com negociação ativa por residências, empresas e concessionárias. Assim, mesmo o que é comumente concebido como uma tecnologia isolada, na realidade oferece um rico conjunto de recursos que a torna um facilitador chave para uma carteira diversificada de usos (figura 5.7).

Figura 5.7

Tecnologias digitais possibilitadas pela adoção de 5G

Fonte: Elaboração dos autores, com base na UIT (2015).

Para se beneficiar de desenvolvimentos tecnológicos futuros em serviços de infraestrutura, a região da América Latina e Caribe precisará desenvolver a infraestrutura de conectividade digital necessária. Mas a disponibilidade de infraestrutura não será suficiente: os usuários precisam dos meios para acessar a infraestrutura e receber serviços de conectividade confiáveis e economicamente acessíveis. Uma análise dos indicadores de acesso, no entanto, mostra que a região está atrasada em relação aos países da OCDE. A figura 5.8 ilustra a lacuna de acesso: na América Latina e Caribe, apenas dois quintos dos domicílios têm acesso à internet e apenas dois terços da população têm acesso à banda larga móvel.

Figura 5.8

Acesso a tecnologias de comunicação fixa e móvel, América Latina e Caribe vs. OCDE, 2018

Fonte: Base de dados de Indicadores Mundiais de Telecomunicações/ICT (WTI) da UIT, 2018.

O acesso à infraestrutura digital na América Latina e Caribe varia consideravelmente entre os países e compartilha a mesma lacuna de acesso urbano-rural de outros serviços de infraestrutura (ver Capítulos 1 e 4). Como os investimentos em infraestrutura de conectividade digital tendem a ser recuperados por meio de taxas de assinatura de usuários, os investidores priorizam comunidades densamente povoadas: a implantação tende a começar em áreas urbanas (onde chega próximo a 100% na maior parte da região),expandindo-se de lá para áreas suburbanas, antes de eventualmente chegar às áreas rurais. O resultado dessa dinâmica de investimento é que, embora a lacuna de acesso em tecnologias maduras como a tecnologia móvel celular esteja quase fechada (até 2017, cerca de 89% da população rural estava coberta por redes de telefonia móvel celular, em comparação com 93% na OCDE), ela permanece aberta em termos de tecnologias mais recentes (na região, apenas 76% da população rural estava coberta por uma rede 3G, em comparação com 87% na OCDE)[9].

Tirar proveito máximo das tecnologias digitais exige não apenas acesso a serviços de conectividade, mas também padrões de qualidade adequados. As informações disponíveis revelam que a região da América Latina e Caribe também tem uma lacuna de qualidade a ser fechada em relação à OCDE. Em 2018, a cobertura populacional da 4G foi de 97% na OCDE e de 62% na América Latina e Caribe (figura 5.9, painel A). Mas, mesmo para aqueles com acesso à 4G, as velocidades de download disponíveis na América Latina e Caribe são dez vezes mais lentas do que nos países da OCDE (figura 5.9, painel B), limitando, assim, os serviços e as soluções digitais que podem ser fornecidos e, portanto, seu impacto na produtividade e na qualidade de vida.

Figura 5.9

Lacunas de qualidade na conectividade digital, 2018

Fonte: Base de dados de Indicadores Mundiais de Telecomunicações/ICT (WTI) da UIT, 2018.

Fonte: Base de dados digiLAC do BID, 2018.

Ainda mais importante do que as lacunas na cobertura e na qualidade, é inútil oferecer acesso a serviços de conectividade digital se os usuários não puderem pagar por eles. Considerando o serviço de conectividade digital mais popular do mundo a partir de 2018, a banda larga móvel 4G, o preço mensal de assinatura na América Latina e Caribe é de US$32,62 (medido em PPC), que é apenas um pouco mais baixo do que na OCDE (US$39,13) (figura 5.10). Em termos relativos, isso significa que, enquanto os 40% mais pobres da população da OCDE têm que gastar 3% da sua renda mensal para obter um plano básico de banda larga móvel de 1Gb (em consonância com a meta de um custo mensal de 2% da Renda Nacional Bruta per capita estabelecida pela Comissão de Banda Larga da ONU para o ano de 2025),[10] na América Latina e Caribe, o mesmo grupo de renda precisa gastar 10% da sua renda mensal pelo mesmo serviço.[11] Na prática, esses custos colocam o serviço fora do alcance de grande parte da população, agravando a desigualdade de acesso e qualidade.

Não é de surpreender que a falta de acesso a conectividade digital, a baixa qualidade dos serviços prestados e a alta razão preço-renda se traduzem em baixos níveis de adoção e uso de tecnologias digitais. Muitos indicadores sugerem que há espaço para aumentar o uso da conectividade digital: a região da América Latina e Caribe tem 2,1 dispositivos digitais[12] per capita, muito abaixo da América do Norte (8,0) e da Europa Ocidental (5,4) e ligeiramente abaixo da média global (2,4) (Cisco, 2020). Em 2017, a região respondeu por 5,7% do total de dados de tráfego digital em todo o mundo, abaixo de sua participação na economia (6,5%) ou na população (8%) mundial[13] (figura 5.11).

Figura 5.10

Preço de varejo de uma assinatura de banda larga móvel

Fonte: Base de dados de Indicadores Mundiais de Telecomunicações/ICT (WTI) da UIT, 2018.

Nota: Uma assinatura inclui chamadas locais mais 1G de dados.

O PREÇO DE UMA ASSINATURA DE BANDA LARGA MÓVEL NA AMÉRICA LATINA E CARIBE É MENOR DO QUE NA OCDE EM TERMOS ABSOLUTOS, MAS, EM VISTA DOS NÍVEIS DE RENDA, ESTÁ FORA DO ALCANCE DAS POPULAÇÕES POBRES.

Não existem estudos para explicar a lacuna no acesso e uso de conectividade digital entre América Latina e Caribe e a OCDE. Provavelmente, a combinação de sistemas regulatórios inadequados e restrições de oferta e demanda impulsionam o baixo desempenho da região. Os marcos normativos na América Latina e Caribe estão desatualizados e podem fornecer parte da resposta (Prats Cabrera e Puig Gabarró, 2017). Apenas um terço dos países da região promulgou ou atualizou leis regulando o setor de comunicação após 2010, enquanto metade dos países tem leis promulgadas no século XX e apenas parcialmente atualizadas desde então.[14]

Figura 5.11

Participação do tráfego total de dados digitais no mundo, por região (porcentagem)

Fonte: Cisco (2019).

Aumentar a concorrência no e para o mercado é um caminho notório para reduzir os custos de serviços. O estado atual da concorrência na prestação de serviços de conectividade também mostra uma lacuna com a OCDE. O Índice Herfindahl Hirschman, que mede a concentração e fornece informações sobre a intensidade da concorrência no mercado, revela que, em 2018, o mercado de banda larga móvel estava 30% menos concentrado na OCDE do que na América Latina e Caribe.[15]

O Peru oferece um exemplo recente de ação política para aumentar a concorrência no mercado. Em 2014, o preço de mercado de um link de transporte de banda larga no atacado excedia US$200 por Mbps.[16] O preço era alto em parte porque as principais operadoras nacionais de telecomunicações eram verticalmente integradas — ou seja, o serviço no atacado não era sua principal linha de negócios. Além disso, a principal operadora detinha 83% do mercado de banda larga fixa, 59% do mercado de TV paga e 54% do mercado de telefonia móvel e banda larga.[17] Nesse contexto, o Peru decidiu priorizar a acessibilidade econômica dos serviços de banda larga no desenho da sua licitação pública para desenvolver a Rede Backbone nacional para atacadistas. O contrato seria adjudicado ao licitante que exigisse o menor subsídio para instalar uma rede de fibra óptica de 13.500 km em todo o país e prestasse serviço por um preço fixo de US$27 por Mbps. O vencedor obteve o direito exclusivo de construir e operar, durante 20 anos, uma rede de fibra ótica nacional estatal.[18] Apenas três anos após a entrada do novo concorrente, o preço de atacado dos serviços de banda larga caiu para US$30, próximo ao preço estabelecido na licitação (OSIPTEL, 2017).

O Chile oferece outro exemplo de como uma intervenção pública pode ajudar a aumentar a concorrência. Atualmente, a região de Magalhães, no extremo sul do país, tem serviços limitados de banda larga que usam cabos de fibra ótica privados que passam pela vizinha Argentina. Essa limitação reduz o acesso ao serviço e sua acessibilidade econômica. Para resolver o problema de conectividade limitada, e no contexto de um plano nacional com o objetivo de usar cabos de fibra para alcançar todas as áreas urbanas com mais de cinco mil habitantes, o governo implantou 2.800 quilômetros de cabos de fibra ótica marítima (denominado Fibra Ótica Austral), administrado por concessionárias privadas. Os leilões para essas concessões incluíram um subsídio de US$100 milhões para garantir acesso aberto a infraestrutura, o que deverá permitir a entrada de novos provedores no mercado e reduzir os preços dos serviços.

A tecnologia pode ser a ferramenta mais eficaz para aumentar a concorrência no mercado de conectividade de infraestrutura. Se os desenvolvimentos tecnológicos promissores dos últimos anos (por exemplo, balões, drones, constelações de pequenos satélites, compartilhamento dinâmico de espectro automatizado) alcançarem maturidade técnica suficiente e viabilidade comercial para serem popularizados, poderão interromper a implantação de infraestrutura tradicional de conectividade digital e viabilizar novos serviços de conectividade, de melhor qualidade e economicamente mais acessíveis. Esses desenvolvimentos permitiriam alcançar mais rapidamente comunidades não atendidas e subatendidas e, ao mesmo tempo, desenvolver novos usos, graças a novos serviços de melhor qualidade (principalmente 5G). Como no caso dos balões do Google, a mudança às vezes vem de empresas de outros setores que veem o mercado de infraestrutura de conectividade digital como uma limitação para os seus negócios e estão dispostas a abrir caminho, aumentar a concorrência e introduzir novos modelos de negócios. Fortes atores nos mercados de conteúdo digital online e publicidade (por exemplo, Facebook, Google) já entraram nos mercados globais de conectividade digital (por exemplo, Facebook Messenger, Google Voice) e de sua infraestrutura de sustentação. Esses atores instalaram tanto cabos de fibra ótica terrestres (o Facebook investiu em cabos de fibra ótica terrestres em Uganda[19], e o Google em Gana, Libéria e Uganda),[20] como cabos de fibra ótica submarinos internacionais (o Facebook investiu em um cabo submarino conectando Argentina e Brasil,[21] enquanto o Google instalou um cabo submarino ligando Brasil e Uruguai).[22]

Além dos desenvolvimentos tecnológicos e dos modelos de negócios disruptivos, outras ações de política podem fomentar a concorrência pelo e no mercado. Uma política concreta é melhorar a alocação e a gestão do espectro radioelétrico, que é um recurso escasso em qualquer lugar ou tempo. Isso significa que apenas uma quantidade finita de espectro pode ser usada, e não pode ser armazenada. Sua gestão ineficiente pode levar a infraestruturas e investimentos deficientes nas telecomunicações sem fio, bem como cobertura inadequada de redes de telecomunicações sem fio para a população, baixa qualidade e preços altos.[23] Os países que buscam fomentar a concorrência devem desenhar licitações para alocar espaço livre do espectro radioelétrico a novos concorrentes no mercado de telecomunicações e permitir-lhes arrendar, transferir e doar espectro não utilizado e subutilizado em um mercado secundário para viabilizar um uso mais eficiente.[24] A figura 5.12 mostra que os países da América Latina e Caribe dedicam, em média, apenas 380 MHz de espectro radioelétrico às comunicações móveis — 30% a menos que a média da OCDE. A região apresenta uma enorme heterogeneidade: enquanto a participação do espectro radioelétrico dedicado às telecomunicações móveis em países como Brasil, México e Peru é semelhante à da OCDE, outros países como El Salvador, Panamá e Guatemala poderiam alocar muito mais.

Figura 5.12

Espaço do espectro radioelétrico alocado para comunicações móveis, América Latina e Caribe vs. OCDE

Fonte: 5G Americas (2019).

Outra ação de política que pode fomentar a concorrência na prestação de serviços de conectividade é incentivar a participação das Operadoras de Rede Virtual Móvel (MVNO, por sua sigla em inglês). As MVNOs são operadoras que oferecem serviços de conectividade no varejo que dependem de infraestrutura de comunicação da qual não dispõem. Para dar às MVNOs a oportunidade de êxito, os marcos regulatórios devem estabelecer regras eficazes de acesso aberto à infraestrutura de conectividade disponível. As MVNOs ainda são um ator emergente na América Latina e Caribe, mas em outros países já conseguiram abocanhar uma fatia do mercado. Um exemplo é o Reino Unido, onde as MVNOs têm uma participação de mercado de 16% do total de assinaturas móveis, a Espanha (11%) e a Itália (7%). A Colômbia se destaca na região com uma participação de mercado das MVNOs de 8%.[25] Além de políticas específicas para gerenciar o espectro radioelétrico e fomentar a introdução de MVNOs, a concorrência no setor aumentaria se as autoridades de concorrência fossem mais proativas no sentido de garantir condições equitativas para atores atuais e novos do mercado e assegurar uma forte concorrência para e no mercado na indústria de telecomunicações.

A falta de concorrência, a introdução lenta de inovações tecnológicas e um mercado que oferece um cardápio restrito de opções de serviços com uma boa relação qualidade-preço constituem limitações do lado da oferta ao desenvolvimento do mercado de serviços de conectividade. No entanto, focalizar apenas as limitações do lado da oferta significa ignorar o papel da demanda como um determinante fundamental do desempenho do mercado. Duas características da demanda na região — baixa renda disponível para pagar por serviços e falta de habilidades (comumente denominada alfabetização digital) para entendê-las e aproveitá-las ao máximo — também são cruciais para explicar o estado atual dos serviços de conectividade.

A combinação de preços relativamente altos e baixa capacidade para pagar e usar serviços de comunicação digital coíbe sua adoção, especialmente pelas populações pobres. Em muitos países, o mercado não está atingindo seu potencial pleno de demanda (figura 5.13). Em 2018, um terço da população que vivia em áreas cobertas por redes 3G na América Latina e Caribe não tinha assinatura de serviços móveis, em comparação com apenas 3% nos países da OCDE.

Vários países desenvolvidos incluem em suas estratégias nacionais de banda larga a necessidade de fornecer um subsídio direto para garantir acesso aos serviços de banda larga. Nos Estados Unidos, em 2016 a Comissão Federal de Comunicações implementou um programa intitulado Lifeline Support for Affordable Communications, voltado para assinantes de baixa renda. O programa consiste em um subsídio mensal de US$9,25 para apoiar pagamentos de serviços de telefonia fixa ou banda larga sem fio.[26] O governo norueguês foi ainda mais longe ao propor recentemente incluir banda larga com velocidades de download de 10 Mbps ou 20 Mbps e 2 Mbps de velocidade de upload na obrigação de serviço universal do país.[27]

Infelizmente, subsídios diretos para usuários finais de serviços de telecomunicações não são uma política comum na região. No entanto, alguns países adotaram uma abordagem indireta de subsídios, agrupando em licitações o direito de atender áreas rentáveis com a obrigação de fornecer acesso a áreas remotas e de alto custo, subsidiando, de facto, o serviço nas áreas mais distantes. Um exemplo desse tipo de política é o que o governo federal do México fez no projeto Rede Compartilhada por atacado. O contrato para um bloco de espectro radioelétrico de alto valor e para a construção e operação da Rede Compartilhada por atacado foi adjudicado ao licitante cuja oferta cobria o maior percentual da população com infraestrutura de banda larga móvel 4G. O vencedor se comprometeu a fornecer um sinal de banda larga móvel 4G a 92% da população até 2024, em troca de uma concessão exclusiva de 20 anos para prestar serviços de banda larga móvel. Essa política é um exemplo de subsídio cruzado liderado por políticas públicas para promover a implantação de infraestrutura de conectividade digital em áreas geográficas que não são financeiramente atraentes para um investidor privado, mas propiciam retornos sociais que excedem os retornos financeiros diretos.

Figura 5.13

Pessoas não assinantes de serviços 3G

Fonte: Base de dados digiLAC do BID 2018 e base de dados de Indicadores Mundiais de Telecomunicações/ICT (WTI) da UIT 2018..

Nota: Essa figura representa a porcentagem da população sem assinatura de serviços de comunicação 3G, apesar de estar em uma área geográfica em que os serviços 3G estão disponíveis. A porcentagem real pode ser subestimada, pois as informações disponíveis se referem a assinaturas e não a assinantes individuais; portanto, indivíduos com mais de uma assinatura de serviços 3G podem ser contados duas vezes.

A COBERTURA NÃO É SUFICIENTE: EM MUITOS PAÍSES DA AMÉRICA LATINA E CARIBE, UMA GRANDE PARTE DA POPULAÇÃO NÃO TEM ASSINATURA DE SERVIÇOS DE COMUNICAÇÃO.

A decisão de assinar os serviços depende não apenas da capacidade de pagamento do consumidor, mas também da sua percepção do que pode ganhar com o uso dos serviços. E a competência e a capacidade para usá-los dependem em grande parte de informações e habilidades digitais. Avaliar quais habilidades são necessárias é uma tarefa difícil, devido à vasta gama de usos possíveis da tecnologia. A DigiLAC, uma iniciativa do BID para melhorar a disponibilidade de dados sobre serviços de banda larga e seu impacto no desenvolvimento, produz dois índices sintéticos para avaliar o uso e o impacto dos serviços digitais nos negócios e para fins educacionais nas escolas. As informações são baseadas em pesquisas e coleta de dados sobre acesso e uso de tecnologias digitais.[28] Em termos de ambas as métricas, o desempenho dos países latino-americanos e caribenhos é bem inferior ao dos seus benchmarks da OCDE (com a notável exceção do Uruguai no uso da Internet na escola, após vários anos de iniciativas digitais consistentes para a educação). Esses resultados mostram que o uso de serviços de conectividade está muito aquém do seu potencial total (figura 5.14).

Vários países da região adotaram medidas para reduzir a lacuna de habilidades. Peru (Perú Educa) e México (@prende 2.0) implementam programas nacionais destinados a melhorar habilidades digitais nas escolas, tanto para alunos como para professores. A capacitação inclui conserto de hardware, uso e solução de problemas de diferentes tipos de software e até mesmo princípios básicos de segurança online para garantir a privacidade dos dados. Os esforços foram abrangentes: por exemplo, o programa peruano educou 25 mil professores no nível nacional, oferecendo-lhes 107 cursos diferentes online; o @prende 2.0 fixou a meta de melhorar o nível de três mil escolas no país com salas de aula digitais totalmente equipadas. Outros países se dedicaram mais a aprimorar as habilidades de populações vulneráveis. A Costa Rica, por exemplo, desenvolveu o Programa Institucional para la Persona Adulta y Adulta Mayor, com o objetivo de reduzir a lacuna intergeracional de habilidades digitais, educando adultos com mais de 60 anos em tecnologias digitais. Com uma abordagem diferente, Trinidad e Tobago institucionalizou uma Agência Nacional de Capacitação para ajudar a reciclar desempregados, com foco nas habilidades digitais como ferramenta para encontrar novas oportunidades de emprego. Apesar desses esforços valiosos, a região ainda tem espaço para melhorias. Reduzir a lacuna de habilidades é crucial para tornar as oportunidades que a tecnologia digital oferece disponíveis a todos, especialmente a populações vulneráveis, como pobres, jovens e idosos.

Por fim, outro propulsor de demanda que pode aumentar o valor para os usuários dos serviços de banda larga é a implementação de práticas de governo eletrônico. O governo eletrônico permite aos cidadãos e as empresas acessarem remotamente informações, obterem certificados ou pagarem impostos, além de outras interações. Estabelecer uma estratégia de governo eletrônico bem sucedida tem o potencial não só para aumentar a demanda por serviços de banda larga, mas também para fazê-lo de forma inclusiva, aumentando a igualdade geográfica, a transparência e a participação cidadã no processo governamental.

Figura 5.14

Uso da Internet no trabalho e na escola

Fonte: Base de dados digiLAC do BID 2018 e Ínice do Estado das Redes 2018 do FEM.

Nota: O índice de uso comercial da Internet mede a extensão do uso comercial da Internet, bem como os esforços das empresas em uma economia para integrar Tecnologias da Informação e Comunicação (TIC) em um ambiente tecnológico avançado e propício à inovação, que gere ganhos de produtividade. Consequentemente, mede a capacidade de absorção de tecnologia da empresa, bem como sua capacidade geral para inovar, a produção de inovações tecnológicas medidas pelo número de pedidos de patentes no âmbito do Tratado de Cooperação em Patentes ou o número de funcionários treinados, para que a gerência e os empregados estejam mais aptos a identificar e desenvolver inovações empresariais. Esse índice varia de 1 (pior) a 7 (melhor).

Fonte: Base de dados digiLAC do BID 2018 e Ínice do Estado das Redes 2018 do FEM.

Nota: O índice de uso da Internet na escola é uma avaliação baseada na pesquisa da prontidão e eficácia para usar os recursos da Internet na escola. Esse índice varia de 1 (pior) a 8 (melhor).

O caminho a seguir: políticas para melhorar a conectividade digital

O progresso tecnológico moldou a demanda por infraestrutura e criou novos serviços. No futuro, a demanda e a oferta de serviços de transporte, energia e água e saneamento dependerão da disponibilidade e qualidade da infraestrutura de comunicações e dos serviços digitais que são prestados usando-a. É, portanto, mister que os países da América Latina e Caribe adotem, hoje, políticas e regulações estratégicas que ajudem a desenvolver a infraestrutura de comunicação para a obtenção de cobertura universal, ao mesmo tempo promovendo um mercado vibrante para os serviços digitais.

Os países da região precisarão criar e implementar agendas digitais e novos planos nacionais de banda larga para assegurar uma coordenação eficiente entre todos os setores econômicos afetados pelas tecnologias digitais. Essas agendas devem não apenas identificar indicadores-chave de desempenho para melhorar a responsabilização, como ser implementadas por instituições públicas fortes que consultem continuamente o setor privado, para manter-se a par de um setor dinâmico, propenso a constantes choques tecnológicos. As características mais marcantes das mudanças no marco regulatório a serem adotadas são apresentadas no quadro 5.1.

O fortalecimento de marcos regulatórios de conectividade digital precisará ser complementado com políticas inclusivas para promover a adoção de tecnologias. A implementação de programas nacionais voltados para a redução da lacuna de habilidades para os pobres, os jovens e os idosos é de vital importância para que o mercado de conectividade digital realize todo o seu potencial. A infraestrutura de TIC pode muitas vezes permanecer subutilizada não apenas porque é economicamente inacessível, mas também porque os usuários potenciais não têm educação e alfabetização digital para fazer uso produtivo de TICs e da Internet. As políticas devem ser baseadas na premissa de que ninguém pode ser deixado de fora das tecnologias digitais emergentes. Programas direcionados de educação, treinamento e capacitação, aliados a uma estratégia de governo eletrônico, devem ser componentes importantes de novas agendas digitais e planos de banda larga.

Quadro 5.1

Diretrizes regulatórias para catalisar os benefícios da conectividade digital

O mercado de telecomunicações está evoluindo rapidamente, seguindo o ritmo da inovação tecnológica contínua. O aumento do tráfego de dados, a diminuição da receita média por usuário e a necessidade de manter altos níveis de investimento em infraestrutura para satisfazer a demanda cada vez maior dos clientes por melhores serviços são tendências que desafiam os modelos de negócios atuais e tornam os marcos regulatórios defasados. No entanto, a inovação tecnológica também oferece novas oportunidades para aumentar a qualidade dos serviços, ao mesmo tempo tornando-os mais acessíveis e economicamente viáveis. Para integrar os benefícios mais promissores da digitalização e enfrentar seus desafios mais preocupantes, estabelecer um marco regulatório adequado é essencial. Embora não exista uma estratégia do tipo “tamanho único”, algumas diretrizes e instrumentos regulatórios podem ser sugeridos para reformular os marcos atuais.

Promover acesso aberto a infraestrutura digital. Muitos mercados na América Latina e Caribe não dispõem da escala mínima necessária para permitir a concorrência entre redes. Ou seja, construir mais de uma rede para infraestrutura digital não proporcionará retornos financeiros suficientes para recuperar custos de investimento. Nesses casos, a regulação do compartilhamento de infraestrutura na forma de um regime aberto que defina preços e direitos de uso é fundamental para evitar investimentos ineficientes e para aproveitar ao máximo a capacidade existente. Igualmente importante, a regulação do acesso aberto, quando apropriada, pode promover a concorrência nos serviços de conectividade digital prestados por infraestrutura compartilhada (ou seja, MVNOs).

Fomentar a concorrência sempre que possível. O setor privado tem liderado a oferta de conectividade e serviços de infraestrutura na América Latina e Caribe e em todo o mundo. A concorrência e a inovação levaram a novos modelos de negócios e ampliaram a cobertura geográfica. A redução de barreiras de entrada deve ser uma prioridade política. Um exemplo concreto é a alocação de espectro de rádio. A adoção de marcos ágeis e flexíveis de gestão de espectro de radiofrequência, bem como a alocação de blocos de espectro que ainda não foram licenciados, são ações cruciais que poderiam ajudar a diminuir as barreiras de entrada, viabilizar modelos de negócios inovadores, maximizar o uso desse recurso valioso e escasso e, consequentemente, aumentar a concorrência na prestação de serviços. O objetivo final de fomentar a concorrência deve ser melhorar a acessibilidade econômica e a qualidade dos serviços, tornando-os mais atraentes e propensos a serem adotados pelos usuários.

Implementar uma política de subsídios bem direcionada para alcançar o acesso universal e fomentar o uso de serviços de comunicação para aqueles que não podem pagar por eles. Os subsídios públicos a serviços de conectividade digital na América Latina e Caribe têm procurado reduzir as necessidades de capital de implantação de infraestrutura, para ampliar a cobertura geográfica e contribuir para o acesso universal. Na busca desse objetivo, os governos muitas vezes incluem incentivos em licitações públicas, tais como contribuição de fundos públicos ou acesso a financiamentos de concessões. Os subsídios à demanda direcionados por meios não têm sido comuns no cardápio de opções políticas na região. Assim, na América Latina e Caribe, os subsídios públicos destinam-se, em geral, a tornar os serviços de conectividade digital acessíveis às áreas-alvo (por exemplo, áreas rurais), em vez de a populações específicas (por exemplo, domicílios de baixa renda). Essas políticas podem alcançar o objetivo de garantir cobertura universal, mas podem conter sérios erros de inclusão (podem beneficiar aqueles com meios para arcar com o custo de conexão). Os países da América Latina e Caribe devem explorar a criação de subsídios direcionados por meios que incluam itens como incentivos à demanda para a compra de smartphones, subsídios ao custo de instalação de banda larga fixa no domicílio e subsídios ao uso de banda larga móvel.

[1]    Grande parte do texto deste capítulo foi extraída de Murphy (2020) e Puig Gabarró (2019), ambas notas de apoio encomendadas para a elaboração deste DIA.

[2]    Um BTU é a quantidade de calor necessária para elevar a temperatura de uma libra de água em um grau Fahrenheit.

[3]    “A Test Bicycle Case.; Shall the Machine Be Allowed in Central Park?” New York Times, 15 de julho de 1881.

[4]    “Wireless Telephone for Wealthy Only”, Gettysburg Times, 10 de julho de 1914.

[5]    Comin, Easterly e Gong (2010) apresentam evidências da importância da adoção de tecnologia passada para determinar os usos atuais de tecnologia.

[6]    Em 1850, um cabo telegráfico submarino foi instalado entre a Grã-Bretanha e a França; no final do século XIX, 15 cabos telegráficos transatlânticos haviam sido instalados. https://www.itu.int/itunews/manager/display.asp?lang=en&year=2007&issue=02&ipage=pioneers&ext=html

[7]    Mais de 400 cabos submarinos estão atualmente ativos. https://www.submarinecablemap.com/

[8]    Mais de 100 novos satélites são lançados a cada ano. http://www.eenewseurope.com/design-center/emerging-trends-satellite-communications-high-throughput-satellites-leo-meo-and-geo

[9]    Estimativas próprias baseadas na base de dados de Indicadores Mundiais de Telecomunicações/ICT (WTI) da UIT, 2018.

[10]  Comissão de Banda Larga para o Desenvolvimento Sustentável (2018).

[11]  Ver base de dados digiLAC do BID, 2018.

[12]  Incluindo smartphones, televisores, computadores pessoais, máquinas conectadas, tablets e “não smartphones”.

[13]  As estimativas do peso da região na economia e população mundiais são baseadas em informações dos Indicadores de Desenvolvimento Mundial do Banco Mundial para o ano de 2018.

[14]  Ver Prats Cabrera e Puig Gabarró (2017).

[15]  Ver base de dados digiLAC do BID, dados de 2018. O Índice Herfindahl Hirschman mede a concentração de mercado, levando em conta o tamanho do mercado e o tamanho e número de seus stakeholders.

[16]  Ver Mellado (2014).

[17]  TeleSemana https://www.telesemana.com/panorama-de-mercado/peru/

[18]  https://andina.pe/agencia/noticia-consorcio-tv-azteca-tendai-mexico-ejecutara-proyecto-red-dorsal-fibra-optica-487834.aspx.

[19]  Facebook, em conjunto com Airtel Uganda e Bandwidth e Cloud Services Group, investiu em uma rede de cabos de fibra ótica terrestres de 770 quilômetro em Uganda, beneficiando mais de três milhões de pessoas e viabilizando a conectividade transfronteiriça futura. https://code.fb.com/connectivity/airtel-and-bcs-with-support-from-facebook-to-build-shared-fiber-backhaul-connectivity-in-uganda/

[20]  O Google instituiu parcerias com outros investidores na criação do CSquared para implantar cabos de fibra ótica terrestres em Gana (1.000 km em Accra, Tema e Kumasi), Libéria (200 km) e Uganda (Kampala). http://www.csquared.com/

[21]  O cabo submarino Malbec, de propriedade do Facebook e da GlobeNet, ligará a Argentina (Las Toninas) e o Brasil (Praia Grande, Rio de Janeiro). https://www.submarinecablemap.com/#/submarine-cable/malbec

[22]  O cabo submarino Tannat, de propriedade do Google e da Antel Uruguay, liga o Brasil (Santos) e o Uruguai (Maldonado). https://www.submarinecablemap.com/#/submarine-cable/tannat

[23]  OCDE/BID (2016).

[24]  Costa Rica (2008), Colômbia (2009), Argentina (2014), México (2014) e Brasil (2016) recentemente promulgaram legislação que permite arrendar, transferir ou doar espectro alocado, com autorização da autoridade competente.

[25]  IFT (2019).

[26]  https://www.fcc.gov/consumers/guides/lifeline-support-affordable-communications

[27]  https://ovum.informa.com/resources/product-content/norwegian-government-consults-on-extending-uso-to-include-basic-broadband-glb005–000186

[28]  https://digilac.iadb.org/en.

Parte 2

Em busca de
sustentabilidade

6

Infraestrutura resiliente
para um futuro incerto

Em 1º de setembro de 2019, o furacão Dorian atingiu as Bahamas com uma força devastadora. A mídia voltou sua atenção para os US$7 bilhões em perdas de propriedades residenciais, comerciais e industriais (KCC, 2019). Mas os danos materiais estavam longe de ser a única consequência duradoura. O Aeroporto Internacional de Grand Bahama ficou debaixo d’água.[1] As estradas foram inundadas, frustrando todos os esforços de resgate.[2] A água dos poços foi contaminada.[3] A ilha de New Providence sofreu um apagão total.[4] E, em Abaco e Grand Bahama, a vida parou quando os moradores ficaram “sem eletricidade, água corrente, bancos, mercearias ou postos de gasolina”.[5]

Embora o furacão Dorian tenha sido historicamente atípico, esse pode não ser o caso no futuro, à medida que os efeitos das mudanças climáticas proliferarem e se intensificarem. É importante ressaltar que os efeitos das mudanças climáticas nos serviços de infraestrutura vão muito além dos desastres naturais. Mudanças na temperatura e na precipitação, por exemplo, podem ter um impacto dramático no fornecimento de serviços de energia, água e transporte. Os governos devem estar atentos a esse “novo normal”, devem reconhecer a incerteza que enfrentam devido a tendências e eventos climáticos futuros e sua crescente exposição a desastres naturais, planejando serviços de infraestrutura resilientes. Ao estabelecer regimes regulatórios e políticos construtivos e incorporar princípios de tomada de decisões sob incerteza, os governos de toda a região estão começando a fazer investimentos importantes em infraestrutura resiliente a desastres naturais e à incerteza climática no futuro. Esses investimentos são recompensados com menores custos de manutenção e menos interrupções de serviços, minimizando os prejuízos econômicos para empresas e indivíduos e reduzindo disrupções no cotidiano dos cidadãos.

O impacto da natureza na infraestrutura

Interrupções no fornecimento

Desastres naturais e mudanças climáticas interrompem o fornecimento de serviços de infraestrutura. Nos últimos 50 anos, o número de desastres naturais na América Latina e Caribe triplicou, e os danos para estradas, edifícios, máquinas, equipamentos e culturas agrícolas saltaram vertiginosamente de US$7,4 bilhões para US$102,7 bilhões (figura 6.1). As mudanças climáticas aumentarão a frequência e a magnitude de alguns tipos de desastres naturais na América Latina e Caribe, como furacões, secas e inundações (Banco Mundial, 2014b; CEPAL/CCAD-SICA/DFID, 2010; Dai, 2013; Prudhomme et al., 2014; Nobre e Young, 2011; Marengo, Valverde e Obregón, 2013; Field et al., 2012).

Nas últimas cinco décadas, o número de desastres naturais e a magnitude dos danos relatados pelo EM-DAT aumentaram na região. O número de desastres naturais em 2010–2019 foi três vezes maior do que em 1970–1979, e o total de danos causados por desastres naturais em 2010–2019 foi quase 14 vezes o total registrado entre 1970 e 1979. O setor de infraestrutura arca com uma grande parte da destruição de ativos. Ativos nos setores de energia, água, transporte e telecomunicações em geral estão localizados em áreas expostas a riscos naturais, o que os coloca na linha de fogo durante desastres naturais (Hallegatte, Rentschler e Rozenberg, 2019). Por exemplo, os danos à infraestrutura representaram 52% dos ativos físicos afetados pelo furacão Irma (2017) nas Bahamas (Ibarra-Bravo, 2018).

Figura 6.1

Frequência e custo de desastres naturais na América Latina e Caribe, 1970–2019

Fonte: Cálculos dos autores, com base no banco de dados EM-DAT acessado em 22 de julho de 2019. EM-DAT: Banco de Dados de Eventos de Emergência – Universidade Católica de Louvain-CRED, D. Gruha-Sapir, Bruxelas, Bélgica (ver www.emdat.be).

Nota: A amostra de dados corresponde a 1970–2019. A região da América Latina e Caribe inclui Argentina, Bahamas, Barbados, Belize, Brasil, Bolívia, Chile, Colômbia, Costa Rica, República Dominicana, Equador, El Salvador, Guatemala, Guiana, Haiti, Jamaica, México, Nicarágua, Panamá, Paraguai, Peru, Suriname, Trinidad e Tobago, Venezuela e Uruguai.

NA AMÉRICA LATINA E CARIBE, DESASTRES NATURAIS ESTÃO SE TORNANDO MAIS FREQUENTES E DESTRUTIVOS.

Além de destruir ativos de infraestrutura, desastres naturais interrompem serviços de infraestrutura. As interrupções dos serviços de infraestrutura transbordam de um setor para outro e se estendem amplamente através do tempo e do espaço (quadro 6.1). Como resultado, a perda de serviços de infraestrutura pode ter um efeito mais abrangente, mais profundo e mais duradouro em domicílios e empresas do que o efeito direto da destruição de ativos (Gordon, Richardson e Davis, 1998; Okuyama e Rose, 2019; McCarty e Smith, 2005; Rose e Wei, 2013).

Os sistemas de infraestrutura são interdependentes, e a perda de serviços de infraestrutura em um setor pode afetar a capacidade de outros setores para prestar serviços. Por exemplo, a eletricidade não só é importante para domicílios e empresas para alimentar iluminação, equipamentos eletrônicos e máquinas, mas também é crucial para serviços de transporte e água e saneamento. A eletricidade alimenta semáforos, iluminação pública, sistemas de computador e trilhos eletrificados de que rodovias, ferrovias e aeroportos necessitam para prestar serviços de transporte. Da mesma forma, a eletricidade alimenta o sistema de bombeamento e as estações de tratamento de água que fornecem serviços de água e saneamento.

Quadro 6.1

Desastres naturais e infraestrutura: o caso do furacão Mitch em Honduras

O caso do furacão Mitch (1998) mostra não apenas que a infraestrutura arca com uma grande parte dos danos a ativos físicos, mas também que as disrupções nos serviços de infraestrutura desempenham um papel importante nos prejuízos econômicos decorrentes de desastres naturais. O custo total em Honduras foi estimado em US$3,8 bilhões (14% do PIB) aproximadamente, dividido igualmente entre danos a ativos físicos e prejuízos econômicos que se alastraram por um período de quatro anos.[a]

Os danos a ativos de infraestrutura física se concentraram nos setores de transporte, água e esgoto, comunicação e energia. Os ativos de infraestrutura de transporte — principalmente estradas e pontes, mas também aeroportos e portos — sofreram danos de US$241 milhões. Os danos à infraestrutura de água e esgoto totalizaram US$58 milhões em reservatórios de armazenamento, redes de água e dutos. O prejuízo para o setor de comunicações foi de US$42 milhões, principalmente em infraestrutura telefônica, e os danos no setor de energia, em especial em obras de geração de eletricidade, transmissão e redes de distribuição, chegaram a US$9,9 milhões.

Os prejuízos econômicos foram impulsionados principalmente pela disrupção dos serviços de transporte causada por danos generalizados aos ativos de transporte. Os custos de transporte atingiram um valor estimado de US$262 milhões, devido ao aumento dos custos de transporte de passageiros e de carga, tempos mais longos de transporte e custos operacionais veiculares mais altos. Os declínios na produção e nas vendas custaram outros US$500 milhões. Os cortes na produção foram em grande parte resultado das interrupções nos serviços de água, eletricidade e transporte, bem como alto absenteísmo por várias semanas após o desastre, provavelmente porque os trabalhadores não tinham transporte para chegar ao local de trabalho. Esse estudo de caso ilustra claramente o efeito cascata dos desastres naturais e o valor de criar ativos de infraestrutura resilientes.

Fonte: CEPAL (1999).

[a] O PIB nominal total de Honduras para 1998–2001 foi de US$27,5 bilhões. Rozenberg e Fay (2019).

A perda de serviços de infraestrutura impõe custos duradouros a empresas e domicílios. Esses custos continuam a se acumular até que a reconstrução seja concluída, o que pode demorar anos no caso de grandes desastres. Após o terremoto de 1995 em Kobe, no Japão, a energia e as telecomunicações foram totalmente restabelecidas em poucos dias, mas os serviços de transporte claudicaram por quase dois anos (Chang e Nojima, 2001). Países incapazes de financiar a reconstrução rápida podem incorrer em custos desproporcionais, que aumentam exponencialmente quando a disrupção dos serviços de infraestrutura se arrasta (Colon, Hallegatte e Rozenberg, 2019).

Geograficamente, a perda de serviços de infraestrutura tem impactos generalizados. Em primeiro lugar, as redes que prestam serviços de infraestrutura muitas vezes atendem grandes populações. Em 2012, a supertempestade Sandy atingiu a costa leste dos Estados Unidos, deixando mais de 8 milhões de pessoas sem energia, em uma área que se estende até o interior do estado de Michigan.[6] Em segundo lugar, danos a um único ativo podem implicar a perda de serviços para uma grande área geográfica. A perda de uma ponte pode isolar uma ilha inteira. Em terceiro lugar, disrupções em serviços de infraestrutura podem afetar domicílios e empresas que não sofreram perdas de serviços de infraestrutura em si, resultando em perda de receita para as empresas, menor renda para os empregados e menor receita tributária para os governos. Esses efeitos podem se propagar pelo país ou em todo o mundo por meio de cadeias de suprimentos e mudanças na disponibilidade de produtos (Cavallo, Cavallo e Rigobón, 2014). As disrupções sofridas pelos produtores de peças no nordeste do Japão, causadas pelo triplo desastre do Grande Oriente do Japão em 2011, afetaram a produção de automóveis nos Estados Unidos e na Europa (Chang, 2016).

Mudanças climáticas também implicam mudanças nos padrões climáticos que afetam a oferta de serviços de infraestrutura. Além do potencial impacto do clima na vida útil dos ativos de infraestrutura, o clima impacta diretamente a oferta de serviços de infraestrutura nos setores de energia, água e transporte.

O clima afeta a geração de energia de usinas nucleares e térmicas, bem como de energia eólica, solar e hidrelétrica. Por exemplo, as secas diminuem a geração de energia hidrelétrica (Gleick, 2016), e altas temperaturas reduzem a produção de energia devido à menor eficiência da geração solar fotovoltaica, nuclear e térmica (Dubey, Sarvaiya e Seshadri, 2013). A precipitação aumenta o congestionamento nas estradas e o número de acidentes de trânsito (Koetse e Rietveld, 2009). A precipitação extrema pode contaminar a água potável e aumentar a incidência de doenças transmitidas pela água (Chen et al., 2012).

O Canal do Panamá oferece um bom exemplo. Secas mais longas e frequentes, aliadas a uma população crescente e sua demanda proporcional por água potável, ameaçam a funcionalidade do canal. À medida que o nível da água cai no segmento do Lago Gatun do canal, a Autoridade do Canal do Panamá precisa restringir a carga de navios de contêineres. Apesar das inúmeras medidas para conservar água e reduzir o impacto da seca, a Autoridade do Canal do Panamá precisou impor restrições a embarcações em 2019.7,8 Essas restrições causam disrupção nas operações de transporte marítimo global e reduzem as receitas do governo, das quais um oitavo provém da Autoridade do Canal do Panamá.[9]

Efeitos dos desastres na demanda

Desastres naturais e clima também afetam a demanda por serviços de infraestrutura nos setores de energia, água e transporte. As mudanças climáticas alterarão a atratividade relativa de diferentes locais, levando a uma distribuição espacial diferente da população e, portanto, à demanda por serviços de infraestrutura.

As mudanças climáticas e seus impactos associados nas condições meteorológicas, também afetarão a demanda por serviços de infraestrutura em termos de quantidade. Em regiões quentes, a demanda por eletricidade aumenta com a temperatura, e essa relação deverá se tornar mais forte à medida que mais domicílios instalarem aparelhos de ar condicionado (Davis e Gertler, 2015). A precipitação afeta a demanda por água usada para irrigação (Wisser et al., 2008). Evidências de outros contextos sugerem que as condições meteorológicas afetam a demanda por serviços de transporte. Por exemplo, as chuvas aumentam a demanda por táxis na Cidade de Nova York, e temperaturas mais altas aumentam a demanda por transporte público em Chicago (Kamga, Yazici e Singhal, 2013; Guo, Wilson e Rahbee, 2007).

Eventos meteorológicos extremos, como ondas de calor e seca, aumentam substancialmente a demanda por eletricidade e água, respectivamente, e podem tensionar os sistemas de infraestrutura. Por exemplo, uma onda de calor em janeiro de 2014 no Rio de Janeiro provocou uma demanda recorde por eletricidade e apagões em algumas partes da cidade.[10] Em países dependentes de energia hidrelétrica, as secas podem causar problemas em cascata, pois a água exigida para a agricultura aumenta quando os fluxos dos rios e os níveis dos reservatórios estão baixos, o que significa que há menos água disponível para a geração hidrelétrica (Dias et al., 2018).

O problema do desenho de infraestrutura

Devido à longa vida útil dos ativos de infraestrutura, a infraestrutura construída hoje deve ser desenhada para prestar serviços de infraestrutura em condições climáticas futuras. Embora algumas das mudanças climáticas possam ser previstas com precisão, muitos impactos são amplamente desconhecidos. A probabilidade de vivenciar eventos específicos, o valor de diferentes estratégias ou o modelo que relaciona variáveis e parâmetros são muitas vezes desconhecidos ou objeto de discordância (Kalra et al., 2014). Embora os cientistas concordem que as mudanças climáticas provocarão o aumento do nível do mar e da temperatura global e intensificarão a frequência de alguns tipos de desastres naturais, a frequência e a magnitude de eventos extremos e padrões meteorológicos futuros a que um ativo de infraestrutura específico estará exposto ao longo de sua vida são incertos. Por exemplo, o volume de precipitação que algumas regiões do Chile receberão até 2050 é profundamente incerto: um modelo prevê um aumento, enquanto outro prevê uma redução da precipitação (figura 6.2).

Não só o clima futuro é incerto, mas os efeitos das mudanças climáticas na oferta e na demanda por serviços de infraestrutura também são incertos. As evidências disponíveis sobre o efeito do clima na oferta e na demanda por serviços de infraestrutura são extraídas principalmente de estudos de variações climáticas de curto prazo, e esses efeitos de curto prazo podem diferir dos efeitos de longo prazo de um novo clima. A solução é investir em infraestrutura que seja resiliente a desastres naturais e ao clima futuro.

Figura 6.2

Mudanças na precipitação anual no Chile até 2050

Fonte: Cálculos dos autores com base em dados da Climate Data Factory.

Nota: A figura reflete as mudanças na precipitação anual até 2050, em um cenário de emissão de GEE, de acordo com dois modelos climáticos diferentes. Em relação ao clima atual, em quatro regiões do Chile (mostradas com bordas em negrito), a direção das mudanças previstas na precipitação anual até 2050 depende do modelo climático usado. A previsão é de que as regiões de Lagos, Ríos e Araucanía, no Chile, receberão um volume maior de precipitação pelo modelo MRIESM1 (à esquerda), mas menor pelo modelo CANESM2 (à direita); e a região de Magalhães e Antártica Chilena, no Chile, deverá receber um volume maior de precipitação pelo modelo CANESM2 (direita), mas menor pelo modelo MRIESM1 (esquerda).

OS MODELOS CLIMÁTICOS NÃO CONCORDAM SE A PRECIPITAÇÃO AUMENTARÁ OU DIMINUIRÁ NAS REGIÕES DO SUL DO CHILE.

A solução: infraestrutura resiliente

Em resposta a desastres naturais e mudanças climáticas, os governos podem desenhar infraestruturas resilientes. Os investimentos em resiliência feitos antes dos desastres reduzem os danos aos ativos de infraestrutura e minimizam as disrupções dos serviços de infraestrutura, evitando prejuízos econômicos generalizados para pessoas e empresas. Muitas opções de engenharia podem aumentar a resiliência da infraestrutura: usar materiais de construção resistentes a terremotos, elevar estradas ou trilhos, ou aumentar a redundância em redes de transmissão. A resiliência dos ativos de infraestrutura também está associada a manutenção adequada. A manutenção inadequada pode diminuir a resiliência e aumentar substancialmente os custos de desastres naturais. O terremoto de 2007 no Peru resultou em 77,3 milhões de soles (US$24,7 milhões) em danos diretos à infraestrutura de água potável e saneamento. Dois quintos desses danos diretos poderiam ter sido evitados com manutenção adequada (Andrade, 2011). Melhores estratégias de tomada de decisão e planejamento também podem aumentar a resiliência. Avaliações de risco devem ser realizadas desde o início, e a incerteza deve ser considerada no desenho de ativos de infraestrutura. Finalmente, como ativos de infraestrutura fazem parte de sistemas codependentes, um ambiente regulatório abrangente é necessário para assegurar que todas essas medidas para aumentar a resiliência sejam tomadas para cada projeto de infraestrutura.

Investimentos em resiliência são investimentos inteligentes em um futuro que será moldado por mudanças climáticas e riscos naturais mais frequentes. Quando decisões de investimento inteligentes são tomadas, a infraestrutura resiliente pode fornecer benefícios substanciais a um custo inicial razoável. O Banco Mundial estima que o custo adicional de tornar a infraestrutura de energia e transporte resiliente em países de renda baixa e média oscila entre US$11 bilhões e US$65 bilhões por ano, ou apenas 3% do investimento necessário para a consecução dos objetivos de desenvolvimento sustentável relacionados com infraestrutura. Na América Latina e Caribe, o custo é estimado entre US$2,5 bilhões e US$13 bilhões por ano, o que implica fazer um investimento adicional equivalente a 5% do que a região investiu entre 2008 e 2018 (Rozenberg and Fay, 2019; Hallegatte, Rentschler e Rozenberg, 2019).

As evidências mostram que a despesa inicial adicional de infraestrutura resiliente compensa. Os custos iniciais mais altos de construção de infraestrutura mais resiliente geralmente são mais do que compensados por custos mais baixos de manutenção e reparos de ativos de infraestrutura e benefícios para os usuários, decorrentes de menos interrupções nos serviços de infraestrutura. Nos Estados Unidos, cada dólar gasto pela Agência Federal de Gestão de Emergências na mitigação de riscos representa US$4 em benefícios (MMC, 2005). Analisando mais de três mil cenários futuros, o Banco Mundial constata que o benefício líquido da construção de infraestruturas mais resilientes nos países em desenvolvimento é positivo em 96% dos cenários considerados (Hallegatte et al., 2019). Esse benefício líquido da resiliência é em grande parte impulsionado pelos impactos esperados das mudanças climáticas.

O Caminho para serviços de infraestrutura resilientes

Ambiente regulatório e de políticas

Regulamentos e políticas governamentais devem considerar a importância da resiliência nas decisões de investimento em todas as etapas do ciclo de projetos de infraestrutura — do desenho à operação e manutenção (Bhattacharya et al., 2019; Fisher e Gamper, 2017; Hallegatte et al., 2017; Lacambra e Guerrero, 2017). Isso garante que os investimentos em infraestrutura atinjam seu impacto máximo.

Os regulamentos para projetos de infraestrutura devem exigir uma análise completa de riscos no início da etapa de desenho e planejamento de todos os novos projetos, para garantir que decisões com consequências de longo prazo sejam tomadas enquanto todas as opções para aumentar a resiliência forem viáveis. Abordar a resiliência desde o início é significativamente mais eficaz em termos de tempo e custo do que tentar fazê-lo mais tarde modificando o desenho, ou pior ainda, fazendo adaptações após a construção, quando muitas características como localização, por exemplo, são fixas (Georgoulias, Arrasate e Georgoulias, 2016).

O marco regulatório deve estabelecer códigos de construção para impor padrões técnicos mínimos que sejam específicos de localização e setor. Os códigos de construção devem ser adaptados para considerar padrões de perigo e nível de riscos específicos de locais, e esses padrões devem ser atualizados regularmente à medida que a tecnologia avançar, que experiência for adquirida e que o clima mudar. O Chile atualiza regularmente seus códigos de construção antissísmicos, que têm sido fundamentais na redução de mortes e danos causados por terremotos. Em resposta ao terremoto de magnitude 8,8 que atingiu o Chile em 2010 e causou tsunamis severos, o governo revisou códigos de construção para aumentar a distância necessária entre as estruturas costeiras e o oceano.[11] Certos ativos de infraestrutura — como infraestrutura pública de saúde, geração de eletricidade e abastecimento de água — são críticos para a prestação de serviços essenciais de infraestrutura. Os regulamentos devem definir infraestrutura crítica, e os padrões técnicos mínimos para essas estruturas devem ser mais rigorosos do que para outros tipos de infraestrutura.

Mesmo com os melhores esforços, nem todos os riscos podem ser evitados. Portanto, os governos devem gerenciar o risco residual, regulando instrumentos financeiros para compartilhar riscos e financiar planos de reconstrução e contingência para uma recuperação pós-desastre mais rápida. O México adota estratégia abrangente desse tipo para a transferência e o financiamento de riscos de desastres (Banco Mundial, 2012). O Fundo para Desastres Naturais (FONDEN) foi criado na década de 1990 como um item orçamentário para a reabilitação e reconstrução de infraestrutura, de moradias de baixa renda e do meio ambiente natural na esteira de um desastre natural (Banco Mundial, 2012). Desde então, o FONDEN evoluiu e agora segue uma estratégia de financiamento de risco em camadas, na qual o financiamento para reconstrução após eventos de baixo custo e alta probabilidade vem de fundos de reserva, enquanto instrumentos de financiamento contingente e transferência de risco financiam a recuperação em caso de eventos de alto custo e baixa probabilidade (Hallegatte, Rentschler e Rozenberg, 2019). Por exemplo, em 2006, o FONDEN emitiu o primeiro título de catástrofe do governo (cat bond) e, em 2009, o México emitiu um cat bond destinado a cobrir riscos de furacões e terremotos em diferentes regiões do país, por meio do programa MultiCat do Banco Mundial (Banco Mundial, 2012).

O planejamento financeiro e contingencial é essencial antes de um desastre acontecer, pois eventuais atrasos na obtenção de financiamento para a recuperação prolongam o período durante os quais os prejuízos econômicos se acumulam. Isso pode persuadir os governos a desviarem dinheiro de metas de crescimento e desenvolvimento de longo prazo para a recuperação de desastres, o que poderia ter consequências duradouras. No entanto, muitos governos concluíram que o custo da emissão de cat bonds é simplesmente alto demais, ou que os parâmetros que regem o pagamento não correspondem necessariamente aos desastres de maior impacto (Borensztein, Cavallo e Jeanne, 2017).[12]

Na região, os países têm espaço para melhorar seus marcos de governança de gestão de riscos de desastres (quadro 6.2). Aproximadamente dois terços dos países da América Latina e Caribe têm regulamentos formais que exigem uma análise de risco de desastres pré-investimento, padrões resistentes a terremotos ou similares, uma definição de infraestrutura crítica e requisitos técnicos padronizados para infraestrutura crítica. Menos de um terço dos países da região dispõe de regulamentos formais que exigem mecanismos de transferência de riscos, seguro para construção pública ou planos de continuidade para serviços de água e saneamento.

Como é o caso de qualquer regulamento, seu impacto na resiliência da infraestrutura depende de sua aplicação. Os órgãos que supervisionam a aplicação precisam ser devidamente financiados. A aplicação não é gratuita, mas pequenos investimentos em aplicação podem levar a grandes economias, reduzindo significativamente os prejuízos em caso de desastre natural. Os códigos de construção devem ser aplicados por meio de monitoramento em canteiros de obras, inspeções e regulamentos de compras. A análise de risco pré-investimento, o uso de instrumentos de compartilhamento de riscos e o desenvolvimento de planos de contingência podem ser aplicados como parte do Sistema Nacional de Investimento Público (PNP) do país.

Quadro 6.2

Medição da gestão de riscos de desastres: O iGOPP do BID

O Índice de Governança e Políticas Públicas em Gestão de Riscos de Desastres (iGOPP) do BID representa um esforço para criar uma medida uniforme das condições de governança no nível nacional (Lacambra et al., 2015).[a] O iGOPP mede a existência de condições jurídicas, institucionais ou orçamentárias formais, que são cruciais para uma gestão efetiva de riscos de desastres. Embora as pontuações do IGOPP variem entre os países da região, em todos há espaço para melhorias (figura 6.2.1).

Figura 6.2.1

Pontuações da gestão de riscos de desastres

Fonte: Lacambra et al. (2015).

Nota: A pontuação do iGOPP mede a governança formal do gerenciamento de riscos de desastres e as condições de políticas públicas de um país. A pontuação varia de excelente (91–100); muito bom (71–90); bom (41–70); incipiente (21–40) e baixo (0–20).

Historicamente, a maioria dos países da América Latina e Caribe tem se concentrado na resposta a emergências. Por exemplo, quase todos os países pesquisados possuem regulamentos que permitem a adoção de medidas emergenciais extraordinárias em caso de desastres, para facilitar uma resposta rápida (figura 6.2.2).

Em contrapartida, outras áreas do marco regulatório precisam ser fortalecidas. Mais de um terço dos países não possui regulamentos que obrigam a análise de risco de desastres durante a fase de pré-investimento do ciclo de projetos, normas nacionais de segurança para desenhos resistente a terremotos (ou similares) de edifícios públicos ou privados, uma definição de infraestrutura crítica e aspectos técnicos de construção padronizados para infraestrutura crítica.

Os requisitos formais relacionados à continuidade dos negócios e planos de recuperação e instrumentos financeiros para reconstrução são ainda mais raros. Menos de um quarto dos países da região possui regulamentos que exigem pelo menos um mecanismo de transferência de risco para cobrir coletivamente a carteira de ativos fiscais de um setor, normas aprovadas pelo Ministério do Tesouro (ou outra entidade relacionada) para assegurar construções públicas em caso de desastre e planos de continuidade de operações de negócios para prestadores públicos de serviços de água e saneamento em caso de desastre.

Figura 6.2.2

Países com regulamentos sobre gestão de risco de desastres

Fonte: Elaboração dos autores com base em Lacambra et al. (2015).

Nota: As porcentagens são dos 23 países para os quais o iGOPP foi aplicado. Os indicadores representam a presença de regulamentos formais. As pontuações do iGOPP para cada país foram criadas entre 2013 e 2017 e, desde então, não foram atualizadas para refletir mudanças no marco jurídico, institucional ou orçamentário desde sua criação inicial.

PAÍSES DA AMÉRICA LATINA E CARIBE PRECISAM REFORÇAR OS REGULAMENTOS DE GESTÃO DE RISCOS DE DESASTRES.

[a] As pontuações do iGOPP para cada país foram criadas entre 2013 e 2017, e desde então não foram atualizadas para refletir mudanças no quadro jurídico, institucional ou orçamentário.

A implementação de políticas complementares também é importante para tornar a infraestrutura mais resiliente. O financiamento de pesquisa e desenvolvimento e instituições que fomentem a inovação podem compensar em avanços tecnológicos que reduzem os custos de aprimoramento de infraestrutura, para torná-la resiliente a desastres naturais e mudanças climáticas. Melhorias menores na resiliência também podem vir de instrumentos econômicos e ‘empurrões’ comportamentais (Allcott, 2011). Subsídios para aparelhos eficientes em energia, preços em tempo real e programas de resposta à demanda podem modificar padrões de demanda e oferta de serviços de infraestrutura, alterando os preços para fornecedores e usuários (Allcott, 2011; York, Relf e Waters, 2019). Empurrões comportamentais, tais como mensagens de comparação social, podem modificar padrões de demanda para reduzir requisitos de resiliência. Por exemplo, a capacidade do reservatório primário que abastece São Paulo de água potável caiu para 3% durante a seca de 2014–2015. A Sabesp, concessionária de água, implementou incentivos financeiros para reduzir o uso da água, e quase 80% dos clientes receberam uma recompensa financeira. Os incentivos financeiros, combinados com outras medidas como a melhoria da capacidade de bombeamento, ajudaram a Sabesp a evitar uma catástrofe.[13]

Planejamento de projetos: tomada de decisões sob profunda incerteza

Dado um ambiente regulatório e de políticas construtivo, os governos ainda necessitam de ferramentas para planejar projetos de infraestrutura resilientes. Nem todos os ativos de infraestrutura estão igualmente expostos a riscos naturais ou impactos de mudanças climáticas, e as consequências da falha de um ativo podem ser muito mais terríveis do que a de outros. Assim, as principais questões a serem consideradas pelos planejadores nas decisões de investimento incluem: (i) exposição atual e eventual exposição futura do ativo; (ii) consequências de falhas; (iii) nível de risco aceitável para usuários; e (iv) economia de custos de manutenção ao longo da vida útil do ativo, em comparação com o custo inicial incremental. Em alguns casos, uma análise abrangente revela que os custos iniciais maiores de investimento para alcançar um determinado nível de resiliência não são justificados por benefícios. O essencial para obter uma infraestrutura resiliente a um custo acessível é investir seletivamente, sob a orientação de uma análise abrangente de alternativas, e desenhar planos de contingência para esses casos, quando o custo inicial não for justificado (Barandiarán et al., 2019).

Uma prática emergente para desenhar ativos de infraestrutura resilientes é usar princípios de tomada de decisão sob profunda incerteza (Marchau et al., 2019). Métodos de tomada de decisão sob profunda incerteza tentam identificar estratégias de investimento em infraestrutura que tenham bom desempenho sob uma ampla variedade de cenários futuros e possam cumprir com métricas de sucesso (como acesso, acessibilidade econômica e indicadores de confiabilidade), desenvolvidas em colaboração com as partes interessadas. A avaliação é realizada cruzando milhares de cenários futuros, formados por combinações de premissas sobre condições futuras relevantes, como mudanças climáticas, exposição a riscos naturais, tendências demográficas, crescimento econômico, preços de energia e impacto de tecnologias disruptivas. Isso contrasta com os processos tradicionais de tomada de decisões que primeiro preveem um único cenário futuro mais provável e, em seguida, identificam a estratégia ideal, maximizando uma métrica de sucesso, frequentemente o valor presente líquido.

A análise abrangente cruzando muitos cenários alternativos pode melhorar os planos de investimento em infraestrutura, especialmente quando realizadas no início do processo de desenho da infraestrutura. Em primeiro lugar, ela pode revelar investimentos “sem arrependimentos”, que devem ser compensados de acordo com as métricas de sucesso de um tomador de decisão em qualquer cenário futuro. Por exemplo, o valor presente líquido de impermeabilizar a Carretera Central no Peru é positivo em todos os cenários para mudanças climáticas, duração das inundações, redução do tráfego e custo de intervenções (Briceño-Garmendia, Moroz e Rozenberg, 2015). Em segundo lugar, pode identificar estratégias que evitem resultados desastrosos ou de alto custo. A Agência de Serviços Públicos do Império Interior, no Oeste Americano, desenvolveu uma estratégia de adaptação que elimina 72% dos cenários de alto custo para o abastecimento de água (Lempert e Groves, 2010). Terceiro, pode identificar investimentos desnecessários. A concessionária de água de Lima identificou US$600 milhões em investimentos desnecessários (quadro 6.3).

As técnicas de tomada de decisões sob profunda incerteza tornaram-se mais difundidas nos últimos anos, como resultado da maior disponibilidade de poder computacional e dados ambientais. Globalmente, o setor de água tem liderado o caminho na incorporação formal da incerteza aos planos de investimento em infraestrutura, e a prática está se tornando padrão no setor (Marchau et al., 2019). No setor de transportes, essas técnicas estão se espalhando com o uso das chamadas Análise de Mancha Azul e ferramentas de gestão de ativos de transporte (Abkowitz et al., 2017; Axelsen e Larsen, 2014; Cordeiro et al., 2017; Espinet et al., 2018). Esses métodos se concentram na identificação de elos críticos nas redes de transporte e sua exposição a possíveis eventos climáticos extremos e na avaliação de opções para reforçar os elos ou construir redundância na rede.

Na região, a prática ainda não é padrão, mas os formuladores de políticas começaram recentemente a adotar a técnica de tomada de decisões sob profunda incerteza para desenhar projetos de infraestrutura em larga escala. Assim como no planejamento, o uso de métodos de tomada de decisões sob profunda incerteza no desenho de infraestrutura está bem estabelecido no setor de água e crescendo no setor de transportes.

Além do estudo de caso de confiabilidade da água em Lima, descrito no quadro 6.3, há inúmeros exemplos no setor de água em toda a América Latina e Caribe. A Pontifícia Universidade Católica do Chile colaborou com formuladores de políticas e partes interessadas de mais de 30 organizações na elaboração do Plano de Adaptação de Maipo para o abastecimento sustentável de água (Ocampo-Melgar et al., 2016). O plano considera os usos importantes da água na bacia do rio Maipo e analisa incertezas em 15 cenários climáticos futuros e cinco cenários de uso da terra. O plano desenvolve indicadores de desempenho, tais como quantidade de água, qualidade da água, sustentabilidade e redução de riscos, para avaliar estratégias de adaptação que possam minimizar os impactos das mudanças e da variabilidade do clima. Aguas de Manizales, na Colômbia, e a Empresa Pública Metropolitana de Alcantarillado y Agua Potable de Quito, no Equador, também reconheceram a importância da resiliência a eventos extremos e realizaram uma análise abrangente de riscos (Balcázar, 2012). Em Mendoza, na Argentina, o BID está pilotando o uso de técnicas de tomada de decisões sob incerteza para avaliar a exposição da irrigação e do abastecimento residencial de água a mudanças nos padrões de precipitação e investigando como diferentes investimentos podem aumentar a resiliência do abastecimento de água.

Quadro 6.3

Uso de tomada de decisões sob profunda incerteza no Peru

A Sedapal, concessionária de água peruana que atende 93% dos moradores de Lima e da província de Callao, usou os princípios de tomada de decisões sob profunda incerteza para desenvolver um plano de investimento que garante a confiabilidade da água em uma vasta gama de cenários futuros (Sedapal, 2018). O plano de investimento adota uma abordagem adaptativa que implementa reservatórios “sem arrependimentos” no curto prazo, com flexibilidade para desenvolver reservatórios adicionais e viáveis no médio e longo prazo, conforme necessário para atender à demanda.

O plano foi desenvolvido por meio de um processo participativo e iterativo que envolveu várias partes interessadas na definição de métricas de sucesso (o 90º percentil da demanda mensal atendida em percentual da demanda total e custo do plano de investimento) e identificação tanto dos principais fatores de incerteza e vulnerabilidade (demanda futura de água, fluxo futuro de água, viabilidade do projeto), como de opções de investimento disponíveis aos formuladores de políticas em diferentes cenários orçamentários. A análise avaliou principalmente as carteiras de investimentos provenientes do Plano Diretor da Sedapal. Simulando 300 cenários futuros baseados no próprio modelo de contabilidade de água da Sedapal, o projeto identificou US$600 milhões (25%) de investimentos planejados aos quais a Sedapal poderia renunciar, uma vez que esses investimentos não teriam contribuído para melhorar a resiliência do sistema.

Fonte: Kalra et al. (2015).

Apesar desse avanço, a incorporação formal da incerteza a planos de infraestrutura ainda é rara em projetos de infraestrutura local. Mesmo nos países desenvolvidos, técnicas de tomada de decisões sob profunda incerteza ainda precisam ser estabelecidas na fase de planejamento para projetos de infraestrutura de menor escala. Nos Estados Unidos, 75% dos planos de adaptação locais examinados em um estudo identificam a incerteza como uma preocupação, mas nenhum usa estratégias formais para a tomada de decisões sob incerteza (Stults e Larsen, 2018).

Os efeitos das mudanças climáticas já estão sendo sentidos por pessoas, empresas e governos. Infraestrutura resiliente pode minimizar os impactos de mudanças climáticas e desastres naturais na prestação de serviços de infraestrutura dos quais pessoas e empresas dependem para uma economia em bom funcionamento e para a vida diária. No entanto, a resiliência é apenas metade da resposta. Para abordar de forma abrangente os riscos das mudanças climáticas, os governos também necessitam de planos de infraestrutura compatíveis com um futuro de baixo carbono (ver Capítulo 7). Com infraestrutura resiliente e de baixo carbono, a região — e o mundo — poderá enfrentar melhor os desafios da natureza no futuro.

[1]    The Tribune. Sunday’s Live Updates: Dorian Over Grand Bahama After Devastating Abaco. 2 de setembro de 2019. http://www.tribune242.com/news/2019/sep/01/dorian-predicted-make-landfall-early-sunday-mornin/.

[2]    Semple, Knowles e Robles. The New York Times. Bahamas Relief Efforts Frustrated as Dorian Pulls Away. 3 de setembro de 2019. https://www.nytimes.com/2019/09/03/world/americas/bahamas-hurricane-dorian.html.

[3]    Federação Internacional da Cruz Vermelha. Bahamas: Shelter and Clean Water Priorities in Wake of ‘Catastrophic’ Hurricane. 2 de setembro de 2019. https://media.ifrc.org/ifrc/press-release/bahamas-shelter-clean-water-priorities-wake-catastrophic-hurricane/.

[4]    Weissenstein, Michael; Coto, Dánica. APNews. Dorian Triggers Massive Flooding in Bahamas; at Least 5 Dead. 2 de setembro de 2019. https://www.apnews.com/02c093eb6ce24d24a959e6d87088590a.

[5]    Beaubien, Jason. NPR News. Little Miracles, Huge Problems: The Bahamas A Month After Dorian. 15 de outubro de 2019, https://www.npr.org/sections/goatsandsoda/2019/10/15/770107636/after-dorians-wrath-little-miracles-amid-a-painful-recovery.

[6]    Gibbens, Sara. Hurricane Sandy, Explained. National Geographic. 11 de fevereiro de 2019. https://www.nationalgeographic.com/environment/natural-disasters/reference/hurricane-sandy/.

[7]    Vice Presidency for Transit Business, “Advisory to Shipping No. A-01-2019”, 4 de janeiro de 2019.

[8]    Vice Presidency for Transit Business, “Advisory to Shipping No. A-03-2019”, 22 de janeiro de 2019.

[9]    The Economist. Climate Change Threatens the Panama Canal. 21 de setembro de 2019. https://www.economist.com/the-americas/2019/09/21/climate-change-threatens-the-panama-canal.

[10]  Rinaldi, AIfred. The Rio Times. Heatwave Brings Record Breaking Energy Demand. 14 de janeiro de 2014. https://riotimesonline.com/brazil-news/rio-business/heatwave-brings-record-breaking-energy-demand/.

[11]  Wyss, Jim. Miami Herald. Engineers vs. God: Chile’s Building Codes Take Edge Off Massive Earthquake. 17 de setembro de 2015. https://www.miamiherald.com/news/nation-world/world/americas/article35576640.html.

[12]  Blackman, J.; Maidenberg, M.; Varnham O’Regan, S. Los Angeles Times. Mexico’s Disaster Bonds Were Meant to Provide Quick Cash After Hurricanes and Earthquakes. But It Often Hasn’t Worked Out That Way. 8 de abril de 2018, https://www.latimes.com/world/mexico-americas/la-na-mexico-catastrophe-bonds-20180405-htmlstory.html.

[13]  Ritter, Kayla. São Paulo Heading to Another Dry Spell. Circle of Blue, 7 de março de 2018. https://www.circleofblue.org/2018/water-climate/drought/sao-paulo-heading-to-another-dry-spell/

7

Serviços em uma
economia com emissões
líquidas zero de carbono:
bom para o meio
ambiente, a economia e
as pessoas

A região da América Latina e Caribe assumiu um compromisso com o meio ambiente — e com o futuro do planeta. Todos os países da região ratificaram o Acordo de Paris sobre Mudança Climática de 2015, que visa a limitar o aumento da temperatura média a 1,5° – 2°C (Nações Unidas, 2015). Felizmente, com políticas e incentivos certos, os governos podem, ao mesmo tempo, pôr em prática os compromissos assumidos com a mudança climática sem afetar outros objetivos de desenvolvimento.

Ambas as metas de temperatura descritas no Acordo de Paris são ambiciosas: exigem atingir emissões líquidas zero de CO_2 até 2050 ou 2070, respectivamente, e reduzir drasticamente as emissões de outros gases de efeito estufa (GEE) antes do final do século (IPCC, 2015). O CO_2 tem um papel especial a desempenhar, não apenas por ser o principal gás do efeito estufa, mas também por ter uma vida muito longa: uma vez emitido, permanece na atmosfera durante séculos. Alcançar emissões líquidas zero de CO_2 significa reduzir as fontes de emissões de CO_2, como, por exemplo, a queima de combustíveis fósseis e, simultaneamente, aumentar os sumidouros de carbono, tais como florestas, onde as árvores capturam carbono da atmosfera à medida que crescem.

O Acordo de Paris reconhece explicitamente a necessidade de alcançar a neutralidade de carbono para estabilizar as mudanças climáticas e, a partir de 2019, 66 partes do acordo, incluindo 21 países da região, haviam elaborado ou estavam elaborando planos para atingir emissões líquidas zero até 2050 (Governo do Chile, 2019).

Na região, como no resto do mundo, os serviços de transporte e energia são as principais fontes de emissões de CO_2. A boa notícia é que a prestação de serviços de energia e transporte neutros em carbono até 2050 é tecnicamente viável e oferece oportunidades econômicas (BID/DDPLAC, 2019). O custo da eletricidade renovável e da mobilidade elétrica, duas soluções essenciais para emissões líquidas zero, está caindo rapidamente. A três centavos de dólar por quilowatt-hora, as energias solar e eólica já são as formas mais econômicas de geração de eletricidade em muitos países. Se feita corretamente, a transição para uma economia de emissões líquidas zero de carbono criará empregos e gerará benefícios equivalentes a vários pontos percentuais do Produto Interno Bruto (PIB) (ver capítulo 12).

No entanto, é preciso superar desafios para que a transição se torne possível. A organização de mercado predominante nos setores de energia e transporte público geralmente está vinculada a tecnologias e modelos de negócios tradicionais, dificultando a concorrência para energias renováveis e ônibus elétricos. Além disso, os preços emitem o sinal errado. A região vem subsidiando combustíveis fósseis em mais de 1% do PIB ao ano desde 2010, mantendo os preços artificialmente baixos e reduzindo os incentivos à adoção de tecnologias eficientes em energia e ao uso de eletricidade para cozinhar ou para a mobilidade.

A transição também pode criar vencedores e perdedores. Efeitos sociais negativos precisam ser cuidadosamente gerenciados. Por exemplo, milhares de empregos podem ser perdidos em usinas de combustíveis fósseis e atividades extrativistas, dificultando a gestão da economia política das estratégias de descarbonização. A eliminação do uso de combustíveis fósseis também pode prejudicar as finanças públicas em países que tributam a gasolina para obter receita, ou que dependem de royalties de combustíveis fósseis para financiar uma grande parte dos gastos do governo.

Finalmente, para que a transição para uma economia de emissões líquidas zero de carbono seja efetiva, o planejamento do governo precisa mudar. Desde a assinatura do Acordo de Paris, os governos elaboraram um primeiro conjunto de planos para reduzir as emissões até 2030, conhecido como Contribuições Nacionalmente Determinadas (NDC, na sigla em inglês). As NDCs geralmente estão em consonância com os planos de expansão de infraestrutura na região, mas, no setor elétrico da região, esses planos dependem substancialmente do gás natural. Implementá-los resultaria em níveis de emissão no setor duas vezes maiores do que os necessários para cumprir as metas globais de temperatura. Em suma, no contexto do Acordo de Paris, o gás natural não é a melhor solução para reduzir emissões. As NDCs terão que ser revistas para que se concentrem em fornecer soluções de carbono zero o mais rapidamente possível. De forma mais ampla, os países da região terão que desenvolver uma visão clara do tipo de serviços de infraestrutura necessários em um futuro neutro em carbono.

Este capítulo mostra como os governos podem usar estratégias de descarbonização de longo prazo para quatro fins: (i) orientar a revisão de suas NDCs; (ii) alinhar planos para ativos e serviços de infraestrutura com metas de descarbonização e desenvolvimento econômico; (iii) antecipar e minimizar custos na transição para emissões líquidas zero; e (iv) traçar um roteiro de investimentos em infraestrutura e reformas regulatórias.

Transição para emissões líquidas zero: os quatro pilares da mudança

Como região, os países da América Latina e Caribe respondem por 9% da população mundial, mas geram 12% das emissões de CO_2. Tanto globalmente quanto na região, as duas principais causas das emissões de GEE são (i) os serviços de energia, pois a queima de combustíveis fósseis usados para gerar eletricidade e calor e abastecer veículos emite CO_2; e (ii) a produção de alimentos, uma vez que a pecuária e as culturas de arroz emitem metano, os fertilizantes sintéticos emitem óxido nitroso, e o desmatamento e a transformação de ecossistemas em lavouras resultam em emissões de CO_2. A queima de combustíveis fósseis para transporte e energia representa cerca de 70% das emissões totais de CO_2, tanto no mundo como na região (figura 7.1). Entre 1990 e 2014, as emissões de CO_2 provenientes da queima de combustível na região aumentaram 87%.

Esse quadro pode mudar? Seria possível fornecer serviços de infraestrutura adequados e confiáveis em uma economia de carbono zero? A resposta é sim, mas para alcançar o objetivo seriam necessárias medidas nos quatro pilares da descarbonização (BID/DDPLAC, 2019):

•    Eletricidade de carbono zero gerada a partir de fontes renováveis e outras fontes de baixo carbono

•    Eletrificação maciça das atividades econômicas com o uso de veículos elétricos e caldeiras elétricas, bem como sistemas de aquecimento para usuários industriais e residenciais e, quando isso não for possível, substituição de combustíveis fósseis por combustíveis livres de carbono, tais como hidrogênio e biocombustíveis produzidos de forma sustentável

•    Maior uso de transporte público e não motorizado e menor demanda por transporte por meio do desenvolvimento alinhado com o transporte coletivo

•    Uso de reflorestamento e restauração de outros ecossistemas de alto carbono para capturar carbono da atmosfera

Figura 7.1

Emissões de CO_2 na América Latina e Caribe por fonte, 1970–2014

Fonte: CAIT Climate Data Explorer 2018 do World Resource Institute.

Nota: Exclui emissões de uso da terra e mudanças no uso da terra.

A GERAÇÃO DE ENERGIA E O TRANSPORTE SÃO AS PRINCIPAIS FONTES DE DIÓXIDO DE CARBONO NA AMÉRICA LATINA E CARIBE, E O PROBLEMA ESTÁ PIORANDO

Para cumprir as metas de descarbonização programadas, os países precisarão avançar simultaneamente nos quatro pilares da descarbonização, começando o mais rapidamente possível. Por exemplo, faz sentido promover a eletromobilidade, mesmo em países onde o carvão é usado para fornecer o último megawatt-hora (MWh) de eletricidade, desde que o país esteja avançando simultaneamente para descarbonizar a geração de energia. O fator decisivo deve ser o progresso de longo prazo em direção ao carbono líquido zero, em vez de efeitos isolados, imediatos, nas emissões (Audoly et al., 2018).

O caso econômico da descarbonização

A descarbonização oferece muitas oportunidades para melhorar a economia da região e a vida dos seus cidadãos. O custo da energia renovável tem caído constantemente, superando cada vez mais a energia de combustíveis fósseis. Entre 2010 e 2017, o custo médio global de geração de eletricidade com novas usinas caiu de US$360 para US$100 no caso da energia solar fotovoltaica e de US$80 para US$60 na energia eólica em terra. Desde 2019, leilões na região adjudicaram contratos no valor de cerca de US$30 por MWh para energia solar no México, Peru e Chile, e para energia eólica no México. Esses custos foram os mais baixos da história, globalmente (AIE, 2019d). Em muitos países, como o Chile, o custo nivelado da eletricidade de fontes renováveis, como a eólica e a solar, é menor do que o custo de combustíveis fósseis (figura 7.2). Os custos devem continuar caindo. Até 2025, o custo da nova energia renovável na região deverá ficar abaixo da energia fóssil existente por uma margem de US$10 a 30 por MWh (Vergara, Fenhann e Schletz, 2015). Se a tendência de custos persistir e ganhar velocidade, em breve será técnica e economicamente viável aumentar o uso de energia renovável na América Latina e Caribe usando baterias, energia hidrelétrica e a integração regional da rede para absorver e compensar a intermitência de energia renovável variável. O capítulo 12 informa que, em muitos países da região, aumentos acentuados na participação de energias renováveis na matriz elétrica têm efeitos positivos no crescimento econômico e na distribuição de renda.

Figura 7.2

Variações no custo nivelado de geração de eletricidade no Chile, 2019

Fonte: BNEF 1H 2019 LCOE Data Viewer Index.

Nota: As barras mostram a variação total de custos medidos no Chile. Fotovoltaica com rastreador refere-se a painéis que mudam de posição para maximizar a irradiação recebida, enquanto fotovoltaica sem rastreador se refere a painéis fixos. As turbinas a gás de ciclo combinado (TGCC) e produção combinada de calor e eletricidade (PCCE) são tecnologias de geração de electricidade baseadas em gás natural.

A ELETRICIDADE RENOVÁVEL É MUITAS VEZES A OPÇÃO MAIS BARATA. O CHILE É UM EXEMPLO.

O transporte elétrico e público produzirá benefícios econômicos para a região. Na Costa Rica, o custo de acidentes, poluição e tempo perdido no trânsito foi estimado em 3,8% do PIB (Programa Estado de la Nación, 2018). Os números da Costa Rica representam estimativas globais, que colocam o tempo e o combustível gastos em congestionamentos urbanos entre 2 e 5% do PIB de 2015 (Lefevre et al., 2016). Esses dados destacam o potencial socioeconômico resultante da menor dependência do sistema de transporte de carros particulares. Além disso, o custo da mudança para o transporte público elétrico está caindo rapidamente. Os preços das baterias de íons de lítio caíram por um fator de sete entre 2010 e 2019 e devem cair ainda mais, tornando os veículos elétricos economicamente mais acessíveis do que os veículos de combustão interna, em algum momento até 2023.[1] Algumas cidades já estão aproveitando a oportunidade: Bogotá e Santiago do Chile, por exemplo, colocaram grandes frotas de ônibus públicos elétricos em operação em 2019; muitas outras cidades estão seguindo a sua liderança (para maior detalhe ver capítulo 10).

Investimentos em eficiência energética também podem estimular o desenvolvimento econômico, reduzindo as contas de luz para empresas e domicílios. A Agência Internacional de Energia informa que políticas de eficiência energética em larga escala têm um impacto positivo no PIB anual de 0,25 a 1,1% (AIE, 2014). A implementação dos compromissos de mitigação climática da Colômbia acrescentaria 0,15% ao crescimento anual do PIB até 2040, como resultado de custos de energia evitados (Álvarez-Espinosa et al., 2017).

Além da redução de custos, a transição para emissões líquidas zero também pode ser um elemento de criação líquida de empregos nos setores de manufatura, energia renovável e extração de cobre, criando um milhão de empregos na América Latina e Caribe até 2030 (OIT, 2018b). No entanto, a transição se traduzirá em perdas de emprego em setores intensivos em carbono, podendo gerar oposição política às estratégias de descarbonização. Formas para gerenciar esse problema são discutidas abaixo.

Eliminar ou reduzir os subsídios à energia que são comuns na região é mais uma oportunidade para aumentar a eficiência econômica e melhorar os resultados ambientais e de saúde, ao mesmo tempo em que os países avançam rumo à descarbonização. O Fundo Monetário Internacional estima que os subsídios à energia e a ausência de impostos ambientais (para compensar os efeitos do consumo de energia na poluição, o tempo perdido em congestionamentos, acidentes, e danos às estradas) custam aos governos de todo o mundo cerca de 5% do PIB anual em receita fiscal perdida, e cerca de 3% na América Latina e Caribe (Coady et al., 2019). A remoção de subsídios e a introdução de impostos ambientais em todo o mundo resultariam em uma redução de 21% nas emissões globais de CO_2 e um aumento das receitas fiscais de 3% do PIB de 2017. Na América Latina e Caribe, a mudança nas contas fiscais ficaria na faixa de 1–1,5% do PIB (Coady et al., 2017).

Considerando os benefícios, os custos de descarbonização são economicamente acessíveis. Em 2014, o Painel Intergovernamental sobre Mudança Climática (IPCC, na sigla em inglês) estimou que o custo da redução de emissões para alcançar a meta de 2°C aumentaria gradualmente, atingindo 2% do PIB em 2030 e cerca de 4,5% em 2100, com os números da região alinhados com as médias globais. Esses custos, medidos em consumo perdido, representam uma redução anualizada no crescimento do consumo de 0,04 a 0,14 pontos percentuais (mediana: 0,06) em relação ao crescimento anualizado do consumo na linha de base, que varia de 1,6 a 3% ao ano (IPCC, 2015).

Barreiras à mudança

Embora uma economia de emissões líquidas zero seja factível na região a um custo razoável com um benefício líquido, há muitas barreiras no caminho. A experiência e a análise internacionais fornecem evidências das barreiras econômicas, financeiras e regulatórias que impedem a descarbonização e mostram como as reformas políticas podem começar a removê-las.

Modelos de negócios no setor de transportes

No setor de transportes, por exemplo, a organização do mercado predominante pode ser um obstáculo para a adoção de ônibus elétricos. Os ônibus elétricos são econômicos durante o seu ciclo de vida, pois seus custos operacionais são mais baixos do que os de motor a diesel. Mas o alto custo das baterias, que pode representar mais da metade do custo de um ônibus elétrico, significa maiores investimentos iniciais e períodos de amortização mais longos para os proprietários dos ônibus. Os operadores também enfrentam incertezas sobre o desempenho das baterias no longo prazo e o valor de revenda dos seus investimentos. Pequenas e médias empresas tradicionais, muitas delas compostas por um único proprietário--motorista operando em uma única linha, não têm experiência técnica em baterias. Assim, elas podem não estar dispostas a assumir o risco financeiro de as baterias falharem e também é provável que não tenham acesso ao financiamento necessário para fazer o investimento inicial mais alto de que necessitam para comprar um ônibus elétrico.

Em Santiago do Chile, a solução foi reformar as concessões de ônibus, separando propriedade e operação da frota. Às concessionárias de serviços elétricos foi oferecido um contrato para a propriedade da frota, que essas empresas podem gerenciar a um baixo custo, dada a sua grande capacidade financeira, expertise interna com tecnologias de baterias e valor de recuperação de baterias usadas, que podem ser reutilizadas para fornecer serviços de rede auxiliar. As concessionárias, então, alugam ônibus elétricos para as empresas de transporte, que se beneficiam de maior segurança em relação aos custos. Como resultado das reformas, 200 ônibus elétricos começaram a operar em 2019, que deverão ser seguidos de outros 500 em 2020. Até 80% da frota deverá estar eletrificada até 2022.

Desenho de mercado e preços no setor de energia: um tema candente

No setor elétrico, os desenhos de mercado predominantes muitas vezes reservam uma parcela do mercado para a geração térmica (em geral baseada em gás natural), para garantir a capacidade de responder às variações da demanda. O aumento da participação de renováveis no mix de eletricidade para a obtenção de emissões líquidas zero desafiará a abordagem tradicional da regulação dos preços da eletricidade. A maioria dos regimes de preços de eletricidade na região baseia-se em taxas que aumentam com a quantidade consumida (Capítulo 9). Mas à medida que os custos de renováveis não convencionais — como a energia solar fotovoltaica — baixarem, a estrutura de tarifas predominante fornecerá incentivos crescentes para a desconexão da rede elétrica. Para evitar que isso aconteça — e para que a rede possa ser ampliada e mantida como um bem público —, a estrutura dos preços da eletricidade terá que mudar para um esquema no qual os encargos fixos desempenhem um papel mais importante. A modificação bem-sucedida das estruturas de preços depende de dados detalhados e modelagem precisa do setor elétrico, de modo a permitir que as concessionárias obtenham um retorno adequado sobre o capital investido, tornando os serviços de eletricidade economicamente acessíveis a famílias de baixa renda e vulneráveis. A capacidade regulatória para adotar essas mudanças é fraca em muitos países. Essa deficiência regulatória, aliada ao viés do status quo, constitui uma barreira à adoção rápida de energias renováveis não convencionais (ver capítulo 13).

Os preços da energia e seu impacto na desigualdade

A falta de alinhamento dos preços da energia com os custos sociais pode dificultar a adoção de tecnologias livres de carbono. Os economistas há muito enfatizam que o preço do carbono deve ser o instrumento preferido para incentivar a redução das emissões de GEE ao menor custo social. Mas, em vez disso, muitos governos subsidiam a energia.

Os impostos ambientais e as reformas dos subsídios à energia têm se mostrado difíceis de implementar, em parte devido aos seus impactos adversos no custo dos alimentos, dos serviços públicos e do transporte público. Esses efeitos conspiram contra o objetivo de fornecer serviços de infraestrutura economicamente acessíveis e inclusivos e aumentam a resistência às estratégias de descarbonização. Prever o impacto das altas de preços aos consumidores e compensar as famílias afetadas negativamente melhorariam a economia política das reformas e permitiriam alinhar reformas de preços ambientalmente motivadas com objetivos de desenvolvimento mais amplos. A comunicação e o envolvimento de partes interessadas no desenho de reformas de preços e pacotes de compensação também são fundamentais para a aceitabilidade política.

Os programas de transferência condicional de renda podem ser uma opção para compensar os consumidores afetados. As transferências de renda são uma das formas mais eficientes de prestar assistência social, e vários países da região já dispõem desses programas. O Banco Interamericano de Desenvolvimento estima que a alocação de 30% das receitas de impostos de carbono para um programa ampliado de transferências de renda seria suficiente na maioria dos casos para compensar famílias pobres e vulneráveis, deixando 70% das receitas de impostos de carbono para financiar outras prioridades de desenvolvimento (Vogt-Schilb et al., 2019).

Transferências em espécie são outra opção. A maior parte do impacto dos impostos de carbono e de subsídios mais baixos à energia nas famílias ocorre na forma de preços mais altos de alimentos, transporte público, eletricidade e combustíveis utilizados para aquecimento e cozimento. Para proteger as famílias vulneráveis, os governos podem procurar fornecer esses itens diretamente às famílias a preços acessíveis, por exemplo, por meio de subsídios ao transporte público, vale-alimentação e eletricidade para populações específicas (Schaffitzel et al., 2020).

As reformas de preços podem reduzir a competitividade das empresas construída em torno do conjunto anterior de preços, aumentando a perspectiva de ativos irrecuperáveis se essas empresas forem à falência. Por exemplo, um preço substancial do carbono em toda a economia no Chile poderia tornar as usinas de carvão pouco rentáveis da noite para o dia, resultando na demissão imediata de milhares de empregados. Em muitos países, a remoção repentina dos subsídios ao diesel poderia levar os proprietários de ônibus à falência ou aumentar acentuadamente o preço do transporte público. Embora esses resultados possam ser considerados eficientes em termos de custo, seriam politicamente impalatáveis. Políticas climáticas podem beneficiar a sociedade em geral, mas, se seus custos recaírem sobre pequenos grupos, estes se organizarão rapidamente para se opor às medidas. E opositores concentrados se organizam mais facilmente do que os defensores dispersos, dificultando a sustentabilidade da economia política das políticas climáticas.

Uma limitação dos instrumentos de preços é que seu impacto nos preços da energia fóssil poderia ser compensado por preços internacionais mais baixos do petróleo, corroendo os incentivos à descarbonização para empresas e consumidores — o chamado paradoxo verde. As políticas de descarbonização de serviços terão de combinar preços (por exemplo, impostos de carbono) com outros instrumentos, tais como cotas obrigatórias para energias renováveis não convencionais no mix de eletricidade.

Proibição do uso de tecnologias poluentes e obrigatoriedade do uso de tecnologias limpas

Políticas que promovem investimentos em infraestrutura limpa sem penalizar o uso de infraestrutura existente que causa poluição podem ser eficazes para promover a descarbonização com maior aceitabilidade social e política. Muitos países, incluindo Argentina e México, têm usado cotas obrigatórias para fontes limpas no mix de eletricidade. Se os investimentos em energia limpa puderem suprir todo e qualquer novo aumento da demanda, eles gradualmente substituirão os serviços existentes, à medida que as instalações se tornarem obsoletas. Para isso, os governos podem proibir a implantação de novos ativos intensivos em carbono. O Chile, por exemplo, proibiu a construção de novas usinas de carvão. Noruega, França e Reino Unido se comprometeram a proibir a venda de carros a gasolina e diesel até 2025, 2040 e 2050, respectivamente, e a Bolívia proibiu a venda de novas lâmpadas incandescentes, exigindo o uso de LEDs ou lâmpadas fluorescentes eficientes.

Planejamento de emissões líquidas zero: no caminho errado

Assim como o planejamento equivocado de infraestrutura pode representar uma barreira à descarbonização, o planejamento sólido pode e deve alinhar decisões de investimento em infraestrutura de curto prazo com metas de longo prazo. Infelizmente, a maioria dos planos atuais na América Latina e Caribe ainda não está bem alinhada com a descarbonização.

Evitar o lock-in de carbono e ativos encalhados

Como a infraestrutura ou os equipamentos que produzem emissões têm em geral uma vida útil longa, metas de descarbonização de longo prazo dependem das decisões de investimento de hoje. Carros, por exemplo, podem ser usados por mais de 15 anos, e usinas por mais de 40 anos, enquanto sistemas de transporte e assentamentos humanos podem durar ainda mais. A implantação de infraestrutura ou equipamentos intensivos em carbono hoje pode causar o lock-in de emissões em 2030, 2050 e além.

Globalmente, a infraestrutura de energia de combustíveis fósseis existente já está em desacordo com a meta de 1,5°C. Se operada como originalmente planejada, a infraestrutura de combustíveis fósseis existente, incluindo usinas, plantas industriais e equipamentos de transporte, emitirá cumulativamente mais de 650 gigatoneladas de CO_2 (GtCO_2) ao longo de sua vida útil. Essas chamadas emissões comprometidas já excederam os 420 a 580 GtCO_2 que, segundo as estimativas do IPCC, podem ser emitidas globalmente para permanecer abaixo de 1,5°C. Para cumprir as metas globais de temperatura, algumas infraestruturas existentes precisarão ser aposentadas mais cedo ou ser adaptadas com uma tecnologia de captura e armazenamento de carbono de alto custo, que ainda precisa se tornar comercialmente viável. Em outras palavras, a infraestrutura de produção de combustíveis fósseis corre o risco de ficar encalhada. Para que as metas climáticas globais sejam cumpridas, a maior parte das reservas de combustíveis fósseis existentes precisará permanecer no solo, incluindo até 80% das reservas de petróleo na América Latina e Caribe (Solano-Rodríguez et al., 2019). Os formuladores de políticas não devem planejar o uso da demanda sustentada de petróleo para financiar seus programas governamentais com royalties. Ao contrário, devem planejar a diversificação da sua estratégia fiscal e de exportação antes que seja tarde demais.

Construir todas as usinas de energia fóssil planejadas ou anunciadas na América Latina e Caribe elevaria as emissões comprometidas para 14 GtCO_2, muito superior aos 6 GtCO_2 de emissões do setor de energia da região, que o IPCC estima ser consistente com as metas de temperatura de 1,5−2°C (figura 7.3).

Muitas escolhas tecnológicas que reduzem marginalmente as emissões, como o uso de gás natural para substituir o carvão na geração de energia ou a promoção de automóveis a gasolina eficientes para substituir os ineficientes, ainda levariam a um volume substancial de emissões comprometidas. Para evitar o lock-in de carbono, os governos terão que agir cedo na redução de emissões e concentrar-se em opções consistentes com uma transição rápida para emissões líquidas zero, como, por exemplo, veículos elétricos em conjunto com eletricidade de carbono zero.

Figura 7.3

Emisiones comprometidas del sector eléctrico de la región vs. emisiones consistentes con las metas de temperatura en los escenarios del IPCC

Fonte: González-Mahecha et al. (2019).

Nota: Cenários do IPCC até 2050.

AS EMISSÕES DE USINAS DE ENERGIA EXISTENTES E PLANEJADAS NA AMÉRICA LATINA E CARIBE SÃO INCONSISTENTES COM AS METAS DE TEMPERATURA DO ACORDO DE PARIS.

Além de opções tecnológicas, o planejamento urbano, que impulsiona a demanda por serviços de transporte, pode levar séculos para mudar. Muitas das cidades que mais crescem na América Latina e Caribe são caracterizadas pela baixa densidade e forte dependência de veículos individuais. Se os formuladores de políticas não tomarem medidas agora para a descarbonização do transporte e maior densidade nas cidades, poderão encontrar-se diante de uma tarefa impossível até a década de 2030.

Um início morno para as NDCs

O planejamento inadequado também pode bloquear a descarbonização. A rodada atual de compromissos de redução de emissões contidas nas NDCs, que são o instrumento de planejamento acordado pela comunidade internacional para orientar ações para a descarbonização, são insuficientes, pois coletivamente não colocariam as economias no caminho certo para limitar o aquecimento global a menos de 2°C. Em todo o mundo, as NDCs atuais permitirão emissões de 52 a 58 GtCO_2eq em 2030, em vez dos 15–30 GtCO_2eq necessários para atingir a meta de 1,5°C (PNUMA, 2018). Ironicamente, políticas, leis e investimentos destinados a apoiar a implementação das NDCs existentes poderiam criar obstáculos técnicos e econômicos para a consecução das metas de temperatura do Acordo de Paris.

Para atingir volumes de emissão consistentes com as metas de 1,5°C e 2°C, América Latina e Caribe devem produzir 83% e 90% da sua eletricidade, respectivamente, a partir de fontes de carbono zero até 2050, acima dos 53% de 2015 (Binsted et al., 2019). Mas, de acordo com as NDCs apresentadas pelos países da região, a participação das fontes de carbono zero permanecerá estável em 53% até 2030, e metade do crescimento da demanda por eletricidade na próxima década será suprida pelas usinas de gás natural. Essas usinas de combustíveis fósseis teriam então que ser fechadas até 2050, antes do fim de sua vida útil. Esse resultado confirma que há pouco espaço para o gás natural desempenhar o papel de um “combustível ponte” na transição para um sistema de energia líquida zero.

A boa notícia é que o Acordo de Paris previu essa situação. Segundo o acordo, os governos devem aumentar a ambição da suas NDCs a cada cinco anos. Para que as metas de temperatura do Acordo de Paris sejam cumpridas, a próxima rodada de NDCs deve refletir a necessidade da neutralidade de carbono no longo prazo. As NDCs devem incluir ações no curto prazo para minimizar o risco de ativos encalhados e prever uma transformação substancial até 2030.

A necessidade de estratégias de longo prazo

Para operacionalizar uma estratégia que minimize os ativos encalhados na transição para as emissões líquidas zero, os governos podem usar o que tem sido chamado de “planos de descarbonização ou estratégias de longo prazo” (BID/DDPLAC, 2019). Uma estratégia de longo prazo tem três objetivos: (i) construir uma visão compartilhada de onde o país quer estar em 2050 em termos de descarbonização, prosperidade e desenvolvimento (com ênfase nos serviços de infraestrutura necessários para apoiar essas três áreas); (ii) prever e mitigar potenciais custos e compensações na transição, de forma a garantir uma transição justa; e (iii) alinhar o planejamento setorial com a meta de descarbonização de longo prazo e traçar um roteiro de investimentos e reformas de políticas para realizar a transição.

A Costa Rica tem a estratégia mais avançada e ambiciosa da região. Seu plano nacional de descarbonização, publicado em 2019, visa a alcançar as emissões líquidas zero até 2050, além de estabelecer metas de médio e curto prazo para monitorar o progresso de todos os setores emissores da sua economia. Uma de suas metas de longo prazo é ter 85% dos ônibus e 95% dos carros movidos a eletricidade até 2050. Reconhecendo que a transformação de frotas requer tempo, o plano estabelece uma meta de médio prazo de eletrificar 30% dos ônibus e carros até 2035 (Governo da Costa Rica, 2019). O plano inclui metas semelhantes para geração de energia elétrica, agricultura, silvicultura, pecuária e gestão de resíduos. Essas metas de médio prazo devem ser usadas para atualizar as NDCs e alinhá-las com a meta de descarbonização de longo prazo.

O Acordo de Paris convida os países a desenhar e comunicar suas estratégias de descarbonização de longo prazo até 2020. Desde o início de 2020, Costa Rica e México são os únicos países da região que transmitiram formalmente sua estratégia às Nações Unidas. A “estratégia de meados do século” do México começa com a meta de reduzir pela metade as emissões de GEE até 2050 em relação aos níveis de 2000, sustentada por metas de penetração da eletricidade renovável (até 50% em 2050), de melhoria da eficiência energética de veículos rodoviários (de até 100% até 2030 e de 500% até 2050 em relação aos níveis de 2015), e explora cenários para conter o desmatamento (SEMARNAT/INECC, 2016). Em 2019, 21 países da região anunciaram que estão trabalhando em planos para alcançar emissões líquidas zero até 2050 (Governo do Chile, 2019).

Boas práticas no desenho de uma estratégia de descarbonização de longo prazo emergem da experiência internacional (BID/DDPLAC, 2019). Entre elas destacam-se (i) o estabelecimento de uma visão clara de longo prazo e de um mandato no nível político (como a lei de mudança climática do México e um mandato do chefe de Estado na Costa Rica); (ii) a utilização de modelos para informar caminhos setoriais para a consecução desses objetivos; (iii) consultas às partes interessadas para depurar e validar metas e aumentar a adesão dos setores que serão responsáveis pela sua implementação; e (iv) o reconhecimento de que a descarbonização de uma economia só pode funcionar como parte de uma agenda de desenvolvimento mais ampla de longo prazo que produza benefícios amplos e minimize custos de transição.

Metas setoriais claras para a transição para emissões líquidas zero permitem que os governos identifiquem barreiras à descarbonização, melhorando, assim, o desenho de roteiros de reforma de políticas. O plano nacional de descarbonização da Costa Rica fornece um exemplo abrangente. Contém uma lista de atualizações regulatórias e reformas de políticas necessárias para remover obstáculos à descarbonização, incluindo:

•    Atualização de modelos de negócios para empresas de ônibus, a fim de viabilizar a eletrificação da frota

•    Análise de possíveis reformas dos preços da eletricidade para incentivar a eletrificação dos usos de energia

•    Introdução de padrões de eficiência energética para aparelhos residenciais e industriais

•    Melhoria do pagamento para o esquema de serviços ecossistêmicos, com vistas a promover o reflorestamento e a restauração de ecossistemas de alto carbono

O plano também identifica as necessidades de investimento em infraestrutura, como a designação de faixas exclusivas para ônibus, a fim de aumentar o valor do transporte público.

Estratégias de longo prazo também podem ajudar os governos a planejarem uma transição justa e inclusiva para famílias e comunidades. O governo do Chile estabeleceu o objetivo de eliminar a geração de energia de carvão até 2040. Isso criaria entre dois mil e oito mil empregos adicionais na indústria de energia renovável até 2030, mas também eliminaria quatro mil empregos em usinas de carvão (Vogt-Schilb e Feng, 2019). Embora insignificantes como fatias do mercado de trabalho chileno, esses números podem ser consideráveis no nível local. Nas comunidades mais afetadas, até 7% dos habitantes trabalham em uma usina de carvão (Viteri Andrade, 2019).

Uma visão de longo prazo dá aos governos tempo para prever o impacto da descarbonização em comunidades e trabalhadores afetados e fazer planos para ajudá-los a se ajustar. As opções incluem: (i) oferecer acesso à proteção social geral e a benefícios da força de trabalho; (ii) planejar as eliminações para que coincidam com a aposentadoria natural dos trabalhadores e amenizar o impacto nos mercados de trabalho locais; (iii) localizar usinas de energia renovável e as indústrias que as abastecem nas mesmas comunidades onde o carvão está sendo eliminado; e (iv) recapacitar trabalhadores para preencher novos postos de trabalho na cadeia de suprimento de energia renovável. Tudo isso é fundamental para alinhar as metas de descarbonização com os objetivos de desenvolvimento social.

Finalmente, uma visão de longo prazo dá tempo ao governo para planejar os impactos fiscais da descarbonização. A viabilidade política de qualquer reforma depende, em última análise, do seu efeito no tesouro público. No entanto, sem ajustes nos atuais regimes de tributação relacionados ao transporte, a adesão a veículos elétricos tem potencial para reduzir as receitas de impostos sobre a gasolina e o diesel. Entre as soluções sugeridas pela Agência Internacional de Energia para compensar uma base em processo de erosão, os ministérios de finanças podem aumentar gradualmente os impostos sobre combustíveis fósseis, ajustar progressivamente os impostos sobre a eletricidade, a propriedade de veículos e, se possível, usar a cobrança baseada na distância que captura os efeitos de conduzir em congestionamentos, acidentes e danos às estradas (AIE, 2019a).

Em suma, estratégias de longo prazo podem ajudar os governos a planejar para lograr emissões líquidas zero, orientar a revisão das NDCs, alinhar planos de infraestrutura com metas de desenvolvimento e descarbonização, assegurar uma transição suave que evite ativos encalhados e desenhar roteiros de políticas e investimentos necessários para tornar a transição politicamente factível. Como as estratégias de longo prazo estabelecem prioridades para investimentos em infraestrutura e reformas de políticas necessárias para redirecionar o desenvolvimento, podem facilitar o diálogo com doadores internacionais e agências de desenvolvimento. Vários países da região já emitiram suas estratégias e agora estão nos estágios iniciais de implementação. Em todos os lugares, uma estratégia de descarbonização de longo prazo para alinhar os serviços de infraestrutura com as metas climáticas deve ser uma prioridade máxima.

[1]    Ver pesquisa de Preços de Baterias de 2019 da BNEF.

8

De volta à natureza:
alternativas ao concreto
e ao aço

Nem toda infraestrutura é feita pelo homem. Ecossistemas naturais e quase naturais podem fornecer muitos dos mesmos serviços fornecidos pela infraestrutura convencional “cinza”. Por exemplo, nas áreas costeiras, recifes de coral e manguezais, que ocorrem naturalmente, podem oferecer o mesmo tipo de proteção contra tempestades e inundações oferecido por molhes, quebra-mares e anteparos. Nas cidades, telhados verdes quase naturais e espaços verdes podem conter o escoamento de águas pluviais, aliviando significativamente a carga nos esgotos. E em áreas rurais e urbanas, florestas naturais e áreas úmidas construídas podem desempenhar as mesmas funções de purificação de água que as estações de tratamento de águas residuais.

Nos últimos anos, a conscientização, o entusiasmo e o investimento nessa infraestrutura verde (IV), também conhecida como infraestrutura natural, cresceram exponencialmente em países tanto industrializados como em desenvolvimento. Por exemplo, em 2013, a União Europeia adotou uma estratégia formal para promover IV (UE, 2013). Nos últimos cinco anos, projetos multimilionários de IV foram usados para ajudar a preservar a qualidade da água potável na cidade de Nova York e reduzir o escoamento de águas pluviais em Washington, D.C. (Bloomberg e Halloway, 2018; Usepa, 2015). Em 2019, o Banco Mundial divulgou um relatório emblemático sobre IV, catalogando 81 projetos da instituição com componentes de IV nos setores ambiental, urbano, hídrico e agrícola (Browder et al., 2019). E, em 2019, o Banco Asiático de Desenvolvimento e a Associação de Nações do Sudeste Asiático lançaram um mecanismo de financiamento de US$1 bilhão para IV (ADB 2019).

Que papel essa IV pode desempenhar para ajudar a preencher a lacuna de infraestrutura da América Latina e Caribe? Um corpo crescente de evidências sugere que os formuladores de políticas fariam bem em considerar cuidadosamente ambas as oportunidades de uso de IV, bem como os requisitos especiais para fazê-la funcionar em qualquer situação. Quanto às oportunidades, há evidências consideráveis de que, em determinadas condições, a IV pode fornecer serviços de forma tão eficaz — e, em alguns casos, tão econômica — quanto a infraestrutura cinza convencional. Além disso, a IV fornece serviços valiosos que a infraestrutura cinza convencional não oferece. Por exemplo, recifes de coral, ervas marinhas e manguezais, não apenas ajudam a controlar inundações, como também fazem circular nutrientes, filtram água, fornecem habitat para a flora e a fauna e estimulam a recreação e o ecoturismo. A região da América Latina e Caribe parece estar bem posicionada para tirar proveito da IV. Frequentemente apontada como uma superpotência da biodiversidade, a região abriga metade das florestas tropicais remanescentes, um quarto dos manguezais, quase um quinto dos habitats costeiros e o segundo maior recife de coral do mundo (Blackman et al., 2014; Bovarnick, Alpizar e Schnell, 2010).

Mas o uso de IV também requer dos formuladores de políticas a construção de conhecimentos especializados, de capacidade e, muitas vezes, de fluxos de financiamento. Uma série de fatores específicos do local determinam os benefícios da IV e seus custos. Portanto, para determinar se e como investir em IV, os formuladores de políticas precisam entender esses fatores e o papel que desempenham no local de um projeto específico. Por exemplo, em geral, a eficácia de um recife de coral em surtos de tempestades depende da sua posição em relação ao litoral, do seu tamanho, da sua profundidade e das suas características estruturais. E, em geral, os custos de conservação e restauração de recifes de coral dependerão da saúde ecológica do recife, dos agentes e das instituições que os utilizam e gerenciam e se as principais ameaças são poluição, pesca ou outros fatores. Os formuladores de políticas precisam entender como todos esses fatores atuam no local do projeto proposto. Em vista de tais oportunidades e requisitos especiais, a aplicação bem-sucedida de IV requer um planejamento cuidadoso.

Infraestrutura verde em pinceladas gerais

Este capítulo aborda seis tipos de IV que recebem atenção considerável na literatura: recifes de coral, manguezais, florestas, áreas úmidas construídas, telhados verdes e espaços verdes.[1] Esses tipos de IV abrangem quatro cenários geofísicos: marinho, costeiro, terrestre e urbano.

Tabela 8.1

Tipos de infraestrutura verde (IV)

Cenário geofísico

Tipo de IV

Marinho

Recifes de coral

Costeiro

Manguezais

Terrestre

Florestas

Áreas úmidas construídas

Urbano

Telhados verdes

Espaços verdes

Fonte: Elaboração dos autores.

Como observado acima, a IV fornece uma variedade de serviços. A Avaliação de Ecossistemas do Milênio de 2005, uma análise seminal, agrupa os serviços ecossistêmicos em quatro categorias (Tabela 8.2): serviços de provisão, que envolvem o fornecimento de produtos como alimentos e lenha, que são diretamente consumidos pelos seres humanos; serviços de regulação como, por exemplo, controle de inundações e purificação de água, que estão associados à regulação de processos ecológicos; serviços culturais, que se referem a benefícios imateriais, tais como bem-estar espiritual e recreação; e serviços de apoio, que são processos ecológicos básicos, tais como formação do solo e ciclagem de nutrientes, que mantêm os ecossistemas sem necessariamente beneficiar diretamente as pessoas (MEA, 2005).

Tabela 8.2

Categorias de serviços ecossistêmicos

Provisão

Regulação

Cultural

Produtos obtidos dos ecossistemas

Benefícios obtidos com a regulação de processos ecossistêmicos

Benefícios imateriais obtidos dos ecossistemas

- Alimentos

- Água doce

- Lenha

- Fibra

- Produtos bioquímicos

- Recursos genéticos

- Controle de inundações

- Regulação do clima

- Regulação de doenças

- Regulação da água

- Purificação da água

- Polinização

- Espirituais e religiosos

- Recreação e ecoturismo

- Estéticos

- Inspiradores

- Educacionais

- Senso de lugar

- Patrimônio cultural

Serviços de apoio

Serviços necessários para a produção de todos os demais serviços ecossistêmicos

- Formação do solo

- Ciclagem de nutrientes

- Produção primária

Fonte: MEA (2005).

Usando as categorias da Avaliação de Ecossistemas do Milênio, a tabela 8.3 lista os serviços ecossistêmicos fornecidos por cada um dos seis tipos de IV que constituem o foco deste capítulo. Embora cada tipo de IV forneça vários serviços ecossistêmicos, esses tipos de IV são tipicamente planejados e/ou gerenciados para fornecer um único serviço ou um pequeno número de serviços ecossistêmicos de regulação. Como o interesse mais amplo deste capítulo é o potencial da IV para substituir ou complementar a infraestrutura cinza convencional, seu foco são aqueles serviços ecossistêmicos de regulação que podem substituir os serviços prestados pela infraestrutura cinza. Esses serviços ecossistêmicos são destacados em negrito.

Tabela 8.3

Serviços ecossistêmicos associados à infraestrutura verde, por tipo

Fonte: Elaboração dos autores.

Nota: Os serviços ecossistêmicos em negrito são aqueles abordados na próxima seção. Produção biótica refere-se ao crescimento de vegetação. Regulação do clima refere-se à regulação local, regional, continental e global dos fluxos de energia (radiação, calor) e materiais (por exemplo, água, carbono, nitrogênio) entre a atmosfera, oceanos e sistemas terrestres (Brandon, 2014). Regulação da qualidade da água refere-se a reduções de poluentes na água, tais como fertilizantes e outros nutrientes, sólidos em suspensão e microrganismos.

Completando o quadro

O peso das evidências sugere que, na presença de condições locais adequadas, a IV pode fornecer serviços de infraestrutura de forma tão eficaz — e às vezes tão econômica — quanto as abordagens convencionais.

Recifes de coral para o controle de inundações costeiras

Eficácia. Os recifes de coral regulam inundações costeiras, atenuando a energia das ondas.[2] Reduzem a energia e a altura das ondas em uma média de 97% e 84%, respectivamente (Ferrario et al., 2014). Comparados a outros tipos de IV costeira (ervas marinhas, pântanos de sal e manguezais), os recifes de coral têm o maior potencial de proteção costeira, porque são altamente eficazes na redução da altura das ondas e tendem a estar localizados em áreas expostas a ondas mais fortes (Narayan et al., 2016). No entanto, sua eficácia na atenuação da energia das ondas depende de fatores específicos do local, como profundidade e rugosidade — recifes mais profundos e mais lisos são menos eficazes (Beck et al., 2018).

Relação custo-eficácia. Do ponto de vista de políticas, duas estratégias amplas para melhorar ou manter os serviços ecossistêmicos fornecidos pela IV são conservá-la e restaurá-la. Para conservar os recifes de coral existentes, a principal opção de políticas é criar áreas marinhas protegidas, que ajudem a conservar todos os tipos de IV marinha, incluindo manguezais. Os custos de criação e operação de áreas marinhas protegidas variam significativamente — de menos de US$100 a mais de US$1 milhão por km^2, dependendo, entre outros fatores, de tamanho e idade. Não é de surpreender que áreas marinhas protegidas de grandes dimensões e mais antigas sejam menos dispendiosas, uma vez que os custos fixos de sua criação são distribuídos por uma área maior e um número maior de anos (McCrea-Strub et al., 2011; Balmford et al., 2004).

Os recifes de coral podem ser restaurados por meio do transplante de corais cultivados em laboratórios, de viveiros in-situ e, como discutido no Quadro 8.3, da implantação de estruturas de recife artificiais. Os custos são altos em relação aos de outros tipos de IV, variando de uma média de US$4.479.769 por ha. em países desenvolvidos a US$48.308 por ha.[3] em países em desenvolvimento (Bayraktarov et al., 2016). Apesar desse alto custo, a restauração pode ser econômica em comparação com a infraestrutura cinza. Por exemplo, o Mecanismo de Seguro contra Riscos de Catástrofes no Caribe (Caribbean Catastrophe Risk Insurance Facility, 2010), que analisou 20 abordagens para a redução de riscos costeiros, incluindo soluções de infraestrutura verde e cinza, constatou que a restauração de recifes é uma das abordagens mais econômicas para sete das oito nações envolvidas.

Manguezais para o controle de inundações costeiras

Eficácia. Os manguezais — florestas que se desenvolvem em zonas de intermarés, dominadas por árvores e arbustos adaptados a habitats costeiros — reduzem a altura de ondas geradas pelo vento e de ondas geradas por ciclones em média 31% e 60%, respectivamente (Narayan et al., 2016). Por serem resistentes a tempestades, os manguezais oferecem proteção confiável em eventos sucessivos (Dahdouh-Guebas et al., 2005). Sua capacidade para atenuar a energia das ondas depende de fatores específicos do local, incluindo as características dos manguezais, tais como composição e idade das espécies, características do ecossistema, incluindo profundidade da água, declive e presença de vegetação adjacente, bem como das características do evento de ondas, como altura e velocidade das ondas (Alongi, 2008; Hashim, Catherine e Takaijudin, 2013; McIvor et al., 2012). Embora sejam eficazes para atenuar a energia das ondas, os manguezais muitas vezes são encontrados em áreas protegidas e, como resultado, não estão bem posicionados para atenuar ondas maiores e mais fortes (Narayan et al., 2016).

Relação custo-eficácia. As áreas marinhas protegidas são os principais meios de conservação de IV marinha, incluindo manguezais, e seus custos de criação e operação variam substancialmente. A restauração de manguezais normalmente envolve o plantio de sementes, mudas e propágulos, remoção de plantas invasoras e dragagem e reconfiguração do local (Bayraktarov et al., 2016). Em comparação com outros tipos de IV marinha, os manguezais têm os menores custos de restauração por hectare — uma média de US$42.801 por ha. em países desenvolvidos e US$1.413 por ha. em países em desenvolvimento —, em parte porque os projetos de restauração de manguezais geralmente cobrem grandes áreas (Bayraktarov et al., 2016).

Florestas para a regulação da qualidade da água

Eficácia. As florestas podem efetivamente impedir que sedimentos e outras impurezas no escoamento contaminem águas superficiais (Hewlett, 1982; Bruijnzeel, 2004; Hurley e Mazumder, 2013). No entanto, essas propriedades de purificação de água não são simples nem lineares, visto que dependem de uma variedade de características específicas do local, incluindo a proximidade das florestas com as águas superficiais (Curtis e Morgenroth, 2014; Hurley e Mazumder, 2013).

Relação custo-eficácia. Evidências econométricas consideráveis indicam que, no nível da bacia hidrográfica, a cobertura florestal está negativamente correlacionada com os custos de tratamento da água (Abildtrup, García e Stenger, 2013; Fiquepron, García e Stenger, 2013; Warziniack et al., 2017; Singh e Mishra, 2014; Ernst et al., 2004; Freeman et al., 2008; McDonald et al., 2016; Vincent et al., 2016). Entre os estudos mais convincentes está o de Vincent et al. (2016), uma análise econométrica que usa dados de painéis sobre a cobertura florestal circundante e os custos de tratamento na Malásia, no nível da vegetação. Os autores constatam que proteger florestas virgens e manejadas contra a conversão em terra desmatada reduz os custos de tratamento da água; proteger florestas virgens reduz mais os custos.

Áreas úmidas construídas para a regulação da qualidade da água

Eficácia. Embora não sejam amplamente usadas na América Latina e Caribe, as áreas úmidas construídas — sistemas construídos que usam funções naturais para tratar águas residuais — são uma alternativa viável e de baixo custo às estações convencionais de tratamento de águas residuais (Noyola et al., 2012). Essas áreas podem remover uma série de poluentes de águas residuais, incluindo compostos orgânicos, patógenos, sólidos em suspensão, metais e nutrientes, e foram implantadas com sucesso em uma série de setores econômicos (Zhang et al., 2015; Vymazal, 2014; Kivaisi, 2001). Sua eficácia varia muito porque implicam processos biológicos, químicos, e físicos complexos que, por sua vez, dependem de parâmetros de desenho (Wang et al., 2017; Trang et al., 2010)[4]. As áreas úmidas construídas tendem a ter um desempenho melhor em climas tropicais e subtropicais, onde altas temperaturas durante todo o ano e luz solar direta promovem biodegradação microbiana (Zhang et al., 2015; Kaseva, 2004).

Relação custo-eficácia. O argumento comercial para áreas úmidas construídas é sólido em muitas aplicações diferentes de águas residuais (Cohen e Orlofsky, 2018). Os custos de operação e gestão de longo prazo (associados a pessoal, colheita de vegetação, controle de insetos e pragas e custos de energia para bombas) em geral são significativamente menores do que para estações de tratamento convencionais, embora o mesmo não se aplique aos custos fixos de implantação (Arias e Brown, 2009; Zhang et al., 2015). As zonas úmidas construídas são desenhadas para serem sistemas autossustentados que crescem e melhoram ao longo do tempo com intervenção humana limitada.

Telhados verdes para a regulação de águas pluviais

Um telhado verde é aquele parcial ou completamente coberto com vegetação plantada no solo ou em algum outro meio de cultivo, colocado sobre uma membrana impermeável. Os dois principais tipos são telhados verdes extensivos, que dependem de plantas leves, e telhados verdes intensivos, que usam espécies vegetais de raízes mais profundas (Stovin, 2010). Os telhados verdes podem ser incorporados a novos edifícios ou adicionados aos já existentes (retrofit).

Eficácia. Os telhados verdes são eficazes para atenuar o escoamento de águas pluviais. Por exemplo, telhados verdes que passaram por um retrofit reduziram o escoamento de águas pluviais em 50–80% (Shafique, Kim e Kyung-Ho, 2018). Esse efeito é moderado por uma série de fatores, incluindo condições climáticas e atmosféricas, sazonalidade, desenho do telhado, inclinação do telhado, profundidade e vida útil desejada, bem como tipo de substrato e vegetação (Shafique, Kim e Kyung-Ho, 2018). Por exemplo, a quantidade de água que um telhado pode reter para um determinado evento de chuva depende do grau de saturação do telhado antes do evento (Stovin, 2010).

Relação custo-eficácia. Os benefícios privados para os proprietários de edifícios com telhados verdes instalados — incluindo menor demanda de energia e uma maior vida útil do telhado — normalmente excedem os custos (Enzi et al., 2017). Os benefícios públicos dos telhados verdes também são significativos. Por exemplo, a instalação de telhados verdes extensivos em todos os edifícios adequados em Toronto, no Canadá, economizaria cerca de 37 milhões de dólares canadenses por ano, graças à redução do escoamento de águas pluviais (38%) e ao transbordamento combinado de esgoto (15%), bem como aos custos mais baixos de energia (22%) e à ilha de calor urbana (25%) (Banting et al., 2005).

Espaços verdes para a regulação de águas de tempestades

Espaços verdes são áreas plantadas, destinadas a filtrar e reduzir o volume de escoamento de águas pluviais (OMS, 2017). Dois tipos principais são os bioswales — ou canais de vegetação — e os jardins de chuva, que usam plantas, solos e configurações eficazes na retenção da água da chuva (PNUMA-DHI, 2014; Shuster et al., 2017).

Eficácia. Os espaços verdes são eficazes para atenuar o escoamento de águas pluviais. Por exemplo, bioswales experimentais na Califórnia reduziram o escoamento em 89–99%, e uma rede de jardins de chuva em Ohio reteve cerca de metade do volume de água que flui para o sistema durante um período de quatro anos de estudo (Xiao e McPherson, 2009; Xiao et al., 2017).

Relação custo-eficácia. Uma análise comparativa de custo-benefício de vários tipos de espaços verdes em Michigan constatou que as áreas naturais conservadas ofereciam o maior valor presente líquido por volume de água reduzido, seguido por árvores de rua e, finalmente, por bioswales (Nordman et al., 2018).

A localização é tudo: O segredo para analisar investimentos em IV

Em certos cenários, a IV pode efetivamente fornecer serviços de infraestrutura direcionados, tal como a regulação de inundações costeiras, podendo às vezes fazê-lo a um custo menor do que a infraestrutura cinza. Além disso, a IV pode fornecer uma série de benefícios acessórios, como, por exemplo, habitat para a biodiversidade (tabela 3). Mas a IV não é a melhor escolha em todos os cenários. Tanto os seus benefícios como os seus custos dependem criticamente de fatores específicos do local, que estão associados não apenas à sua eficácia na prestação de serviços de infraestrutura, mas também à rapidez com que esses serviços são necessários, ao valor que as partes interessadas atribuem ao benefício acessório da IV e à magnitude e tempestividade dos custos de conservação ou restauração da IV. Uma consideração adicional é a disponibilidade de financiamento privado e público para IV. É provável que informações sobre esses fatores estejam menos prontamente disponíveis do que para a infraestrutura cinza, que tem um histórico mais longo, implica menor variabilidade de resultados e, em geral, é mais bem compreendida (Browder et al., 2019). Portanto, é importante que os formuladores de políticas coletem e considerem cuidadosamente essas informações específicas do local, antes de decidir se — e como — investir em qualquer projeto particular de IV.

Medindo benefícios

Vários fatores específicos do local determinam a eficácia de cada tipo de IV na prestação de serviços de infraestrutura para públicos selecionados. Coletar e analisar informações sobre esses fatores, muitas vezes, requer conhecimentos especializados. O mesmo se aplica aos benefícios acessórios proporcionados pela IV. Por exemplo, a extensão em que as florestas fornecem habitat para a biodiversidade, oportunidades de lazer e serviços culturais depende de características de ecossistemas e comunidades locais. Para complicar ainda mais a questão, pode ser difícil estimar o valor monetário de benefícios acessórios como habitat para a biodiversidade e serviços culturais, que muitas vezes não são negociados ou precificados nos mercados (Barbier, 2007; Banco Mundial, 2016). Aqui, também, especializações podem ser necessárias para preencher lacunas de conhecimento.

Além da variabilidade e do valor dos benefícios proporcionados pela IV, os formuladores de políticas também precisam considerar a tempestividade desses benefícios. Enquanto a infraestrutura cinza convencional normalmente fornece o serviço pretendido logo após a construção, no caso de alguns tipos de IV são necessários anos para que isso aconteça (Ozment, DiFrancesco e Gartner, 2015). Por exemplo, as taxas de crescimento dos recifes de coral são lentas, e um recife recém-formado ou restaurado pode levar mais de uma década para ser colonizado e construir defesas protetoras (Sutton-Grier, Wowk e Bamford, 2015; Ferrario et al., 2014). Portanto, nos casos em que os serviços de infraestrutura são urgentemente necessários, a IV pode não ser a melhor abordagem.

Pesando os custos

A IV pode ter uma melhor relação custo-eficácia do que a infraestrutura cinza, mas esse nem sempre é o caso. Em algumas aplicações, os custos fixos e/ou variáveis da IV podem ser maiores. Quanto aos custos fixos, alguns tipos de IV, incluindo manguezais, pântanos de sal e florestas, necessitam de grandes extensões de terra — uma característica que pode ser uma barreira à sua adoção onde o custo de oportunidade da terra for alto. Por exemplo, os custos de oportunidade da terra em áreas costeiras em geral são relativamente altos e podem representar barreiras à conservação e restauração de manguezais e pântanos de sal (Dinesh, Chinchu e Geeji, 2018; Bayraktarov et al., 2016). E áreas úmidas construídas geralmente requerem mais terra do que estações convencionais de tratamento de água (Brissaud, 2007; Kivaisi, 2001). No entanto, as políticas de IV podem ser adaptadas para resolver essas preocupações. Por exemplo, o desenvolvimento de algumas IV, como espaços verdes, pode ocorrer em terras subutilizadas ou pela regeneração de campos marrons (van der Waals, 2000).

Enquanto alguns tipos de IV, incluindo áreas úmidas construídas, têm custos de operação e gestão relativamente baixos, o mesmo não se aplica a outros tipos de IV, particularmente nos anos iniciais de construção e restauração. Por exemplo, telhados verdes necessitam de rega, controle de pragas e mão de obra especializada, com uma variedade de conhecimentos que vão da horticultura à arquitetura, particularmente durante os dois primeiros anos após a instalação (Dvorak e Volder, 2010). Em contrapartida, os telhados convencionais têm custos mínimos de operação e manutenção (Enzi et al., 2017). Da mesma forma, IV marinha requer manutenção de longo prazo e pessoal altamente qualificado, incluindo biólogos marinhos.

Buscando financiamento

Muitos dos serviços ecossistêmicos que a IV fornece são bens públicos desfrutados pela sociedade em geral e não pelos prestadores de serviços, ou seja, proprietários e gestores de IV. Isso cria o problema habitual do parasitismo (free rider), que reduz a disposição dos beneficiários para pagar por IV e a disposição do setor privado para investir em IV. Esse é um problema menor para tipos de IV como telhados verdes e áreas úmidas construídas, que fornecem serviços ecossistêmicos dos quais os prestadores podem se apropriar mais facilmente. Mas para outros tipos de IV, muitas vezes são necessárias fontes alternativas de financiamento (Toxopeus e Polzin, 2017). Dentre as fontes potenciais destacam-se: (i) financiamento público, incluindo doações, em reconhecimento do fato de que IVs oferecem benefícios acessórios decorrentes da regulação de serviços ecossistêmicos; (ii) financiamento privado de pessoas físicas e jurídicas interessadas em investimentos verdes; e (iii) financiamento de desenvolvimento, alinhado com mandatos de sustentabilidade (Browder et al., 2019). Exemplos da primeira fonte de financiamento são as contribuições da Costa Rica e do Estado do Espírito Santo, na forma de receitas fiscais de impostos sobre combustíveis e royalties do petróleo, para apoiar os pagamentos de programas de serviços ecossistêmicos (Kissinger, 2014; Blackman e Woodward, 2010).

“Não há duas folhas iguais:”[5] estudos de caso em infraestrutura verde

Três estudos de caso da América Latina ilustram a importância de coletar e considerar informações específicas do local sobre os benefícios e custos dos investimentos em IV. O Fonapa é um projeto do Fundo para a Proteção da Água, no sul do Equador, que visa reduzir os custos de tratamento da água potável fornecida a duas cidades, conservando florestas de terra firme (Quadro 8.1). Embora o projeto tenha sido bem sucedido em prevenir o desmatamento dessas florestas, seu êxito foi menor na redução dos custos de tratamento da água. O principal motivo é que o projeto não identificou nem selecionou as florestas certas, ou seja, aquelas que teriam maior efeito na qualidade da água usada pelas estações de tratamento.

Quadro 8.1

Uso de florestas para melhorar a qualidade da água no Equador

Fundado em 2008 e afiliado à Parceria Latino-Americana Fundos de Água, o Fondo del Agua para la Conservación del Río Paute (Fonapa) é uma iniciativa de múltiplas partes interessadas no sul do Equador, que visa melhorar a qualidade das águas de superfície, conservando florestas em terra firme. O Fonapa trabalha na bacia hidrográfica do rio Paute, no Equador, onde a floresta em terra firme e o páramo ajudam a melhorar a qualidade das águas de superfície usadas para fornecer água potável para Cuenca (população de 500 mil habitantes) e Azogues (população de 40 mil habitantes) (figura 8.1.1).

Na bacia hidrográfica do Paute, o Fonapa designou 43 Áreas de Implementação de Atividades (AIAs) para conservação e restauração, que juntas somam cerca de 95 mil hectares. Nas AIAs, o Fonapa impõe restrições ao uso e a mudanças no uso da terra, desincentiva a queima agrícola da terra e a pecuária, além de fornecer cercas, extensão técnica, educação ambiental e pesquisa.

Figura 8.1.1

Fundo de Água para a Conservação do Rio Paute (FONAPA): Bacia Hidrográfica do Rio Paute e Áreas de Implementação de Atividades

Fonte: Elaboração dos autores.

Foi realizada uma avaliação quantitativa para verificar se o Fonapa obteve êxito na melhoria da qualidade das águas de superfície consumidas pelos moradores de Cuenca e Azogues (Blackman e Villalobos, 2019). A avaliação compreendeu duas partes. A primeira usou dados de satélite de alta resolução sobre perda florestal, juntamente com métodos estatísticos que controlam fatores de confusão para medir o efeito do Fonapa no desmatamento nas suas 43 AIAs. A segunda usou um modelo hidrológico para gerar estimativas diretas do efeito de qualquer perda florestal evitada nos custos de tratamento da água para a Etapa e a Emapal, empresas de tratamento de água para Cuenca e Azogues.

Os resultados indicam que, entre 2008 e 2014, o Fonapa reduziu o desmatamento nas suas 43 AIAs em 60%, ou cerca de 9% ao ano. Mas a modelagem hidrológica indica que esse desmatamento evitado teve apenas pequenos efeitos nos custos de tratamento da água, reduzindo os custos para a Etapa em menos de 1% e para a Emapal em menos de 3%. Anualmente, esses custos evitados de tratamento da água equivalem a cerca de um quarto do orçamento operacional do Fonapa. Em outras palavras, o valor dos benefícios gerados pelo Fonapa com a redução dos custos de tratamento da água é menor do que seus custos.

Uma importante razão pela qual o Fonapa não teve um efeito mais substancial nos custos de tratamento da água está relacionada com a localização das intervenções de conservação florestal do Fonapa. As AIAs na parte sudoeste da bacia hidrográfica estão a 10 km ou mais das adutoras de água da Etapa (figura 8.1). Essa localização diminui muito os potenciais benefícios da qualidade da água na conservação e restauração florestal. A opção de localizar essas AIAs distantes das adutoras de água da Etapa pode refletir o fato de que a conservação e restauração de terras florestais mais próximas de Cuenca se mostrou desafiadora, seja porque os custos de oportunidade eram relativamente altos e/ou porque essas terras já haviam sido desmatadas.

Um dos principais desafios no uso de IV é superar lacunas de informações, incluindo dados sobre o valor dos serviços ecossistêmicos fornecidos pela IV e vínculos entre as características específicas do local e a eficácia e custos da IV. Felizmente, novos métodos para coletar e analisar dados sobre IV costeiras e marinhas podem ajudar os formuladores de políticas a preencher essas lacunas. Um plano diretor criado para orientar o desenvolvimento econômico e a conservação em uma ilha das Bahamas rica em recursos ilustra essas oportunidades (Quadro 8.2). Por exemplo, os planejadores do projeto modelaram o vínculo entre IV e turismo, baseando-se na atribuição de geolocalizações para estimar a demanda do turismo. O esforço para preencher as lacunas nos dados sobre os prováveis efeitos da IV levou os planejadores locais a selecionar uma estratégia de desenvolvimento que equilibrasse desenvolvimento econômico e conservação de IV, em vez de simplesmente priorizar o primeiro objetivo.

Quadro 8.2

Preenchendo lacunas de dados nas Bahamas

De todas as ilhas das Bahamas, Andros é a maior, a menos desenvolvida e, sem dúvida, a mais rica em recursos naturais. Está cada vez mais sendo alvo de desenvolvimento econômico. Recentemente, o governo das Bahamas, em colaboração com a Universidade de Stanford e a Universidade das Bahamas, desenvolveu um Plano Diretor para Andros, que contou com investimentos em IV para resiliência costeira (GOB/BID, 2017; Lemay et al., 2017). A equipe do estudo usou um processo participativo de interessados para elaborar um Plano Diretor. Primeiro, desenvolveu quatro cenários alternativos intitulados “Sem Mudanças”, “Conservação”, “Prosperidade Sustentável” e “Desenvolvimento Intensivo”, cada um correspondendo a diferentes níveis de IV, mineração, desenvolvimento de navios de cruzeiro e exploração de madeira. Para cada cenário, a equipe do estudo estimou o nível e o valor de três diferentes serviços ecossistêmicos prestados pela IV: pesca, turismo e proteção costeira (Sharp et al., 2018).

A estimativa desses valores, por sua vez, exigiu a aplicação de métodos inovadores de coleta e análise de dados. Por exemplo, fotos georreferenciadas de dados de redes sociais (Wood et al., 2013) e informações de pesquisas do Ministério do Turismo das Bahamas foram usadas para mapear o número de visitantes e os gastos com turismo em função das atividades humanas e da saúde do ecossistema. E, para proteção contra tempestades, os resultados de um índice de risco costeiro, incorporando informações sobre tempestades, ondas, vento, elevação, tipo de costa, aumento do nível do mar e ecossistemas, foram combinados com dados censitários para estimar o número de pessoas em perigo de riscos costeiros e o papel de ervas marinhas, manguezais e corais na redução do risco (Arkema et al., 2017). A aplicação dessas e de outras novas tecnologias de dados deixou claro que a implementação do cenário de “Desenvolvimento Intensivo” resultaria em reduções significativas nos benefícios relacionados com turismo, pesca e proteção costeira, e colocaria valores em dólares nessas perdas.

Tendo estimado o valor do ES associado a cada um dos quatro cenários alternativos de desenvolvimento, a equipe do estudo os apresentou às principais partes interessadas. No final, o cenário de “Desenvolvimento Intensivo” foi rejeitado em favor do de “Prosperidade Sustentável” (GOB/BID, 2017).

A experiência de Puerto Morelos, comunidade costeira na península de Yucatán, no México, atormentada pela erosão crônica das praias e pela vulnerabilidade a tempestades, também ilustra a importância de um planejamento cuidadoso de IV. Os formuladores de políticas associaram-se a especialistas acadêmicos no desenvolvimento de um plano para abordar essa erosão e a vulnerabilidade a tempestades, optando, em última análise, por recorrer à infraestrutura híbrida verde-cinza — um recife artificial. O recife se mostrou bem sucedido na restauração de processos nacionais que reabastecem a praia e na proteção contra desastres naturais.

Quadro 8.3

Infraestrutura híbrida verde-cinza no México

A erosão das praias é um problema cada vez mais grave em muitos países da América Latina e Caribe.[a] Três fatores principais têm sido responsáveis pela erosão: aumento do nível do mar causado pelo aquecimento global; destruição de IV costeira devida à urbanização; e proliferação de infraestruturas cinzas mal planejadas, como, por exemplo, molhes. Os problemas de erosão das praias costumam ser particularmente prementes em centros de turismo costeiros, porque é onde a urbanização tem sido mais intensa e onde a erosão das praias pode causar os maiores prejuízos econômicos.

Abordagens comuns para conter a erosão das praias são nutrição artificial, que implica a movimentação de areia de dunas marítimas para a praia, e infraestrutura cinza, como molhes, esporões e quebra-mares. No entanto, ambas as abordagens têm sérias desvantagens, incluindo disponibilidade limitada, no longo prazo, de areia offshore que pode ser usada para nutrição, e a tendência da infraestrutura cinza de simplesmente transferir os problemas de erosão de um local para outro. Dadas essas limitações, uma solução cada vez mais comum é recorrer à infraestrutura híbrida cinza-verde — recifes artificiais construídos de concreto e aço e outros materiais feitos pelo homem, mas eventualmente colonizados por corais e outras espécies da flora e da fauna marinhas.

Puerto Morelos é uma cidade portuária e um resort a cerca de 35 quilômetros ao sul de Cancún, na Península de Yucatán, no México. Ao contrário de outros locais turísticos próximos, o porto não fica diretamente de frente para o Recife Mesoamericano; a seção mais próxima fica a cerca de 0,5 quilômetro de distância. A erosão das praias em Puerto Morelos foi um problema crescente no início dos anos 2000, agravado pela construção de uma marina e outras estruturas. A suscetibilidade do porto aos danos causados por tempestades tornou-se evidente durante esse período. Ambos os problemas vieram à tona em agosto de 2007, quando ondas, tempestades, ventos e correntes associados ao furacão Dean depositaram toneladas de areia nos terrenos de um importante resort à beira-mar.

Os planejadores locais determinaram que era necessária uma estratégia para resolver o problema da suscetibilidade de Puerto Morelos a danos causados por tempestades e a erosão crônica das suas praias. Trabalhando com cientistas no laboratório de engenharia costeira da UNAM, finalmente decidiram construir um recife artificial, que deveria dissipar a energia das ondas, ajudar a restaurar o reabastecimento natural das praias alterado pelas estruturas existentes, ser colonizado a baixo custo pelos corais do vizinho recife Mesoamericano e preservar a estética valorizada pelos turistas.

Após testes realizados pela Unam, um dispositivo de atenuação de ondas feito de concreto marinho reforçado de pH neutro foi selecionado para o recife artificial (Burcharth et al., 2014). Em 2010, seções pré-fabricadas foram colocadas a uma profundidade de 2,5 metros, ou seja, 0,5 metro abaixo do nível médio de água baixa, para formar um recife de 60 metros. Desde a instalação, a praia de Puerto Morelos se estabilizou, exibindo padrões naturais de crescimento de maio a outubro e de encolhimento de novembro a abril. Além disso, o recife artificial foi colonizado por corais e outras espécies da flora e da fauna marinhas.

[a] Estudo de caso elaborado por Silva et al. (2016 e 2017).

Cultivando uma região mais verde

Claramente, na presença das condições locais certas, a IV pode fornecer serviços de infraestrutura com uma boa relação custo-eficácia. Em áreas costeiras, recifes de corais e manguezais podem fornecer proteção substancial contra inundações e erosões. Florestas podem melhorar significativamente a qualidade das águas de superfície. Áreas úmidas construídas podem eliminar efetivamente uma série de poluentes de águas residuais. E telhados verdes e espaços verdes podem reduzir consideravelmente o escoamento em áreas urbanas. Além disso, a IV oferece benefícios para além de serviços de infraestrutura (tabela 8.3). Recifes de corais e manguezais abrigam a pesca, apoiam o turismo e ciclam nutrientes. Florestas fornecem produtos florestais madeireiros e não madeireiros, além de serviços culturais, estéticos e recreativos e ciclam nutrientes. E pântanos construídos, telhados verdes e espaços verdes abrigam biodiversidade e ajudam a ciclar nutrientes.

O rápido acúmulo de evidências dos benefícios principais e acessórios da IV contribuiu para o impulso crescente à IV em países industrializados e em desenvolvimento. No entanto, essas mesmas evidências — incluindo os três estudos de caso apresentados aqui — também demonstram que o uso de IV requer dos formuladores de políticas a construção de conhecimentos especializados, capacidade e, muitas vezes, fluxos de financiamento. Embora os benefícios e custos da implantação de infraestrutura cinza convencional em qualquer situação sejam relativamente bem compreendidos, no caso da IV a situação muda: tanto o seu desempenho na prestação de serviços de infraestrutura como os custos desses serviços dependem fundamentalmente de fatores específicos do local. Para decidir se — e como — investir em IV em qualquer contexto específico é preciso coletar e analisar dados sobre esses vínculos. Além disso, os formuladores de políticas têm a oportunidade de explorar fontes não convencionais de financiamento para investimentos verdes.

Em suma, fechar a lacuna de infraestrutura da América Latina e Caribe exigirá investimentos significativos de recursos humanos, financeiros e físicos. Uma ampla mensagem bem-vinda deste capítulo é que esses investimentos podem alavancar a rica dotação de capital natural da região. O “pulo do gato” estará em reunir e analisar os dados necessários para direcionar, planejar e financiar criteriosamente esses investimentos.

[1]    Os tipos de IV omitidos incluem recifes de ostras, ervas marinhas, dunas de areia, pântanos de sal, paredes vivas, fachadas verdes, florestas urbanas, zonas úmidas urbanas e captação de águas pluviais.

[2]    A energia das ondas — o transporte e a captação de energia por ondas de superfície oceânica — é uma função da altura, do comprimento e da velocidade das ondas. A atenuação de ondas resulta em ondas mais baixas (Wright, Colling e Park, 1999).

[3]    Os custos de restauração de recifes de coral e manguezais são calculados com base em dólares americanos de 2010.

[4]    As principais opções de desenho incluem hidrologia (fluxo aberto de águas de superfície versus fluxo subterrâneo), caminho do fluxo de água (horizontal versus vertical) e tipo de vegetação (de folhas flutuantes fixa, flutuante livre, submersa ou emergente), que podem ser combinadas para criar uma abordagem híbrida (Vymazal, 2014).

[5]    “Em uma floresta de cem mil árvores, não há duas folhas iguais. E não há duas jornadas iguais ao longo do mesmo caminho” (Coelho, 2010).

Parte 3

O futuro

9

Um futuro iluminado
para a energia

O setor de energia está caminhando para um futuro digital, mais limpo. Essa transição traz consigo uma profusão de perguntas: a eletricidade gerada por energias renováveis será capaz de mover todas as atividades econômicas no futuro? A troca de energia elétrica na região da América Latina e Caribe será feita por meio de uma rede elétrica perfeitamente integrada? Será possível programar eletrodomésticos para que liguem automaticamente quando a tarifa diária de eletricidade estiver no seu nível mais baixo? Será possível vender energia de veículos elétricos para vizinhos ou para a rede? Embora o resultado seja difícil de prever, a transformação em curso deverá beneficiar a todos — se gerenciada corretamente.

Na esteira da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima de 2016 (o Acordo de Paris) e da crescente conscientização sobre mudanças climáticas, o setor de energia está passando por grandes modificações. Para cumprir as metas do Acordo de Paris, o mundo precisa reduzir drasticamente suas emissões (ver Capítulo 7). Nesse sentido, até 2018 cerca de 169 países haviam adotado metas para aumentar a participação de fontes de energia renovável (contando especialmente com o crescimento de fontes não convencionais como a eólica e a solar) em suas matrizes de produção de eletricidade (REN21, 2019).

A tecnologia está contribuindo para o avanço desse processo. Renováveis não convencionais estão se tornando as fontes de energia mais baratas, permitindo que as matrizes energéticas dos países se tornem progressivamente mais limpas e fazendo da eletricidade limpa a fonte de energia de transporte, aquecimento, cozimento e de uma ampla gama de processos de produção industrial.

Inicialmente, a adoção da energia solar fotovoltaica (PV) e da geração eólica foi fomentada por mecanismos regulatórios e de suporte de preços, como as tarifas prêmio (feed-in-tariffs).[1] Ao mesmo tempo, políticas de pesquisa e desenvolvimento (P&D) estimularam a inovação. Entre 2005 e 2017, os pedidos mundiais de patentes relacionadas à energia verde aumentaram 140%, especialmente em energia solar (Rivera León et al., 2018). Graças à inovação e às economias de escala do setor, os custos das tecnologias para a geração de eletricidade limpa caíram drasticamente (figura 9.2). À medida que os custos das renováveis despencavam, o mundo passava de mecanismos específicos de suporte que dependiam de altos níveis de subsídios governamentais diretos para ferramentas mais competitivas, tais como contratos de compra de energia de longo prazo, adjudicados por meio de leilões. O número de países que realizaram leilões de renováveis aumentou de 50, em 2018, para mais de 100 em 2019 (REN21, 2019).[2]

Figura 9.1

Previsão e volume real de geração de eletricidade solar, 2004–18

Fonte: Perspectiva Energética Mundial da AIE.

Nota: A letra p após cada ano refere-se ao previsto. Pontos de dados para cada tendência extraídos do relatório Perspectiva Energética Mundial da AIE para cada ano de referência. Lacuna entre os pontos de dados preenchidas usando uma progressão geométrica (taxa de crescimento constante). A tendência de extrapolação também segue uma taxa de crescimento constante.

O ritmo de adoção de energias renováveis não convencionais tem surpreendido especialistas e indústrias. A figura 9.1 mostra o crescimento global da adoção de geração de energia solar fotovoltaica, que ano após ano tem superado as estimativas das agências de energia.

Como a região da América Latina e Caribe se compara a outras regiões nessa transição para energias renováveis? Historicamente, a região tem a matriz energética mais limpa de todas as regiões em desenvolvimento, graças à alta capacidade de suas usinas hidrelétricas, que são a principal fonte de energias renováveis convencionais. Em 2018, as fontes de energias renováveis responderam por 58% da geração total de eletricidade (Olade, 2019). No entanto, a maior parte veio da energia hidrelétrica, que é uma fonte de energia reprimida por questões ambientais e sociais, conflitos geralmente associados à construção de usinas hidrelétricas, grandes necessidades de capital para a construção de usinas e incerteza em relação à disponibilidade de água em determinados locais, devida a mudanças climáticas (ver Capítulo 7). Dadas as restrições à expansão de energias renováveis convencionais e à queda no custo de renováveis não convencionais, vários países da América Latina e Caribe vêm desenvolvendo ativamente renováveis não convencionais — uma fonte de eletricidade que praticamente não existia em 2000, mas que respondeu por 6% da eletricidade gerada em 2018 (Olade, 2019).[3]

Alguns países da região estão na vanguarda da adoção de renováveis não convencionais. O Uruguai, por exemplo, teve a segunda maior participação mundial de renováveis não convencionais (atrás da Dinamarca e à frente da Alemanha) na matriz energética em 2018. Não é incomum para o Uruguai gerar toda a eletricidade de que necessita exclusivamente a partir de fontes renováveis, para dias e até meses. A boa notícia para a América Latina e Caribe é que seu potencial solar e eólico é mais do que suficiente para suprir suas necessidades de eletricidade reais e previstas (Paredes, 2017).[4]

O principal incentivo que os governos têm adotado para ampliar o uso de renováveis não convencionais na região são os leilões, realizados pela primeira vez no Brasil no início dos anos 2000, antes de se disseminarem pela região. Os preços resultantes dos leilões têm ficado entre os mais baixos do mundo (figura 9.2).[5]

Figura 9.2

Evolução dos custos de energia eólica e solar globalmente e na América Latina e Caribe

Fonte: Elaboração dos autores com base nos preços médios de leilão da AIE para PV e eólica, por região e data de comissionamento.

Apesar de suas indiscutíveis vantagens ambientais e de custos (estas crescentes), as renováveis não convencionais enfrentam uma importante limitação para se tornarem a fonte de eletricidade predominante. Ao contrário das fontes de energia fóssil, as energias eólica e solar são fontes variáveis de eletricidade, uma vez que não podem gerar eletricidade constantemente — ou seja, o sol não brilha à noite. Portanto, só poderão substituir fontes de energia fóssil se as restrições de variabilidade forem superadas com soluções econômicas como tecnologias de armazenamento, mecanismos de resposta à demanda e investimentos na interconexão de redes de transmissão.

A transformação em curso no setor elétrico representa uma oportunidade para os formuladores de políticas da região enfrentarem desafios há muito existentes no setor, incluindo acesso, qualidade e acessibilidade econômica. As mudanças pelas quais o setor está passando exigirão ajustes na forma como os mercados de eletricidade estão organizados, a fim de induzir ganhos de eficiência e bem-estar. As concessionárias precisarão modificar seus modelos de negócios porque as quedas nos custos tanto da eletricidade solar em pequena escala (e, para algumas indústrias, da eólica) como do armazenamento ajudaram a descentralizar a produção e trarão concorrência para o fornecimento de eletricidade. Políticas, instrumentos e instituições regulatórios devem ser adaptados para enfrentar os desafios emergentes. Este capítulo apresenta quatro cenários que podem emergir de disrupções tecnológicas e discute as prioridades regulatórias mais importantes. Qual desses cenários se materializará dependerá de duas forças motrizes: a evolução e o ritmo de adoção de tecnologias digitais que afetam a demanda por eletricidade e a descentralização da produção de eletricidade.

Digitalização e descentralização: moldando o futuro da eletricidade

No futuro, a produção e o consumo de eletricidade serão muito diferentes do que são hoje, graças a duas forças motrizes: a digitalização do consumo e a descentralização da produção. A digitalização do consumo avançará graças às tecnologias de informação e comunicação (TIC) que permitem respostas de demanda gratuitas, rápidas e automatizadas a mudanças nos preços da eletricidade e outras condições e choques de mercado, como, por exemplo, apagões. A descentralização da produção resultará da redução no custo e da implantação de tecnologias de pequena escala para a geração e o armazenamento de energia (como energia solar e baterias fotovoltaicas). Essa transformação levará a uma maior diversificação, à democratização das fontes de eletricidade e à descarbonização, abrindo caminho para novas oportunidades de avanço na direção de economias eficientes e com emissão líquida zero de carbono.

A digitalização e o surgimento de prosumidores

A digitalização está transformando o papel dos consumidores. Até recentemente, os consumidores de energia elétrica ou estavam conectados à rede e recebiam o serviço a um preço regulado, ou não tinham eletricidade; não podiam fazer escolhas. Aliada à capacidade de gerar energia a partir de fontes renováveis não convencionais, em escala muito pequena, e armazená-la em baterias, a digitalização está transformando o papel dos consumidores de passivos para “prosumidores” totalmente responsivos (atores que consomem e produzem).

A digitalização permitirá que os consumidores se tornem atores ativos, escolhendo e modificando seus padrões de consumo por meio de mecanismos de resposta à demanda; as concessionárias provavelmente oferecerão cardápios de preços e qualidades de serviço diferentes, nos mesmos moldes dos cardápios de serviços de telefonia celular móvel e internet. Em residências com acesso a infraestrutura e serviços digitais, por exemplo, os consumidores poderão programar seus aparelhos inteligentes para funcionar em horários do dia em que a demanda e as tarifas de eletricidade são baixas.[6]

A implantação de tecnologias com recursos de comunicação, dados e informação — de medidores inteligentes a ferramentas de automação de rede — mudará a forma como os serviços de eletricidade são fornecidos. Ao longo do dia, as empresas de serviços públicos coletarão dados dos consumidores — sobre banhos, horários de fazer café e envio de mensagens por smartphones, por exemplo — para fornecer serviços personalizados e reduzir o custo da energia. Agregar consumo nos níveis municipal ou regional aumentará a eficiência do sistema elétrico, permitindo reduzir as cargas de pico e a necessidade de expandir a capacidade de geração. Graças a melhores informações sobre o uso de eletricidade ao longo do dia, as decisões sobre a geração de eletricidade serão mais bem informadas e parcialmente automatizadas.

Mas a disponibilidade de dados também traz desafios. As concessionárias podem usar dados para aumentar seus lucros, sem compartilhar benefícios com os consumidores, vendendo dados pessoais a terceiros ou criando esquemas de discriminação de preços, por exemplo.

Apesar do potencial para mudar o futuro dos serviços, a digitalização do setor de energia na América Latina e Caribe tem sido lenta e desigual. Enquanto no Uruguai e no México — que lideram a digitalização na região — a penetração de tecnologias de medição inteligente é de cerca de 10%, em Barbados, na Bolívia, na Colômbia e no Peru ela é inferior a 1%. Além disso, mesmo os países mais avançados da região têm taxas de penetração abaixo da média global (14%) e muito inferiores às dos líderes globais como o Reino Unido e os Estados Unidos, que já estão alcançando taxas de penetração de medição inteligente acima de 50% em 2020 (Ernst & Young, 2020; IoT, 2010). A defasagem da região na digitalização merece uma análise profunda dos fatores responsáveis pelo ritmo lento de adoção e das políticas que poderiam acelerá-la.

Transformando o uso da rede por meio da descentralização

O outro principal fator que molda o futuro da energia é a descentralização. Historicamente, à medida que o uso da eletricidade crescia, a escala de geração de eletricidade aumentava para aproveitar as economias de escala. Mas os custos em queda rápida de menores alternativas de geração e de dispositivos de armazenamento têm o potencial de mudar essa dinâmica histórica, facilitando a descentralização da produção e a entrada de um número maior de atores (e, consequentemente, de mais concorrência) no setor elétrico.

O armazenamento permite que a eletricidade seja gerada e consumida em diferentes horários. A forma mais simples de armazenamento é uma bateria. Um dos principais obstáculos à adoção de baterias (em escala comercial ou domiciliar) é o custo, a despeito de sua queda rápida (figura 9.3). O aumento do uso de baterias deverá reduzir seus preços, à medida que a produção de baterias aumentar a curva de aprendizado e se beneficiar de economias de escala. Estima-se que cada duplicação da produção reduz os custos em 18% (Bloch et al., 2019).

Figura 9.3

Custo médio ponderado de uma bateria, 2010-18

Fonte: Elaboração dos autores com base em dados extraídos de Goldie-Scot (2019).

A energia renovável — em particular a energia fotovoltaica armazenada em dispositivos pequenos (como baterias) — permite que a eletricidade seja gerada próximo ao ou no ponto de consumo. Esses dispositivos desempenham um papel significativo na disrupção da produção centralizada de eletricidade. Cada vez mais, os consumidores (domicílios e empresas) podem decidir se compram energia elétrica de uma concessionária ou se a geram por conta própria. Tornar essa escolha economicamente viável para uma parcela relevante da população é algo inédito.

Figura 9.4

Capacidade de medição líquida e número de instalações de energia solar fotovoltaica no Brasil, no Chile e no México

Fonte: Elaboração dos autores com base em dados fornecidos por reguladores de energia.

A transformação do uso da rede já começou na América Latina e Caribe. A geração distribuída ainda representa apenas uma pequena parcela do mix de eletricidade na região, mas a taxa de crescimento é exponencial no Brasil, no Chile e no México (figura 9.4).

Cenários para o futuro do setor de eletricidade

Prever com precisão como as transformações em curso mudarão a face do setor de eletricidade em algumas décadas é impossível. No entanto, dadas as informações disponíveis hoje, quatro cenários são viáveis: um sistema de super rede (super grid), concessionárias digitais, um sistema comunitário e energia fora da rede (off-grid) (figura 9.5). Os cenários são determinados pelas duas principais forças que estão moldando o setor elétrico: a transformação do comportamento do consumidor possibilitada pela digitalização e a transformação da geração de energia elétrica por meio da descentralização. Os quatro cenários supõem que, de acordo com as metas da América Latina e Caribe de emissão líquida zero estabelecidas no Acordo de Paris, as fontes renováveis suprirão quase toda a demanda de eletricidade até 2050.

Figura 9.5

Quatro cenários para o futuro da eletricidade

Fonte: Elaboração dos autores

Os quatro cenários apresentados nesta seção são formas extremas de organização de mercado e, consequentemente, não devem ser entendidos como mutuamente excludentes, uma vez que provavelmente coexistirão em diferentes países. O cenário predominante dependerá da evolução tecnológica e das características locais, tanto físicas quanto regulatórias. Alguns países podem se interligar entre si; as concessionárias em alguns países podem continuar a usar energia de grandes usinas hidrelétricas ou recorrer a grandes parques eólicos em terra (onshore) e no mar (offshore), ao mesmo tempo em que novos prosumidores gerarão grandes quantidades de energia distribuída através de microrredes e/ou sistemas fora da rede, (especialmente em áreas isoladas). Os cenários podem evoluir por meio de uma transição suave ou disruptiva.

Embora os quatro cenários não sejam inevitáveis, eles diferem da situação atual dos mercados de eletricidade na América e Caribe (ver Capítulo 4), que têm as seguintes características:

•    Empresas especializadas dominam a geração de eletricidade. Algumas são concessionárias de grande porte e verticalmente integradas, enquanto outras atuam somente na geração de eletricidade.

•    A eletricidade é transportada via linhas de transmissão que são gerenciadas por empresas privadas ou estatais.

•    A eletricidade é distribuída aos consumidores por uma concessionária (monopólio), que opera sob a supervisão de um regulador.

•    A eletricidade é comercializada entre países, mas a falta de redes físicas e de regulações dificulta o comércio e a integração regionais significativos.

•    Os consumidores (domicílios e empresas industriais) produzem apenas uma quantidade insignificante de eletricidade; residências e empresas estão apenas começando a instalar painéis solares.

•    Os domicílios são passivos; não desempenham um papel relevante como atores ativos que mudam seu comportamento de acordo com as condições de mercado e/ou de fornecimento.

•    A digitalização do consumidor é baixa ou inexistente. Aparelhos programáveis não são comuns, o que significa que as concessionárias não podem oferecer incentivos baseados em dados para induzir mudanças na demanda.

Super rede: integração de sistemas como pedra fundamental do setor

Esse cenário depende de geração em larga escala e de operação centralizada do sistema. A organização de mercado predominante muda muito pouco em relação à organização atual do mercado de eletricidade na América Latina e Caribe. A geração em larga escala continua sendo o principal negócio das concessionárias, e o mercado funciona por meio de contratos de longo prazo com produtores independentes de energia, através de contratos de compra de energia, ou com mercados atacadistas de eletricidade para geração. O perfil do consumidor não muda substancialmente; o consumidor típico continua dependendo totalmente do abastecimento da rede e tem pouca ou nenhuma possibilidade de participar ativamente de programas de resposta a demandas baseados em TIC.

O principal mecanismo pelo qual uma grande quantidade de eletricidade renovável variável supre a demanda crescente é integrando os sistemas nacionais dos países. A integração gera benefícios, graças aos diferentes recursos e fusos horários dos países, o que permite que a oferta complemente a demanda.

Do ponto de vista da oferta, um sistema elétrico integrado permite aos países combinar seus recursos de energia e usar suas unidades mais eficientes de forma mais intensiva. A integração dos sistemas de energia minimiza o risco de não poder produzir eletricidade localmente, aproveitando as complementaridades de diferentes regimes solares, eólicos e hidrológicos em todas as regiões. Um exemplo desse potencial é a integração de sistemas elétricos através de fusos horários, para permitir que a energia solar gerada em um lugar onde o sol está brilhando seja usada em um lugar onde já escureceu (quadro 9.1).

Outro benefício do lado da oferta decorrente da integração de sistemas de energia é que, ao fazer com que todas as diferentes fontes de geração elétrica concorram em um mercado integrado, as tecnologias mais eficientes são usadas de forma mais intensiva. A integração de redes entre Argentina, Brasil e Uruguai já está proporcionando esse benefício. Em 2018, o Uruguai exportou 1.195 gigawatts-hora (GWh) de eletricidade (cerca de 10% da sua demanda) para países fronteiriços. A maior parte dessa energia exportada foi gerada com energia eólica de baixo custo marginal e substituiu a geração de combustíveis fósseis, mais cara, na Argentina e no Brasil. Sem a integração elétrica entre esses países, a energia “verde” uruguaia — assim como a oportunidade de economizar dinheiro e emissões de CO_2 — teria sido perdida (Di Chiara, Sanin e Nogales, 2019).

Do ponto de vista da demanda, o principal benefício da integração de redes é ajudar a mitigar os perfis de demanda, evitando, assim, investimentos dispendiosos para atender à demanda de pico. Esse efeito é particularmente forte quando a integração ocorre entre regiões com fusos horários diferentes, porque os perfis de demanda de eletricidade mudam significativamente durante o dia.

Quadro 9.1

Viagem no tempo? Integração de sistemas de eletricidade com base em energias renováveis não convencionais através de fusos horários

A partir de 2020, as oportunidades para aproveitar as complementaridades de oferta e demanda através de fusos horários têm sido limitadas por restrições de infraestrutura de transmissão. Mas no futuro próximo esse problema poderá desaparecer. A Europa e a China são dois dos maiores mercados de eletricidade do mundo que podem se beneficiar da integração de suas redes. Por exemplo, as diferenças de fuso podem tornar a energia solar europeia disponível para a atender o pico de demanda noturna da China (figura 9.1.1 do quadro).

Figura 9.1.1

Produção total de energia solar por hora, hora local de Pequim

Fonte: BID/GEIDCO (2019).

Para investigar esse potencial, Wu e Zhang (2018) avaliaram os benefícios econômicos da interconexão de redes de energia entre a Europa e a China, em um cenário que dependia fortemente de energia renovável. O estudo considerou não apenas fusos horários, mas também diferenças sazonais de vento e hidrológicas, para estimar os lucros anuais da construção de uma linha de conexão de ultra alta tensão. Os resultados mostram que a integração dos mercados de eletricidade da Europa e da China tem o potencial de reduzir em até 30% o custo total combinado, em comparação com estimativas sem interconexão. Para as possibilidades e os benefícios de soluções regionais integradas na América Latina e Caribe, ver Paredes (2017).

No geral, a integração de sistemas elétricos torna o uso de fontes renováveis mais gerenciável e eficiente. Além disso, a integração desbloqueia o alto potencial da região para instalar usinas solares e eólicas de grande porte, usando usinas hidrelétricas distantes como um mecanismo eficaz de armazenamento. A integração de redes de eletricidade entre países da região também poderia permitir-lhes mitigar a crescente incerteza hidrológica causada pelas mudanças climáticas.

Não obstante esses benefícios, esse cenário enfrenta muitos desafios relacionados com os custos e riscos de construção e operação de redes transfronteiriças. Coordenar marcos institucionais e regulatórios para tornar efetiva a integração física e a troca de eletricidade é um desafio. Garantir uma operação do sistema sem percalços por meio das redes de diferentes países é fundamental para a viabilidade desse cenário. Sistemas operacionais transfronteiriços aumentam sensibilidades geopolíticas significativas, porque a segurança da oferta é sempre uma das principais preocupações em sistemas de eletricidade. O avanço e a institucionalização transnacionais são necessários para garantir a sustentabilidade de um sistema tão complexo.

Concessionárias digitais: empoderar usuários em setores elétricos tradicionais de larga escala e centralizados

Esse cenário depende de geração em larga escala, acompanhada do empoderamento do consumidor. As concessionárias permanecem no cerne do sistema elétrico, mas transformam seus negócios para oferecer serviços diversificados aos consumidores e competir no nível de distribuição com terceiros fornecedores de energia. Economias de escala mantêm os modelos de geração centralizados e apresentam grandes parques eólicos e solares, incluindo possíveis sistemas no mar (offshore), aliados a grandes sistemas de armazenamento, transmissão e distribuição. Assim como no cenário de super rede, a geração apresenta maior variação e menor controlabilidade de “firmeza” (quantidade de capacidade disponível para geração, quando necessário, durante um intervalo de tempo definido), devidas à alta participação de renováveis na matriz elétrica.

A demanda nesse cenário se comporta de forma diferente da demanda no primeiro cenário. Ela postula um aumento no consumo “responsivo”, no qual os consumidores cortam ou deslocam seu uso de eletricidade em determinados momentos do dia, diretamente de seus dispositivos inteligentes. A principal diferença entre esse cenário e a situação atual na América Latina e Caribe é que os consumidores desempenharão um papel mais ativo. As residências se tornam lugares inteligentes, que podem responder dinamicamente a incentivos de preços e a preferências do usuário. Os consumidores definem quando e como querem usar serviços públicos. Regulam a temperatura de casa de onde estiverem, usando seus dispositivos inteligentes ou smartphones. Decidem quando recarregar seu veículo elétrico, quando ter um aspirador robótico para limpar sua casa, quando a água deve ser aquecida e a que temperatura. Em vez de apenas vender energia aos consumidores, as concessionárias oferecem serviços. O cardápio de serviços e contas de energia elétrica nesse cenário poderia ser tão dinâmico e diferenciado quanto na indústria de telecomunicações.

A digitalização permite às concessionárias casar a demanda do cliente com a oferta de geração, minimizando o erro de previsão. Fornece aos consumidores medidores inteligentes e aplicativos que permitem às concessionárias receber informações em tempo real sobre a carga de consumo. Os consumidores ainda dependem da rede nesse cenário, mas os baixos custos de transação permitem às concessionárias oferecer aos consumidores serviços como, por exemplo, gestão de demanda.

Capturar todas as vantagens desse cenário requer uma redução do custo de obtenção, processamento e troca de dados, a fim de permitir o controle de alta precisão contínuo e individualizado da carga de energia. A disponibilidade de grandes quantidades de dados de consumo permite que a inteligência artificial produza análises instantâneas de informações para as concessionárias. Esses fatores permitem um aumento na eficiência das concessionárias.

Nesse cenário, mecanismos descentralizados coordenam a geração e o consumo e proporcionam flexibilidade ao sistema, quando necessário. Essa flexibilidade poderia ser proporcionada por uma combinação de grandes infraestruturas de armazenamento, como reservatórios de hidroeletricidade, hidrogênio e baterias de lítio. A flexibilidade também pode ser proporcionada pelo desenvolvimento de tecnologias em outros setores, como, por exemplo, veículos elétricos. Para efeitos de mercados de eletricidade, os veículos elétricos são os equivalentes de baterias sobre rodas, pois ajudam a equilibrar a oferta e a demanda, visto que arbitram a demanda em tempo e local (Quadro 9.2).

Dois tipos de novas tecnologias de digitalização estão associados a esse cenário:

•    Automação em larga escala para melhorar a eficiência do sistema;

•    Software e TIC associados à participação do consumidor no mercado de eletricidade, incluindo medição inteligente; plataformas de negociação; usinas virtuais; agregadores; baterias em escala de serviços de utilidade pública; veículos elétricos a bateria ou célula de combustível; e ferramentas de gestão do lado da demanda, tais como sensores, aprendizagem de máquina e inteligência artificial.

Quadro 9.2

Uso de veículos elétricos para mitigar as flutuações de preços das energias solar e eólica no México

Uma consequência problemática da maior penetração das energias eólica e solar como fontes de geração é o seu potencial para aumentar a volatilidade dos preços da eletricidade. Isso se deve à diferença entre os custos de produção de eletricidade quando há e quando não há disponibilidade de renováveis: enquanto os custos marginais da geração solar e eólica estão perto de zero, o custo de tecnologias de backup é relativamente alto, pois precisa cobrir o custo do combustível usado e outros custos variáveis. Esse aumento da volatilidade nos preços da eletricidade já ocorreu na Califórnia e na Alemanha, onde a penetração das energias eólica e solar é alta, e a regulação permite a flutuação de preços.

A entrada maciça de veículos elétricos (VEs) pode aumentar ainda mais a volatilidade dos preços se esses veículos forem recarregados quando a capacidade de geração renovável estiver baixa. Recarregar VEs quando e onde a energia é mais barata reduz os custos totais do sistema elétrico, diminuindo o descompasso entre o fornecimento renovável de eletricidade e a demanda domiciliar. Incentivar esse comportamento virtuoso na América Latina e Caribe dependerá crucialmente do desenho, dos incentivos e das tarifas de mercado.

Castro (2020) simulou o mercado de eletricidade do México, no marco do aumento esperado de geração solar (3,4pp) e eólica (8,4pp) na matriz elétrica total até 2025. Considerando os custos marginais da nova matriz de geração elétrica, o autor estimou preços horários por atacado da eletricidade necessária para satisfazer a demanda de eletricidade mexicana. Como já acontece na Califórnia e na Alemanha, os resultados mostram que a volatilidade dos preços da eletricidade aumenta devido à maior participação de renováveis. Nesse cenário, a fim de reduzir os custos totais do sistema, os proprietários de VEs devem ser incentivados a recarregar no meio do dia, quando a produção total de energias solar e eólica é alta no México, o que reduziria os preços da eletricidade para zero. Da mesma forma, os usuários de VEs devem ser penalizados por recarregar durante a noite, quando a demanda de eletricidade é alta, pagando custos de até US$40 por kWh, o que excede em mais de 30% os preços de eletricidade de 2020.

Algumas dessas tecnologias já atingiram o status comercial. Outras continuam a ser pilotadas e testadas.

Sistemas comunitários (peer-to-peer): consumidores na berlinda

Esse cenário varia da atual organização dos mercados de eletricidade na América Latina e Caribe e em outros lugares. Nesse cenário, o consumidor é o principal fornecedor e prestador de serviços, por meio de geração descentralizada, gestão da demanda e comercialização. Geradores de pequena e grande escala coexistem e competem sob as mesmas regras e termos. Por exemplo, uma pequena empresa com painéis solares em seu telhado poderia vender eletricidade para um vizinho. Esse modelo ponta a ponta, sem intermediário (peer-to-peer), obriga as concessionárias a transformar seus modelos de negócios e a fornecer um novo conjunto de serviços, tais como produtos prontos (off-the-shelf), incluindo lâmpadas LED, termostatos inteligentes, aquecedores de água eficientes em energia e estações de recarga de veículos elétricos.

Uma vez que uma rede de transmissão e distribuição de eletricidade herdada provavelmente coexistiria com microrredes menores, um grande desafio regulatório é definir quem atuará como despachante coordenador de eletricidade através de redes e malhas coexistentes (mais especificamente, o regulador deve garantir o financiamento dos serviços prestados pelas redes).

Um outro desafio regulatório é como regular os novos atores do mercado e os serviços que prestam. A precificação dinâmica permite a entrada de agregadores, que são novos fornecedores de eletricidade. Os agregadores agrupam diferentes tipos de consumidores e, entendendo como sua demanda responde a incentivos, oferecem e comercializam eletricidade (ou seja, “criam” eletricidade mudando padrões de demanda, criando usinas virtuais). Os agregadores usam plataformas de serviços para a venda ponta a ponta, e o regulador estabelece incentivos para permitir que o mercado se desenvolva e funcione.

Soluções fora da rede (off-grid): o pequeno é belo

Nesse cenário, as soluções fora da rede (sistemas de rede autônomos independentes) são generalizadas, e as decisões de geração, otimização e investimento são descentralizadas. Na versão mais extrema desse cenário, toda a geração e todo o consumo ocorrem fora da rede. Esse cenário pressupõe que a digitalização ocorra no nível do domicílio, controlando todos os insumos e retiradas de energia. Os consumidores otimizam a produção (provavelmente por meio de tecnologias solares), armazenamento (com baterias) e uso de múltiplos serviços (por meio de eletrodomésticos inteligentes e veículos elétricos).

A digitalização é usada para otimizar e permitir que o sistema opere (como no cenário da super rede). No entanto, ela não é usada para agregar ou gerenciar demanda; altos custos de transação se traduzem em menos interação do consumidor, e, portanto, as plataformas de negociação não se desenvolvem.

Nesse cenário, as concessionárias que vendem serviços através da rede elétrica tornam-se obsoletas e finalmente desaparecem. Ainda mais do que no cenário comunitário, os serviços das concessionárias devem se transformar. Novos modelos de negócios, como estações de troca de bateria, são criados.

O cenário fora da rede já está acontecendo em pequena escala. Na América Latina e Caribe, onde em 2019 cerca de 20 milhões de pessoas ainda não tinham acesso a eletricidade confiável, as soluções fora da rede já provaram ser uma opção com boa relação custo-eficácia para resolver o problema de acesso à eletricidade em áreas rurais e isoladas (ver Capítulo 4).

Mas o verdadeiro desafio para as concessionárias é o fato de que as soluções fora da rede estão se tornando uma opção atraente para consumidores de alta renda, que buscam residências com energia líquida zero. Liderada em parte pela queda no custo da tecnologia necessária, essa tendência também responde ao fato de que esse tipo de consumidor (pelo menos na maioria dos regimes tarifários predominantes na região) paga preços mais altos de eletricidade para garantir subsídios cruzados aos usuários de baixa renda. Se esses consumidores pudessem funcionar totalmente fora da rede, gerando sua própria energia solar e usando aparelhos altamente eficientes e baterias de alta capacidade, as concessionárias da região ficariam subfinanciadas. No entanto, para que isso aconteça em larga escala, seria necessária uma queda disruptiva no custo das baterias. A implementação de regimes tarifários que evitem esse efeito generalizado deve ser uma prioridade para o futuro.

Qual cenário prevalecerá?

Qualquer um dos quatro cenários pode se materializar no futuro, dependendo do desdobramento das tendências de digitalização e descentralização. Concessionárias digitais e sistemas comunitários provavelmente serão os cenários predominantes em todos os lugares, se as tendências de digitalização persistirem. O grau de descentralização é menos certo, e as tendências podem variar até mesmo dentro de países, uma vez que áreas rurais e urbanas podem ser adequadas para modelos diferentes. No entanto, os governos podem influenciar os resultados. As políticas e a regulação determinarão os custos das tecnologias por trás das tendências de digitalização e descentralização.

Os cenários não devem ser considerados estáticos, uma vez que a transição de um para outro provavelmente será comum. Por exemplo, o cenário de concessionárias digitais pode evoluir para o cenário comunitário, à medida que a adoção de tecnologias digitais aumentar e o custo de soluções de pequena escala cair gradualmente.

As soluções fora da rede podem se tornar o mecanismo mais eficiente para gerar e armazenar energia, especialmente em áreas mais isoladas (rurais ou periurbanas). Mas, em áreas urbanas onde as redes já existem, o empoderamento dos consumidores no âmbito do sistema de energia pode ajudar a desincentivar soluções caras fora da rede. Incentivos regulatórios e de políticas que negligenciam a participação dos consumidores ou pressionam por uma centralização excessiva ou insuficiente podem levar o sistema a ficar preso a uma solução indesejável. Evitar o aprisionamento (lock-in) nesse momento decisivo implica compreender o estado atual da adoção de tecnologias, bem como tendências futuras e os efeitos da regulação.

Adaptação de marcos regulatórios a um setor em mutação

A transformação da regulação precisa considerar tanto a governança como a substância regulatória. Os formuladores de políticas devem preparar as instituições e o sistema regulatório para lidarem com uma indústria muito mais dinâmica e competitiva. Novas ferramentas devem ser desenvolvidas e aplicadas para abrir o processo de decisão regulatória a novos atores (incluindo consumidores empoderados e atores de outras indústrias). Devido à velocidade da inovação no setor, é fundamental que os reguladores tenham conhecimentos atualizados para atualizar constantemente políticas e instrumentos de forma transparente e confiável. Ferramentas para avaliar o impacto regulatório também devem ser adotadas para fins de aprendizagem e adaptação contínuas.

Todas as ferramentas que permitem adaptabilidade exigem agências reguladoras fortes e qualificadas. A maioria dos países da América Latina e Caribe regula ativamente o setor elétrico, mas a falta de marcos jurídicos e recursos bem estabelecidos tem produzido instituições com poder limitado (Rodríguez Pardina e Schiro, 2018). Em um ambiente sem inovação disruptiva, o regulador poderia ganhar credibilidade e previsibilidade por meio de marcos regulatórios bem desenhados e estáveis, para os quais algumas funções geralmente têm sido terceirizadas a especialistas do setor. A eficácia dessa estratégia pode ser reduzida em um contexto que requeira regulações adaptáveis. Em um ambiente dessa natureza, a credibilidade deve vir do regulador e, portanto, não pode ser terceirizada.

Quanto à substância regulatória, a inovação exige ações urgentes para atualizar os instrumentos regulatórios. A digitalização e a descentralização são disruptivas para o modelo de negócios da rede. Historicamente, redes de transmissão e distribuição foram os métodos mais eficientes para o transporte de eletricidade. A eletricidade fluía em uma única direção, começando em usinas de geração antes de ser transmitida e distribuída aos consumidores como o ponto final. Durante anos, o negócio das redes foi um serviço seguro e estável, imune à inovação ou à disrupção.

Em uma estrutura de prosumidor, a rede existe como uma plataforma interativa, na qual e da qual os usuários da rede podem injetar e retirar energia. O equilíbrio do sistema torna-se necessário, mas alcançá-lo é um desafio. O surgimento do prosumidor e a possibilidade cada vez maior de desconexão da rede ameaçam a sustentabilidade da malha e obrigarão os reguladores a redesenhar tarifas e incentivos para equilibrar os objetivos concorrentes de sustentabilidade financeira, eficiência e equidade social.

A transformação emergente do setor elétrico se refletirá na transformação da rede. Novos serviços serão oferecidos usando a rede, ao mesmo tempo em que sua sustentabilidade financeira estará ameaçada, obrigando os reguladores a redefinir falhas de mercado, recriar segmentos de mercado e determinar quais instrumentos podem proteger melhor os usuários, promover a concorrência e preservar a qualidade do serviço. Os reguladores terão que começar a trabalhar em vários novos desafios, incluindo a transformação dos serviços da rede, a reestruturação da formação de preços e a integração de redes e serviços de outros serviços, principalmente mobilidade elétrica.

Regular a transformação dos serviços da rede

Na América Latina e Caribe, bem como em outros lugares, a transmissão e a distribuição foram construídas para fornecer eletricidade da maneira mais eficiente aos consumidores. A eletricidade foi regulada para proteger os consumidores, permitindo, ao mesmo tempo, que as concessionárias recuperassem seus investimentos. O custo de capital foi recuperado por meio de tarifas, sem nenhum ou com muito poucos riscos de mercado para as concessionárias.

Essa lógica simples não se sustenta mais. Em um contexto de digitalização e descentralização, o negócio da rede de energia está mudando pelo menos de três maneiras:

•    O consumo de energia elétrica não tem mais uma relação de um por um com o uso da rede. Com o surgimento do prosumidor, do armazenamento e da digitalização, o uso da rede mudará. Os consumidores não demandarão da concessionária toda a eletricidade necessária para satisfazer suas necessidades, pois alguns deles gerarão sua própria eletricidade. Além disso, muitos consumidores algumas vezes gerarão mais eletricidade do que necessitam e desejarão usar a rede para comercializar eletricidade. A rede desempenhará um papel importante como prestadora de serviços de backup aos prosumidores, quando seus próprios sistemas não produzirem eletricidade, fornecendo um novo tipo de serviço de seguro. Outros serviços, como a segurança do fornecimento (ou seja, garantir que a eletricidade continue fluindo para quem precisa), poderão ter características de bens públicos e, nesse caso, os reguladores precisarão reavaliar como alocar os custos, que não poderão mais ser baseados no uso. Redesenhar os preços de forma a levar em conta as características econômicas dos novos serviços será um desafio que requer um longo processo de aprendizagem. Um exemplo interessante desse processo é a evolução da regulação no Reino Unido (quadro 9.3).

•    Transformação da rede elétrica em um ativo inteligente: o desafio da regulação e gestão de dados. A rede gerará uma enorme quantidade de dados, o que facilitará um novo nível de compreensão do comportamento do consumidor. O controle e a eficiência aumentarão substancialmente, mas a propriedade, os direitos de uso, a segurança e as questões de privacidade associadas a esses dados exigirão um novo papel para a regulação da rede de energia, que vai além das áreas tradicionais de preços, qualidade e acesso à infraestrutura.

•    A escolha do ativo se tornará mais complexa. As concessionárias podem enfrentar novas opções de investimento, devidas a novas possibilidades tecnológicas disponíveis. Por exemplo, precisarão escolher entre investir em armazenamento ou no reforço da rede. Historicamente, os reguladores controlavam de perto o tipo de ativos em que as concessionárias estavam autorizadas a investir (tipo e quantidade de linhas de distribuição, subestações, transformadores). Em um ambiente cada vez mais dinâmico, os reguladores devem vincular os incentivos ainda mais ao desempenho do serviço, concentrando-se em especificar o desempenho e os resultados das concessionárias, mantendo-se, ao mesmo tempo, agnósticos (tanto quanto possível) em relação aos meios de entrega (ver Quadro 9.3).

Quadro 9.3

A estrutura do Reino Unido para a regulação de novos serviços de rede

O Escritório de Mercados de Gás e Eletricidade (Ofgem) — departamento governamental não ministerial e autoridade reguladora nacional independente, regido pela Agência Reguladora de Energia da Grã-Bretanha (Gera) — é conhecido por sua inovação contínua. A agência tem um longo histórico de sucesso na aquisição de ferramentas regulatórias novas e existentes na prestação de serviços de alta qualidade. De acordo com o Ofgem (2010), o setor elétrico britânico enfrentará desafios significativos devidos a mudanças tecnológicas disruptivas. Consequentemente, a agência solicitou uma atualização de sua abordagem regulatória, a fim de estar pronta para enfrentar a transformação esperada e as incertezas inerentes à transição.

Em 2013, o Ofgem começou a transformar a lógica da sua regulação. O modelo anterior, frequentemente citado como um exemplo perfeito de regulação de incentivos, baseava-se em um regime de ajuste tarifário quinquenal; as tarifas podiam ser aumentadas a uma taxa igual ao aumento do índice de preços de varejo (RPI), menos a meta de economia de eficiência (X). O principal objetivo era aumentar a previsibilidade para as concessionárias e, ao mesmo tempo, incentivar o aumento da eficiência da rede e garantir a transferência de benefícios aos consumidores. Em 2010, no entanto, o Ofgem concluiu que o controle de preços do RPI - X não poderia fornecer os incentivos para investir na inovação necessária para a transição energética.

O Ofgem substituiu o modelo RPI – X por um novo modelo denominado RIIO (receita = incentivos + inovação + produtos). Essa estrutura baseada em desempenho estabelece metas para incentivar mais inovação (por meio de recompensas financeiras); considera melhor as características dos serviços finais dos consumidores (incentivos direcionados que ajustam as receitas para cima/para baixo se as empresas entregarem produtos melhores/piores aos consumidores); e fornece incentivos às redes para minimizar custos. O RIIO amplia o período de controle de preços de cinco para oito anos, com o objetivo de proporcionar mais incentivos para a adoção de inovações que reduzam custos e melhorem os serviços aos usuários.

A avaliação dos resultados do RIIO tem variado, embora o consenso seja de que o modelo estimulou as concessionárias a melhorar seus planos de negócios. A análise de especialistas externos observou um aumento no envolvimento de partes interessadas, maior risco de desempenho assumido pelas concessionárias e maiores incentivos à eficiência, em decorrência de um período regulatório mais longo. No entanto, os benefícios dos incentivos à inovação estabelecidos por meio do RIIO ainda não estão claros. Como parte da revisão do RIIO em curso, estão sendo feitas sugestões e melhorias que deverão ser implementadas até 2021 (CEPA, 2018). Apesar das conclusões pouco claras sobre sua eficácia, o RIIO é uma referência que os reguladores da América Latina e Caribe devem considerar ao ponderar, mais cedo do que tarde, a modificação de sistemas regulatórios, a fim de estar preparados para as próximas mudanças tecnológicas.

Uma guinada nos preços

Historicamente, os preços da eletricidade foram formados para atender a dois objetivos simultâneos: recuperação de custos e acessibilidade econômica. O regulador escolheu um conjunto de preços que permitiria às receitas totais cobrir o custo da prestação de serviços. A estrutura de preços preferida na América Latina e Caribe tem sido um encargo de energia — ou seja, a conta de energia depende da quantidade de eletricidade demandada (figura 9.6). Alguns países também incluem um componente fixo que é independente do consumo; quando incluído, esse componente responde por uma pequena parcela da conta.[7]

Figura 9.6

Tarifas de eletricidade na América Latina e Caribe, 2017

Fonte: CIER (2017).

Em um contexto em que todos os consumidores estão conectados à rede, a estrutura de preços predominante permite subsídios cruzados entre consumidores (áreas urbanas vs. rurais, industriais vs. residenciais, alta renda vs. baixa renda), sem comprometer o objetivo de sustentabilidade financeira da concessionária, ao mesmo tempo em que promove justiça e equidade. Os subsídios cruzados na América Latina e Caribe são onipresentes (Foster e Rana, 2019).

As inovações tecnológicas tornarão a estrutura de preços predominante insustentável. Aqueles consumidores que atualmente pagam mais usando a rede do que gerando sua própria eletricidade acharão atraente desconectar-se da rede. Assim, a capacidade da estrutura de precificação para cumprir os dois objetivos de recuperação de custos e acessibilidade econômica ficará prejudicada.

Tabela 9.1

Transformação da estrutura de preço de eletricidade: elementos para aumentar a capacidade para refletir custos

Tarifas hoje

Tarifas para o futuro

Encargos que não dependem do consumo de eletricidade

Respondem por uma pequena parcela da conta de energia elétrica.
Se incluídos na conta, os encargos não estão relacionados com as características de custo da prestação de serviços (por exemplo, capacidade de carga).

Respondem por uma parcela substancial da conta de energia elétrica.
Encargos fixos definidos para refletir a estrutura de custos do fornecimento de eletricidade. Diferentes fatores de custo devem ser definidos separadamente, e informações adequadas sobre seu nível e mudanças devem ser transparentes (por exemplo, direito de usar a rede, direito de comercializar usando a rede, serviços de seguro).

Encargos que dependem do consumo de eletricidade

Respondem pela maior parcela do total da conta de energia elétrica.
Definidos para gerar receitas suficientes para a concessionária, a fim de cobrir custos variáveis e fixos no longo prazo. Diferenciados entre usuários (por exemplo, rural vs. urbano, residencial vs. industrial), a fim de cumprir objetivos de justiça e equidade (subsídios cruzados).

Respondem por uma pequena parcela da conta de energia elétrica.
Maior “granularidade” de preços: os preços refletem o custo marginal da prestação dos serviços no momento e local de uso. Preços definidos exclusivamente para cumprir objetivos de eficiência. Os objetivos de justiça e equidade são abordados com outros instrumentos.

Impostos e encargos setoriais

Podem responder por uma alta parcela do total da conta de energia elétrica. Instrumentos usados para atender a objetivos políticos que geralmente estão fora do escopo do setor elétrico (por exemplo, contribuir para o financiamento das receitas fiscais gerais).

Impostos e encargos setoriais não devem distorcer a capacidade de refletir custosa.

Subsídios

Os subsídios para a consecução dos objetivos de justiça e equidade são financiados principalmente com o uso de subsídios cruzados.
Definidos principalmente como descontos no preço da eletricidade.

Os subsídios para a consecução dos objetivos de justiça e equidade são financiados com receitas fiscais gerais.
Definidos principalmente como descontos nos encargos fixos da conta de energia elétrica.

Fontes: Elaboração dos autores.

a Alguns impostos ou encargos como impostos sobre o carbono devem ser incluídos nas tarifas, porque fazem com que os preços reflitam os custos sociais da geração de eletricidade.

Para evitar o desenvolvimento de mercados de eletricidade insustentáveis, as tarifas terão que mudar. O princípio inflexível das tarifas do futuro deve ser o de refletir custos. A tabela 9.1 compara a estrutura predominante de preços da eletricidade na América Latina e Caribe com a estrutura necessária para enfrentar os desafios do futuro.

As estruturas atuais de preços de energia elétrica baseadas principalmente em encargos que dependem do consumo de eletricidade incorporam duas distorções dispendiosas. Em primeiro lugar, cada vez que os consumidores decidem usar uma unidade extra de eletricidade, enfrentam preços mais altos do que o custo incremental de produzi-la, pois também precisam cobrir custos fixos. Isso desestimula o consumo de energia elétrica e dificulta a transição para serviços de infraestrutura eletrificada — de eletrodomésticos a veículos elétricos. Em segundo lugar, como podem evitar pagar sua parte dos custo fixos diminuindo seu consumo de energia elétrica, os consumidores se sentem super incentivados a produzir sua própria eletricidade, mesmo que esta não seja eficiente em todo o sistema.[8] Para corrigir essas distorções, é preciso introduzir nas contas de energia encargos que não dependam do consumo de eletricidade para remunerar custos fixos.

O ajuste fino no que se refere à parte dos custos que deve ser coberta por cada tipo de encargo não é unívoco, mas algumas diretrizes gerais podem ser traçadas. Criar estruturas tarifárias adequadas requer que os fatores que orientam os custos sejam definidos separadamente, além de transparência das informações sobre seu nível e encargos. Por exemplo, a remuneração de serviços de rede pode ser recuperada por encargos de capacidade (quando o custo está associado ao tamanho/volume do consumidor) ou por encargos fixos (quando não depende de consumo). Os serviços de rede que dependem de características de consumo da rede, como capacidade para usar a rede de distribuição para comprar e vender eletricidade, são mais adequadamente cobertos por algum tipo de encargo de capacidade. Outros serviços de rede que são independentes das características do consumidor, tais como direito de acessar a rede, alguns elementos de segurança do fornecimento e iluminação pública, devem ser cobertos por um encargo fixo.

Aumentar a capacidade da tarifa para refletir custos também significa reconhecer que a hora e a localização importam para o custo da prestação de serviços. Um desenho adequado de tarifas deve fornecer aos consumidores informações em tempo real sobre custos, externalidades e oportunidades associadas à hora e à localização de geração e consumo de eletricidade.

Melhores sinais de preços locais já são tecnicamente possíveis, bem como esquemas de precificação por hora. Preços dinâmicos são uma opção para garantir que os preços da eletricidade no varejo repassem pelo menos parte da variação horária dos preços de atacado aos consumidores. Esses preços dinâmicos podem ter formatos diferentes, como Preço pelo Horário de Uso, Preço em Tempo Real, Preço de Pico Variável e Preço de Pico Crítico[9], mas a intuição por trás desses esquemas é a mesma: os usuários adaptam seus hábitos de consumo para corresponder à disponibilidade de recursos. Essas respostas da demanda aos preços tornam-se ainda mais importantes no momento em que a proporção de energias renováveis em matrizes de geração de eletricidade em toda a região está aumentando rapidamente, tornando a disponibilidade de recursos menos previsível.

Finalmente, para assegurar que as novas estruturas de preços de eletricidade reflitam efetivamente os custos, elas devem permanecer livres de outras distorções de preços, como impostos, encargos setoriais e subsídios. A consecução desse objetivo pode ser uma das partes mais desafiadoras da transição para novas tarifas. Atualmente, impostos e encargos setoriais podem representar uma parte significativa da conta de energia (por exemplo, no Brasil e na Argentina, impostos e encargos setoriais representam mais de 50% das contas de energia), e os subsídios cruzados são a arma preferida dos reguladores para lidarem com questões de justiça e equidade. Em um novo ambiente em que os consumidores são livres para dispensar a rede e produzir sua própria eletricidade, aumentar a conta de luz além do custo necessário para cobrir o serviço é um incentivo para abandonar a rede.

Nesse contexto, a capacidade do governo para arrecadar fundos por meio da conta de energia para financiar subsídios cruzados fica acentuadamente reduzida. Como explicado nos Capítulos 1 e 4, os reguladores terão que trabalhar em estreita colaboração com os formuladores de políticas para definir objetivos e desenhar subsídios direcionados a meios, com uma fonte de financiamento previsível e dedicada (Cont e Navajas, 2019).

Coordenação da regulação entre setores

À medida que a digitalização e a descentralização criarem novas interfaces entre os setores de energia e outros setores de infraestrutura, será necessária uma regulação coordenada. O planejamento e a regulação dos setores de energia, transporte, telecomunicações e água são feitos separadamente. No entanto, à medida que os serviços de infraestrutura se tornam mais dependentes e interrelacionados, as linhas que definem o alcance da regulação setorial tornam-se turvas. Por exemplo, muitos dos desafios de mobilidade elétrica estão associados ao sistema de formação de preços de eletricidade, à acessibilidade financeira dos encargos e até mesmo aos incentivos à qualidade da energia, que geralmente estão sob o escrutínio do regulador de energia, mas que em um futuro próximo podem se tornar elementos-chave para definir a eficiência das escolhas de transporte.

Outra relação intersetorial em rápido crescimento ocorre entre a energia e a água. A crescente importância das barragens hidrelétricas para acomodar renováveis variáveis tornará mais desafiadoras as decisões de como usar os recursos hídricos, particularmente no contexto de um setor de energia eletrificado e de água cada vez mais escassa devido às mudanças climáticas (ver Capítulo 11). Nesse sentido, a integração da regulação entre os dois setores será crucial para evitar falhas de coordenação que poderiam comprometer o acesso de empresas e domicílios à água ou à eletricidade.

Uma convergência mais sinérgica está ocorrendo entre a tecnologia da informação (TI) e o setor de energia. Alguns fabricantes de equipamentos de energia estão considerando adquirir TI para aumentar o ritmo da sua transição digital. Enquanto isso, atores bem estabelecidos na área de TI estão se movendo agressivamente na direção do setor de energia. A otimização e a operação de sistemas elétricos dependerão cada vez mais de novas tecnologias para permitir a coleta e análise de big data. A propriedade, o uso e a segurança desses dados afetarão o potencial de novos serviços de energia e de competitividade (ver Capítulo 13).

A integração da regulação entre setores cria desafios, mas os primeiros passos para iniciar a integração incluem:

•    Reconhecer a existência de interdependências intersetoriais e criar mecanismos de coordenação entre reguladores para buscar avaliações conjuntas de impacto regulatório.

•    Coordenar o planejamento entre cidades, regiões e países. Um exemplo dessa coordenação é o uso de metas climáticas como ferramenta para coordenar objetivos de planejamento em diferentes setores. Por exemplo, no setor de energia, muitos países na região alinharam seus planos de expansão de geração elétrica com os objetivos das suas Contribuições Nacionalmente Determinadas (NDCs) no âmbito do Acordo de Paris (ver Capítulo 7).

•    Integrar o planejamento para resiliência e segurança do sistema, levando em conta as interdependências de hardware e software. Por exemplo, o planejamento de sistemas de telecomunicações deve prever as consequências de um ataque cibernético, que poderia desencadear um apagão.

O futuro começa agora

O ritmo acelerado em que o setor elétrico está mudando significa que os países enfrentam desafios inéditos e tecnicamente difíceis. Deixar de agir agora será um erro caro, pois os países precisam aproveitar ao máximo as novas oportunidades apresentadas pela queda nos custos de novas tecnologias de geração e armazenamento, pela proliferação da eletrificação em diferentes usos de energia e pela digitalização. Esses avanços podem estar no cerne de uma estratégia para resolver problemas de longa data, relacionados com acessibilidade econômica, qualidade do serviço e eficiência.

Os reguladores precisam começar agora, gerando mais e melhores informações, e incluir uma abordagem flexível em suas estruturas, que lhes permita lidar com inovações e incertezas. Políticas, instituições e instrumentos regulatórios precisam de um entendimento mais rico do que são serviços de eletricidade e de como são prestados. Muitas vezes, isso implica redefinir as competências do regulador. Em todos os casos, os países precisarão de uma nova abordagem para o desenho de tarifas e subsídios, que não comprometa a sustentabilidade financeira e a eficiência.

[1]    Feed-in-tariffs (tarifas prêmio) são um exemplo de uma política de preços que tem sido usada para promover a adoção de fontes renováveis não convencionais. Essas tarifas garantem ao produtor um preço mínimo para a eletricidade que este gera com uma tecnologia específica.

[2]    Para exemplos na América Latina e Caribe, ver López-Soto, et al. (2019).

[3]    Este capítulo enfoca o papel das energias solar e eólica como as principais fontes de eletricidade renovável não convencional. No entanto, outras fontes, como a energia nuclear, são também usadas como fonte de energia renovável. E outras ainda, como o hidrogênio, poderiam eventualmente desempenhar um papel importante.

[4]    De acordo com Paredes (2017), o potencial bruto das energias eólica e solar na América Latina e Caribe é de cerca de 40.000 gigawatts (GW). A capacidade instalada total foi de 398 GW em 2017.

[5]    O leilão define o preço da licitação para a energia elétrica gerada nos próximos vários anos (em geral de três a cinco anos). Os leilões brasileiros foram manchete em 2019, com um preço médio baixo recorde para a energia solar de US$17,50/megawatt hora (MWh) (BloombergNEF, 2019b).

[6]    Para ilustrar a magnitude das mudanças na demanda lideradas pela digitalização, Hledik et al. (2019) estimam que o potencial da capacidade de resposta a demandas nos Estados Unidos para 2030 poderia chegar perto de 200 GW, o que representa 20% da capacidade de pico do sistema.

[7]    Esta seção focaliza a estrutura de formação de preços de usuários residenciais e não inclui uma análise de possíveis mudanças na estrutura de formação de preços de consumidores industriais e comerciais.

[8]    Na Califórnia, onde a adoção de energia descentralizada é alta e feita principalmente por domicílios de alta renda, o impacto nas tarifas já está sendo sentido desproporcionalmente pelos domicílios pobres. A escassez de receita causada pelos prosumidores na Califórnia levou a um aumento estimado de US$65 por ano nas contas de energia dos consumidores que não são prosumidores (Davis, 2018).

[9]    Muitos países estão adaptando sua regulação para permitir preços dinâmicos; esses países incluem Estônia, Finlândia, Alemanha, Noruega, Reino Unido e Estados Unidos (EURELECTRIC, 2017, e IRENA, 2019).

10

O caminho para um
transporte de melhor
qualidade na América
Latina e Caribe

O momento é de mudanças sem precedentes para o setor de transportes. Nas próximas décadas, as tecnologias digitais moldarão drasticamente o futuro tanto da mobilidade (movimentação de pessoas) como da logística (movimentação de mercadorias), apresentando grandes oportunidades e desafios para economias e sociedades. O transporte autônomo, conectado, elétrico e compartilhado promete causar disrupção no setor, de uma forma jamais vista desde que o automóvel substituiu o cavalo no início do século XX. O automóvel mudou fundamentalmente a maneira como as pessoas viviam, permitindo-lhes ter acesso a empregos, escolas, lojas e entretenimento em lugares distantes, em uma fração do tempo antes gasto para percorrer a mesma distância em uma carruagem puxada por cavalos ou a pé. No entanto, as pessoas estão incertas em relação a como será o futuro e aos benefícios e riscos específicos que ele trará. Essa incerteza não é fundamentalmente diferente dos estágios iniciais de revoluções tecnológicas passadas. Em 1885, Karl Benz não poderia ter previsto as mudanças que o seu carro a gasolina traria décadas mais tarde. É por isso que governos em todo o mundo lançaram programas para garantir que as novas tecnologias ajudem a alcançar um sistema de transporte eficiente (que preste serviços de menor custo e melhor qualidade), inclusivo (acessível e economicamente viável para todos) e sustentável (que promova um ambiente urbano mais seguro, mais limpo e mais habitável).

Nesse contexto, o desafio enfrentado pelos países latino-americanos e caribenhos é unir-se a outros governos no planejamento da transição tecnológica, hoje, ou enfrentar, amanhã, as consequências do atraso. De fato, se as tendências atuais permanecerem inalteradas, o futuro do transporte nas cidades da América Latina e Caribe não será promissor. Até 2030, as taxas de motorização deverão aumentar quase 40%, chegando a 276 veículos por mil habitantes. Aliado ao crescimento populacional (9% maior até 2030) e à expansão urbana descontrolada, o congestionamento aumentará rapidamente. Essas projeções não devem ser subestimadas quando, de acordo com a base de dados INRIX 2018 Global Traffic Scorecard, quatro das dez cidades mais congestionadas do planeta estão na América Latina e Caribe: Bogotá (cada motorista perde 272 horas por ano em congestionamentos), Cidade do México (218), Rio de Janeiro (199) e São Paulo (154) (em comparação com 45 horas em La Paz, a capital menos congestionada da região). Por sua vez, a demanda de uma população urbana crescente por produtos (84% da população da região estará vivendo nas cidades até 2030), juntamente com a explosão do comércio eletrônico (crescimento de 650% até 2030) e as preferências dos consumidores por remessas mais rápidas e menores, despejarão mais tráfego de cargas nas vias urbanas.

Sem mudanças estruturais, as tendências negativas no transporte público podem piorar (ver Capítulo 4). Como já vem sendo feito, aqueles que puderem pagar mudarão para o transporte individual, enquanto os que não puderem serão cada vez mais subatendidos por um sistema de acessibilidade, viabilidade econômica e qualidade limitadas. Da mesma forma, sem o incentivo para ser mais eficiente em termos de energia elétrica, o setor de transporte continuará sendo uma das principais fontes de emissões de gases de efeito estufa (GEE): as emissões de CO_2 aumentarão 25% até 2030, limitando a capacidade dos países latino-americanos e caribenhos para cumprir seus compromissos no âmbito do Acordo de Paris (ver Capítulo 7). Finalmente, se as tendências atuais na segurança viária não forem revertidas, um milhão de vidas poderão ser perdidas em acidentes de trânsito entre 2020 e 2030. O preço para a saúde pública pode ser mais alto com um aumento acentuado de doenças cardiovasculares e câncer de pulmão, resultante do sedentarismo e da qualidade perigosa do ar nas cidades. Com mais tempo gasto no deslocamento, a saúde mental também pode piorar: deslocamentos mais longos reduzem a satisfação e a produtividade no trabalho, aumentam os níveis gerais de estresse dos viajantes e os tornam menos felizes (Escritório de Estatísticas Nacionais do Reino Unido, 2014). Não é de estranhar que, entre os fatores que afetam a qualidade de vida, os moradores das megacidades da região incluam o transporte no rol das cinco principais preocupações prioritárias, ao lado de segurança, transparência, desigualdade e participação (Serebrisky, 2014).

No entanto, há motivos para esperança. Novas tecnologias podem se tornar aliadas para evitar esse cenário sombrio. A mobilidade elétrica pode reduzir as emissões de CO2. A mobilidade conectada e compartilhada pode otimizar o uso de veículos, reduzir deslocamentos individuais e diminuir o congestionamento. Os veículos autônomos podem ampliar a mobilidade para pessoas que não dirigem e portadores de deficiência, além de aumentar a produtividade do transporte público. Este capítulo descreve as tendências em ação no setor de transporte, as oportunidades que estas apresentam, além de medidas de políticas que permitam aos países da América Latina e Caribe obter um sistema de transporte eficiente, inclusivo e sustentável, apoiado por tecnologias do século XXI.

Tendências disruptivas no transporte

Quatro tendências convergentes — automação, conectividade, eletrificação e compartilhamento (ACES, na sigla em inglês) — mudarão radicalmente a maneira como as pessoas e os bens se movimentam (Voege, 2019).[1]

A automação está na vanguarda dessas tendências. No campo do transporte, a automação assume uma variedade de formas, incluindo o veículo sem motorista ou autônomo (VA). A Sociedade de Engenheiros Automotivos classifica a automação de veículos em seis níveis, de 0 a 5. No nível 0, todas as funções de direção requerem intervenção humana; nos níveis 4 e 5, o veículo pode lidar de forma autônoma com todas as situações de condução.

A conectividade refere-se ao uso de tecnologias da informação e comunicação para gerar e trocar dados entre veículos, estradas e outras partes do sistema de transporte. Suas formas são a conectividade veículo-a-veículo (V2V), veículo-a-infraestrutura (V2I) e veículo-a-tudo (V2X).

A eletrificação envolve o uso de motores elétricos para impulsionar o veículo, que recebe eletricidade da rede e a armazena em baterias. A recarga também pode ser feita em parte por frenagem regenerativa, que gera eletricidade de parte da energia normalmente perdida durante a frenagem.

O compartilhamento inclui tanto o uso compartilhado como a propriedade compartilhada de carros, bicicletas, patinetes e caminhões. Atualmente, as formas mais comuns de compartilhamento são: (i) compartilhamento de carros empresa-a-consumidor, em que uma empresa mantém uma frota de veículos que é alugada a clientes; (ii) serviços de demanda por aplicativo (ride-sourcing, também conhecidos como empresas de ride-hailing), que oferecem transporte sob demanda, conectando motoristas que usam seus veículos particulares com passageiros em busca de transporte, geralmente via smartphone; (iii) programas de compartilhamento de bicicletas; e (iv) programas de micromobilidade, pelo qual uma empresa presta serviços de transporte urbano com uma frota de veículos elétricos pequenos, tais como bicicletas e patinetes elétricos (Shaheen, Totte e Stocker, 2018).

Supondo-se uma alta penetração no mercado, cada uma dessas tendências deverá trazer benefícios significativos para o sistema de transporte, aumentando sua eficiência, capacidade de inclusão e sustentabilidade (tabela 10.1).

A pesquisa e o desenvolvimento de negócios relacionados às tecnologias ACES estão progredindo rapidamente. Do estágio de adoção mais alto ao mais baixo, a mobilidade compartilhada já é uma realidade em muitas cidades da América Latina e Caribe. Por exemplo, o portal de estatísticas online Statista mostra que, em 2018, a Uber já estava presente em 230 cidades em 15 países, com 30 milhões de usuários e um milhão de motoristas, superando os números da América do Norte. A micromobilidade também está se tornando disponível na região, onde a explosão dos EUA deverá ser replicada. Nos Estados Unidos, os deslocamentos por micromobilidade cresceram 400% em três anos, atingindo 84 milhões em 2018, o que equivale a 15% de todas as conexões de primeira e última milha na cidade de Nova York (NYC DOT, 2019; NACTO, 2019). A adesão a veículos elétricos também está crescendo: Europa, Estados Unidos e China lideram a transição para a eletromobilidade, em que os veículos elétricos deverão responder por 50% das vendas já em 2030 (BloombergNEF, 2019a). Essa estimativa pressupõe que o preço dos veículos elétricos continuará a cair junto com os custos das baterias — que em 2018 respondiam por até metade dos custos totais do veículo —, alcançando a paridade de preços com carros a gasolina até 2022. Nesse cenário, até 2030, um em cada quatro carros novos vendidos em todo o mundo poderá ser totalmente elétrico (BloombergNEF, 2019a). Embora os países latino-americanos e caribenhos estejam atrás dos líderes mundiais, medidas significativas estão sendo tomadas para iniciar uma transição para a eletromobilidade, com Costa Rica e Chile sendo os primeiros países na região a formular estratégias específicas já em 2017 (Isla et al., 2019). Além disso, as cidades de Santiago do Chile e Bogotá assumiram a liderança na mudança de parte de suas frotas para ônibus elétricos.

A automação de nível 3 — na qual o motorista não precisa monitorar o sistema continuamente, mas deve estar pronto para assumir o controle — já está operacional em alguns veículos. Enquanto isso, testes de nível 4 em vias públicas estão progredindo, mas ainda não há um consenso sobre quando os níveis 4 e 5 poderão estar disponíveis comercialmente, devido à dependência de uma combinação de progresso tecnológico, segurança operacional, políticas públicas, infraestrutura e custos. Projeções otimistas sugerem que os VAs serão responsáveis por 50% das vendas de veículos até 2030; cálculos mais conservadores sugerem que esse teto só será atingido após 2050 (Litman, 2018). Apesar da incerteza, uma vez que os veículos autônomos estejam disponíveis comercialmente, uma economia significativa de custos deverá impulsionar uma rápida adesão à tecnologia (Arbib e Seba, 2017).

Tabela 10.1

Potencial das tecnologias ACES para tornar o transporte mais eficiente, inclusivo e sustentável

Autônomo

Conectado

Elétrico

Compartilhado

Eficiência

- Maior conforto e produtividade para os viajantes, que poderão realizar outras tarefas (dormir, trabalhar) durante o deslocamento.

- Melhor uso de infraestruturas (por exemplo, semáforos inteligentes que enviam informações sobre tráfego a veículos e órgãos públicos, para decisões dinâmicas sobre gestão de tráfego).a

- Custos operacionais mais baixos devidos à maior eficiência energética e menor necessidade de manutenção em relação aos motores de combustão interna (MCI).

- Menos deslocamentos individuais e maior utilização do veículo, reduzindo o número de carros nas ruas.

- Melhor gestão de tráfego e planejamento urbano, usando big data gerados pelos veículos autônomos.

- Melhor aplicação de infraestrutura segregada (corredores de ônibus, ciclovias, zonas de baixa emissão).

- Maior conforto do passageiro com operação mais silenciosa e mais suave.

- Maior comodidade do transporte público (por exemplo, oferecendo serviços de primeira milha/última milha, e soluções de mobilidade customizadas, com base em necessidades individuais, por meio da mobilidade como um serviço ou de programas pague pelo que usar – pay-as-you-go).

- Menor mobilidade e menores custos logísticos devidos a custos de mão de obra mais baixos e melhor roteirização de veículos, viabilizada por big data.

- Veículos capazes de trafegar mais próximos uns dos outros (redução da distância de segurança), aumentando, assim, a capacidade da infraestrutura.

- Baterias usadas como armazenamento adicional para a rede nacional (ver Capítulo 9).

- Maior compatibilização entre oferta e demanda para ativos logísticos (por exemplo, menos caminhões trafegando vazios nas ruas da cidade).

- Novos mecanismos de receita viabilizados pela tecnologia (por exemplo, precificação dinâmica de congestionamento conforme os níveis de congestionamento).

Inclusão

- Maior mobilidade para idosos, pessoas que não dirigem e portadores de deficiência. Na América Latina e Caribe, esses segmentos representarão aproximadamente 118 milhões de pessoas até 2030.b

- Maior planejamento do trânsito público por meio do uso de sensores e big data, permitindo que o trânsito público sob demanda atenda a áreas de baixa densidade.

- Maior comodidade do transporte público, como observado acima.

Sustentabilidade

- Maior segurança viária, devida à menor dependência de fatores humanos, que respondem por 90% dos acidentes.

- Mais segurança rodoviária por meio de alertas de incidentes que previnem colisões (alertas 3 segundos antes do impacto podem evitar até 70% dos acidentes de carro).

- Menos emissões locais e poluição sonora melhoram a habitabilidade urbana e reduzem o impacto nas mudanças climáticas.

- Menos deslocamentos individuais e maior utilização de veículos, reduzindo o número de carros nas ruas.

- Aumento da direção ecológica para reduzir o impacto ambiental e obter economia de combustível de até 20%.

- Mobilidade mais ativa, tal como o uso de bicicletas compartilhadas.

- Menor necessidade de estacionamento por parte de VAs compartilhados, liberando espaço urbano para desenvolvimentos sustentáveis e amigáveis ao cidadão.

Fonte: Elaboração dos autores, com base em Millard-Ball, Weinberger e Hampshire (2016); Administração de Informação de Energia dos EUA (2018); Olia et al. (2018)); IQAir (2019); Manners-Bell (2019); Voege (2019); e base de dados CEPALSTAT, 2018.

a Os dados para os Estados Unidos mostram que sistemas de estacionamento inteligentes que geram informações sobre vagas disponíveis podem reduzir em 50% o tráfego de veículos que ficam dando voltas em busca de vaga para estacionar (Millard-Ball, Weinberger e Hampshire, 2016).

b Até 2030, América Latina e Caribe terão quase 105 milhões de adolescentes (10 a 19 anos), 9 milhões de idosos (acima de 80) e 4,5 milhões de pessoas com deficiência que poderão se beneficiar de novos serviços de mobilidade.

Embora até o momento as tendências de ACES tenham progredido em grande parte de forma independente, a disrupção mais abrupta no setor de transportes deverá ocorrer com sua eventual convergência — isto é, quando veículos autônomos, conectados, elétricos e compartilhados se tornarem a norma nas vias urbanas. Essa mudança será impulsionada principalmente pela economia de custos. Estudos recentes sugerem que operar um veículo ACES acabará custando muito menos do que operar um veículo de combustão interna ou elétrico. Segundo Arbib e Seba (2017), por exemplo, até 2030 usar um veículo ACES custará apenas US$0,06 por km para deslocamentos individuais, em comparação com os US$0,48 e US$0,38 por km de veículos pessoais movidos a gasolina e elétricos, respectivamente. E os veículos ACES, particularmente os serviços compartilhados, a US$0,02 por km por passageiro, serão mais baratos do que operar um carro autônomo não compartilhado, seja a gasolina ou elétrico (US$0,24 e US$0,10 por km, respectivamente). Nesse sentido, os autores calcularam que a economia de custos para uma família americana média que usar um veículo ACES será de US$5.600 por ano, o que equivale a um aumento de 8% na renda familiar média anual em 2018, incentivando, assim, uma rápida adesão à tecnologia ACES. Nos países da América Latina e Caribe, onde o uso de um veículo com motores de combustão interna (MCI) é em média de US$0,30 por km, essas economias chegarão a US$3.091 por ano, ou 17% da renda domiciliar média anual (Rivas, Serebrisky e Calatayud, 2019) (figura 10.1).

Figura 10.1

Economia de custos com veículos ACES (US$ por km)

Fonte: Rivas et al. (2019).

Nota: As estimativas de custo correspondem a 2018.

Junto com esses benefícios econômicos, as tecnologias ACES poderão trazer consequências não intencionais, a exemplo de tecnologias passadas (por exemplo, embora os automóveis tenham aberto novas oportunidades econômicas e sociais, no início dos anos 1900 a densidade e a velocidade do trânsito nas cidades se tornaram perigosas, especialmente para os pedestres, exigindo a instalação de semáforos para carros e pedestres). Como no passado, poderão surgir obstáculos e barreiras que limitem a adoção de novas tecnologias, reduzindo, assim, seus benefícios para a economia e a sociedade (por exemplo, apesar de sua capacidade para salvar vidas, os cintos de segurança enfrentaram forte resistência; em 1981, um século após sua invenção, apenas 11% dos motoristas nos EUA usavam cintos). Algumas das consequências não intencionais que as tecnologias ACES poderão trazer, e algumas das barreiras que poderão enfrentar, são detalhadas na tabela 10.2.

Tabela 10.2

Tecnologias ACES: Barreiras à adoção e consequências não intencionais

Automação

- Aumento do congestionamento: os veículos trafegam mais (até 60% a mais de milhas percorridas), pois os ocupantes agora podem usar seu tempo de viagem de maneira mais produtiva, o custo por milha é menor e muitos veículos viajam vazios para deixar e pegar passageiros.

- Substituição de transporte público e modos ativos por veículos particulares cada vez mais acessíveis economicamente, aumentando, assim, o congestionamento e o sedentarismo.

- Aceleração da expansão urbana desordenada, à medida que as pessoas se tornarem menos preocupadas com deslocamentos longos.

- Novos cenários de acidentes, enquanto veículos convencionais coexistirem com VAs.

- Maior vulnerabilidade dos usuários de vias, como resultado da falta de normas, bem como de operações inseguras de VA, ataques cibernéticos e incertezas no que se refere à responsabilização.

- Conflito social: trabalhadores deslocados pela automatização podem ter dificuldades para encontrar empregos alternativos.

Conectividade

- Crimes cibernéticos e vulnerabilidade dos dados do consumidor.

- Ausência de padrões e interoperabilidade e disposição limitada do setor privado para compartilhar informações.

Eletrificação

- Ansiedade por autonomia e falta de uma infraestrutura abrangente de recarga de veículos (as duas principais preocupações mencionadas pelos motoristas em relação a veículos elétricos).

- Tecnologia e padrões de recarga de veículos não uniformes.

- Falta de recursos financeiros para a substituição de frota.

- Recuo dos fabricantes de automóveis preocupados com o investimento em novas instalações de produção.

- Riscos para a segurança viária decorrentes da operação silenciosa dos veículos.

- Reduções na receita de impostos sobre combustíveis, criando uma lacuna no orçamento para a manutenção de infraestrutura e serviço de trânsito.a

Compartilhamento

- Substituição não intencional de transporte público e modos ativos por transporte de passageiros sob demanda, aumentando o congestionamento e o sedentarismo.b

- Tráfego induzido.

- Resistência setorial e efeitos no mercado de trabalho (por exemplo, entre motoristas de ônibus e de táxi).

- Recuo dos fabricantes de automóveis preocupados com quedas nas suas vendas decorrentes da redução no uso de carros particulares.c

- Maiores riscos para a segurança rodoviária, na medida em que a micromobilidade aumentar.

- Resistência a serviços de mobilidade compartilhada, devida a preocupações com segurança e privacidade e ao fato de o automóvel ser visto como símbolo de status, independência e flexibilidade.

Fonte: Elaboração dos autores, com base em Graehler, Mucci e Erhardt (2019); Litman (2018); Soteropoulos, Berger e Ciari (2019); e Voege (2019).

a Em média, os impostos sobre combustíveis compõem 5% dos orçamentos dos governos na América Latina e Caribe.

b O número de usuários de ônibus caiu 1,7% em 22 cidades dos EUA após a entrada no mercado de empresas de transporte de passageiro sob demanda.

c A indústria automotiva em países como México, Brasil e Argentina emprega 840.000, 130.000 e 30.000 pessoas, respectivamente.

Cenários futuros do transporte

Do ponto de vista do planejamento de transporte, a questão-chave nesse contexto de mudança radical é como orientar a adoção das tecnologias ACES, para que ajudem a alcançar um sistema de transporte eficiente, inclusivo e sustentável nas cidades da América Latina e Caribe. A análise de cenários é uma ferramenta útil para esse fim, ajudando os formuladores de políticas a prever tendências, definir resultados desejáveis, identificar incertezas e estimular o pensamento crítico de como escolhas atuais podem moldar o futuro. Várias instituições em todo o mundo — embora ainda não na América Latina e Caribe — empreenderam essa abordagem de planejamento de longo prazo.[2]

Para ajudar os formuladores de políticas a navegar pelas mudanças tecnológicas e desenhar políticas eficazes, este capítulo apresenta quatro cenários desenvolvidos com a combinação de evidências da literatura e de conclusões de workshops internacionais. Embora reconheçam a heterogeneidade dos países latino-americanos e caribenhos, os cenários apresentam um quadro analítico para identificar futuros plausíveis, com base na combinação de duas forças motrizes: (i) o grau de adoção de tecnologias e os benefícios e desafios afins para a sociedade; e (ii) a implementação de políticas públicas que maximizem benefícios e mitiguem os riscos decorrentes dessas tecnologias. Como nas primeiras décadas dos anos 1900, quando carros e aviões foram introduzidos em larga escala, as inovações atuais terão impactos positivos e negativos, exigindo, assim que os governos desempenhem vários papéis. Eles terão que ser catalisadores de novas tecnologias; viabilizadores de ecossistemas de inovação; provedores de incentivos monetários; e reguladores, para garantir benefícios e mitigar riscos (Escritório do Governo do Reino Unido para a Ciência, 2019). Uma transição suave e bem-sucedida na direção de um sistema de transporte eficiente, inclusivo e sustentável — denominado “desafiando limites” — dependerá de os governos desempenharem todos esses papéis.

Figura 10.2

Cenários futuros do transporte na América Latina e Caribe

“Desafiando limites” é o melhor dos quatro cenários. Como resumido na Figura 10.2, esse cenário envolve altas taxas de adoção de tecnologias moldadas e guiadas por ações políticas criteriosas e tempestivas. Os outros três cenários deixam a desejar em uma ou em ambas as dimensões. A discussão que se segue focaliza diversas variáveis-chave para descrever como seria o sistema de transporte em cada cenário: taxa de motorização, milhas percorridas pelo veículo (VMT), emissões locais de GEE, utilização da rede de infraestrutura, acessibilidade, viabilidade econômica, proteção e segurança.

“Desafiando limites”: adoção rápida e ação de política decisiva

Esse cenário prevê um alto nível de adoção de tecnologias e políticas para colher todos os benefícios das tecnologias e mitigar seus riscos. A mobilidade urbana é eficiente, sustentável e inclusiva, e as cidades são projetadas em torno de pessoas e não de carros (figura 10.3). Os governos da região seguiram o exemplo das nações líderes em tecnologia no mundo, aprendendo com sua experiência e encontrando formas para melhorar a mobilidade, sem excesso de regulação. Nesse cenário, o número de veículos[3], a distância percorrida por eles (também conhecida como VMT), as emissões locais e o congestionamento foram drasticamente reduzidos; a qualidade do trânsito, a acessibilidade, a mobilidade de pessoas que não dirigem (particularmente em uma sociedade em processo de envelhecimento, em que 25% de seus habitantes terão mais de 60 anos até 2050) e a segurança viária[4] aumentaram; e, no geral, as cidades proporcionam uma melhor qualidade de vida aos seus habitantes.

•    Os veículos são autônomos, elétricos e compartilhados. A propriedade de carros particulares e os deslocamentos individuais são raros. Um sistema de transporte coletivo eficiente e economicamente acessível proporciona aos indivíduos acessibilidade de acordo com suas necessidades específicas, por meio de plataformas de trânsito integradas virtuais. Os indivíduos especificam as características e preferências para o deslocamento que desejam fazer (origem, destino, hora de saída/chegada, preço que estão dispostos a pagar, etc.) e lhes são apresentadas alternativas que maximizam o bem-estar individual e social. Essas alternativas podem incluir transporte de massa (em corredores de trânsito pesado) combinado com veículos compartilhados e micromobilidade (por exemplo, bicicletas e patinetes elétricos) para a primeira e a última milhas; veículos compartilhados para deslocamentos em áreas de tráfego leve; e micromobilidade para deslocamentos curtos em áreas de tráfego pesado. Os veículos vêm em diferentes tamanhos para acomodar demandas de deslocamento e eliminar deslocamentos com baixa ocupação. A tecnologia aumentou a rastreabilidade do deslocamento, melhorando, assim, a percepção dos passageiros em relação à segurança em deslocamentos compartilhados.

•    Um mecanismo de precificação eficiente e viabilizado pela tecnologia incentiva os indivíduos a fazerem a escolha de mobilidade mais eficiente do ponto de vista do bem-estar social, incluindo taxas mais altas de ocupação de veículos e VMT mais baixa. Os custos são imputados ao usuário, e os preços pagos por um deslocamento refletem seus custos totais, incluindo o uso de infraestrutura e as externalidades do deslocamento (por exemplo, congestionamento, ruído, emissões locais). Para evitar efeitos regressivos nos setores de baixa renda, algumas cidades optaram por cobrar o preço cheio do transporte público, mas fornecem subsídios a esses setores, enquanto outras optam por subsidiar o transporte público e, em certos casos, até mesmo por fornecer transporte público gratuito.

•    Nas megacidades, o transporte de massa (metrô, VLT, BRT) é muito utilizado. A automação e a eletrificação foram implantadas com sucesso no transporte público. A micromobilidade torna o transporte de massa (especialmente o metrô) mais acessível. A automação melhorou radicalmente o tempo de espera, a confiabilidade, o conforto (os passageiros são mais bem distribuídos entre os veículos) e a satisfação do usuário. A automação e o transporte público sob demanda tornaram os serviços noturnos e os serviços em áreas de baixa densidade financeiramente viáveis.

•    A cidade não é mais projetada para carros, mas para pessoas. A necessidade de vagas de estacionamento diminuiu em até 80% (ITF, 2015): um número menor de veículos compartilhados e autônomos deixam os passageiros em seus destinos e tanto seguem para os próximos passageiros, como encontram estacionamento em um local consolidado, ou retornam a uma base central. As antigas faixas de estacionamento são destinadas ao transporte público e ativo, e os antigos estacionamentos agora são usados para empreendimentos residenciais, comerciais e verdes. O transporte ativo de maior qualidade promove e reforça as melhorias na saúde.

•    A conectividade V2X permite uma gestão eficiente do tráfego em tempo real pelo setor público, emite alertas de incidentes e opções de rotas para usuários e gestores de tráfego, melhora a aplicação das regras sobre o uso de infraestrutura segregada e facilita a arrecadação de receitas (por exemplo, precificação dinâmica aplicada ao setor rodoviário). Torres municipais de controle coletam big data e usam software poderosos de inteligência artificial (IA) para minimizar o congestionamento e maximizar o uso da infraestrutura. Em algumas cidades, a torre de controle decide o trajeto que cada veículo deve fazer para chegar ao seu destino a tempo, ou mesmo a hora do dia em que o deslocamento deve começar. O tráfego pesado está concentrado em algumas avenidas, mantendo grandes áreas da cidade amigáveis aos pedestres.

•    As políticas são coordenadas para gerenciar a oferta e a demanda de transporte. Isso inclui garantir sinergias entre o uso da terra e o planejamento do transporte. O adensamento é incentivado por meio de políticas de uso da terra, gerando receitas que possibilitam oferecer transporte público de alta qualidade, financiado, dentre outras fontes, por estratégias de captura de valor da terra. Juntos, o adensamento, um transporte público de melhor qualidade e a precificação eficiente de deslocamentos desincentivam o uso de veículos particulares.

•    A tecnologia melhorou a eficiência e a sustentabilidade no transporte de cargas, particularmente ao longo da última milha (urbana): a adoção generalizada de plataformas digitais e da Internet das Coisas, aliada à IA, permite a otimização de processos em tempo real (por exemplo, rotas de caminhões, gestão de infraestrutura) e flexibilidade integrada à logística para reduzir desperdícios, diminuir custos e aumentar a rastreabilidade, a transparência e a produtividade. A ACES na logística de última milha, combinada com a gestão integrada de mobilidade e logística pelos urbanistas, levou à gestão bem sucedida do aumento acentuado de entregas do comércio eletrônico, equilibrando a satisfação dos clientes com objetivos sociais como a redução de congestionamentos.

•    Novos modelos de negócios surgiram (por exemplo, plataformas digitais para compartilhamento de ativos logísticos), criando, assim, novas oportunidades de emprego. Os países têm implementado programas educacionais e profissionais eficazes para capacitar a população nas habilidades exigidas pela economia digital, mitigando com sucesso o risco de taxas de desemprego mais altas.

“Ficando para trás”: manutenção do status quo

Esse cenário foi apresentado no início deste capítulo e pode ser interpretado como a manutenção do status quo da mobilidade urbana na região. Retrata uma situação de baixa adoção de tecnologias e pouca ação em matéria de políticas, em que as tecnologias ACES não estão disponíveis e a política não consegue reverter as tendências negativas no transporte. Nesse cenário, as taxas de motorização, poluição, congestionamento e letalidade no trânsito nas cidades da América Latina e Caribe provavelmente continuarão a aumentar.

Figura 10.3

Desafiando limites em cidades da América Latina e Caribe

“Improvisando”: as políticas desestimulam — em vez de promover — a adoção

Nesse cenário, há muita ação em matéria de políticas, mas, em vez de promoverem, elas desestimulam a adoção de tecnologias. Os países adotam políticas que desincentivam a adoção de novas tecnologias promissoras por indivíduos e empresas, deixando de reverter as tendências atuais de aumento das taxas de motorização, poluição, congestionamento e letalidade no trânsito. Os exemplos podem incluir:

•    Proibições dos governos de implantação de VA, devidas a questões de segurança e emprego.

•    Altos impostos sobre os VEs por pressão dos fabricantes de automóveis e empresas de petróleo, ou por medo de perder receitas de impostos sobre as vendas de gasolina.

•    Nenhuma ação para chegar a um protocolo de comunicação comum para sinais V2X, impedindo um consenso para permitir a conectividade entre todas as partes.

•    Precificação ineficiente que continua subsidiando o uso de carros particulares e desincentiva um uso mais racional e justo da infraestrutura.

•    Superproteção da privacidade e medo de ataques cibernéticos.

“Más notícias”: adoção rápida insuficientemente orientada por políticas

Nesse cenário, a adoção de tecnologias é extensa, mas a ação política é insuficiente. Portanto, a tecnologia é adotada sem a devida orientação e respostas de políticas adequadas.[5] Os governos não fornecem um marco de políticas para assegurar que novas tecnologias promovam, em vez de prejudicar, grandes objetivos sociais. Esse cenário pode ser ainda pior para a mobilidade urbana do que o cenário de manutenção do status quo.

•    O preço dos carros autônomos (nível 4 e 5 de automação) caiu significativamente, e esses veículos agora estão disponíveis para consumo em massa. Na ausência de regulamentação para, por exemplo, fazer com que os usuários de carros particulares paguem pelo uso de infraestrutura, os atrativos de acessibilidade, conveniência e deslocamentos mais produtivos aumentam as taxas de propriedade de carros e as VMT, levando a picos radicais de congestionamento e expansão. Megacidades agora se estendem por até cem quilômetros, e os cidadãos passam o dobro do tempo em seus carros. A resposta deficiente de políticas gera incerteza sobre a responsabilidade por acidentes envolvendo veículos autônomos.

•    As empresas de serviços de demanda por aplicativo adotam carros autônomos em suas frotas, reduzindo custos operacionais (sem motorista e com transporte mais eficiente) e cortando custos de deslocamento. Isso induz os passageiros a migrar do transporte de massa, que vem enfrentando forte pressão financeira para manter ativos legados. Encerrando um período caótico de resistência por parte da indústria de táxis, os últimos táxis são trocados por veículos de demanda por aplicativo e mais econômicos. Com reduções acentuadas nos custos de deslocamento e sem a precificação do uso de infraestrutura, a mobilidade compartilhada não tem sido incentivada, perpetuando deslocamentos de carro com baixa ocupação e agravando o congestionamento. As pessoas estão menos inclinadas a usar modos de transporte ativos, como caminhar e andar de bicicleta, contribuindo para o aumento das taxas de obesidade na população.[6]

•    A implantação esparsa de tecnologias e infraestruturas de sensores e telecomunicações dificulta a capacidade para colher os benefícios do V2I e melhorar significativamente o fluxo de tráfego e a gestão de ativos de infraestrutura, mais do que nunca necessários com taxas mais altas de VMT e motorização. A falta de um marco de políticas de segurança cibernética expõe infraestrutura crítica e veículos autônomos a ataques cibernéticos. Da mesma forma, a privacidade é comprometida por políticas fracas, permitindo que dados de usuários sejam coletados e vendidos para fins de marketing ou de atividades criminosas.

•    A eletromobilidade avança rapidamente em alguns países. Até 2022, os veículos elétricos terão preços competitivos com os de veículos a gasolina. Atraídos pela economia de combustível e manutenção, bem como pela redução de emissões locais, indivíduos, empresas e órgãos públicos estão adquirindo VEs. Mas, sem incentivos do setor público, a infraestrutura de recarga está disponível apenas em ambientes urbanos, particularmente em áreas de alta densidade e alta renda, onde os investidores privados têm retorno garantido. Isso leva a um problema duplo: a ansiedade de autonomia não é totalmente atenuada, limitando, assim, o escopo da mudança para a eletromobilidade, que não está ao alcance de todos, e criando um problema de desigualdade. Além disso, como nenhuma regulamentação incentiva um uso mais eficiente da rede elétrica, a recarga tende a ocorrer principalmente à noite, criando picos de demanda que a rede nem sempre é capaz de acomodar. Finalmente, receitas mais baixas de impostos sobre a gasolina limitam a capacidade do governo para melhorar, ou mesmo manter, a rede e outras infraestruturas fundamentais.

•    Na ausência de planejamento integrado do transporte de passageiros e cargas, a explosão do comércio eletrônico (previsto para sextuplicar na América Latina e Caribe até 2030) agrava seriamente o congestionamento nas megacidades. À medida que a implantação da tecnologia de gestão de tráfego se torna defasada, oportunidades significativas para melhorar a gestão dos ativos de infraestrutura são perdidas, resultando em maior congestionamento em gateways (particularmente em cidades portuárias) e ambientes urbanos. O uso não regulamentado de drones e robôs de entrega suscita preocupações de segurança pessoal, privacidade e segurança de dados. Por fim, cerca de 6 milhões de pessoas na região correm o risco de perder seu meio de vida, devido à falta de políticas para mitigar o impacto da tecnologia em empregos no setor logístico (OIT, 2018a).

Construir hoje para um amanhã melhor

O desafio atual para os governos da região é identificar e implementar — hoje — as políticas necessárias para alcançar o cenário “desafiando limites” amanhã. Vencer esse desafio pode significar dissipar o congestionamento, a poluição, o trânsito e as mortes no trânsito, que só tendem a piorar se perderem o trem da revolução tecnológica. Políticas eficazes também são necessárias para mitigar os riscos impostos pela tecnologia, ao mesmo tempo em que incentivam sua adoção, evitando, assim, os cenários de “más notícias” e “improvisando”.

Para obter os melhores resultados, os governos precisam atuar de forma coordenada e integrada em muitas frentes, que são descritas nas seções seguintes e resumidas na tabela 10.4. Colocar esforços em elementos isolados do sistema de transporte não basta. Além disso, algumas soluções exigirão uma coordenação sólida fora do setor de transporte (por exemplo, com planejamento de uso da terra). Implementar certas políticas não será uma tarefa fácil para os governos. Portanto, o sequenciamento de ações de políticas será fundamental para maximizar sua eficácia e suavizar o impacto das transições no bem-estar social. De fato, é necessária uma abordagem integrada, coordenada e sequenciada para superar os desafios — financeiros, políticos, institucionais — que podem surgir durante a implementação de políticas destinadas à concretização do cenário “desafiando limites”.

Prioridade máxima: melhorar o transporte público

Como já observado, quatro das 10 cidades mais congestionadas do mundo estão na América Latina e Caribe, de acordo com a base de dados INRIX Global Traffic Scorecard de 2018.[7] Os aumentos de população, motorização, VMT e poluição projetados para 2030 exigem cidades que queiram evitar ser sufocadas pelo tráfego para aumentar o transporte de massa, reunindo tecnologias para esse fim. O transporte de massa é uma solução eficiente para a movimentação de pessoas em cidades médias e grandes, bem como em megacidades. Um corredor de alta capacidade pode movimentar aproximadamente 40 mil passageiros por hora. Para obter o mesmo resultado de carro, seriam necessárias mais de 20 vias paralelas, o que é geograficamente impossível em ambientes urbanos.

O que é necessário, portanto, é transporte de massa de alta qualidade e tecnologicamente avançado, com boa conectividade intermodal a partir de modos de alimentação (ônibus, bicicletas públicas, patinetes, instalações de pedestres e carros), incluindo sistemas de transporte sob demanda. A importância do transporte de superfície para a qualidade de vida nas cidades da América Latina e Caribe deve estar refletida na forma como o espaço disponível é distribuído entre pedestres, bicicletas, cargas, ônibus (ou bondes) e carros. Desafiar os limites da mobilidade exigirá que as cidades favoreçam o transporte público e seus modos de alimentação, em detrimento do transporte privado. No espaço alocado para veículos particulares, será preciso aumentar os deslocamentos com alta ocupação, por meio, por exemplo, de faixas para Veículos de Alta Ocupação (HOV), penalidades monetárias para deslocamentos com baixa ocupação e até mesmo a proibição de deslocamentos individuais em áreas altamente congestionadas. A tecnologia pode ajudar a implementar, monitorar e fazer cumprir essas medidas.

As tecnologias ACES são particularmente importantes para melhorar a qualidade do transporte público. Embora a região tenha ampliado seu estoque de ativos de transporte (ver Capítulo 4), o desafio à frente é melhorar significativamente o desempenho dos serviços. A tecnologia autônoma — já em uso em linhas de metrô em São Paulo e Santiago do Chile — pode melhorar não só a segurança e o desempenho de custos do transporte de massa, mas também a experiência do usuário por meio de melhores atracações, direção ecológica e deslocamentos mais suaves. Como muitos ônibus operam em corredores segregados em condições previsíveis, o transporte público é um dos principais candidatos a testes de tecnologias autônomas. Os órgãos de transporte devem facilitar esses testes, implementando sandboxes regulatórios[8] e desenvolvendo diretrizes para testes.

Tecnologias conectadas podem melhorar significativamente o desempenho do transporte público. Informações em tempo real sobre o desempenho da frota e da infraestrutura, por exemplo, podem ajudar a reduzir a superlotação, evitar longos tempos de espera e melhorar a coordenação entre as opções de transporte, a fim de fornecer um sistema de transporte mais previsível e responsivo à demanda. As plataformas digitais são outra forma de conectar mais pessoas ao transporte público, fornecendo acesso a tarifas, informações e serviços que melhorem a experiência do usuário e aumentem o número de passageiros. Para tanto, os governos devem criar as bases para o acesso aberto a dados de transporte, integração de tarifas e modos, padrões para aumentar a interoperabilidade e disponibilidade de informações em tempo real. As tecnologias digitais também fornecem uma maneira eficaz para criar serviços de alimentação sob demanda em áreas suburbanas e rurais, substituindo serviços de rota fixa mais caros em áreas de baixa densidade. Em cidades pequenas, os serviços sob demanda poderiam fornecer uma solução alternativa tanto para os serviços de rota fixa quanto para a propriedade de carros particulares. Da mesma forma, esses serviços podem tornar os serviços de transporte noturno mais viáveis.

Apesar dos benefícios que a ACES pode trazer para a mobilidade urbana, as novas tecnologias apresentam desafios para o transporte público e os modos ativos. Uma das principais causas da tendência de queda no transporte público nos Estados Unidos é o aparecimento dos serviços de transporte sob demanda, e a mesma tendência já começa a surgir nas cidades da América Latina e do Caribe. Dados disponíveis para Boston indicam que 42% dos usuários de transporte sob demanda teriam usado o transporte público na falta de serviços sob demanda (Shaheen, Totte e Stocker, 2018). Em Santiago do Chile e Bogotá, os números são 32,5% e 33,8%, respectivamente (Granada, Pérez Jaramillo e Uribe-Castro, 2018; Tirachini e Gómez-Lobo, 2020). Estudos recentes também sugerem que os serviços de transporte sob demanda estão contribuindo para o aumento das distâncias percorridas por carros e congestionamentos: dados para São Francisco, Boston e Washington D.C. sugerem que os veículos de serviço sob demanda representam 13%, 8% e 7%, respectivamente, de todas as VMT nessas cidades, sendo um terço delas sem passageiros pagantes (Balding et al., 2019).

Os efeitos adversos potenciais dos serviços de transporte sob demanda requerem ação de políticas. Sob um marco regulatório permissivo, o número de quilômetros percorridos por veículos e as emissões de CO_2 na América Latina e Caribe podem crescer 6% e 15%, respectivamente, até 2030 (ITF, 2019). Mas, com uma regulamentação eficiente que exija altas taxas de ocupação no transporte sob demanda, os serviços compartilhados poderiam ajudar a reduzir a quilometragem total percorrida em 24% e as emissões de CO_2 em 3% (ITF, 2019). Algumas cidades latino--americanas e caribenhas se uniram a outras cidades em todo o mundo e começaram a cobrar as empresas de transporte sob demanda pelo uso viário. São Paulo cobra das empresas uma taxa inicial com base em uma estimativa da VMT, também chamada de créditos, a ser usada por sua frota de carros de passeio em um período de dois meses, mais uma sobretaxa, caso os créditos sejam excedidos. Na Cidade do México, uma taxa fixa de 1,5% por viagem é aplicada a serviços de mobilidade compartilhada. A eficácia dessas políticas ainda precisa ser avaliada.

Além dessas políticas, é necessária uma combinação de medidas suaves e duras para incentivar cada modo de transporte a operar eficientemente do ponto de vista social. Os incentivos econômicos, por sua vez, requerem várias políticas: precificação de milhas de veículos por hora do dia, precificação de estacionamento com base em escassez e disponibilidade e subsídios para alternativas de transporte de massa.

Acerte os preços

O futuro do transporte urbano nas cidades da região depende da precificação certa. A prática atual de subsidiar o uso de automóveis (não cobrando pelo uso de ativos sociais ou externalidades negativas) é insustentável e injusta (Gössling et al., 2019). Embora atualmente não existam dados disponíveis para América Latina e Caribe, dados da União Europeia mostram que os custos externos dos carros particulares chegam a €500 bilhões, o equivalente a 3,3% do PIB europeu. Isso incentiva — e até mesmo subsidia — deslocamentos individuais em carros particulares, criando uma concorrência desleal para o transporte público e ativo. Os efeitos contraproducentes desse modelo, aliados à redução das receitas de impostos sobre combustíveis decorrente da disseminação da eletromobilidade, dão aos países a oportunidade de finalmente acertar na precificação de infraestruturas, por meio de mecanismos viabilizados pelas tecnologias digitais. Com a adoção maciça de VEs assomando no horizonte, os governos precisam substituir os impostos sobre combustíveis como fonte de receita. Esses impostos respondem atualmente por uma parcela significativa dos orçamentos dos governos: 3% no Chile, 4% na Argentina e no México, 6% na Colômbia e 5% na Costa Rica.

A precificação viária, muitas vezes implementada na forma de taxa por milha percorrida, pode ser a melhor ferramenta até agora para cobrir os custos das externalidades introduzidas pelo uso de automóveis, visto que torna o custo do uso de carros particulares visível para todos os usuários e, ao mesmo tempo, gera recursos financeiros que poderiam ser alocados para a manutenção e melhoria do transporte público. O progresso tecnológico permite a implementação dessas políticas, uma vez que a localização e a distância percorrida por cada veículo agora podem ser rastreadas remotamente. No futuro, a tecnologia ubíqua permitirá que os governos ajustem dinamicamente a cobrança de acordo com o volume real do tráfego viário, facilitando, assim, a gestão do tráfego em tempo real e incentivando um uso mais eficiente da infraestrutura. As cobranças de congestionamento também estão ganhando terreno no sentido de influenciar o comportamento de deslocamentos, gerando, ao mesmo tempo, recursos fiscais adicionais. Embora muitas vezes rechaçadas e controvertidas no início, uma vez implementadas essas cobranças são avaliadas favoravelmente pelos cidadãos.[9] Implementações bem-sucedidas em Singapura (15% a menos de carros entram na área isolada após a implementação da política), Londres (–33%) e Estocolmo (–28%) lideram o caminho (Lehe, 2019). Recentemente, Nova York anunciou um esquema de cobrança de congestionamento para as áreas mais movimentadas de Manhattan. Se bem sucedida, a iniciativa poderá servir de orientação para cidades latino-americanas e caribenhas. Com a implementação de preços de congestionamento, as cidades da região poderiam reduzir o congestionamento em 24% a 28% (Bocarejo, López Ghio e Blanco, 2018).

Os preços também devem refletir a maior demanda por estacionamento ao longo do meio-fio, atualmente imposta por serviços de transporte sob demanda, pela micromobilidade e por veículos de entrega, e em breve por VAs compartilhados. Idealmente, o meio-fio deve ser designado em tempo real para refletir a demanda mutante durante o dia, priorizando a mobilidade compartilhada durante os horários de pico e incentivando os veículos de entrega a usar o meio-fio à noite.

As taxas de estacionamento são uma fonte adicional de recursos que tem se mostrado eficiente para desincentivar o uso de carros particulares, aumentando, ao mesmo tempo, a receita. Substituir estacionamento gratuito por estacionamento pago normalmente reduz os deslocamentos individuais entre 10% e 30% (ITF, 2019).

Os preços para uso de vias, congestionamento, espaço ao longo do meio-fio e estacionamento baseiam-se na ideia da infraestrutura como um serviço a ser pago por meio de taxas que cubram os custos de fornecê--la e reflitam seu valor para os usuários. Sobretudo, as novas tecnologias facilitam a aplicação desse conceito porque permitem uma precificação precisa, responsiva à dinâmica do tráfego e ajustável em tempo real às condições do tráfego. Uma vez que melhorar a qualidade dos sistemas de trânsito exige investimentos que nem sempre podem ser cobertos pelos ganhos dos serviços, as receitas da precificação poderiam ser alocadas para atualizar sistemas de trânsito, melhorando a equidade na alocação de recursos: os subsídios aos usuários de carros particulares e de maior renda são eliminados, e os recursos são usados para melhorar a qualidade do transporte público para a população pobre. Por exemplo, com uma cobrança de congestionamento de US$0,33 por km, Bogotá poderia arrecadar recursos para cobrir até 15% dos custos diários do sistema (Bocarejo, López Ghio e Blanco, 2018; TransMilenio, 2019).

Medidas fora do setor de transporte também podem ajudar no esforço para acertar os preços. Um exemplo óbvio é a eliminação dos subsídios para a compra de carros, previstos em algumas políticas industriais na região, que não só incentivam a motorização, mas também geram concorrência desleal para o transporte público e ativo.

No entanto, definir os preços corretos para decisões de mobilidade não é tarefa fácil. Muitas externalidades estão envolvidas, e a discussão pode desencadear agitação social, como visto em Paris (desencadeada por um aumento no imposto sobre o diesel), em São Paulo (aumento nas tarifas de transporte público), em 2018, Equador (aumento no preço dos combustíveis) e Santiago do Chile (aumento da tarifa de metrô), em 2019. Isoladamente, os preços altos podem penalizar cidadãos de baixa renda ou aqueles que não têm outras opções de mobilidade. É por isso que as ações de políticas de sequenciamento são importantes: a qualidade, a acessibilidade e a flexibilidade do sistema de transporte coletivo (abrangendo todo o transporte de massa, ônibus, serviços sob demanda e micromobilidade) devem ser aprimoradas primeiro, para permitir o fornecimento de um serviço eficiente, confiável e responsivo, capaz de acomodar um conjunto diversificado de demandas dos cidadãos. Geralmente, é necessário combinar o reajuste de preços com outras medidas, como transporte público subsidiado para cidadãos de baixa renda, para os quais os deslocamentos representam uma importante fração da sua renda mensal. A tecnologia também pode desempenhar um papel no direcionamento de subsídios. A pilotagem de políticas de precificação antes da sua implementação em larga escala pode ajudar a aumentar a consciência dos cidadãos no que se refere aos benefícios esperados e ajudar os formuladores de políticas a fazer os ajustes necessários.

Descarbonizar o transporte

Os carros elétricos, inventados na década de 1820 (Administração de Informação de Energia dos EUA, 2018), estão finalmente se tornando um ator relevante na mobilidade urbana, oferecendo uma oportunidade tempestiva para reverter a contribuição do setor de transporte para as mudanças climáticas (ver Capítulo 7). Na América Latina e Caribe, o transporte é responsável por 37% das emissões totais, enquanto a pegada de carbono na região é até 30% maior do que nos países da OCDE (Islas et al., 2019). A queda nos custos das baterias permitirá aos carros elétricos concorrer em preço com carros a gasolina até 2022. Ao mesmo tempo, o menor custo operacional dos veículos elétricos acelerará sua adoção.

Mas serão necessárias políticas ambiciosas para deter o crescimento das emissões de CO_2 pelo setor de transporte e, assim, permitir que os países da região alcancem suas metas no âmbito dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável. Os governos latino-americanos e caribenhos podem incentivar ativamente a adoção de veículos elétricos (VE) — colhendo, assim, os benefícios da matriz de energia mais limpa da região — implementando melhores práticas internacionais, tais como (i) mudar o transporte público para frotas totalmente elétricas; (ii) criar zonas de baixa emissão e isentar veículos elétricos de certas restrições (pistas de HOV e áreas de estacionamento restrito); (iii) incentivar ou investir diretamente na infraestrutura de cobrança[10]; (iv) introduzir incentivos para mitigar o consumo de energia e evitar os picos causados pela recarga simultânea de veículos; (v) eliminar subsídios aos combustíveis fósseis; (vii) estimular a renovação de frotas no setor privado (no transporte tanto de cargas quanto de passageiros); e (vii) eliminar o uso de veículos movidos a combustíveis fósseis até 2040 e proibir sua venda até 2030.[11]

Embora um grande impulso seja necessário para promover a adoção de eletromobilidade em uma região onde uma em cada duas pessoas ainda declara não estar disposta a usar um veículo elétrico,[12] vários países da América Latina e Caribe fizeram progressos nesse sentido (tabela 10.3). A Costa Rica se destaca nessa área, com um plano de descarbonização segundo o qual 25% da frota de veículos leves deve ser elétrica até 2035. No entanto, na promoção da eletromobilidade, os governos devem ter o cuidado de não incentivar um aumento da motorização ou desincentivar uma mudança modal em relação ao transporte coletivo.

Tabela 10.3

Políticas de promoção de veículos elétricos

Fonte: Isla et al. (2019).

Logística da última milha

Com a população urbana e o comércio eletrônico crescendo na próxima década, a entrega eficiente e sustentável da última milha será uma das principais buscas dos urbanistas. Raramente os planos de uso da terra integram a movimentação de cargas à gestão do tráfego individual e de ônibus em cidades da América Latina e Caribe, resultando em expansão logística desordenada, aumento da movimentação de cargas, congestionamento, menor segurança viária, danos à infraestrutura e poluição sonora e atmosférica. Mais à frente, os planos de uso da terra terão que acomodar o crescente fluxo de frete criado por cadeias de suprimentos mais rápidas e orientadas ao consumidor.

O zoneamento deve ser reavaliado na maioria das cidades, já que o espaço disponível para instalações de distribuição encolheu diante da crescente demanda por imóveis residenciais. Isso já produziu expansão logística desordenada[13], elevando a VMT, emissões e congestionamentos. Para reverter essa tendência, os governos devem criar um marco de políticas adequado (zoneamento, incentivos fiscais), para incentivar o setor privado a implantar sistemas de distribuição multicamadas, que combinem espaço logístico e tecnologias de veículos para reduzir a VMT e aumentar a taxa de utilização de veículos. Esses sistemas incluem centros de consolidação/transferência, microcentros de distribuição, baias de entrega e terminais automáticos de encomendas urbanos. Experiências recentes de cidades europeias como Madri e Londres mostraram que, quando há disponibilização de espaço para microcentros de distribuição em áreas urbanas, o estoque pode ser armazenado mais próximo do usuário final, e as entregas podem ser feitas em veículos mais eficientes e até mesmo compartilhados. Ao mesmo tempo em que descarbonizam a entrega, essas mudanças também podem ajudar a preencher o crescente número de unidades de varejo vazias em áreas centrais da cidade e centros comerciais, à medida que mais consumidores passarem a fazer suas compras pela internet.

O zoneamento também pode incentivar a transição da entrega de última milha para energia limpa. A criação de zonas de baixa emissão deve preparar as cidades para ações ousadas, tais como as adotadas por Paris, Cidade do México e Atenas, que propõem eliminar o tráfego de caminhões e carros a diesel em suas vias até 2025. As cidades latino-americanas e caribenhas devem considerar políticas semelhantes, combinando-as com o desenvolvimento de redes de recarga, para incentivar as empresas de caminhões a adotar VEs, e com o reforço de redes elétricas para acomodar aumentos de demanda.

Os governos também devem tomar medidas mais eficazes para integrar frete e mobilidade e aliviar o congestionamento com o uso mais eficiente do espaço urbano disponível, agora auxiliado pela implantação de novas tecnologias. As ações incluem:

•    Criar janelas de tempo para entregas, incentivando entregas fora dos horários de pico. Por exemplo, o programa de entrega fora do horário comercial da cidade de Nova York obteve importantes benefícios econômicos: as transportadoras reduziram os custos operacionais e multas de estacionamento em 45%; as empresas reduziram os níveis de estoque graças a entregas mais confiáveis; os caminhoneiros reduziram seu estresse e horas de trabalho, devido à maior facilidade para dirigir e estacionar sues veículos; e as emissões foram reduzidas em 55%-67% em relação às entregas no horário comercial (Holguín-Veras et al., 2018). Da mesma forma, programas piloto implementados em Bogotá indicaram uma economia média de 32% nos custos de deslocamento, 42% nas emissões de CO_2 (devido à redução do número de carros que ficam dando voltas em busca de vagas para estacionar e percursos mais rápidos durante os horários de pico) e 50% no tempo de descarga (ANDI, 2016).

•    Criar áreas especiais para carga e descarga e exigir o cumprimento da medida. Pilotos realizados em Querétaro, no México, mostraram que o tempo de trânsito e estacionamento dos veículos de entrega poderia ser reduzido em 30% com um melhor uso das áreas de carga/descarga (Fransoo, 2019). Por meio de digitalização, detecção por vídeo e IA, a execução da medida pode ser verificada em larga escala, em tempo real e com um número menor de agentes de trânsito.

•    Usar a gestão inteligente de meio-fio através de sistemas de agendamento e precificação dinâmica. Por exemplo, Amsterdã, Barcelona e Helsinque têm sistemas de reserva que oferecem informações em tempo real sobre vagas de estacionamento. Os motoristas usam os sistemas para fazer reservas. As vagas de estacionamento são equipadas com câmeras, sensores ou outros dispositivos de rastreamento, para compartilhar informações com motoristas e urbanistas.

•    Dedicar espaço para armários de encomendas em zonas residenciais e estações de transporte coletivo e implementar políticas destinadas a aumentar as taxas de utilização de veículos de entrega, diminuindo, assim, o seu número. O fator médio de carga atualmente é de apenas 30%-40%, com mais de 20% da quilometragem dos veículos percorrida sem carga (Letnik et al., 2018). Do ponto de vista fiscal, algumas políticas que estão sendo implementadas atualmente incluem impostos sobre o carbono, cobranças de congestionamento para vias e baias, cobranças diferenciadas de estacionamento, impostos sobre veículos e impostos sobre pacotes.

•    Compatibilizar o peso, o tamanho e o tipo de veículo com as características de tráfego e vias. Veículos menores e de energia limpa devem ser a norma para entregas em zonas de baixo tráfego. Em linha com as evidências de todo o mundo, pilotos realizados no Rio de Janeiro usando veículos elétricos para a entrega de última milha apresentaram uma redução de custos de 28% por rota de entrega, além das reduções esperadas em GEE (Bandeira et al., 2019). A implantação de zonas de baixa emissão deve ser acompanhada de outras medidas para incentivar a descarbonização do transporte e a renovação de frotas, como as mencionadas acima.

•    Usar big data, IA e pagamentos digitais para permitir cobranças dinâmicas de congestionamento. Graças a essas tecnologias, Singapura aumentou a eficácia do seu sistema de cobrança de congestionamento, ajustando dinamicamente as taxas de acordo com dados de tráfego em tempo real, em vez de em horários fixos (Lehe, 2019). Os recursos arrecadados com a cobrança de congestionamento, uso de meio-fio e estacionamento poderiam ser alocados para melhorar os sistemas de transporte municipal de cargas e passageiros.

Como vários níveis de governo muitas vezes convergem nas cidades, e como várias entidades (planejamento, transporte, obras públicas, polícia, indústria) têm mandatos que esbarram na logística urbana, a coordenação interinstitucional é essencial para a implementação efetiva de políticas. Acima de tudo, é preciso que haja colaboração público-privada de longo prazo, para melhorar a entrega de última milha.

Planejamento: a chave para o sucesso

Embora ninguém possa prever com certeza como será o transporte no futuro, claramente os governos já devem tomar medidas para maximizar os benefícios e reduzir os riscos que a transformação digital já introduziu no setor. Para os governos, o grande desafio é como criar, modificar e fazer cumprir marcos de políticas em um ambiente tecnológico em rápida evolução, e usar as oportunidades que a tecnologia oferece para desenvolver um transporte eficiente, sustentável e inclusivo.

•    Novos métodos de planejamento são necessários. A previsão tradicional tornou-se mais difícil no contexto atual, com mudanças rápidas e radicais desencadeadas pelas tecnologias digitais e pelas mudanças climáticas (ver Capítulos 1, 7 e 13). A melhor resposta para essa incerteza são estratégias bem protegidas contra uma série de futuros diferentes e capazes de evoluir ao longo do tempo, à medida que novas informações se tornarem disponíveis. A modelagem de cenários — como atualmente usada pelo governo britânico e pela Agência de Planejamento da Área da Baía de São Francisco para orientar a política de transporte — deve se tornar uma ferramenta-chave para os formuladores de políticas.[14] Políticas eficazes são flexíveis o suficiente para se adaptar aos desafios apresentados pelos diferentes cenários.[15]

•    Os governos devem apoiar os sandboxes regulatórios como um mecanismo de desenvolvimento de regulação que acompanhe o ritmo acelerado da inovação. As áreas de interesse incluem veículos autônomos, micromobilidade, comboio de caminhões autônomos (platooning), drones e robôs para entrega de última milha. Além disso, os reguladores devem abandonar o modelo “regular e esquecer”, em prol de uma abordagem mais dinâmica e adaptativa que permita experimentação e mudança iterativa (ITF, 2019). Essa é a abordagem que está sendo adotada pelas agências de aviação britânica e americana, à medida que integram drones ao espaço aéreo. Sempre que necessário ou oportuno, seja por causa dos ganhos esperados da tecnologia ou por razões de proteção ou segurança pública, os governos devem colaborar com a indústria para testar novas tecnologias e se colocar na melhor posição possível para regular. Vários estados americanos se juntaram às indústrias automotivas em pilotos de VA. Os testes ajudam os formuladores de políticas a avaliar o estado do progresso da tecnologia e a subsidiar o desenho de políticas para a implantação de VA.

•    É fundamental construir capacidade regulatória. Dados recentes sobre a adoção de VA sugerem que os países da América Latina e Caribe estão defasados nesse sentido. De acordo com o Índice de Prontidão para VA da KPMG, que abrange 20 países, México e Brasil (os dois únicos países latino-americanos incluídos no índice) ocupam as posições 19 e 20, respectivamente, no componente de políticas e legislação. Os servidores públicos devem estar preparados para fazer as perguntas certas a desenvolvedores e fornecedores de tecnologia altamente especializados. Os formuladores de políticas envolvidos na criação de novas regulamentações precisam considerar a melhor maneira de lidar com o descompasso de habilidades entre governo e indústria. Algumas das principais agências mundiais estão atraindo ex-funcionários de empresas de tecnologia para entender melhor as tendências atuais e moldá-las de acordo com o interesse público. Os governos precisarão avaliar se as disrupções tecnológicas, que estão turvando as fronteiras entre transporte, planejamento de uso da terra, energia e segurança, requerem novos arranjos institucionais para enfrentar melhor os próximos desafios. Entre eles estão a disponibilidade e a gestão de dados: quem será responsável por dados de transporte, que uso essa agência fará desses dados e quais dados o setor privado será obrigado a compartilhar são questões que os governos precisam abordar sem mais demora.

•    As capacidades de TIC dos órgãos públicos devem ser reforçadas. Os avanços tecnológicos permitem que os governos tomem decisões mais informadas e baseadas em dados. Para que isso aconteça, os órgãos públicos precisam melhorar radicalmente suas capacidades de TI. As principais agências do mundo (por exemplo, Transporte para Londres, Porto de Hamburgo) têm feito isso criando cargos de inovação e informações, com orçamentos e pessoal exclusivos, para trabalhar em planos de transformação digital tanto para a agência quanto para o setor que esta regula. Embora o desafio de financiamento para esses investimentos precise ser enfrentado, até 2030 os governos deverão estar implementando amplamente técnicas de infraestrutura e gestão de tráfego em tempo real, para aumentar as taxas de utilização e reduzir congestionamentos. Os governos devem recorrer a procedimentos sem papel e à IA para reduzir custos, acelerar transações e fornecer respostas rápidas a indivíduos e empresas; e devem fornecer dados em tempo real, de alta qualidade e interoperáveis de portais consolidados, que as partes interessadas do setor de transporte possam usar em seus processos de tomada de decisão.

•    Novas tecnologias não podem funcionar adequadamente sem infraestrutura de telecomunicações e padrões de interoperabilidade apropriados. Embora o setor privado deva assumir a liderança em ambas as áreas, os governos têm um papel importante no sentido de assegurar que o ambiente de negócios seja propício ao investimento privado; que as redes cubram o território adequadamente; e que sistemas de diferentes fabricantes sejam compatíveis (ver Capítulo 5). Várias questões atualmente sobre a mesa exigem atenção do governo: Como os investimentos serão fornecidos? Os investidores terão um monopólio natural? Quais serão os requisitos específicos para eles? Além disso, os governos têm um papel fundamental na minimização dos riscos de privacidade e segurança que as novas tecnologias podem gerar, incluindo ataques e crimes cibernéticos. Se não forem abordados de forma eficiente pelos setores privado e público, esses desafios poderão minar a confiança do consumidor, limitando, assim, a adoção. Para enfrentá-los, os governos da América Latina e Caribe precisam atualizar ou criar legislação sobre proteção do consumidor, privacidade e segurança nacional, além de garantir a conformidade regulatória. Como muitas dessas áreas estão fora do setor de transporte, os governos precisam aprimorar a colaboração interinstitucional para garantir um ambiente regulatório consistente e previsível.

•    O planejamento de transporte e de uso da terra deve ser coordenado. Políticas para promover o adensamento e as combinações ideais de uso da terra são fundamentais para evitar a expansão desordenada e aumentos associados à VMT. Por exemplo, os planejadores devem exigir que o desenvolvimento em um determinado local atinja uma densidade mínima e contenha instalações específicas para garantir o transporte sustentável, bem como promover o desenvolvimento orientado para o trânsito. Também devem implementar mecanismos para capturar aumentos no valor de imóveis associados a melhorias no transporte. Para que tudo isso ocorra, as cidades necessitam de órgãos de planejamento fortes, com poderes adequados para exigir o cumprimento da legislação.

•    A coordenação interinstitucional também é necessária para mitigar os efeitos no emprego da automação e da disrupção do mercado de varejo e, simultaneamente, abordar a escassez de capital humano nas áreas de ciência e tecnologia, engenharia e gestão de cadeias de suprimentos. Os governos precisam identificar as habilidades de que sua força de trabalho precisa, examinar como essas demandas se traduzem em reforma curricular, formação de professores e desenvolvimento profissional, bem como alavancar tecnologias para melhorar o acesso à educação e capacitação de alta qualidade (por exemplo, por meio de cursos virtuais, novas ferramentas de aprendizagem na escola) (Bosch, Pagés e Ripani, 2018).

Tabela 10.4

Ações de política para a concretização do cenário “Desafiando Limites”

Curto prazo 2020

Médio prazo

Longo prazo 2030

Melhorar o transporte público

● Sandboxes de ACES

● Investir em transporte de massa de alta qualidade

● Realocar espaço de veículos para modos público e ativo

● Complementaridade de serviços sob demanda

● Maior financiamento para melhor qualidade do transporte de massa e seus alimentadores

● Gateways digitais para serviços de transporte

Acertar os preços

● Maior financiamento para melhor qualidade do transporte de massa e seus alimentadores

● Precificação de vias, congestionamentos, meio-fio e estacionamento

Descarbonizar o transporte

● Disponibilidade de estações de recarga de VE

● Faixas/zonas preferenciais para VE

● Sem subsídio para combustível fóssil

● Frotas elétricas de transporte público

● Vendas de veículos MCI proibidas

Resolver o dilema logístico da última milha

● Planos integrados de mobilidade e logística

● Regulações de zoneamento atualizadas

● Janelas de tempo para entregas

● Gestão inteligente de áreas de carga e descarga

Planejar com perspectiva

● Infraestrutura de telecomunicações aprimorada

● Planejamento de cenários/Fortalecimento de capacidade regulatória e institucional

● Melhor coordenação interinstitucional e público-privada

● Sandboxes regulatórios

● Governo digital

● Nivel nacional ● Ambos os níveis ● Nível municipal

Como foi o caso de muitos avanços tecnológicos no passado, as tecnologias ACES poderiam se tornar disponíveis e amplamente adotadas mais cedo do que o esperado. A área de transporte não é estranha para esses avanços. Duas décadas depois que o presidente da Sociedade Real Britânica sugeriu que máquinas aéreas mais pesadas do que o ar eram impossíveis (1887), a primeira companhia aérea comercial estava transportando passageiros. Três décadas depois que os investidores foram informados de que o automóvel era apenas um modismo, os Estados Unidos haviam superado a taxa atual de motorização dos países latino-americanos e caribenhos (216 carros por mil habitantes). Portanto, com a nova revolução tecnológica no transporte em disparada, os países devem usar o tempo de transição disponível para experimentação, aprendizagem e modelagem de tecnologias, a fim de alcançar um sistema de transporte eficiente, sustentável e inclusivo. Fazer as escolhas políticas certas para o futuro do transporte começa hoje.

[1]    Nos últimos anos, o futuro do transporte vem ganhando a atenção de públicos especializados e do público em geral. Dados de fontes digitais (Twitter, notícias, blogs, fóruns, Facebook) mostram que, entre 2016 e 2018, a conversa sobre veículos elétricos nos países da América Latina e Caribe cresceram 48%. Por sua vez, a conversa sobre veículos autônomos aumentou 13%. Da mesma forma, dados de mecanismos de busca acadêmica mostram que, no mesmo período, a pesquisa global sobre veículos elétricos e autônomos cresceu 30% e 250%, respectivamente.

[2]    Ministério do Transporte da Nova Zelândia (2014); Escritório do Governo do Reino Unido para a Ciência (2019); Comissão Metropolitana de Transporte (2009).

[3]    Simulações para Lisboa e Austin mostraram que, quando combinado com o trânsito existente, o VA compartilhado poderia reduzir o número de veículos em 90% (ITF, 2015; Fagnant, Kockelman e Bansal, 2016).

[4]    Nove em cada dez mortes nas estradas são causadas por fatores humanos (Voege, 2019). Com veículos autônomos e conectados, mais de 90% das mortes no trânsito poderiam ser eliminadas, poupando cerca de 90 mil mortes por ano na América Latina e Caribe.

[5]    Mercados não regulamentados não podem ser confiáveis para fornecer resultados sociais ideais, devido a uma série de falhas de mercados (Anderson et al., 2014; Cohen e Cavoli, 2019).

[6]    A obesidade deverá afetar até 60% da população da ALC até 2030 (Global Health Intelligence, 2018).

[7]    No seu índice de trânsito, a base de dados TomTom também coloca quatro cidades latino-americanas e caribenhas entre as 10 mais congestionadas do mundo. De acordo com a TomTom, o congestionamento aumenta o tempo de deslocamento em 63% em Bogotá, 58% em Lima, 52% na Cidade do México e 49% em Recife.

[8]    Um sandbox regulatório é uma estrutura criada pelo regulador para permitir a testagem em pequena escala e ao vivo de inovações, em um ambiente controlado (operando sob isenção especial, permissão ou outra exceção limitada), sob a supervisão do regulador.

[9]    Por exemplo, a cobrança de congestionamento foi introduzida em Estocolmo em 2006 como um teste de sete meses, seguido de um referendo em que a maioria da população (53%) votou a favor da manutenção da cobrança.

[10]  O nível de infraestrutura de recarga instalada em um determinado território está positiva e significativamente associado à taxa de registros de VE (Morton et al. 2018).

[11]  Isso está em consonância com as medidas políticas adotadas em outras regiões (por exemplo, Europa e algumas cidades dos EUA) e também busca evitar um tsunami de carros a gasolina novos e usados de baixo custo, que não poderão circular nessas regiões. A China introduziu regras que basicamente proíbem o investimento em novas fábricas de carros movidos apenas a combustíveis fósseis, a partir de 2019.

[12]  Ver pesquisa de opinião pública Latinobarómetro de 2017 (base de dados).

[13]  Por exemplo, entre 1995 e 2015, a distância entre as instalações logísticas e o centro da cidade de Belo Horizonte aumentou 2 km (de Oliveira et al., 2018).

[14]  O governo britânico considera quatro cenários para o futuro da mobilidade: um em que o progresso continua incrementalmente; um em que a tecnologia tem permissão para dominar; um em que questões ambientais e sociais têm precedência; e um quarto em que um menor compartilhamento de dados prevalece. São sugeridas políticas para cada cenário, com o objetivo de entregar resultados positivos para os usuários de transporte.

[15]  Ver Capítulo 7 para evidências empíricas sobre a eficácia do planejamento de cenários.

11

Um novo paradigma na
gestão da água

Quase um terço dos recursos hídricos do planeta está na região da América Latina e Caribe, que, no entanto, abriga apenas cerca de 8,5% da população mundial. Ainda assim, a geografia e a estrutura econômica da região complicam a gestão dessa aparente abundância. Uma vasta produção agrícola e mineral, um grande número de regiões metropolitanas de consideráveis dimensões (muitas delas distantes dos recursos hídricos) e a população mais urbanizada do mundo impõem uma série de desafios aos serviços de água e saneamento. Talvez devido à grande disponibilidade de água no passado, a gestão tradicional do setor tenha sido altamente ineficiente. Os sistemas centralizados têm se concentrado na prestação de serviços, mas as instituições são fracas, e pouca atenção tem sido dada à sustentabilidade econômica e de recursos. Além disso, um conjunto de novos desafios surgiu nesse cenário. A demanda continua a aumentar, e um número crescente de áreas provavelmente sofrerá escassez de água. Os suprimentos naturais estão se tornando cada vez mais contaminados e impróprios para muitos usos. As mudanças climáticas estão deixando algumas áreas mais secas (Uhlenbrook et al., 2018), enquanto outras poderão enfrentar eventos mais extremos, como inundações e secas. Um novo paradigma se faz necessário. Os recursos hídricos requerem uma gestão integrada. É preciso equilibrar as necessidades humanas, agrícolas e industriais com as preocupações ambientais, em uma abordagem holística. Novas tecnologias oferecerão maior flexibilidade e descentralização, bem como um afastamento do modelo centralizado tradicional.[1]

Aproveitando a onda em um mundo em mutação

O mundo que deu origem aos sistemas convencionais de prestação de serviços de água e saneamento está passando por profundas mudanças. Entre as de maiores consequências estão a crescente ameaça de escassez de água e a frequência cada vez maior de eventos extremos, como desastres naturais e antropogênicos. A ameaça de escassez de água tem muitas causas. O aumento da população e da atividade econômica está pressionando cada vez mais os recursos hídricos já limitados, especialmente nos centros urbanos. A mudança climática está alterando o ciclo hidrológico. Algumas áreas do globo estão perdendo enquanto outras estão ganhando recursos hídricos, o que às vezes pode dificultar sua gestão. Inundações, e a sedimentação resultante, podem tornar a água imprópria para muitos usos. Outras áreas têm enfrentado episódios de excesso e falta de água ao longo de um ano, devidos ao aumento da variabilidade sazonal. O antigo modelo de prestação de serviços é inadequado para lidar com essas novas condições.

Sistema velho, mundo novo

O desenvolvimento do atual sistema de serviços de água e saneamento passou por vários estágios. O primeiro consistia em sistemas locais de distribuição de água. Impulsionados pela disseminação de doenças transmitidas pela água por meio de corpos d’água locais contaminados por águas residuais, esses sistemas se expandiram para trazer água mais limpa de fontes mais distantes. Mas isso apenas reduziu o volume de água local contaminada, levando a um terceiro estágio, em que um sistema de águas residuais foi criado para transportar esgoto para longe dos centros urbanos. Resultado: problemas ambientais e mais contaminação. A resposta foi o tratamento da água antes da distribuição, não apenas para torná-la potável para consumo, mas também como parte dos sistemas de esgoto para evitar uma contaminação maior dos corpos d’água. Os sistemas centralizados, de grande escala, desenvolvidos por meio dessas etapas representavam grandes investimentos, refletiam horizontes de longo prazo e consumiam muita energia, pois tanto a água potável como as águas residuais tinham que ser transportadas por longas distâncias. Na maioria das áreas urbanas com tratamento de águas residuais, o transporte de água representa cerca de 70% a 80% dos custos totais (Otterpohl, Braun e Oldenburg, 2003).

A maioria dos países tem sistemas de grande porte e centralizados, com uma abordagem linear do uso da água. Esses sistemas foram desenhados para captar água de fontes naturais, distribuí-la para uso, coletar águas residuais para remover contaminantes e, em seguida, descartá-las. Embora esses sistemas convencionais sejam conhecidos como sistemas centralizados, em vista de sua escala e seu escopo, os diferentes componentes da cadeia de serviços geralmente são gerenciados de forma independente (Mejía-Betancourt, 2015). Apesar de centralizados entre países ou regiões, geralmente são separados, no sentido de que suas cadeias de suprimentos são separadas para a extração e o tratamento de água para fins de distribuição, drenagem, gestão de águas pluviais e esgoto.

Embora ganhem em escala, esses sistemas centralizados são inadequados para cidades que enfrentam rápida expansão, mudanças nos padrões de abastecimento de água natural e eventos extremos. Os sistemas centralizados convencionais são caros, e sua expansão em áreas urbanas e periurbanas é complexa. Muitos desses sistemas agora são antigos, de manutenção dispendiosa e há muito carentes de reabilitação em larga escala (Fundação Johnson em Wingspread, 2014). A natureza centralizada dos seus componentes os torna vulneráveis a desastres naturais e eventos extremos. Quando esses sistemas são afetados, sua recuperação é altamente onerosa em termos tanto de tempo como de recursos (Sherpa et al., 2014; Vázquez-Rowe, Kahhat e Lorenzo-Toja, 2017).

A abordagem linear do uso da água também tende a criar dependência de novas retiradas de fontes naturais, normalmente águas superficiais ou subterrâneas. Esse é um processo arriscado diante de mudanças climáticas e eventos climáticos extremos, quando essas fontes podem secar ou tornar-se inutilizáveis devido à sedimentação de inundações. Também dificulta a sustentabilidade dos recursos, uma vez que maiores quantidades de água precisam ser extraídas para suprir a demanda crescente. Quando as fontes locais são insuficientes, a água precisa ser trazida de locais mais distantes, o que exige uma infraestrutura dispendiosa e gera custos operacionais mais elevados, especialmente o uso de energia para transportar a água (McDonald et al., 2016). Transferências massivas de água também provocam disrupção no ciclo hidrológico e comprometem a disponibilidade futura de água.

O componente do sistema de esgoto dos sistemas convencionais passa por dificuldades semelhantes. Ao centralizar o tratamento de águas residuais provenientes de várias fontes, o processo torna-se complexo e caro. Diferentes fontes de águas residuais contêm diferentes compostos (óleos, nutrientes) e tipos de contaminantes (patógenos, fármacos), cuja remoção requer diferentes métodos e tecnologias. Em muitos casos, tratá-los separadamente é mais eficiente. A água cinza que sai de pias, máquinas de lavar e chuveiros, por exemplo, representa a maior parte da água usada (cerca de dois terços) e é relativamente não contaminada. Pode ser reutilizada diretamente para lavar ruas ou regar jardins, em vez de ser enviada para estações de tratamento. Mesmo as águas residuais da descarga do vaso sanitário não são todas iguais. A urina, por si só, é muito rica em nutrientes que podem ser extraídos para revenda, enquanto a água que entra em contato com a matéria fecal contém bactérias e patógenos prejudiciais, que são removidos com mais segurança por meio do tratamento tradicional. Os sistemas convencionais não apenas misturam todas as águas residuais de diferentes fontes em um fluxo, mas muitas vezes acabam trazendo o escoamento de águas pluviais para a mistura. Esse problema comum de transbordamento de esgoto, devido ao compartilhamento de tubulações entre os sistemas de drenagem e esgoto, faz com que algum esgoto não tratado vaze para os rios durante o transporte de águas residuais diluídas até a estação de tratamento. Como as estações de tratamento são adaptadas à composição específica das águas residuais, a diluição pode comprometer sua eficiência (taxa de remoção de contaminantes) e agravar a poluição.

O terceiro problema dos sistemas lineares é a falta de “circularidade”. A abordagem centralizada convencional perde o potencial de recuperação e reutilização de recursos. Ao descartar a água tratada e tudo o que dela foi removido durante o processo de tratamento, essa centralização contribui para o esgotamento dos recursos naturais. Esses nutrientes, em vez de serem revendidos como fertilizantes, por exemplo, são descartados, enquanto novos recursos são colhidos para produzir mais fertilizantes. Grandes quantidades de água doce que poderia ser reincorporada ao sistema também são descartadas, o que significa que novas retiradas de água da natureza são necessárias para atender à demanda. A falta de integração entre os diferentes componentes da cadeia de serviços impede que o sistema aproveite sinergias que podem ser úteis para enfrentar a escassez de água, como a integração de sistemas de águas residuais como fonte alternativa de abastecimento.

Finalmente, esses sistemas foram desenhados para funcionar independentemente de outros setores que também dependem da água como um insumo crítico. Os serviços de água e saneamento são apenas um dos muitos usos concorrentes da água. Agricultura[2], mineração, produção de energia e ecossistemas exigem água em quantidades e qualidade suficientes para funcionar. As quantidades usadas por qualquer setor e a consequente qualidade dos recursos hídricos afetam a capacidade de outros setores para dar continuidade às suas próprias atividades. Decisões independentes podem facilmente levar ao esgotamento de recursos — quando as retiradas combinadas superam a disponibilidade — e à deterioração da qualidade da água — quando os usuários a montante não levam em conta os requisitos de qualidade dos usos a jusante. Todos os usuários precisam assumir sua responsabilidade pela saúde e riqueza do recurso e tomar decisões coordenadas sobre abstrações e descarga de poluição.

Figura 11.1

Serviços de água e saneamento do futuro

Fonte: Elaboração do autor.

Uma abordagem integrada do serviço de água e saneamento

Em contraste com o sistema centralizado convencional, a nova abordagem dos serviços de água e saneamento deve reunir todo o ciclo hídrico em um sistema. Isso significa integrar todos os componentes setoriais de serviços e gestão de recursos hídricos entre setores (água e saneamento, agricultura, mineração, energia) e com os ecossistemas (figura 11.1). Para alcançar esse nível de integração, os sistemas distribuídos precisam ser combinados ou, em alguns casos, substituídos por sistemas centralizados convencionais. Sistemas distribuídos são instalações de menor escala situadas próximas ou no ponto de uso, que cobrem um ou mais componentes da cadeia de serviços. Podem ser sistemas descentralizados de coleta e fornecimento de água, como sistemas de captação de águas pluviais. Podem ser sistemas locais de reutilização, como uma rede de tubulação dentro de um edifício, que redireciona a água cinza para usos não potáveis, como descarga de vasos sanitários e irrigação de paisagem. E, finalmente, também podem ser pequenos sistemas de tratamento, como terras úmidas — ou wetlands — construídas (mangues, alagados, pântanos), que usam gravidade, plantas e solo para filtrar águas residuais.

As tecnologias digitais são os principais facilitadores da integração de sistemas centralizados e distribuídos e dos múltiplos usuários de recursos hídricos. Essas novas tecnologias podem aprimorar a operação de sistemas centralizados convencionais, por meio de uma rede de sensores e medidores acoplados a ferramentas analíticas para processamento de dados. Esses “ecossistemas” digitais são conhecidos como Tecnologias de Infraestrutura de Água Inteligente (Smart Water Infrastructure Technologies — SWIT). Em segundo lugar, podem conectar sistemas centralizados e distribuídos por meio de plataformas compartilhadas que contêm informações de serviço. Em terceiro lugar, podem integrar esse novo sistema holístico de serviços à gestão mais ampla de recursos hídricos, por meio de plataformas digitais que contêm análises e dados hidrológicos, climáticos e de uso da água.

As tecnologias de águas inteligentes (smart water) estão começando a revolucionar a prestação de serviços. Enquanto tradicionalmente as concessionárias dependiam de mão de obra manual para realizar atividades simples de monitoramento do sistema — tais como verificar os níveis dos reservatórios, fechar válvulas para controlar a pressão da água e ler medidores para calcular o consumo ou emitir faturas para os clientes —, as concessionárias que adotam águas inteligentes são totalmente automatizadas. Contam com medidores e robótica, que rodam em uma plataforma integrada com coleta de dados em tempo real, computação em nuvem e análise de dados para monitorar e operar o sistema remotamente. A abordagem de “águas inteligentes” está passando da gestão reativa para a eficiência operacional proativa. Sensores e medidores podem fornecer informações contínuas para monitorar o fluxo e a pressão da água, ou até mesmo alterações nos níveis de qualidade. Esses dados podem subsidiar uma intervenção tempestiva para evitar vazamentos e priorizar o reparo de tubulações antes que estourem, reduzindo, assim, a perda de água e os custos de manutenção.

O cliente da concessionária de águas inteligentes pode encontrar nos serviços de água e saneamento a mesma interface de usuário que caracteriza serviços de eletricidade e outros serviços digitalizados (ver Capítulos 5 e 9). Os medidores inteligentes permitem aos clientes acompanhar a qualidade da água que recebem, monitorar seu consumo, aprender sobre seus padrões de uso de água, identificar maneiras de serem mais eficientes e entender melhor suas contas. As avaliações atuais dos efeitos do feedback de consumo de medidores inteligentes no uso da água ainda são incipientes. Embora a ferramenta seja promissora (Yoeli et al., 2017), seus efeitos são pequenos e de curta duração (Sønderlund et al., 2016), a menos que forneça informações em tempo real que permitam uma resposta imediata no comportamento (Tiefenbeck et al., 2018). Essa última opção torna-se cada vez mais viável com a digitalização. Plataformas de atendimento ao cliente, por sua vez, significam opções de pagamento convenientes e um canal aberto para expressar problemas e preocupações, permitindo que as concessionárias se comuniquem com os usuários no que se refere a seus padrões de consumo e condições gerais de fontes de abastecimento e estimulando o uso racional e a reutilização da água por meio de incentivos e conscientização.

As casas e edifícios do futuro serão construídos com tecnologias que permitem separar a água cinza para reutilização na descarga de vasos sanitários, irrigação de jardins e outros usos que não requerem água potável. A reutilização doméstica e industrial pode reduzir drasticamente o consumo (Otterpohl, Braun e Oldenburg, 2003) e, por conseguinte, os custos de transporte e tratamento. O abastecimento pode, assim, ser assegurado em períodos de seca, e as descargas de poluentes podem ser reduzidas. Os usuários desempenham um papel fundamental no serviço de água e saneamento do futuro (Otterpohl, Braun e Oldenburg, 2003), pois conhecem o valor de proteger o meio ambiente e fazem suas escolhas de consumo com cuidado. Preferem sabões e detergentes ecológicos para tornar a reutilização da água cinza mais segura e fácil, e compram produtos com baixa pegada de água (quadro 11.1), em quantidades que reduzem o desperdício.

Quadro 11.1

Pegada de Água

É comum pensar no consumo residencial de água como a quantidade de água fornecida pela concessionária para atender às necessidades domésticas. Essa visão exclui os níveis muito mais altos de consumo que ocorrem indiretamente por meio dos alimentos e produtos manufaturados adquiridos pelas famílias. Em 2011, Mekonnen e Hoekstra (2011) estimaram a quantidade de água gasta na produção de um grande número de itens alimentícios em todo o mundo. Essas estimativas, conhecidas como “pegada de água”, são a soma de todos os diferentes tipos de água necessários para produzir os itens. Esses tipos de água são: “água verde” (água da chuva); “água azul” (águas superficiais e subterrâneas); e o que denominaram “água cinza”, que é a quantidade de água doce necessária para diluir os poluentes resultantes do processo de produção, de modo a preservar a qualidade do corpo d’água onde a água cinza é descarregada. Em outras palavras, quanto mais produtos químicos e outros poluentes são usados na produção, mais água é necessária para diluir essas substâncias para proteger rios e aquíferos próximos de uma queda na qualidade da água.

Com base nessas estimativas, um café da manhã simples na região, composto por uma xícara de café e duas fatias de pão de trigo, pode consumir de 389 a impressionantes 920 litros de água. Esses números são altos em comparação com as estimativas de água necessária para atender às necessidades mais básicas de consumo humano, que variam de 50 a 100 litros por pessoa por dia (Ki-moon e Assembleia Geral das Nações Unidas, 2015). Essas estimativas aproximadas destacam a importância da conscientização dos consumidores e de suas escolhas para ajudar a enfrentar a escassez de água.[a]

Figura 11.1.1

Pegada hídrica dos alimentos selecionados

Fonte: Cálculos do BID com base em Mekonnen e Hoekstra (2011).

Nota: Os dados correspondem à pegada de água média entre 1996 e 2005. A pegada de água entre países varia devido a vários fatores, tais como: clima na área de plantio, práticas de irrigação e fertilização e rendimento das culturas.

[a] Assumindo 21,2 gramas de café moído por xícara de 12 oz, e 20 oz em um pão de trigo de 20 fatias. Essas estimativas são baseadas principalmente em modelos calibrados com base em dados para o mundo desenvolvido e adaptados às condições da América Latina e Caribe usando dados disponíveis limitados (De Oliveira et al., 2009).

A prática de reutilização por residências, edifícios e indústrias também reduz as quantidades de águas residuais que requerem tratamento. Mas, mesmo quando o uso de estações de tratamento de águas residuais é adequado, estas estão passando de instalações que processam resíduos para proteger o meio ambiente para estações de recuperação de recursos hídricos (Energetics, 2015). Essas novas estações transformam nutrientes e matéria orgânica de águas residuais em recursos valiosos, como energia, combustível e fertilizantes, e recuperam água purificada. Em Singapura, por exemplo, hoje um terço da água potável fornecida é proveniente de esgoto tratado (Leong e Li, 2017).

Infraestrutura verde (Capítulo 8) e outros tipos de sistemas distribuídos são uma característica comum na paisagem do futuro. Em vez de depender apenas da água fornecida pelas concessionárias, edifícios comerciais e residenciais, por exemplo, são equipados para coletar e tratar a água da chuva. Além de economizar nos custos de transporte, o excesso de águas pluviais coletado pode ajudar a reabastecer aquíferos por meio de infiltrações controladas, mitigando as inundações e a poluição causadas pelo escoamento descontrolado. Telhados verdes e wetlands construídas — sistemas projetados que usam componentes naturais (solo, plantas, organismos) para filtrar água — aumentam a beleza das áreas urbanas, ao mesmo tempo em que reduzem os efeitos das ilhas de calor causadas pelo excesso de construção cinza. Juntas, essas tecnologias e práticas aumentam a capacidade urbana para atender à crescente demanda sem grandes disrupções e com maior resiliência a eventos extremos (Daigger, 2012; Howard e Bertram, 2010; Smith, 2009).

Usuários fora do alcance de sistemas convencionais, como aqueles em áreas rurais remotas, não estão mais isolados. Muitas vezes, essas áreas remotas ficam sob a jurisdição do fornecedor urbano, mas acabam negligenciadas devido à distância e à baixa densidade populacional. Nessa nova abordagem, sistemas distribuídos semelhantes aos usados em centros urbanos podem atender às necessidades de comunidades remotas. Esses sistemas podem ser monitorados de perto por meio de tecnologias digitais, como sensores que coletam informações sobre disponibilidade e consumo de água e sobre a operação dos sistemas construídos. Isso permite sua conexão à plataforma urbana para uma prestação integrada de serviços em todo o território.

Esse monitoramento de redes também pode ser combinado com dados externos sobre fontes de água a montante, padrões de chuva e flutuações de temperatura, para preparar o ambiente e mitigar os impactos do clima extremo na qualidade e disponibilidade da água, bem como nas redes de esgoto e drenagem. A redundância criada pela combinação de sistemas convencionais e distribuídos significa que serviços de backup estão disponíveis no caso de disrupção de qualquer componente.

Na nova abordagem, os serviços de água e saneamento do futuro são totalmente integrados ao uso da água na agricultura, à produção de energia, à mineração e aos ecossistemas, a fim de garantir a qualidade e a disponibilidade nas fontes. O uso de recursos é planejado e monitorado por meio de sensores remotos e medidores de solo para dados de clima, qualidade da água e extração de água. O sensoriamento remoto, em particular, abrange uma grande extensão temporal e geográfica, além de ser público, transparente e politicamente neutro. Portanto, ações como desmatamento, esgotamento de águas subterrâneas (NASA, 2020) e certos tipos de poluição em águas superficiais (Schaeffer et al., 2013) não podem continuar sendo ocultadas. Essas informações cada vez mais precisas (Karimi e Bastiaanssen, 2015) são analisadas cientificamente por meio de modelos hidrológicos, climáticos e econômicos, para produzir estimativas atuais e futuras de oferta e demanda de água. Essa complexidade técnica pode ser traduzida para o leigo por meio de simulações e plataformas realistas, que permitam aos tomadores de decisão explorar os efeitos de várias políticas, tal como a tomada de decisões sob métodos de profunda incerteza (Capítulo 6).

Uma região inundada de oportunidades

A nova abordagem integrada oferece muitas oportunidades para que países latino-americanos e caribenhos resolvam problemas persistentes do passado, enquanto se preparam para enfrentar o futuro. No nível de prestação de serviços, a integração de componentes da cadeia de serviços, a incorporação de sistemas distribuídos e a adoção de tecnologias digitais podem ajudar a fechar as lacunas de acesso, melhorar a qualidade do serviço e aumentar as taxas de tratamento de esgoto. Também podem tornar a prestação de serviços mais resiliente a eventos extremos e mais bem preparada para enfrentar o aumento da demanda de água. A prestação de serviços, no entanto, ainda dependeria e afetaria as quantidades e a qualidade dos recursos hídricos disponíveis. A integração dos serviços de água e saneamento a outros usos da água, em particular os ecossistemas, é vital. A adoção de uma abordagem integrada de gestão de recursos hídricos, adequadamente alimentada com dados e análises, pode ajudar os países da região a melhorar o planejamento e a alocação de recursos, aumentar a eficiência do uso da água e reduzir a poluição hídrica.

Uma limpeza no serviço de água e saneamento

Os déficits nas taxas de acesso a serviços, na qualidade e tratamento de esgoto em áreas urbanas e em áreas mais remotas têm sido tradicionalmente abordados separadamente. Esses dois mundos diferem de forma significativa, especialmente sob a ótica tradicional, uma vez que áreas remotas são inadequadas para sistemas centralizados convencionais. Sob a nova abordagem integrada, eles diferem principalmente no grau em que dependem de sistemas distribuídos em relação a sistemas centralizados. As tecnologias digitais estão tornando cada vez mais fácil monitorar de perto os sistemas distribuídos e conectá-los à plataforma urbana, para uma prestação integrada de serviços em todo o território. Os exemplos vão de sensores que medem e transmitem informações sobre a qualidade da água da chuva coletada em tanques ou efluentes de wetlands construídas a dispositivos engenhosos que coletam informações sobre taxas de uso e práticas de higiene. Um exemplo é o uso de sensores para o rastreamento de práticas de higiene em domicílios rurais remotos. Muitos projetos rurais de água e saneamento falham devido ao uso inadequado e à operação e manutenção deficientes da infraestrutura construída. Novos dispositivos que registram o uso de sabão em conjunto com a descarga permitem que os analistas monitorem tanto o funcionamento do sistema quanto a prática de lavagem das mãos, essencial para que as famílias obtenham os benefícios de saúde da prestação de serviços (Thomas et al., 2018).

Quadro 11.2

Cenários para o futuro

O futuro da água e do setor de saneamento pode ser mapeado em quatro cenários amplos, dependendo da organização da prestação de serviços e da gestão dos recursos hídricos e das condições climáticas e socioeconômicas. O primeiro é uma questão de escolha ou vontade política e se concentra na organização do setor. Esse último é uma função de tendências mais amplas na população, crescimento econômico, mudanças em estilos de vida, tecnologias e consequências para as emissões de gases de efeito estufa. É em grande parte exógeno ao setor hídrico, embora seja uma função das políticas para mitigar as mudanças climáticas.

Se pouco for feito em relação às mudanças climáticas, se as tendências populacionais e de estilo de vida continuarem inalteradas (a coluna pessimista) e se o setor hídrico permanecer com baixa integração, a escassez de água aumentará e se aprofundará. O setor permanecerá ineficiente e estará cada vez mais vulnerável a eventos extremos, especialmente se a infraestrutura se deteriorar.

Se a mitigação das mudanças climáticas for mais agressiva (a coluna otimista) e as tendências de estilo de vida forem moderadas, mas a integração no setor permanecer baixa, com um pouco de sorte pode ser que a escassez e a vulnerabilidade não aumentem muito. Embora os países possam ganhar tempo com esse cenário, ainda assim precisaria haver mudanças. O setor permaneceria profundamente ineficiente, e a sustentabilidade continuaria ameaçada.

Uma mudança de paradigma na direção de uma maior integração dos componentes da cadeia de serviços e a gestão de recursos hídricos pode aumentar a eficiência. Mesmo sob condições climáticas e socioeconômicas mais pessimistas, esse novo paradigma de organização setorial poderia contribuir para mitigar os impactos das mudanças climáticas e das tendências socioeconômicas e aumentar a resiliência.

Em condições climáticas e socioeconômicas otimistas e com o novo paradigma de integração, aliados a políticas consistentes em todos os aspectos do setor hídrico, a eficiência melhoraria, a vulnerabilidade a eventos extremos diminuiria, e a sustentabilidade aumentaria.

Tabela 11.2.1

Cenários para o futuro

Condições climáticas e socioeconômicas

Pessimistas

Otimistas

Nível de integração de serviços e gestão de recursos hídricos

Baixo

Escassez, vulnerabilidade e ineficiência

Ineficiente e abusando da nossa sorte

Alto

Mitigação e resiliência

Sustentabilidade e eficiência em recursos

Desafios: como a nova abordagem pode ajudar

Áreas Remotas

O acesso e a qualidade do serviço tendem a ser baixos nas áreas rurais (Capítulo 4). Essas áreas são suscetíveis às ameaças de escassez de água e de eventos climáticos extremos e sofrem com o problema de fontes de água de baixa qualidade, devido à falta de manejo adequado de águas residuais (Kresch, Lipscomb e Schechter, 2019, Thebo et al., 2017). Oferecer serviços de alta qualidade em áreas remotas ou de difícil acesso é um desafio. Sistemas centralizados convencionais não são apropriados, e essas áreas tendem a ser caracterizadas por baixa renda, baixa escolaridade e alta vulnerabilidade. A construção da infraestrutura raramente é suficiente para garantir que a população obtenha os benefícios da prestação de serviços. Isso pode ser resultado da falta de aceitação por razões sociais (Kresch, Lipscomb e Schechter, 2019) ou culturais (Verbyla, Oakley e Mihelcic, 2013), ou de dificuldades para operar e manter o sistema (Álvarez Prado, 2015; Altafin, 2020; Kresch, Lipscomb e Schechter, 2019).

A nova abordagem integrada da prestação de serviços pode ajudar a garantir o acesso a serviços de qualidade, incluindo o tratamento adequado de águas residuais, por meio de uma variedade de sistemas distribuídos. Um exemplo é a captação de águas pluviais para o abastecimento de água. Desde 2003, o governo federal brasileiro vem financiando a construção de caixas d’água para coleta e armazenamento de águas pluviais, visando famílias rurais de baixa renda que vivem em áreas de escassez hídrica (Ministério da Cidadania, 2020). Esse tipo de intervenção tem conseguido diminuir a vulnerabilidade de famílias em situação de pobreza, além de reduzir práticas clientelistas (Bobonis et al., 2017). A tecnologia de filtragem para esses sistemas ainda precisa ser aprimorada para alcançar a qualidade potável. As práticas domésticas de armazenamento também devem ser monitoradas para evitar contaminação (Meera e Ahammed, 2006). Esse sistema foi avaliado para uso em outros países da região, como El Salvador (Ver Quadro 11.3).

Para aumentar as taxas de tratamento de águas residuais, as wetlands construídas estão surgindo como soluções sustentáveis, de alta qualidade e baixa manutenção, que podem ser altamente econômicas (Altafin, 2020; Kivaisi, 2001; Rovira, Sánchez e Rovira, 2020). Apresentam um desempenho particularmente bom em climas tropicais, onde se encontra a maioria das wetlands naturais. São de fácil manutenção e se tornam financeiramente sustentáveis se usados para criar produtos com valor econômico para as comunidades. Dois exemplos são a Ponte dos Leites, no Brasil, e o Lago de Pátzcuaro, no México. Na primeira, a wetland produz plantas flutuantes, que são utilizadas por uma comunidade próxima para artesanato, e fertilizante ecológico a partir da compostagem do excesso produzido (Franco e Moura, 2017). No caso do México, a wetland abriga lírios aquáticos e plantas que podem ser usadas para tecer cestos, gerando uma fonte de receita extra (García García, Ruelas Monjardin e Marín Muñiz, 2015).

Quadro 11.3

Dinheiro caindo do céu? Um sistema de captação de água da chuva em El Salvador

Os Sistemas de Captação de Água da Chuva (SCAC) captam e armazenam água da chuva para consumo doméstico. É um exemplo de um sistema distribuído menos vulnerável a falhas e que pode ser de qualidade superior à de muitas fontes de águas subterrâneas e superficiais. Os custos de capital dos SCAC são baixos quando comparados a alternativas como a expansão da rede de água ou o desenvolvimento de sistemas hídricos locais a partir de poços ou perfurações, o que o torna uma opção atraente para reduzir a demanda em redes de água já estressadas. Os custos operacionais para a família são baixos em relação ao custo de buscar água de fontes distantes ou de comprar água de fornecedores comerciais. Assim, o SCAC tem potencial para melhorar a equidade no acesso e a qualidade dos serviços de água (Rovira, Sánchez e Rovira, 2020).

Algumas de suas potenciais desvantagens incluem a contaminação por poluentes aerotransportados e por material acumulado em telhados e calhas (incluindo excrementos de aves e material orgânico); vulnerabilidade a períodos de seca; e custos de manutenção e reparos. Rovira, Sánchez e Rovira (2020) avaliaram o potencial desse sistema para se tornar uma fonte alternativa de água em comunidades sem serviço de água confiável, em El Salvador. Os resultados de um modelo aplicado em três localidades distintas sugerem que o SCAC pode satisfazer todas as necessidades de água de uma residência durante a estação chuvosa, mas é um recurso limitado durante a estação seca. É, no entanto, uma fonte de água econômica, mesmo quando combinada com água comprada para cobrir a demanda durante a estação seca.

Tabela 11.3.1

Custo por metro cúbico por alternativa (US$)

São Salvador

Comalpa

São Miguel

Captação de águas pluviais

2,20

2,15

2,10

Água comprada

5,00

10,00

7,50

Expansão da rede de água

10,48

10,48

10,48

Água obtida em fonte próxima (menos de 500m)

15,62

15,62

15,62

Água obtida em uma fonte a mais de 500m de distância da residência (4 horas para 200 litros).

31,25

31,25

Sistemas de captação de águas pluviais mais água comprada (por m^3)

3,60

5,97

4,67

Fonte: Elaboração do autor com base em Rovira, Sánchez e Rovira (2020).

Áreas urbanas

Nas áreas urbanas, a universalização de serviços de qualidade, incluindo tratamento de esgoto, também enfrenta seus desafios. Atualmente, a maioria das famílias e das indústrias urbanas é atendida por sistemas centralizados convencionais. Assim, a cobertura e a qualidade do serviço dependem do desempenho desses sistemas. Muitas vezes, no entanto, esses sistemas não aproveitam todo o seu potencial, principalmente devido a práticas de gestão inadequadas (Cox e Börkey, 2015). Mas mesmo os sistemas centralizados convencionais com o melhor desempenho estão mal equipados para resolver sozinhos o desafio crescente da expansão urbana desordenada, o aumento da demanda de água e eventos extremos. Além de simplificar a gestão dos sistemas convencionais existentes, a prestação de serviços urbanos na América Latina e Caribe poderia se beneficiar de sistemas distribuídos e da integração de todos os componentes da cadeia de serviços — abastecimento, drenagem e saneamento — para a reutilização da água e a recuperação de recursos.

Uma grande parcela das concessionárias de água e saneamento da região se encontra em um ciclo vicioso. O envelhecimento da infraestrutura, muitas vezes associado a práticas inadequadas de operação e manutenção, significa altas taxas de água não faturada (NRW, por sua sigla em inglês) — quantidade de água produzida que é perdida por vazamentos na distribuição ou é usada, mas não faturada. O resultado é um serviço precário com interrupções frequentes, pior qualidade da água e receitas cada vez menores para o fornecedor. Consequentemente, a satisfação do cliente diminui, aumentando o risco de inadimplência. A incapacidade de recuperar custos ou investir o suficiente na reabilitação e extensão da rede agrava os problemas, ameaçando, assim, a sustentabilidade financeira da prestação de serviços (Cox e Börkey, 2015), a cobertura e a qualidade dos serviços prestados e a confiança do cliente. A água é desperdiçada, enquanto seu valor diminui, prejudicando ainda mais a sustentabilidade dos recursos.

Dados sobre o desempenho das concessionárias são escassos na região, geralmente disponíveis apenas para pequenas amostras de concessionárias dispostas a fornecer informações voluntariamente. Mesmo nessas amostras, a magnitude do problema pode ser impressionante (figura 11.2). Segundo Liemberger e Wyatt (2019), América Latina e Caribe perdem uma média de 120 litros de água per capita por dia, o que corresponde aproximadamente ao consumo médio (entre 100 e 250 litros per capita por dia). A Associação Internacional da Água sugere estabelecer níveis aceitáveis de NRW, até o ponto em que os custos de recuperação da água se igualem ao valor das quantidades recuperadas. Assim, o limite varia de acordo com a cidade e a época, pois depende da disponibilidade de recursos, dos custos de produção e de avanços tecnológicos. Países de alto desempenho como Singapura, por exemplo, podem reduzir seus níveis para cerca de 5% ou 16 litros por dia por pessoa. No Brasil, a variação entre as cidades é enorme, oscilando entre 10% e 75% da água produzida. A média para o país é de cerca de 38%, o que corresponde a perdas anuais equivalentes a 14 anos (2004–2017) do investimento total do setor (TrataBrasil, 2019).

Tecnologias de águas inteligentes podem ajudar as concessionárias a sair desse ciclo vicioso (Wyatt, 2018). Também podem ajudar a conscientizar os clientes da importância de conservar água (Sønderlund et al., 2016), além de aumentar a eficiência e a transparência da prestação de serviços. A instalação de medidores inteligentes e o uso de aprendizado de máquina para identificar vazamentos ajudou a reduzir a taxa de NRW de 60% para 15% em um bairro nobre de Brasília (Edreira, 2020). Nas Bahamas, tecnologias de águas inteligentes semelhantes reduziram a taxa de NRW em 58% em três anos, aumentaram a taxa de recuperação de custos de 0,65 para 0,82 e reduziram as transferências do governo para a concessionária em 63% (Wyatt, 2018).[3]

Figura 11.2

Água não faturada, 2016

Fonte: Liemberger e Wyatt (2019).

Nota: Dados estimados para 2016.

A REGIÃO DA AMÉRICA LATINA E CARIBE É A SEGUNDA EM DESPERDÍCIO DE ÁGUA NO MUNDO

Tratamento de águas residuais: qualquer coisa menos um desperdício

A região também sofre com taxas baixas de tratamento de águas residuais, estimadas entre 30% e 40% das águas residuais coletadas (Rodríguez et al., 2020).[4] Essas taxas baixas, aliadas à dependência primária das estações tradicionais de tratamento de águas residuais, significam que muitas localidades da América Latina e Caribe enfrentam um alto risco de poluição e contaminação. O tratamento de esgoto é um processo caro, que raramente é cobrado como deveria. Os serviços de tratamento de águas residuais muitas vezes são prestados sem custo explícito para os usuários, ou com base em uma taxa fixa. Independentemente do regime de tarifas utilizado, a conta muitas vezes é menor para o tratamento do que para a água (figura 11.3), mesmo que fornecer tratamento seja significativamente mais caro. As percepções dos clientes são fundamentais nesse sentido, em particular a disposição de pagar pelo tratamento de águas residuais.

Figura 11.3

Custo estimado do tratamento de água e de águas residuais, 2019

Fonte: Datshkovsky e Machado (2020).

Nota: Os custos estimados são baseados em 18 metros cúbicos de água fornecida e 18 metros cúbicos de águas residuais tratadas. Os valores são calculados com base na tarifa mais recente da concessionária local e em seguida ajustados pela inflação aos preços de 2019.

O TRATAMENTO DE ÁGUAS RESIDUAIS GERALMENTE É MAIS BARATO DO QUE A ÁGUA, MAS O SEU FORNECIMENTO É MAIS CARO.

A operação e a manutenção de sistemas convencionais de esgoto são frequentemente atormentadas por uma série de problemas (Pacheco-Vega, 2015). Pouca ênfase é dada à capacitação de operadores para garantir uma gestão adequada no longo prazo, os recursos alocados são insuficientes para a manutenção das instalações, e os custos raramente são recuperados (Metcalfe, Guppy e Qadir, 2018). De acordo com um estudo do PNUMA (2016), a eficiência estimada das estações de tratamento de águas residuais, em termos de taxas de remoção de contaminantes, é de 47% na região. Ou seja, mais da metade dos contaminantes em águas residuais acabam sendo despejados em corpos d’água. Isso está abaixo da eficiência estimada das estações de tratamento na África.

A nova abordagem integrada pode ajudar a romper esse ciclo negativo, alavancando a reutilização e a recuperação de recursos combinadas com o poder da transformação digital (Energetics, 2015). A recuperação de recursos de águas residuais pode gerar um novo fluxo de receita para as concessionárias, a fim de ajudar a compensar os custos de tratamento, ao mesmo tempo reduzindo consideravelmente o desperdício de recursos e a contaminação ambiental. Como no caso de áreas remotas, onde não existem estações convencionais de tratamento de águas residuais, sistemas distribuídos de baixa escala podem ser uma solução economicamente acessível (Nansubuga et al., 2016) e mais resiliente.

Uma vantagem importante da nova abordagem integrada é promover a diversificação da carteira. As fontes de água não devem ser limitadas a águas superficiais e subterrâneas, podendo incluir captação de águas pluviais, usinas de dessalinização, reutilização adequada à finalidade pretendida e águas residuais tratadas, das quais até mesmo água potável pode ser extraída. As opções de tratamento são ampliadas para incluir sistemas locais de pequena escala, além de sistemas centralizados de grande escala. A diversificação da carteira pode aumentar o acesso e a qualidade dos serviços prestados ao reduzir a demanda por água, criando redundâncias no caso de um componente falhar, e construindo resiliência a eventos extremos. Essas são vantagens relevantes em uma região considerada a segunda mais propensa a desastres do mundo (OCHA, 2020).

A transição, gota a gota

Há uma série de desafios para mudar o paradigma que norteia o setor e para a adoção das novas tecnologias e soluções alinhadas a ele — desde amplas reformas institucionais e políticas a práticas de gestão de serviços públicos e percepções e atitudes dos indivíduos.

Ambiente institucional e político

No nível político e institucional amplo, um desafio fundamental é introduzir os incentivos certos e garantir os meios para a adoção da nova abordagem. Isso inclui recursos financeiros (Cox e Börkey, 2015; Sønderlund et al., 2016), mas também capacidade para selecionar e implementar soluções (Aguilar-Barajas, 2015; Mejía-Betancourt, 2015). Uma regulação forte pode ajudar a definir os incentivos por meio de metas de serviço claras e aplicáveis e de padrões de qualidade. Sob o novo paradigma, o sistema tem mais componentes que precisam ser regulados (Fundação Johnson em Wingspread, 2014), em particular a reutilização e a recuperação de recursos. Em pouquíssimos países, porém, a regulação aborda o uso “para os fins pretendidos” para converter a recuperação e a reutilização de recursos em práticas legais.

A regulação também pode incentivar a eficiência por meio da coleta de dados detalhados de concessionárias que tornem a prestação de serviços transparente, permitam exercícios de benchmarking (Cox e Börkey, 2015) e subsidiem o cálculo das taxas de serviço para que cubram os custos operacionais. Para acompanhar a transformação digital, as concessionárias devem se sentir compelidas a adotar as tecnologias (geralmente para obter eficiência), ser capazes de escolher as tecnologias adequadas e poder pagar por elas. Para atender a todas essas condições, tanto a regulação como a gestão de concessionárias precisam ser qualificadas e autônomas, ou seja, livres de interferência política.

A região varia muito em termos de onde o setor se encontra em cada uma dessas condições. Muitos países, estados e municípios da região carecem de um órgão regulador (Ferro, 2020). Quando está presente, nem sempre o regulador está livre de pressões políticas ou é capaz de definir, monitorar e impor regras. No Chile, por exemplo, há um regulador nacional que define parâmetros de serviço e tem poder para monitorá-los e exigir seu cumprimento. Mas o chefe do órgão é nomeado diretamente — e pode ser exonerado — pelo presidente (Ferro, 2020).

Outros países, como Brasil e Argentina, não têm um órgão regulador nacional. Em vez disso, há reguladores estaduais e municipais que não cobrem todo o território nacional. Os parâmetros de qualidade do serviço e a capacidade institucional desses diferentes órgãos reguladores variam significativamente nesses países. Apenas Brasil, Chile e Colômbia possuem um banco de dados com informações básicas sobre prestadores de serviços, e a prática de realizar algum tipo de exercício de benchmark é ainda menos frequente. A Bolívia desenvolveu um sistema de indicadores de desempenho técnico e comercial, e o Chile usa uma concessionária-modelo de vanguarda para definir taxas de serviço e incentivar a eficiência (Arias, Rud e Ruzzier, 2019). Os desafios regulatórios enfrentados pelos países da região vão da criação e fortalecimento à padronização da regulação no nível nacional.

A adoção da nova abordagem integrada também requer um ambiente político propício à inovação. Isso envolve eliminar uma série de obstáculos à adoção de novas tecnologias arriscadas. Esses obstáculos podem ser facilmente identificados por empresas locais que lutam para fazer a mudança. Podem ir de leis sobre compras públicas que não são flexíveis o suficiente para permitir a compra de práticas e tecnologias inovadoras arriscadas, a padrões de qualidade irrealistas para produtos que podem ser recuperados de águas residuais para fins de revenda, tais como energia, fertilizantes e até mesmo a própria água tratada.

Gestão de concessionárias

As concessionárias de serviços públicos são o tipo de propriedade mais comum na região. Embora existam muitas modalidades de gestão pública, não é incomum que diretores e presidentes sejam nomeados e demitidos por figuras políticas. No Brasil, por exemplo, 59% das concessionárias estão sob gestão pública direta. Para uma amostra aleatória de concessionárias que atendem cerca de três quartos da população brasileira, Gómez-Vidal, Machado e Datshkovsky (2020) identificam que, para metade delas, o prefeito ou o governador nomeia diretamente seu presidente e seus diretores. Além disso, muitas dependem de transferências governamentais para cobrir seus custos de operação e manutenção, suas necessidades de investimento ou ambos (Cox e Börkey, 2015). Autonomia financeira e decisória, juntamente com tarifas de recuperação de custos, são essenciais para a capacidade das concessionárias para escolherem e arcarem com os custos de aquisição de novas tecnologias.

No entanto, a capacidade de gestão da concessionária para escolher entre as inúmeras novas tecnologias disponíveis é de suma importância. Para tanto, a gestão precisa estar nas mãos de pessoas capazes, com as habilidades adequadas. Para que novas tecnologias e inovação produzam benefícios, estas devem ser escolhidas para resolver os problemas prioritários das concessionárias, em vez de serem adotadas sem fins específicos. Um bom exemplo de inovação orientada por problemas na região é o Pitch-Sabesp (Sabesp, 2020). Todos os anos, a concessionária que atende a megacidade de São Paulo lança um edital de soluções inovadoras para uma lista de problemas priorizados pela gestão. As propostas vencedoras, escolhidas por um painel de especialistas que inclui acadêmicos e profissionais do setor, recebem apoio financeiro para pilotar suas ideias que, se bem sucedidas, poderão ser adotadas pela concessionária. Isso não só incentiva a apresentação de inovações que atendam especificamente às necessidades da concessionária, mas também estimula o surgimento de tecnologias novas e necessárias.

A implementação da nova abordagem exigiria também a reformulação das modalidades de gestão e dos mecanismos de financiamento, para incorporar tecnologias distribuídas ao sistema principal. O investimento em capacitação e desenvolvimento de habilidades é fundamental. As instalações distribuídas podem ser de propriedade privada, o que implica uma clara divisão da responsabilidade pela sua manutenção e operação. Em termos de financiamento, os sistemas distribuídos de pequena escala diferem dos convencionais em aspectos importantes. Eles são mais arriscados, menores, exigem menos capital inicial e tendem a ser planejados para o curto prazo, em contraste com o horizonte de décadas dos sistemas convencionais. Os mecanismos tradicionais de financiamento provavelmente são inadequados. O Peru criou uma fonte interessante de financiamento para projetos que prestam serviços ambientais, como infraestrutura verde. Os recursos são coletados por meio de uma taxa adicionada às tarifas de serviço (ver Quadro 11.4).

Quadro 11.4

Financiamento de serviços ecossistêmicos no Peru

O Peru adotou duas novas abordagens para lidar com a degradação ambiental e os desafios das mudanças climáticas. Em 2013, o país promulgou a Lei nº 30.045, que permite às companhias de água incluir uma taxa de serviço ambiental nas tarifas de água. Os recursos dessa taxa são destinados a uma conta para fins especiais e só podem ser usados em projetos de investimento para restaurar e proteger fontes de água, incluindo estações de tratamento de águas residuais rurais. O último processo de fixação de tarifas para a Sedapal, a concessionária pública de água de Lima, estabeleceu um plano de investimento para serviços ambientais para o período 2015–2020, que envolveu o desenvolvimento da infraestrutura verde e o tratamento de rios. Embora a escala dessa taxa ambiental ainda seja modesta (o valor total a ser investido no período 2015–20 é de pouco mais de 12 milhões de dólares, o que representa 0,4% das receitas projetadas da empresa durante o período), é um mecanismo interessante que pode ser ampliado e usado para financiar projetos para proteger as fontes de abastecimento de água dos efeitos negativos das mudanças climáticas (Sunass, 2020).

Comportamento do consumidor

Por último, mas não menos importante, os indivíduos desempenham um papel importante na transição para a nova abordagem. Uma mudança de percepção, hábitos e incentivos é necessária para promover a proteção e a conservação de recursos em geral (Tiefenbeck et al., 2018) e a adoção de sistemas distribuídos em particular (Fundação Johnson em Wingspread, 2014). Por um lado, intervenções educacionais e comportamentais podem fomentar a conscientização dos riscos para a sustentabilidade dos recursos hídricos e promover decisões alinhadas à sua conservação (Yoeli et al., 2017). Por outro lado, incentivos fiscais, como os praticados pela Califórnia, podem incentivar ações específicas, como a adoção de infraestrutura verde em propriedades privadas. A Agência de Proteção Ambiental dos EUA lista cinco tipos de programas de incentivo que podem ser adaptados às necessidades e condições locais (EPA, 2020). Esses programas variam de incentivos para processos, tais como licenciamento acelerado e taxas mais baixas para incorporadoras que constroem infraestrutura verde, a subsídios e descontos. A educação também é um aspecto fundamental para promover uma mudança nas práticas. Como parte de seus esforços para combinar infraestrutura “cinza” e “verde”, muitas concessionárias (Thames Water, 2020; DC Water, 2020) e órgãos governamentais orientam os clientes sobre como economizar água e implementar sistemas como captação de águas pluviais e telhados verdes, incluindo a venda de kits de instalação.

Navegando nos desafios da gestão de recursos hídricos

A prestação adequada de serviços de água e saneamento depende da qualidade e disponibilidade de recursos hídricos. Isso significa que os prestadores de serviços têm uma responsabilidade com a sustentabilidade dos recursos, que é compartilhada com outros usuários de água. Para evitar o esgotamento e a contaminação do conjunto comum de recursos, a coordenação intersetorial de atividades relacionadas à água é um aspecto fundamental da nova abordagem integrada de gestão da água.

A água é um recurso descentralizado, cuja gestão é um desafio. Os limites político-administrativos não coincidem com os limites das bacias hidrográficas, que é a delimitação mais adequada para a gestão do recurso e de seus usos concorrentes. Diferentes setores dependem e competem pela água, mas geralmente sua regulação e gestão são independentes (Dutra, 2020; Mejía-Betancourt, 2015; Aguilar-Barajas, 2015). Dado que a água é um recurso limitado, é fácil para um setor invadir as necessidades do outro. Mas questões distributivas são apenas uma parte do problema; a localização dos usos concorrentes também importa. A água flui de um lado. Isso significa que os usuários a montante desfrutam de uma vantagem em relação aos usuários a jusante que precisa ser adequadamente monitorada e gerenciada.

A capacidade das práticas atuais de gestão de recursos hídricos na região para lidar com essas complexidades é muito limitada (Mejía-Betancourt, 2015). A região é caracterizada pela sobreposição de jurisdições e dispersão de responsabilidades, com cada entidade ou grupo tomando decisões independentemente da outra e tratando de interesses particulares. Isso com frequência leva ao esgotamento de recursos e a conflitos entre os usuários, especialmente quando suas retiradas combinadas excedem a disponibilidade. As decisões de alocação geralmente também são tomadas com base na “ordem de chegada” — em vez de se priorizar a eficiência — e carecem de dados e estimativas sobre a disponibilidade atual e futura.

A má gestão dos recursos também prejudica a qualidade da água. A região é caracterizada por um planejamento fundiário deficiente, com assentamentos informais em áreas de conservação ambiental ou próximos a corpos d’água, onde o risco de inundações e contaminação por esgoto não tratado é alto. Decisões descoordenadas tomadas localmente produzem resultados abaixo do ideal. Em um estudo sobre o Brasil, Lipscomb e Mobarak (2017) mostram que a descentralização leva ao aumento da poluição à medida que os rios se aproximam das fronteiras municipais a jusante, e que esse problema se agrava à medida que o número de jurisdições envolvidas nas decisões aumenta. Um exemplo de decisões prejudiciais tomadas é a propensão dos governos municipais para permitir assentamentos informais a jusante, que muitas vezes carecem de serviços de água e saneamento.

A ameaça de escassez de água representada por esse estado de coisas pode parecer irrelevante para a segunda região mais rica em recursos do mundo (FAO, 2020). A região da América Latina e Caribe detém cerca de 33% dos recursos renováveis de água doce do mundo e recebe cerca de 29% da precipitação global (Flachsbart et al., 2015). Mas um olhar mais atento revela uma realidade diferente e mais sombria. O recurso é distribuído de forma irregular. Enquanto a disponibilidade estimada no Peru é o dobro da média regional (5.921 metros cúbicos), a do Haiti é de míseros 1.231 metros cúbicos. Mas, mesmo no Peru, a fonte mais rica do país — a bacia amazônica — é escassamente povoada. A maioria da sua população vive na costa mais quente e seca do Pacífico. De fato, muitas áreas de alta atividade econômica e densidade populacional na região estão localizadas em áreas com disponibilidade limitada de água, como é o caso do México, da República Dominicana, do Chile, do Peru e de todos os países da América Central.

Mas o risco de escassez de água não se limita a essas áreas. Demanda alta, planejamento deficiente e desperdício podem esgotar os recursos, mesmo onde as fontes são abundantes. Além das altas quantidades de água perdidas no abastecimento doméstico, a região apresenta importantes ineficiências no uso da água na agricultura. O setor agrícola é responsável por cerca de 70% das captações totais de água. De acordo com dados da Organização das Nações Unidas para a Alimentação e Agricultura (FAO), o tipo mais comum de irrigação na América Latina e Caribe é a de superfície[5], que representa mais de três quartos da área irrigada na maioria dos países. A irrigação de superfície depende da superfície do campo e da sua classificação para distribuir água nas lavouras e tende a ser muito intensiva em água. A irrigação por aspersão, por outro lado, na qual a maior parte dos ganhos de eficiência pode ser obtida com novas tecnologias, responde por cerca de 11% das terras irrigadas. Essa é a taxa mais baixa entre todas as regiões do mundo.

Os incentivos para reduzir o uso de água na agricultura estão estritamente ligados aos direitos e aos preços da água. A maioria dos direitos da água foi atribuída quando a escassez de água não era uma preocupação. Eles tendem a ser generosos, geralmente com base no “use ou perca”, ou a estar atrelados à terra, dando ao proprietário o direito de explorar totalmente as águas superficiais e subterrâneas dentro dos limites da propriedade. A retirada ou a recompra desses direitos adquiridos é politicamente difícil, o que torna a criação de incentivos para o uso racional cada vez mais importante. As taxas pela água utilizada na agricultura são baixas na região, o que fornece pouco incentivo para economizar água. Embora a agricultura seja responsável pela maior parte do uso da água, tende a ser o setor que paga as contas mais baixas, isso quando paga. No Brasil, por exemplo, a agricultura consome cerca de 60% a 70% da água, mas responde por apenas 1% a 5% do total da arrecadação de tarifas de água (Dutra, 2020).

A região também enfrenta problemas significativos de qualidade da água. De acordo com um estudo do PNUMA (2016) baseado em dados do período 1990–2010, enquanto os níveis de poluição diminuíram consideravelmente no mundo desenvolvido, aumentaram significativamente na América Latina. Cerca de um quarto dos trechos de rios da América Latina contêm níveis excessivos de bactérias coliformes fecais, um décimo apresenta níveis severos de poluição orgânica e uma boa porcentagem sofre de sobrecarga de fósforo e nitrogênio, o que faz com que as plantas cresçam demais e o oxigênio na água diminua, matando a vida animal.

Estimativas mais recentes de contaminação da agricultura indicam uma grave sobrecarga de fósforo e nitrogênio em rios em áreas do México e da América Central e ao longo da costa da América do Sul (Mekonnen et al., 2015). Conforme dados do Ministério da Saúde coletados entre 2014 e 2017, uma em cada quatro cidades do Brasil fornece aos consumidores água contendo 27 tipos diferentes de agrotóxicos (Aranha e Rocha, 2019). É preocupante que muitas dessas amostras estivessem dentro dos limites permitidos por lei, que são muito menos rigorosos do que os da Europa. Dos 27 agrotóxicos aprovados na legislação brasileira, 21 são proibidos na Europa por seus riscos à saúde e ao meio ambiente. Além disso, o Brasil tem limites independentes para cada tipo de agrotóxico — que pode ser de 300 a 5.000 vezes maior do que os da Europa (Bombardi, 2017) — em vez de impor limites à sua soma.

Outras fontes importantes de contaminação antropogênica são a remoção de vegetação e o desmatamento, que podem aumentar a frequência e a gravidade das inundações, levando à sedimentação dos corpos d’água. Embora a sedimentação seja um processo natural, em excesso ela pode alterar o curso das vias navegáveis e a turbidez da água, podendo matar peixes e plantas aquáticas. Sedimentos são difíceis e caros de remover. Mais importante, porém, é que a remoção de cobertura vegetal deixa as águas superficiais e subterrâneas mais vulneráveis a todos os tipos de contaminação, incluindo o escoamento da agricultura. A terra desmatada é privada dos benefícios filtrantes da vegetação em geral e de ecossistemas específicos, como as wetlands.

Como resultado de todas essas práticas, apesar da abundância geral de água, a região enfrenta importantes ameaças à disponibilidade hídrica. Com base nas estimativas de estresse hídrico da linha de base do World Resource Institute (WRI) (Hofste et al., 2019) — a proporção de retiradas domésticas, industriais e agrícolas sobre o total de recursos disponíveis —, cerca de 15% do território da América Latina e Caribe e 35% da sua população estão atualmente localizadas em áreas com níveis moderados a extremamente altos de estresse hídrico. Em um cenário inalterado, até 2040 cerca de 43% da população da região estará vivendo em áreas de estresse hídrico moderado a extremo. Essas estimativas não explicam a qualidade da água disponível, a força e a adequação do marco institucional e regulatório e os riscos de eventos extremos, como enchentes e secas. Levando em conta todos esses fatores — o índice de “risco global de água” da WRI —, estima-se atualmente que 44% do território e 61% da população da região estão localizados em áreas de estresse moderado a extremo.

A adoção do novo paradigma pode ajudar a resolver esses problemas, integrando todos os usuários de água por meio de plataformas digitais e tecnologias inovadoras para coletar e processar os dados necessários. Medidores de solo combinados com imagens de satélite podem ser usados para compilar informações sobre condições climáticas e hidrológicas, bem como sobre uso da terra e da água para todos os setores e bacias. Quando processados por meio de modelos hidrológicos, climáticos e econômicos, esses dados fornecem informações críticas que ajudam a planejar a alocação de recursos e descargas de poluição e monitorar decisões. Essas informações podem ser usadas para estimar as necessidades de água e encontrar oportunidades para reduzir o desperdício, podendo ser comunicadas aos tomadores de decisões por meio de plataformas de uso fácil, que traduzam as complexidades dos modelos em cenários políticos de fácil visualização. Mais importante ainda é que o novo paradigma incorpora um setor há muito excluído das decisões sobre a água: o meio ambiente.

Figura 11.4

Porcentagem da população que vive em bacias com estresse hídrico

Fonte: Elaboração dos autores com base nas estimativas de estresse hídrico do Aqueduto 3.0 do WRI (Hofste et al., 2019) e na distribuição populacional da Worldpop (2020).

Nota: Os valores indicam a porcentagem da população em áreas com estresse hídrico (proporção demanda/disponibilidade), variando de estresse hídrico extremamente alto (> 80%) a estresse hídrico alto (40–80%), estresse hídrico médio-alto (20–40%), estresse hídrico médio-baixo (10–20%), estresse hídrico baixo (<10%) e regiões áridas com baixo consumo de água. Os dados que representam ‘hoje’ consideram os dados disponíveis mais recentes, que cobrem o período 2015–2017. Os dados de 2040 correspondem ao cenário “inalterado”, conforme modelado pelo Aqueduct 3.0 do WRI, usando o cenário de mudança climática RCP 8.5 do IPCC (“aumento de temperaturas de 2,6–4,8°C até 2100 em relação aos níveis de 1986–2005”). O estresse hídrico projetado para 2040 para Trinidad e Tobago foi previsto para 95% da população, dadas as restrições de dados.

Chegando ao futuro: qualquer coisa menos águas tranquilas

O nível de integração preconizado pelo novo paradigma exige papéis, responsabilidades e princípios orientadores claramente definidos, aliados à capacidade para monitorá-los e exigir seu cumprimento (Aguilar-Barajas, 2015). O conjunto de regras e princípios orientadores deve ser definido preferencialmente no nível nacional, para garantir consistência entre bacias hidrográficas no território nacional e facilitar a cooperação na gestão de bacias transfronteiriças. Toda a organização precisa contar com dados ricos, expertise analítica e ferramentas de decisão que contribuam para uma abordagem de gestão baseada em evidências.

As decisões sobre o uso da água — em particular a definição de limites de abstração e alocação entre usos concorrentes —, bem como sobre a qualidade da água, precisam ser baseadas em dados robustos, em um entendimento correto dos fluxos e padrões de disponibilidade de água e em mecanismos de alocação claros e transparentes. No entanto, medidores e observatórios terrestres para coleta de dados são escassos na região. Na sua ausência, as tecnologias para capturar e processar imagens de satélite estão melhorando muito a capacidade dos governos para monitorar recursos hídricos, permitindo aos países rastrear a cobertura florestal, monitorar mudanças ao longo do tempo e estimar os efeitos de políticas de conservação e reflorestamento. O sensoriamento remoto por satélite e seu uso em modelos hidrológicos, climáticos e econômicos podem ajudar a região a compensar alguns dos buracos nas informações necessárias para tomadas de decisões acertadas, mas não são suficientes para fornecer um quadro completo do estado dos recursos hídricos. São necessários investimentos em medidores de solo e observatórios.

A nova abordagem também exige a criação dos incentivos certos para o uso eficiente e não prejudicial dos recursos hídricos. Um instrumento fundamental para isso são os preços. Defini-los de uma forma que reflita a escassez de recursos e promova o uso eficiente é um empreendimento complexo, especialmente dada a variabilidade e a incerteza na disponibilidade de recursos e a necessidade de obter informações privadas sobre a avaliação de recursos de diferentes usuários. Uma solução adotada em todo o mundo com diferentes graus de sucesso (Olmstead, 2010) é a criação de mercados de água. Com base nos mesmos princípios de cap and trade (limite e comercialização) dos mercados de emissão de carbono, compradores e vendedores negociam direitos da água, permanentemente ou por um prazo determinado, com a água fluindo para o uso de maior retorno econômico, incentivando, assim, ganhos de eficiência. Esses mercados podem ser criados em um determinado setor, como os mercados de água agrícola bem desenvolvidos da Bacia Murray-Darling, na Austrália, ou usados para alocar água em todos os setores.

Para funcionar adequadamente, esses mercados exigem: instituições fortes — direitos e limites de água bem definidos e monitorados; boa governança — para concorrência justa e regras claras; uma plataforma tecnológica bem desenhada — para um ajuste preciso de preços; e a infraestrutura física necessária para transferir água entre vendedores e compradores. Instituições fortes e capazes também são fundamentais para abordar as preocupações com a equidade e garantir um fluxo mínimo para onde a água é necessária, mas tem baixo valor econômico. Alguns exemplos são a preservação de ecossistemas e o consumo humano entre pessoas de baixa renda. Isso muitas vezes requer a definição de limites de captação de água para setores como a agricultura que fiquem abaixo dos direitos concedidos anteriormente (em particular, onde o governo não pode se dar ao luxo de recomprar esses direitos).

Gerar incentivos para melhorar a qualidade dos recursos hídricos é ainda menos simples, em particular no que se refere à contaminação proveniente da agricultura. Um primeiro passo é exigir uma revisão dos produtos legais e suas quantidades e da capacidade dos governos para fazer cumprir as regras. Isso não impediria, no entanto, que a poluição usasse muitas das substâncias permitidas em excesso. Limitar as quantidades de agrotóxicos e fertilizantes, por exemplo, prejudicaria os produtores cujas culturas, solo ou terreno exigem maiores quantidades desses produtos. A degradação do solo e o desmatamento também contribuem para a contaminação. A redução da poluição se torna mais fácil se for adaptada às condições locais, como tipos de solo, inclinação do terreno e proximidade com corpos d’água. Portanto, seu desenho e seu monitoramento são extremamente complexos. Seria necessária a participação voluntária dos produtores agrícolas (Centner et al., 1999). Mas muitas das melhores práticas para reduzir esse tipo de contaminação exigem investimentos privados altos, sem outro retorno além de reduzir a contaminação para todos os usuários de água. Assim como na prestação de serviços, é preciso que haja maior conscientização e disposição dos indivíduos para contribuir com sua parte.

No geral, a adoção bem sucedida de um sistema integrado de gestão de recursos hídricos requer mais do que configuração institucional, medidores e plataformas certas para coletar os dados necessários. É preciso haver uma enorme capacidade para processar as informações coletadas e tomar decisões com base nas evidências produzidas. Além dos investimentos necessários na coleta de dados, os países devem fortalecer e ampliar a formação de sua força de trabalho para atender à crescente demanda por altas habilidades técnicas. Um mundo em constante evolução requer indivíduos devidamente capacitados, mas também comprometidos, que possam transformar lições aprendidas e informações em melhores práticas. São necessários entre 15 e 20 anos para que novas tecnologias se firmem no setor hídrico (Daigger, 2019). Mas as mudanças significativas nas preferências e práticas necessárias para a sua ampla adoção podem demorar muito mais. Governos, indústrias e cidadãos comuns têm um papel importante a desempenhar para tornar a transição uma realidade.

[1]    Esse novo paradigma, embora aproveite dados e métodos inovadores, reflete a filosofia dos recursos hídricos em um passado distante e permitirá à região resolver problemas persistentes dos últimos anos, bem como enfrentar os desafios do futuro.

[2]    O setor agrícola é responsável por cerca de 70% das captações totais de água, como exposto mais adiante neste capítulo.

[3]    A referência para a recuperação de custos no setor é de cerca de 1,3 (Ducci y García, 2013).

[4]    Nos países da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), 77% das pessoas estão conectadas a uma estação de tratamento de águas residuais (Rodríguez et al., 2020).

[5]    Com exceção de Brasil, Equador e Trinidad e Tobago.

12

Indo mais fundo:
desvendando o
impacto dos serviços
de infraestrutura no
crescimento e no
bem-estar

As empresas precisam de ativos de infraestrutura para funcionar, e os consumidores precisam deles para viver uma vida saudável e produtiva. Não é de surpreender que muitas pesquisas tenham procurado quantificar até que ponto o investimento em infraestrutura impulsiona o crescimento econômico.[1] Mas, embora a construção de ativos de infraestrutura possa apoiar o crescimento econômico, o impacto da infraestrutura na economia vai além do papel do investimento. Os setores de infraestrutura estão conectados ao restante da economia de várias maneiras.[2] O investimento em infraestrutura contribui para aumentar a produção via demanda e oferta agregadas. Mas dentro da região, embora os países possam ter níveis semelhantes de ativos de infraestrutura para prestar serviços (ou seja, eletricidade, água potável, saneamento e transporte), o acesso, a qualidade e a acessibilidade financeira desses serviços podem variar significativamente (ver Capítulo 1).

Os serviços de infraestrutura são usados como insumos intermediários de produção por outros setores econômicos, com intensidades variadas. Portanto, se o fornecimento de eletricidade é intermitente, por exemplo, setores com uso intensivo de energia têm custos de produção mais altos e, consequentemente, são menos competitivos. Da mesma forma, trabalhadores que não têm acesso a serviços de água potável e saneamento em casa podem ser menos saudáveis e produtivos no trabalho, o que prejudica não apenas os próprios trabalhadores, como também seus empregadores.

Este capítulo avalia o impacto do aumento da eficiência nos setores de infraestrutura na economia e expande o conjunto de resultados econômicos a serem levados em conta. Em primeiro lugar, o capítulo enfoca o potencial para a melhoria dos serviços por meio de ganhos de eficiência, a fim de impulsionar o crescimento econômico. Os resultados complementam as evidências da importância do investimento no processo de crescimento, que tem recebido maior atenção na literatura.[3] Em segundo lugar, este capítulo explora o impacto da melhoria dos serviços na produção setorial e na distribuição de renda. Esses resultados econômicos menos explorados determinam como, e em que condições, a infraestrutura contribui para economias fortes, produtivas e mais equitativas.[4] Por fim, capítulos anteriores analisaram como as principais disrupções tecnológicas previstas nos setores de transporte, energia e água e saneamento podem mudar a forma como os setores operarão no futuro. Este capítulo complementa a análise, avaliando os custos e benefícios das disrupções tecnológicas na economia mais ampla, com foco no crescimento econômico, na produção setorial e na distribuição de renda.

Ganhos de eficiência: impulsionando o crescimento e reduzindo a desigualdade

A infraestrutura pode apoiar a economia de várias maneiras. Por exemplo, uma nova rodovia pode estimular o crescimento econômico, aumentando a demanda por insumos de construção, estimulando a demanda de veículos para usá-la e reduzindo tempos de deslocamento. Ao mesmo tempo, uma nova rodovia pode abrir novos mercados, permitir que as empresas implementem modelos de negócios inovadores e facilitar o comércio, o que pode beneficiar a economia além do investimento inicial. Da mesma forma, os serviços de transporte compartilhado que usam plataformas digitais — e que estão se tornando cada vez mais populares em todo o mundo — criam meios de transporte novos e potencialmente mais eficientes. Os prestadores de serviços têm implementado novos modelos de negócios que criam novos empregos, e os serviços prestados podem economizar tempo e dinheiro para os usuários, melhorando, assim sua qualidade de vida.

Os modelos de EGC descritos no quadro 12.1 fornecem um meio para quantificar os ganhos potenciais que setores de infraestrutura mais eficientes representam para a economia. O processo produtivo em cada setor adota uma combinação de fatores produtivos (mão de obra, capital físico e financeiro, terra) e insumos intermediários (bens produzidos por outros setores). O exercício considera simultaneamente três tipos de ganhos de eficiência nos setores relacionados com infraestrutura. O primeiro são aumento de eficiência na economia de custos nos setores de infraestrutura, que reduzem as necessidades de insumos intermediários desses setores por unidade de produção. Um exemplo do setor de energia é uma usina de geração térmica que emprega tecnologia de eficiência energética e, como resultado, usa menos gás para produzir a mesma quantidade de eletricidade. O segundo tipo são os ganhos de eficiência produtiva nos setores de infraestrutura, que reduzem os requisitos de fator produtivo desses setores por unidade de produção. Um exemplo é uma usina de geração térmica que implementa uma tecnologia que economiza mão de obra (capital) e, como resultado, produz mais com a mesma quantidade de mão de obra (capital). O terceiro decorre de repercussões positivas da infraestrutura para outros setores: devido a serviços de melhor qualidade, outros setores da economia necessitam de menos insumos intermediários de setores relacionados com infraestrutura para produzir uma unidade de produto. Tomando o setor de manufatura como exemplo, os ganhos com o aumento da qualidade dos serviços de infraestrutura podem ser interpretados de duas maneiras: (i) o setor de manufatura recebe eletricidade de melhor qualidade (ou seja, menos interrupções/apagões) e, portanto, pode produzir a mesma quantidade de produtos usando menos insumos ou em menos tempo; ou (ii) o setor de manufatura melhora o processo de produção, por exemplo, adotando equipamentos de eficiência energética e, como resultado, requer menos eletricidade.[5]

Quadro 12.1

Visão panorâmica da infraestrutura e da economia

Uma economia é um conjunto complexo de conexões entre pessoas, empresas, governos e instituições. Para avaliar o impacto dos serviços de infraestrutura na economia, este capítulo usa um modelo de equilíbrio geral computável (EGC) (ver Brichetti et al., 2020). O modelo fornece um kit de ferramentas útil, calibrado para Argentina, Bolívia, Colômbia, Costa Rica, Chile, Equador, Jamaica e Peru — grupo de países com diferentes experiências de crescimento e estruturas econômicas e para os quais os dados necessários para realizar a análise estavam disponíveis.

A estrutura básica do modelo é composta por aproximadamente 30 setores produtivos do lado da oferta de cada economia, incluindo quatro setores de infraestrutura: produção e distribuição de energia; água e saneamento; transporte; e telecomunicações.[a] Do lado da demanda estão cinco domicílios representativos (com diferentes níveis de renda) e o governo. As economias são abertas ao intercâmbio comercial e financeiro com o restante do mundo e são consideradas pequenas economias (não podendo, portanto, afetar os preços internacionais). Em cada um dos mercados, as funções de produção e utilidade do consumidor regem os comportamentos que determinam como produtores e consumidores interagem. Os preços dos bens e serviços são computados a cada período para limpar todos os mercados simultaneamente. Produtores e consumidores realizam transações de bens e fatores produtivos. Por exemplo, do lado da produção, as empresas compram insumos intermediários de outros setores, obtêm receita com vendas internas e externas, remuneram os fatores de produção e pagam impostos. Do lado da demanda, os trabalhadores recebem seus salários — que são um componente importante da renda familiar —, consomem e investem. O governo arrecada receitas de impostos, consome e investe. O modelo estima as mudanças nos preços relativos necessárias para limpar os mercados. Essas mudanças de preços, por sua vez, influenciam a trajetória de crescimento econômico em cada economia, realocando recursos entre os setores econômicos. Também levam a modificações na estrutura da economia e na distribuição de renda.[b]

O primeiro passo para “calibrar” o modelo para um país específico é construir uma Matriz de Contabilidade Social (MCS). A MCS é uma representação do fluxo de todas as transações econômicas que ocorrem dentro de uma economia em um ano. Na sua essência, é uma representação matricial das Contas Nacionais de um país.[c] As MCS referem-se a um único ano e fornecem um quadro estático da economia, que é o ponto de partida para a análise. Para os modelos utilizados neste relatório, o ano-base é 2015.[d]

Usando a MCS de cada paíse, obtém-se um caminho inicial (ou equilíbrio) para as variáveis, fornecendo um índice de referência (benchmark) para o crescimento, com um horizonte de dez anos. Nessa solução para o modelo, os parâmetros calibrados que regem as funções de produção dos setores (ou seja, a “eficiência” com que bens e serviços são produzidos) são determinados pelas tabelas de entrada-saída do país e pelas contas nacionais, conforme refletidas na MCS correspondente. Em outras palavras, o equilíbrio inicial é o cenário “de sempre, sem mudanças” (ou de referência), que fornece um índice de referência para comparação com os cenários contrafactuais. Nos contrafactuais, novos equilíbrios são simulados, supondo-se que há uma variedade de choques de produtividade e tecnológicos que perturbam o cenário de referência.

A vantagem dos modelos de EGC é fornecer um quadro de equilíbrio geral que permita rastrear o impacto das mudanças na economia, considerando a interconexão das peças por meio de restrições orçamentárias e do sistema de preços. Consequentemente, é possível avaliar os impactos das mudanças tecnológicas simuladas em múltiplos resultados, simultaneamente, dos lados da demanda e da oferta da economia.

[a] Em alguns casos, os setores são divididos em subsetores, de acordo com a MCS do país individual.

[b] O modelo é dinâmico recursivo, o que significa que o crescimento econômico é resultado da poupança dos agentes que, por sua vez, tomam decisões de investimento seguindo sua renda atual (e não futura ou prevista).

[c] A MCS é representada na forma de caixa de entrada dupla (ou matriz), com a renda de cada setor nas linhas e as despesas nas colunas.

[d] A contabilidade das entradas na matriz deve cumprir as restrições orçamentárias básicas: ou seja, renda igual a despesas.

[e] Uma Matriz de Contabilidade Social (MCS) representa os fluxos de todas as transações econômicas que ocorrem dentro de uma economia.

Para cada um dos oito países para os quais o modelo foi calibrado, obteve-se um equilíbrio inicial que forneceu um índice de referência para o crescimento do PIB em um horizonte de 10 anos. Esse é o cenário “de sempre, sem mudanças”. Nos exercícios contrafactuais, um novo equilíbrio foi simulado supondo-se ganhos de eficiência em setores de infraestrutura equivalentes a 5% de melhorias permanentes nos coeficientes tecnológicos das funções de produção, começando no primeiro ano da simulação. Esses ganhos se acumulam simultaneamente nas três dimensões: aumento de eficiência na economia de custos; ganhos de eficiência produtiva; e ganhos de qualidade do serviço. Assim, os países aumentam a eficiência da prestação de serviços de infraestrutura, diminuindo em 5% a demanda por insumos intermediários nos quatro setores de infraestrutura, reduzindo as necessidades de mão de obra e capital por unidade de produção em setores de infraestrutura e melhorando a qualidade dos serviços prestados, permitindo, assim, que todos os setores econômicos reduzam os custos relacionados com infraestrutura em 5% abaixo do equilíbrio inicial.

Figura 12.1

Impacto dos ganhos de eficiência em infraestrutura no crescimento do PIB

Fonte: Elaboração dos autores.

Nota: A figura mostra a variação acumulada, em pontos percentuais do PIB, das taxas de crescimento contrafactuais (i.e., maior eficiência) menos as taxas de crescimento de referência (i.e., de sempre, sem mudanças) ao longo de 10 anos.

Aumentos relativamente pequenos na eficiência podem gerar benefícios significativos de crescimento (figura 12.1). Em média, os países selecionados experimentariam um aumento de 3,5 pontos percentuais nas taxas de crescimento durante um período de 10 anos. Extrapolando para América Latina e Caribe, isso representa aproximadamente US$200 bilhões em produção incremental ao longo de dez anos.[6] Aproximadamente 40% dos ganhos médios estimados são provenientes de ganhos de eficiência produtiva, e 30% cada decorrem do aumento de eficiência na economia de custos e de ganhos de qualidade, respectivamente. Os impactos variam entre os países, dependendo de vários fatores: suas estruturas econômicas; o peso dos serviços de infraestrutura nas cestas de consumo e as necessidades de insumos intermediários para outros setores econômicos; o grau em que a realocação de recursos é viável entre diferentes setores produtivos; a eficiência do investimento; e as taxas de crescimento de cada país. Esses benefícios podem chegar a até 4 e 5 pontos percentuais de crescimento incremental na Costa Rica e na Bolívia.

Figura 12.2

Impacto de ganhos de eficiência no PIB no nível setorial

Fonte: Elaboração dos autores.

Nota: A figura mostra a variação acumulada, em pontos percentuais da produção no nível setorial, das taxas de crescimento contrafactuais (ou seja, maior eficiência) menos as taxas de crescimento de referência (i.e., de sempre, sem mudanças) ao longo de 10 anos.

Os impactos positivos estimados de maior eficiência em infraestrutura seriam maiores nos setores manufatureiros em todos os países, exceto na Bolívia (figura 12.2), onde predomina o setor de mineração. Esses impactos estimados são consistentes com os pesos da produção dos setores de infraestrutura, que são insumos intermediários em outros setores produtivos, sobre o valor da produção dos três setores agregados. Em outras palavras, o setor manufatureiro[7] usa mais serviços de infraestrutura no processo produtivo, de acordo com as MCS dos países e, consequentemente, é o setor que mais se beneficia do aumento de eficiência na prestação de serviços.[8] Assim, aumentar a eficiência é mais do que apenas aumentar as taxas de crescimento econômico; é um canal para aumentar o potencial de crescimento, visto que o setor manufatureiro é um setor de alta produtividade em todo o mundo.[9]

Figura 12.3

Impacto de ganhos de eficiência na renda domiciliar

Fonte: Elaboração dos autores.

Nota: A figura mostra a variação acumulada, em pontos percentuais da renda real, das taxas de crescimento contrafactuais (i.e., maior eficiência) menos as taxas de crescimento de referência (i.e., de sempre, sem mudanças) ao longo de 10 anos.

Os resultados também mostram que os ganhos de eficiência nos serviços de infraestrutura aumentam o rendimento real de cada quintil da distribuição de renda, variando de 2,8 pontos percentuais para o cidadão médio na Jamaica a 5,4 pontos percentuais na Bolívia. Além disso, aumentar a eficiência na infraestrutura beneficia mais os domicílios de baixa do que os de alta renda (figura 12.3). Para todos os países da amostra, com exceção de Jamaica e Equador[10], a renda dos dois quintis mais pobres aumenta proporcionalmente mais do que a dos dois quintis mais ricos. O diferencial relativo de crescimento em favor dos pobres é de 28%, em média. Esse efeito é particularmente notável no caso do Chile (onde o aumento da renda dos 40% mais pobres da população é 70% maior do que o aumento dos dois quintis superiores) e no Peru (40%).

Vários fatores se aliam para explicar por que a renda real dos pobres aumenta mais do que a dos ricos. Por um lado, o gasto familiar com serviços de infraestrutura representa uma parcela maior da renda para os mais pobres do que para o quintil mais rico; portanto, os pobres se beneficiam mais dos preços mais baixos dos serviços resultantes do aumento de eficiência nos setores de infraestrutura. Além disso, os mercados de trabalho se contraem à medida que a economia cresce mais rapidamente, aumentando a renda real, especialmente para os pobres, cuja renda vem majoritariamente do trabalho.[11] Por fim, todos os países analisados têm algum tipo de transferência destinada aos pobres. Portanto, outro canal que beneficia mais os pobres do que os ricos são as transferências, que provavelmente se expandem graças ao aumento das receitas dos governos associadas a um maior crescimento econômico.

A conclusão é que o aumento da eficiência em infraestrutura provavelmente aumentaria a produção agregada, apoiaria os setores de alta produtividade da economia e reduziria a desigualdade de renda.

Regulação: o segredo para compartilhar os benefícios de maior eficiência

Presume-se que os ganhos simulados de eficiência se traduzem em preços mais baixos para os serviços de infraestrutura. Por sua vez, presume-se que a economia opera com um mecanismo competitivo de formação de preços em todos os setores. No entanto, os serviços de infraestrutura geralmente são prestados em mercados regulados com preços pré-determinados, ou mesmo fixos (contratuais), que podem impedir que ganhos de eficiência se traduzam imediatamente em preços mais baixos para os usuários de serviços. Esta seção apresenta um mecanismo alternativo de formação de preços para avaliar as implicações de diferentes ajustes de preços na transmissão de ganhos de eficiência para a economia. Neste exercício, foram realizadas simulações contrafactuais restringindo reduções de preços associadas a ganhos de eficiência. Em particular, presumiu-se que os fornecedores de serviços de infraestrutura aplicam uma margem de 15% sobre os custos marginais de produção (ou seja, no cenário contrafactual, os preços dos serviços estão 15% acima dos preços que prevaleceriam se os preços fossem totalmente flexíveis e os mercados fossem competitivos). Esse mecanismo permite aos prestadores de serviços de infraestrutura capturar uma parcela maior dos ganhos de eficiência na forma de lucros, restringindo a transmissão dos ganhos de eficiência aos consumidores por meio de preços mais baixos.

Figura 12.4

Impacto de ganhos de eficiência no crescimento do PIB com e sem margens

Fonte: Elaboração dos autores.

Nota: A figura mostra a variação acumulada, em pontos percentuais do PIB, das taxas de crescimento contrafactuais (i.e., maior eficiência com margens) menos as taxas de crescimento de referência (i.e., maior eficiência sem sem margens) ao longo de 10 anos.

A figura 12.4 mostra a diferença nas trajetórias de crescimento, em pontos percentuais, entre o cenário de referência (i.e., ganhos de eficiência sem margens) e o cenário com aumento de 15% (i.e., ganhos de eficiência com margem). Em média, no cenário contrafactual com margens, os países perdem 1,8 ponto percentual do PIB ao longo de 10 anos, em comparação com o caso sem margens. As perdas chegariam a 3,5 pontos percentuais na Costa Rica e 2,5 na Bolívia e Colômbia. Notavelmente, os países mais afetados negativamente são aqueles que, em mercados competitivos e com flexibilidade total de preços, seriam os que mais se beneficiariam dos ganhos de eficiência simulados. A intuição é que o repasse para os preços de aumentos de eficiência na infraestrutura é menor quando as margens prevalecem. Se essas condições de mercado não competitivas forem mantidas ao longo do tempo, o resultado será um crescimento menor do PIB.

No nível setorial, o setor de serviços é o mais afetado pelas margens, uma vez que os preços mais altos resultantes para serviços de infraestrutura — que fazem parte dos setores de serviços mais amplos da economia — os tornam menos atraentes para os consumidores. Consequentemente, a demanda por serviços é reduzida (figura 12.5).

Figura 12.5

Impacto de ganhos de eficiência no PIB setorial com margens

Fonte: Elaboração dos autores.

Nota: A figura mostra a variação cumulativa, em pontos percentuais de produção no nível setorial, das taxas de crescimento contrafactuais (i.e., maior eficiência com margens) menos as taxas de crescimento de referência (i.e., maior eficiência sem margens) ao longo de 10 anos.

Como consumidores, todos os domicílios seriam negativamente afetados pelas margens, já que os preços subiriam. Os domicílios mais pobres veriam seus rendimentos reais declinarem, pois os preços dos serviços seriam mais altos com margens do que sem elas (figura 12.6). Para os domicílios mais ricos, o impacto é mais suave. Os domicílios de alta renda detêm uma parcela maior dos estoques de capital e, portanto, se beneficiariam de rendas mais altas geradas pelas margens. Em seis dos oito países, o efeito do aumento da renda decorrente das margens seria forte o suficiente para compensar os impactos negativos e, como resultado, a renda real dos ricos aumentaria em termos líquidos. Isso, por sua vez, implica que o impacto distributivo das margens é regressivo.

Figura 12.6

Impacto de ganhos de eficiência na renda domiciliar com margens

Fonte: Elaboração dos autores.

Nota: O número mostra a variação acumulada, em pontos percentuais do rendimento real, das taxas de crescimento contrafactuais (i.e., maior eficiência com margem) menos as taxas de referência (i.e., maior eficiência sem margens) ao longo de 10 anos.

Esses resultados destacam a necessidade de uma regulação que equilibre os incentivos aos prestadores de serviços para que busquem e adotem ganhos de eficiência com a necessidade de permitir que essas melhorias se traduzam em preços mais baixos para os consumidores. Sem esse equilíbrio, os ganhos de eficiência podem não se materializar, ou o impacto dos ganhos de eficiência na economia pode ser reduzido, silenciado ou até mesmo revertido. Atingir o equilíbrio não é trivial na prática; isso evidencia a regulação dos serviços de infraestrutura como um componente indispensável no mix de formulação de políticas (ver Capítulo 13).

Tecnologias disruptivas: uma ponte para o futuro

Avanços tecnológicos disruptivos são difíceis de prever, por sua própria natureza. No entanto, os especialistas concordam que o aumento da digitalização dos serviços pode potencialmente gerar ganhos significativos de eficiência na prestação de serviços. Os especialistas também esperam que os prestadores de serviços adotem cada vez mais tecnologias ambientalmente limpas, capazes de reduzir os custos de geração de energia e apoiar opções de transporte limpas e eficientes.[12]

Nos exercícios anteriores, presumimos que os ganhos simulados de eficiência eram exógenos, ou seja, foram introduzidos na análise como “presentes” para a economia. No entanto, na prática os prestadores de serviços, o governo, ou ambos, teriam que fazer investimentos para implementar mudanças tecnológicas que viabilizassem esses ganhos de eficiência. As simulações são úteis para explorar o impacto potencial dos ganhos de eficiência, mas são incompletas, porque não consideram os custos inerentes à obtenção desses ganhos. Por exemplo, a adoção de tecnologias solares requer investimento nos equipamentos do painel; também requer melhorias nas redes de transmissão e distribuição de energia, além de investimento em manutenção e reparos para a tecnologia solar. Portanto, avaliar os benefícios e custos para a economia de aumentos da eficiência nos serviços de infraestrutura implica identificar as mudanças tecnológicas reais que podem gerar os ganhos e avaliar os custos associados a essas mudanças.

Esta seção avalia os possíveis impactos na economia de três disrupções tecnológicas incipientes, com potencial para mudar a forma como os serviços de infraestrutura são prestados, levando a ganhos de eficiência no setor. As disrupções são: (i) aumento da digitalização de serviços de infraestrutura; (ii) adoção de uma parcela maior de renováveis não convencionais na matriz de geração de eletricidade; e (iii) introdução de veículos elétricos e serviços de transporte compartilhado por meio de plataformas digitais.

Digitalização de serviços de infraestrutura

A digitalização dos serviços de infraestrutura engloba tecnologias digitais para ampliar a oferta de serviços de infraestrutura e melhorar a gestão da demanda e a qualidade dos serviços prestados.[13] O conceito abrange tecnologias como medidores inteligentes para controlar e gerenciar o consumo de eletricidade residencial, aplicativos de smartphones para monitorar a energia consumida por eletrodomésticos, sensores digitais remotos para medir e gerenciar a pressão da água[14] e telas digitais em ônibus, metrô e paradas de trem para informar aos passageiros a chegada do próximo veículo, entre muitos outros (ver Capítulo 5).

As tecnologias digitais têm maior probabilidade de serem aplicadas se ajudarem os fornecedores a economizar nos custos intermediários de insumos (ou seja, melhorias de eficiência na economia de custos) ou a aumentar a produção por unidade de mão de obra e capital (ou seja, ganhos de eficiência produtiva).[15] Portanto, nos exercícios abaixo, presumiu-se que a digitalização dos serviços de infraestrutura traria aumentos de eficiência na economia de custos e ganhos de eficiência produtiva equivalentes a 15% acima das referências da indústria nos setores de infraestrutura, durante um período de 10 anos.

Serão necessários investimentos para permitir que os fornecedores adotem tecnologias digitais, bem como novos equipamentos (i.e., medidores inteligentes) e infraestruturas digitais (i.e., construção de redes 5G). Tendo em conta esses fatores, presumiu-se — com base nas previsões do setor — que as necessidades de capital aumentariam 10% acima dos níveis de referência em setores relacionados com infraestrutura, ao longo de 10 anos.

A demanda por serviços de telecomunicações aumentaria acima dos níveis de referência após a adoção de tecnologias digitais. Assim, presumiu-se que a demanda por serviços de telecomunicações — que é um dos mais de 30 setores produtivos da economia de acordo com a MCS de cada país — aumenta 2% em relação aos valores de referência durante os três primeiros anos de simulações, saltando para 3,5% nos três anos seguintes e, finalmente, chegando a 5% nos últimos anos da década.

Os pressupostos específicos sobre as magnitudes baseiam-se em avaliações de especialistas de cenários incertos e, portanto, estão sujeitos a erros de previsão e vieses de especialistas. Apesar dos dilemas de modelagem, os resultados fornecem uma cartilha sobre o possível impacto na economia de tecnologias digitais nos serviços de infraestrutura, tendo em conta a interconexão entre setores e outras complexidades consideradas em um quadro de equilíbrio geral.

Figura 12.7

Impacto da digitalização de serviços de infraestrutura no PIB

Fonte: Elaboração dos autores.

Nota: A figura mostra a variação anual, em pontos percentuais do PIB, das taxas de crescimento contrafactuais (i.e., digitalização) menos as taxas de crescimento de referência (i.e., de sempre, sem mudanças) ao longo de 10 anos.

Os resultados mostram que a digitalização dos serviços de infraestrutura na América Latina e Caribe pode impulsionar o crescimento econômico, favorecendo as populações em situação de pobreza. O Painel A da figura 12.7 mostra que o PIB aumentaria em todos os países da região no cenário contrafactual. A expansão estimada do PIB resultante da digitalização em setores de infraestrutura aumentaria ao longo do tempo. Em média, o PIB recua 0,10 ponto percentual em relação ao cenário de referência no primeiro ano de simulações, devido a custos de investimento mais altos (figura 12.7, Painel B). Os ganhos de eficiência começam a se materializar no segundo ano e se acumulam ao longo do tempo, atingindo 5,7 pontos percentuais de crescimento mais alto, em média, se a política persistir ao longo de 10 anos. Bolívia, Costa Rica, Equador e Chile apresentam desempenho acima da média, acumulando 8,6, 7,4, 6,7 e 5,6 pontos percentuais do PIB acima de sua tendência de crescimento, respectivamente.[16] O aumento da taxa de crescimento é acompanhado por melhorias na distribuição de renda. Os modelos mostram que em todos os países, em média, a renda real dos dois quintis mais pobres aumentaria 16% a mais do que a renda dos dois quintis mais ricos (figura 12.8).

Figura 12.8

Impacto da digitalização na renda domiciliar

Fonte: Elaboração dos autores.

Nota: A figura mostra a variação acumulada, em pontos percentuais da renda real, das taxas de crescimento contrafactuais (i.e., maior eficiência) menos as taxas de crescimento de referência (i.e., de sempre, sem mudanças) ao longo de 10 anos.

Considerando os possíveis impactos na produção e na distribuição de renda, o cenário de digitalização é um exemplo daquilo que na seção anterior foi rotulado de ganho de eficiência para a economia. A digitalização dos serviços de infraestrutura afetaria a economia por meio de uma combinação de fatores que equivalem a esses ganhos de eficiência. Por exemplo, os pobres provavelmente se beneficiariam mais do que proporcionalmente da queda nos preços dos serviços ocasionada pela digitalização, uma vez que gastam uma parcela maior da sua renda em serviços de infraestrutura do que os ricos e, portanto, se beneficiariam mais da queda de preços.[17] Além disso, o crescimento econômico incremental provocado pela digitalização reduziria a taxa de desemprego e aumentaria a renda do trabalho, que é a principal fonte de renda entre os pobres.

A conclusão é que a digitalização tem potencial para gerar ganhos de eficiência que beneficiem a economia, mesmo considerando os custos de adoção: poderia impulsionar o crescimento econômico; poderia ajudar a aumentar o crescimento no longo prazo, canalizando o crescimento para setores econômicos de alta produtividade; e tem probabilidade de ser a favor dos pobres. Essa área, portanto, requer um marco de políticas de apoio capaz de garantir que os benefícios potenciais sejam concretizados e disseminados pela economia.

Renováveis não convencionais: uma alternativa poderosa

A região da América Latina e Caribe está aumentando rapidamente a participação de fontes renováveis não convencionais em seu mix de energia (ver Capítulo 7). A decisão política de fomentar energias renováveis não convencionais responde à necessidade de descarbonizar as economias e cumprir as metas de mitigação estabelecidas no Acordo de Paris. A introdução de fontes renováveis não convencionais de energia, particularmente solar e eólica, promete uma revolução na estrutura de custos do setor, permitindo que a energia elétrica seja gerada a um baixo custo marginal.

Esta seção avalia os possíveis impactos na economia do aumento da participação da energia eólica e solar na matriz de geração de eletricidade da América Latina e Caribe, de uma média de 5% no primeiro ano de simulações para 40% do total em 10 anos.[18] O exercício pressupõe que, por depender cada vez mais da energia solar e eólica para geração, o setor elétrico economiza em combustíveis fósseis (carvão, petróleo e gás) proporcionalmente à quantidade de geração de combustíveis fósseis que é deslocada a cada ano pelas fontes renováveis. Essa proporção varia por país de acordo com a matriz energética, dependendo do mix de combustíveis fósseis consumidos e da capacidade instalada de renováveis no momento das simulações.19,20

As simulações variam de acordo com o investimento necessário para incorporar renováveis não convencionais à matriz geradora. Não há uma maneira única de calibrar as necessidades de investimento, uma vez que os custos das tecnologias associadas declinam ao longo do tempo, em alguns casos rapidamente (figura 12.9), aumentando a incerteza quanto aos custos futuros de renováveis não convencionais.

Figura 12.9

Custo de renováveis não convencionais

Fonte: Bloomberg New Energy Finance (BNEF).

Nota: O custo normalizado da energia representa o preço pré-estabelecido no longo prazo, com base nos MWh necessários para recuperar todos os custos do projeto e obter uma taxa mínima necessária de retorno sobre o investimento. Para os mercados competitivos de energia solar PV (fotovoltaica) e energia eólica em terra, a BNEF usa índices de preços proprietários para construir suposições de gasto de capital de baixo para cima, emparelhadas com dados específicos da região para financiamento, macroeconomia e recursos. O gasto de capital completo também responde pelos custos regionais de licenciamento e aquisição de terras. Para projetos fotovoltaicos e eólicos em terra, em mercados menos competitivos, a BNEF usa uma combinação de custos informados no nível de projetos (como capturados no Bloomberg Power Plant Database, contribuição local de analistas regionais e dados de fontes disponíveis publicamente).

Nesse contexto, duas simulações são realizadas. A primeira usa estimativas baseadas no custo atual de capital nas diferentes economias; a segunda supõe uma redução de 40% nos custos de capital durante um período de 10 anos. Para o primeiro cenário, supôs-se que os setores de infraestrutura devem aumentar os investimentos de capital entre 5% e 7,5% do PIB ao longo de uma década, para incorporar renováveis.[21] No segundo cenário, o aumento do investimento de capital varia entre 3% e 4,5% do PIB; como esperado, esse valor é muito menor devido à redução de 40% nos custos de renováveis não convencionais.

Os impactos estimados do aumento da participação das energias solar e eólica para 40% da matriz geradora de eletricidade no PIB variam entre os países: na Argentina, o PIB se expande aproximadamente 0,5 ponto percentual acima do equilíbrio inicial em 10 anos; na Bolívia e na Jamaica, o aumento é menor. Por outro lado, o PIB se contrairia em cerca de 2 pontos percentuais no Peru e no Chile e 0,2 ponto percentual na Colômbia (figura 12.10, Painel A), em relação ao equilíbrio inicial.[22] Os resultados refletem a base de recursos desses países específicos (carvão no Chile e na Colômbia e gás no Peru). Ao substituir fontes de energias contaminantes, mas baratas, por renováveis não convencionais, os benefícios de economia de custos de uma matriz de geração elétrica “verde” são reduzidos.[23] Os impactos estimados em produtos e distribuição de renda no nível setorial também variam em toda a região.

Figura 12.10

Impacto do aumento de renováveis no PIB

Fonte: Elaboração dos autores.

Nota: A figura mostra a variação acumulada, em pontos percentuais do PIB, das taxas de crescimento contrafactuais (i.e., aumentando a participação das renováveis para 40% do total) menos as taxas de crescimento de referência (i.e., de sempre, sem mudanças) ao longo de 10 anos.

Fonte: Elaboração dos autores.

Nota: A figura mostra a variação acumulada, em pontos percentuais do PIB, das taxas de crescimento contrafactuais (i.e., aumentando a participação das renováveis para 40% do total, presumindo-se necessidades de investimento menores do que no Painel A) menos as taxas de crescimento de referência (i.e., cenário contrafactual do Painel A) ao longo de 10 anos.

Na Figura 12.10, o Painel B mostra que, quando as necessidades de investimento são 40% menores do que no Painel A, os impactos estimados no PIB do aumento da participação de fontes de energia renovável na matriz de geração de eletricidade são maiores do que no Painel A, particularmente no Equador, no Chile e no Peru.

A razão pela qual os resultados variam reflete duas forças de compensação. Por um lado, a menor dependência de combustíveis fósseis resulta em preços mais baixos de eletricidade; por outro, como novos investimentos de capital são necessários, os preços devem aumentar para gerar retornos para atrair esses investimentos. Em toda simulação, uma das duas forças prevalece, dependendo das condições específicas do país. Além disso, a necessidade de aumentar o investimento no setor elétrico para transformar a matriz de geração compete com as necessidades de investimento em outros setores da economia e pode deslocar investimentos e criar outras tensões na economia que são capturadas nas simulações.

Não obstante a dificuldade intrínseca de estimar com precisão necessidades futuras de investimento, os desenvolvimentos no mercado de energia renovável sugerem que as necessidades de investimento podem diminuir rapidamente, à medida que a tecnologia evoluir. Os custos das tecnologias de geração renovável caíram substancial e continuamente na região ao longo da última década. O Chile, por exemplo, atingiu em 2017 o marco da realização de um dos leilões mais baratos de energia solar do mundo, com um preço médio de US$32,5 por MWh. Os avanços tecnológicos, aliados ao aumento de capacidades institucionais, provavelmente reduzirão as necessidades de investimento para a adoção de uma participação maior de renováveis não tradicionais na região ao longo do tempo. Isso, por sua vez, implica que pode ser cada vez mais viável e rentável fazer a transição, aumentando os ganhos em termos de crescimento e bem-estar.

Novas avenidas no setor de transportes

A substituição de parte da frota de veículos a combustão existente por veículos elétricos e serviços de transporte compartilhado deverá gerar ganhos de eficiência no setor de transporte. Novos modelos de veículos elétricos podem percorrer distâncias mais longas por unidade de energia do que veículos com motor a combustão comparáveis.[24] Os serviços de transporte compartilhado, por sua vez, podem aumentar a produtividade, aumentando o número de passageiros por deslocamento e liberando tempo do passageiro para o trabalho ou lazer.[25]

Os exercícios nesta seção avaliam os potenciais impactos econômicos do aumento da participação de veículos elétricos e da disseminação de serviços de transporte compartilhado na América Latina e Caribe. As duas disrupções tecnológicas são independentes uma da outra; no entanto, ambas afetam diretamente o setor de transporte e, portanto, são avaliadas conjuntamente. As suposições são de que a participação dos veículos elétricos aumentará para 30% da frota total de carros e ônibus em 10 anos.[26] No mesmo período, 50% dos deslocamentos em carros particulares serão feitos em uma modalidade de transporte compartilhado. Os veículos elétricos reduzirão a demanda por combustíveis fósseis, ao mesmo tempo em que aumentarão o consumo de eletricidade. A introdução de veículos elétricos exigirá investimento em equipamentos para construir a frota, além de investimento adicional para atualizar as redes de distribuição de energia. Para as simulações, supôs-se que o setor de transporte aumentará o investimento em 10% em relação ao cenário de referência.

A expansão dos serviços de transporte compartilhado, por sua vez, reduzirá a demanda das famílias por carros e combustível e aumentará a produtividade no transporte por meio de um uso mais intensivo de veículos (ou seja, mais passageiros por deslocamento).[27] Os custos são o investimento de que as empresas de transporte necessitam para acomodar o aumento do número de passageiros e as taxas pagas por estes pelos serviços de transporte. O aumento do investimento do setor foi considerado equivalente a 50% da redução da demanda por carros pelos domicílios. Essa suposição refletiu a crença de que menos carros seriam necessários na modalidade de transporte compartilhado, pois cada veículo transportaria mais passageiros do que carros particulares.

Os resultados das simulações são mostrados nas figuras 12.11 a 12.13. O aumento da participação dos veículos elétricos e a expansão dos serviços de transporte compartilhado deverão ter um impacto positivo, mas quantitativamente pequeno, no PIB na América Latina e Caribe ao longo de 10 anos. Em média, ao final do 10º ano, o PIB seria 1,2 ponto percentual maior nas economias incluídas neste exercício em relação ao cenário de referência. O pequeno impacto quantitativo no PIB não surpreende, uma vez que o peso do setor de transporte, que é o mais afetado por essas mudanças, é de cerca de 5% do PIB na América Latina e Caribe, em média. Esse percentual, no entanto, pode estar subestimado porque não considera os serviços de transporte próprios de domicílios e empresas, o que aumentaria o peso relativo do setor de transporte nas contas nacionais em aproximadamente 50% (Coremberg, 2018; ver Quadro 12.2).

Figura 12.11

Impacto dos veículos elétricos e serviços de transporte compartilhado no PIB

Fonte: Elaboração dos autores.

Nota: A figura mostra a variação acumulada, em pontos percentuais do PIB, das taxas de crescimento contrafactuais (i.e., com veículos elétricos e serviços de transporte compartilhado) menos as taxas de crescimento de referência (i.e., de sempre, sem mudanças) ao longo de 10 anos.

Os impactos distributivos do aumento da participação de veículos elétricos e da disseminação de serviços de transporte compartilhado na América Latina e Caribe são quantitativamente pequenos e heterogêneos.[28] Em média, a introdução de veículos elétricos tem um viés progressivo, aumentando mais do que proporcionalmente a renda real dos quintis mais pobres, em comparação com os quintis mais ricos ao final do período de simulação. A expansão dos serviços de transporte compartilhado tem o efeito oposto, mas é quantitativamente menor (figura 12.12).

Quadro 12.2

Aferindo a magnitude econômica dos serviços de infraestrutura

Será que a região da América Latina e Caribe afere adequadamente o papel dos serviços de infraestrutura na economia? A resposta é não, e o problema está na metodologia de informação usada pelos institutos nacionais de estatística. As informações em todos os setores de infraestrutura (energia, transporte, água e saneamento) subestimam seriamente a magnitude dos serviços de infraestrutura. Coremberg (2018) calculou o papel dos serviços de infraestrutura na Argentina, no Brasil e no México, que juntos respondem por 55% do PIB da região. Valendo-se dos termos técnicos da metodologia de contas nacionais, Coremberg compilou uma “conta satélite de serviços de infraestrutura”, reclassificando as atividades (produção, consumo e investimento) realizadas por empresas e domicílios, seja via mercado ou por conta própria, relacionadas a energia, transporte, telecomunicações e água e saneamento. A compilação da conta satélite por Coremberg marca o primeiro exercício desse tipo na América Latina e Caribe.

A contribuição dos serviços de infraestrutura para o PIB aumenta quase 50% — de 7,25% para 11% — quando os serviços prestados internamente são computados — isto é, quando são imputados ao setor de infraestrutura e não ao setor da empresa que presta o próprio serviço.

Tabela 12.2.1

Magnitude econômica dos serviços de infraestrutura na América Latina e Caribe, por modo de fornecimento (em porcentagem do PIB)

Fonte: Coremberg (2018).

Nota: As contas nacionais classificam os serviços de infraestrutura fornecidos internamente não no setor de infraestrutura correspondente, mas no setor das empresas que fornecem o próprio serviço.

O aumento do peso dos setores de infraestrutura na economia é explicado em grande parte pelo setor de transporte. Resultados semelhantes são informados para os poucos países desenvolvidos (Bélgica, Canadá, França e Estados Unidos) onde as contas satélite de transporte foram calculadas. Em vez disso, o valor estimado da energia fornecida internamente é relativamente baixo porque: (i) os custos dos insumos para a geração interna de energia elétrica, principalmente combustíveis, são registrados como despesas gerais nas contas corporativas e, portanto, não puderam ser devidamente identificados no exercício; e (ii) a autogeração de eletricidade com energia renovável não convencional (ou seja, solar e eólica) teve valores muito baixos nos três países analisados até 2012, que foi o ano para o qual a conta satélite foi compilada. No futuro, a autogeração de eletricidade nos níveis empresarial e domiciliar também deverá aumentar. Isso provavelmente afetará os cálculos e, portanto, as dimensões estimadas do setor de energia, bem como do setor de transporte, que deverá depender mais fortemente da eletricidade (ver Capítulos 9 e 10).

Figura 12.12

Efeitos distributivos de veículos elétricos e serviços de transporte compartilhado

Fonte: Elaboração dos autores.

Nota: A figura mostra a variação acumulada, em pontos percentuais de renda real, das taxas de crescimento contrafactuais (i.e., com veículos elétricos e serviços de transporte compartilhado) menos as taxas de crescimento de referência (i.e., de sempre, sem mudanças) ao longo de 10 anos.

Outra dimensão do exercício diz respeito aos impactos ambientais. O aumento da participação de veículos elétricos deverá reduzir a emissão de contaminantes de CO_2 na atmosfera. O modelo EGC empregado inclui um índice de contaminação construído com base no grau de contaminação emitido por cada setor.[29] A introdução de carros elétricos reduziria as emissões totais na região: as simulações indicam que as emissões diminuiriam em média 3,4% em relação ao equilíbrio inicial e em mais de 4% para o Chile e o Peru (figura 12.13). A exceção é a Jamaica, que tem uma matriz de geração de eletricidade com maior dependência de combustíveis fósseis.[30] No entanto, mesmo que as emissões totais não fossem reduzidas, a introdução de veículos elétricos redistribuiria as emissões de áreas urbanas densamente povoadas (onde a maioria dos veículos circulam) para áreas menos densamente povoadas (onde a energia elétrica geralmente é gerada), reduzindo, assim, o impacto das emissões na saúde e no bem-estar dos cidadãos.[31] Estudos recentes revelam que a poluição de partículas (altamente correlacionada com as emissões do escapamento de motores de combustão interna) reduz a expectativa de vida da pessoa média no planeta em 1,8 ano, o que é mais do que as perdas associadas ao tabagismo (1,6 ano) ou ao uso de álcool e drogas (11 meses).[32] No caso da expansão dos serviços de transporte compartilhado, os resultados sobre as emissões de contaminantes são indeterminados, devido às forças de compensação. Por um lado, usar veículos de forma mais eficiente (mais passageiros por deslocamento) pode ajudar a reduzir as emissões por passageiro, mas um aumento da demanda — à medida que os preços diminuem — pode neutralizar esses ganhos, levando a emissões globais mais altas.

Figura 12.13

Impacto de veículos elétricos e serviços de transporte compartilhado na poluição

Fonte: Elaboração dos autores.

Nota: A figura mostra a variação acumulada, em pontos percentuais dos níveis de emissões de CO_2 para o ano de 2016, das taxas de crescimento contrafactuais (i.e., com veículos elétricos e serviços de transporte compartilhado) menos as taxas de crescimento de referência (i.e., de sempre, sem mudanças) ao longo de 10 anos.

A conclusão é que os impactos agregados na economia do aumento da participação de veículos elétricos e da disseminação dos serviços de transporte compartilhado na América Latina e Caribe seriam quantitativamente menores do que as outras disrupções tecnológicas que foram modeladas. Esse impacto menor se deve ao fato de que os ganhos se acumulam principalmente no setor de transportes e, por sua vez, o peso do setor de transportes na MCS de cada país é relativamente pequeno, visto que as contas nacionais não incluem transporte próprio (autofornecimento). A boa notícia é que, apesar dos pequenos efeitos quantitativos, as disrupções tecnológicas deverão ter impactos positivos no crescimento e privilegiar as populações pobres. Além disso, considerando as reduções concomitantes nas emissões de CO_2, os impactos potenciais das disrupções tecnológicas na economia podem ser significativamente maiores do que o que foi apresentado.

Construindo economias mais fortes e mais equitativas

Os formuladores de políticas na América Latina e Caribe podem estar profundamente cientes de que as estradas em ruínas, os sistemas de energia ineficientes e a água e o saneamento inadequados da região detêm o progresso dos seus países. Mas os esforços para melhorar os serviços de infraestrutura geralmente demoram. Isso pode não ser surpresa, considerando a escassez de evidências sobre o impacto econômico de políticas públicas que melhoram a eficiência e a qualidade dos serviços de infraestrutura.

Este capítulo busca preencher essa lacuna de conhecimentos, considerando três dimensões pelas quais a melhoria dos serviços de infraestrutura pode resultar em economias mais fortes. O aumento da eficiência nos setores de infraestrutura pode impulsionar o crescimento econômico; pode fazê-lo de maneiras que aumentem o crescimento potencial (no longo prazo), porque apoia os setores econômicos mais dinâmicos; e ajuda os pobres proporcionalmente mais do que os ricos, porque os pobres gastam uma parcela maior de seus rendimentos no pagamento de serviços de infraestrutura. A avaliação baseia-se nos resultados de um novo exercício que avalia os impactos na economia da eficiência e dos ganhos de qualidade nos serviços de infraestrutura, considerando as interconexões entre setores econômicos e agentes da economia (ver tabela 12.1 para um resumo dos resultados do capítulo).

Tabela 12.1

Impactos de mudanças tecnológicas em serviços de infraestrutura no PIB e na desigualdade de renda

Fonte: Elaboração dos autores.

Nota: A coluna de crescimento econômico representa a mudança real no PIB do contrafactual (i.e., com veículos elétricos e serviços de transporte compartilhado) menos as taxas de crescimento de referência (i.e., de sempre, sem mudanças) ao longo de 10 anos. As colunas de renda real representam a mudança efetiva na renda real no contrafactual (i.e., com a digitalização dos serviços de infraestrutura) menos as taxas de crescimento de referência (i.e. taxas de sempre, sem mudanças) ao longo de 10 anos. A escala de cor indica que quanto mais positivos (negativos) os valores, mais intensa a cor na célula (verde para valores positivos, vermelho para valores negativos).

O capítulo considera os três tipos de ganhos de eficiência: aumento de eficiência na economia de custos, por meio do qual os setores de infraestrutura implementam tecnologias de economia de custos; ganhos de eficiência produtiva, por meio dos quais os setores aprimoram processos produtivos; e ganhos de qualidade nos serviços, por meio dos quais os setores de infraestrutura criam externalidades positivas em outros setores, fornecendo melhores serviços e reduzindo seus custos.

Embora convincentes, os resultados da simulação suscitam a pergunta de como esses ganhos de eficiência se materializariam. Os setores de infraestrutura são dinâmicos. Algumas disrupções tecnológicas que alteram modelos de negócios tradicionais já estão acontecendo e deverão aumentar. Embora o futuro seja incerto, a boa notícia é que algumas das mudanças previstas nos setores — digitalização de serviços, adoção de uma parcela maior de renováveis não tradicionais na matriz de geração de energia elétrica e mudanças no setor de transportes, incluindo a adoção de veículos elétricos e serviços de transporte compartilhado — podem ter impactos positivos na economia, semelhantes às simulações de ganhos de eficiência. No entanto, a materialização desses ganhos potenciais requer um marco que estimule essas mudanças tecnológicas, permitindo, ao mesmo tempo, que os benefícios cheguem a setores econômicos e pessoas. Em mercados regulados, como aqueles em que os serviços de infraestrutura operam, alcançar o equilíbrio correto implica criar um mecanismo de precificação que permita aos prestadores de serviços internalizar parte dos ganhos, garantindo, ao mesmo tempo, flexibilidade suficiente para que os preços ao consumidor caiam como resultado de ganhos de eficiência nos setores. Esse é um tema abordado no capítulo 13.

A qualidade da infraestrutura na América Latina e Caribe conspira contra as aspirações da região de se juntar às fileiras dos países de alta renda. Nesse contexto, atualizar a infraestrutura e melhorar os serviços não é uma opção — é uma necessidade, mas com recompensas potencialmente imensas.

[1]    O objetivo da agenda de pesquisa foi avaliar quanto investimento adicional em infraestrutura é necessário para aumentar o crescimento e/ou fechar lacunas de infraestrutura em países que ficaram para trás. Um meta-estudo (García et al., 2017) identificou mais de 150 estudos publicados desde a década de 1990 estimando os efeitos do aumento do estoque de infraestrutura na taxa de crescimento da economia.

[2]    O investimento em infraestrutura afeta o crescimento econômico diretamente, como um elemento de formação bruta de capital fixo, e indiretamente, como um meio para aumentar a produtividade (ou seja, permitindo que fatores de produção se tornem mais produtivos; facilitando a acumulação de capital humano; fornecendo serviços básicos que permitem à economia funcionar; e complementando o investimento privado).

[3]    Na literatura, um número significativo de artigos analisou os efeitos no crescimento econômico do investimento em estruturas. Ver, por exemplo, Calderón e Servén (2016) e Estache e Garsous (2012). García et al. (2017) apresentam uma meta-análise de pesquisas relacionadas. Na América Latina e Caribe, em particular, pesquisas anteriores identificaram a infraestrutura como a prioridade mais significativa quando se trata de aumentar a probabilidade de atingir níveis mais altos de renda para países de renda média (ver Izquierdo et al., 2016).

[4]    Ahumada e Navajas (2019) apresentam uma revisão bibliográfica dos poucos estudos que avaliam o impacto setorial do investimento em infraestrutura, além de avaliar como choques na produtividade do trabalho em três setores relacionados com infraestrutura afetam a produtividade do trabalho em outros setores da economia, usando um painel de dados de 25 países de todo o mundo. A literatura sobre os impactos distributivos da infraestrutura é mais ampla (ver, por exemplo, Hooper, Peters e Pintus, 2018). No entanto, a maior parte da análise é baseada em evidências de economias avançadas.

[5]    Ganhos de eficiência podem ser obtidos de diferentes maneiras, incluindo melhorias tecnológicas, atualização dos processos de produção e mudança de comportamentos/normas sociais. Ver Fay et al. (2017) para uma discussão útil sobre América Latina e Caribe. Ver também Ferraro e Price (2013), Fielding et al. (2012), Habyarimana e Jack (2011), Schultz et al. (2007) e Datta et al. (2015) para insights de intervenções comportamentais para aumentar a eficiência ou diminuir a demanda em infraestrutura.

[6]    Com base nos números do PIB atual de 2019 para América Latina e Caribe.

[7]    Os pesos da produção dos setores de infraestrutura sobre o valor agregado de outros setores são: 5,5% em agricultura e mineração; 6,5% em manufatura; e 4,3% em serviços.

[8]    Aqui cabe uma ressalva: a relevância dos serviços de infraestrutura em outros setores econômicos pode estar subestimada nas contas nacionais. No caso das indústrias extrativas e da agricultura, grande parte dos serviços de infraestrutura é fornecida internamente pelas próprias empresas e, portanto, não é incorporada à MCS (ver Coremberg, 2018).

[9]    Ver Ahumada e Navajas (2019) para mais análises. Note-se, no entanto, que a natureza do exercício em Ahumada e Navajas é diferente e, portanto, os resultados não são diretamente comparáveis. Ahumada e Navajas estudam o impacto do aumento da produtividade do trabalho nos setores de infraestrutura, no crescimento da produtividade do trabalho em outro setor econômico. Seu estudo é útil para avaliar quais investimentos (ou seja, em quais setores) podem ajudar a reduzir as lacunas de produtividade na economia. O exercício deste capítulo é diferente porque avalia o impacto do aumento da eficiência no valor agregado do setor, sem implicação direta para o crescimento da produtividade em outros setores e, portanto, nas lacunas de produtividade.

[10]  Jamaica e Equador são exceções: os quintis superiores recebem benefícios ligeiramente maiores dos ganhos de eficiência do que famílias de menor renda.

[11]  Em média, os dois quintis mais pobres da população nos países analisados recebem 72% da sua renda de trabalho e transferências, enquanto o quintil mais rico recebe apenas 47% das mesmas fontes.

[12]  Ver Administração de Informação de Energia dos EUA (2019), AIE (2019b), AIE (2019c), IRENA (2019).

[13]  Ver Milner e Yayboke (2019).

[14]  O uso de redes de micro e macromedidores conectadas a sistemas de gestão operacional permitiu que a Aguas Andinas, a fornecedora de serviços de água potável e saneamento em Santiago do Chile, controlasse melhor as perdas e realizasse manutenção preditiva (‘consertar antes que quebre’), melhorando, assim, a produtividade, reduzindo custos e conservando água (ver Aguas Andinas, 2015).

[15]  Seria impraticável modelar separadamente os benefícios e custos esperados de cada um desses desenvolvimentos. Em vez disso, o caminho aqui adotado é incorporar algumas características comuns dessas mudanças aos parâmetros dos modelos de equilíbrio geral, a fim de gerar um conjunto de simulações contrafactuais baseado na adoção de disrupções tecnológicas nos setores de infraestrutura.

[16]  Os impactos estimados da digitalização variam de acordo com o setor econômico. Em média, são os mais altos na manufatura (setores industriais) — exceto na Bolívia, onde a mineração predomina — e os mais baixos em serviços.

[17]  Em média, o gasto total com serviços de infraestrutura (transporte, energia e água e saneamento) representa 14,1% da renda disponível dos dois quintis mais pobres e apenas 11% para os 40% mais ricos da população.

[18]  A escolha da participação de 40% de renováveis não convencionais na matriz elétrica responde ao objetivo de convergir para uma matriz elétrica totalmente renovável, com vistas ao cumprimento do Acordo de Paris e a uma economia de emissão líquida zero. O uso de fontes renováveis pela América Latina e Caribe excedeu 55% em 2018 (ver Capítulo 9), principalmente devido ao uso de energia hidrelétrica para gerar eletricidade. Os 40% colocariam América Latina e Caribe próximos ao — ou no — objetivo de uma matriz totalmente renovável. As médias regionais mascaram as diferenças entre países. No entanto, a mesma suposição foi usada para todos os países para facilitar a estimativa do modelo.

[19]  Ver Brichetti et al. (2020).

[20]  A Costa Rica está fora desse exercício, pois já fez a transição para uma matriz de geração elétrica totalmente renovável.

[21]  O cálculo das necessidades de investimento requer dois tipos de dados: por um lado, o chamado “fator de capacidade”, que determina a capacidade instalada requerida para gerar a energia elétrica necessária (note que o fator de capacidade é mais baixo em energias renováveis devido à intermitência na geração); por outro lado, é preciso estimar um custo de capital por megawatt (MW) de capacidade instalada que usa tecnologias renováveis. Para esse exercício, a fonte para ambos os tipos de dados é o Model for Electricity Technology Assessments (META) do Banco Mundial para o ano 2012. Ver Brichetti et al. (2020).

[22]  Isso implica que a economia cresceria menos do que no cenário de referência, que não apresenta necessariamente taxas de crescimento negativas.

[23]  Nesse exercício, a capacidade de geração de combustíveis fósseis já existe; portanto, os resultados podem ser interpretados como um subproduto do problema dos ativos encalhados. Além disso, à medida que o custo da geração elétrica com renováveis não convencionais continua a diminuir, as disparidades de custos entre fontes renováveis e não renováveis também diminuirão (ver Capítulo 9).

[24]  De acordo com EPA/DOE (2020), os veículos elétricos mais eficientes (BMW i3 BEV) no mercado em 2019 poderiam atingir até 124 milhas por galão equivalente, enquanto os carros médios de combustão interna vendidos (Ford Fusion) poderiam percorrer apenas 25 milhas por galão.

[25]  Ver Luan et al. (2018) para obter uma lista completa dos benefícios das tecnologias de transporte compartilhado.

[26]  Essa é uma suposição otimista, baseada em estimativas para a Agência Internacional de Energia, AIE (2019b).

[27]  Para as simulações, supôs-se que a produtividade no setor de transportes aumentaria 15% em dez anos em relação ao ano-base.

[28]  Os resultados estão em consonância com a vasta literatura sobre os impactos distributivos de tecnologias disruptivas e P&D (ver Aghion, Akcigit, et al. [2019]; Aghion, Bergeaud, et al. [2019]; Lucking, Bloom e Van Reenen [2018]), que se concentram em evidências dos Estados Unidos e de outras economias avançadas.

[29]  Ver Chisari, Maquieyra e Miller (2012).

[30]  Como resultado, o aumento da demanda de eletricidade por veículos elétricos aumentaria a demanda de combustíveis fósseis para gerar essa eletricidade na matriz atual de geração de eletricidade.

[31]  Ver May (2018) para uma revisão da redução potencial dos impactos ambientais locais como resultado da introdução do transporte elétrico.

[32]  Ver Greenstone and Fan (2018).

13

Regulação: o trampolim
para melhores serviços

Os serviços prestados pela infraestrutura na América Latina e Caribe são de má qualidade, não estão acessíveis a todos e são economicamente inviáveis para muitos. Sem dúvida, o subinvestimento da região em infraestrutura ajuda a explicar essa situação. Mas culpar apenas o baixo investimento equivale a enxergar a realidade “com um olho só”. Este capítulo argumenta que a regulação é o trampolim para melhores serviços na região. A falha em desenhar, implementar e fazer cumprir um marco regulatório que obrigue os prestadores de serviços, tanto públicos quanto privados, a serem eficientes, justos, sustentáveis e responsáveis é uma das principais causas da má qualidade dos serviços de infraestrutura.

A regulação é vital para definir o tipo e o nível corretos de incentivos, para que os prestadores de serviços produzam serviços de infraestrutura de alta qualidade. A menos que os governos criem instituições (ministérios, comissões, órgãos independentes), processos e instrumentos para definir as regras e os incentivos que regem as decisões operacionais e de investimento das empresas prestadoras de serviços, a qualidade será medíocre e não atenderá às expectativas. O objetivo mais importante dos governos na regulação de infraestrutura é garantir que os serviços satisfaçam a demanda em termos tanto de quantidade como de qualidade e a preços acessíveis. A sustentabilidade financeira e fiscal e, cada vez mais, preocupações ambientais e sociais também são objetivos dos reguladores. Os governos querem que os prestadores de serviços atinjam os mais altos níveis de eficiência operacional, para que possam prestar serviços ao menor custo possível.

O trabalho do regulador não é fácil e envolve um conjunto limitado de instrumentos (preços, padrões de qualidade, penalidades, necessidades de investimento, subsídios) para a consecução de vários objetivos, simultaneamente. Deve garantir que os prestadores de serviços recuperem os custos do fornecimento dos serviços, seja por meio de taxas de usuários ou subsídios governamentais (sustentabilidade financeira). O regulador também deve fornecer incentivos para minimizar custos (eficiência produtiva) e evitar o consumo excessivo de serviços, estabelecendo preços iguais aos custos (eficiência alocativa). Tentar buscar vários objetivos às vezes pode ter consequências indesejáveis. Esse é o caso do cenário de precificação ideal, que exige que os consumidores paguem o custo total da prestação dos serviços. Mas essa regra de preços ignora a capacidade de pagamento dos consumidores e pode resultar em usuários de áreas rurais ou periurbanas (que é onde consumidores de baixa renda tendem a viver na América Latina e Caribe) pagando mais do que consumidores de alta renda pelo mesmo serviço. Essa estratégia de precificação ilustra o trade-off entre eficiência alocativa e equidade social. Os reguladores devem fazer o melhor possível para equilibrar todos os trade-offs, e, para fazê-lo, suas decisões devem ser baseadas em evidências e resultar de consultas relevantes.

Os instrumentos mais poderosos à disposição dos reguladores são:

•    Preços (não apenas seu nível, mas também sua alteração conforme o nível de consumo, a renda ou a localização do cliente);

•    Padrões de qualidade (medindo, por exemplo, se a água é potável ou a eletricidade é a da tensão correta); e

•    Necessidades de investimento (exigindo investimento adicional em nova capacidade quando a demanda for alta; por exemplo, ampliando um terminal aeroportuário quando os volumes de passageiros excederem um nível predefinido).

Desde o início da década de 1990, a maioria dos países da América Latina e Caribe tem adotado reformas regulatórias em setores de infraestrutura que dependem desses instrumentos para melhorar a prestação de serviços. Reformas adicionais incluíram, em alguns casos, a introdução da concorrência, a reestruturação de empresas estatais e a introdução da participação privada na prestação de serviços, com esquemas que vão de contratos de gestão a concessões e privatizações totais.

Apesar da importância dessas reformas, as estruturas de mercado não mudaram tanto quanto se esperava inicialmente. Na maioria dos mercados de infraestrutura, a tecnologia predominante e o tamanho do mercado no momento das reformas justificavam a prestação de serviços por uma empresa monopolista como sendo o arranjo de mercado mais eficiente. Até agora, esse quadro permaneceu inalterado. O que mudou foi que alguns desses monopólios se tornaram privados ou permaneceram públicos, mas operavam comercialmente.

Para monitorar o desempenho desses monopólios, as reformas incluíram a criação de novas agências reguladoras, no nível tanto nacional como subnacional, que na maioria dos casos eram deliberadamente independentes dos ministérios correspondentes. Como exemplo da ampliação da reforma institucional, 18 países da América Latina e Caribe criaram novas instituições regulatórias no setor de água e saneamento entre 1990 e 2005 (Bertoméu-Sánchez e Serebrisky, 2019).[1]

Embora bem intencionadas, muitas das reformas regulatórias não conseguiram cumprir os objetivos estabelecidos quando foram planejadas. Por exemplo, a concorrência no setor de serviços aumentou em alguns mercados, permitindo a entrada de muitos atores novos, mas a quantidade, a qualidade e os preços dos serviços ainda apresentam deficiências e desafios (ver Capítulos 1 e 4).

Em certa medida, os governos não foram capazes de proteger os reguladores dos riscos de captura por processos políticos ou interesses comerciais (Foster e Rana, 2019). Mas igualmente importante foi o fato de não terem conseguido adaptar a regulação aos contextos em evolução. Disrupções tecnológicas, mudanças climáticas e as crescentes demandas políticas e sociais por serviços economicamente mais acessíveis e de melhor qualidade deverão mudar radicalmente a prestação de serviços de infraestrutura. Capítulos anteriores apresentaram cenários possíveis e, apesar da grande incerteza quanto ao escopo da mudança, o consenso é de que o modelo tradicional de prestadores de serviços fortes, muitas vezes monopolistas, e de consumidores passivos, que fazem pouco mais do que consumir o serviço que lhes é oferecido, desaparecerá. Essas mudanças de papéis provavelmente terão implicações fundamentais para as políticas públicas. A regulação terá que se adaptar.

Como a regulação deve mudar hoje para fomentar inovação e práticas comerciais capazes de gerar os maiores ganhos na quantidade e qualidade dos serviços? Qual é o conjunto certo de instituições, políticas e ferramentas para a regulação mais eficaz de serviços de infraestrutura no futuro? Este capítulo apresenta os desafios regulatórios emergentes e as alternativas para a reforma de políticas (tabela 13.1). Em vez de prescrever o que deve ser feito, identifica áreas de reforma, deixando muitas perguntas em aberto, que somente poderão ser respondidas por meio de um exame das complexidades de cada serviço e mercado de infraestrutura.

Tabela 13.1

Tendências emergentes que impactarão o trabalho do regulador e adaptações necessárias ao pacto regulatório (políticas, instituições e instrumentos)

Tendências que afetarão o trabalho do regulador

Mudanças tecnológicas

Mudanças climáticas

Demandas sociais

- A descentralização e a digitalização afetarão a oferta e a demanda: novas estruturas de mercado surgirão

- Os serviços se tornarão mais intensivos em capital

- Os serviços digitais promoverão a integração entre setores de infraestrutura

- É necessário planejamento a montante para desenvolver serviços de infraestrutura sustentáveis

- As metas de mitigação de mudanças climáticas precisam ser cumpridas

- Infraestrutura resiliente requer investimento adicional

- Acesso a serviços economicamente acessíveis e de alta qualidade

- Tecnologia para reduzir custos de informação e incentivar a participação e responsabilização do consumidor

- A privacidade do usuário precisa ser protegida

Mudanças no pacto regulatório necessárias para a adaptação a novas tendências

Políticas

Instrumentos

Institutições

- Políticas específicas de infraestrutura: regulações de mão de obra, entrada e capacidade

- Políticas econômicas: comércio, tributação, acordos globais e compras governamentais

- Estruturas de preços, subsídios cruzados e padrões de qualidade terão que se adaptar

- Intervenções comportamentais como complemento da regulação tradicional

- Reforma dos reguladores do setor: fusão?

- Criação de uma agência de dados?

- Papel reforçado da política de concorrência nos setores de infraestrutura?

- Novas instituições de planejamento e auditoria “a montante”?

O Contexto: tendências que afetam o trabalho do regulador

Embora muitos fatores provavelmente influenciem a forma como os reguladores procuram melhorar a quantidade e a qualidade dos serviços regulados, bem como o que usuários, investidores e contribuintes esperam deles, três desses fatores parecem dominar as discussões dos especialistas:

•    Mudanças tecnológicas, especialmente o papel cada vez maior da digitalização

•    Pressão local e global crescente para que sejam abordadas as preocupações relacionadas com a mudança do clima

•    Aumento da demanda social por serviços economicamente mais acessíveis e de melhor qualidade

Cada um desses fatores provavelmente exigirá mudanças em instituições e processos regulatórios, as quais requerem um forte compromisso político para que as melhorias esperadas se tornem realidade.

Mudanças tecnológicas

O papel crescente da digitalização, as muitas aplicações da inteligência artificial e da aprendizagem por máquina e a presença cada vez maior de aplicativos móveis estão tendo consequências mensuráveis e diretas na produção e no consumo da maioria dos serviços regulados. Medidores inteligentes, faturamento inteligente e aplicativos de telefone inteligentes estão cada vez mais se tornando ferramentas padronizadas de gestão em indústrias reguladas — uma mudança esperada, já que essas tecnologias aumentarão os níveis de lucro dos prestadores de serviços.

Apesar da falta de evidências para América Latina e Caribe dos retornos da adoção de estratégias digitais abrangentes em serviços, há estimativas no nível setorial.[2] Embora não sejam precisas, essas estimativas apontam para economias de custos potencialmente grandes. Consideremos o caso do setor elétrico. De acordo com a AIE (2017), o mundo obterá uma economia com a digitalização do setor na ordem de 5% dos custos totais anuais de geração de energia. Cerca de 25% desses ganhos serão obtidos por meio de uma queda nos custos de manutenção (notadamente graças à melhoria da manutenção preditiva). A digitalização estenderá a vida operacional de usinas de energia e componentes da rede. Em média, os cortes nas necessidades de investimento de usinas e redes poderiam explicar, respectivamente, cerca de 42% e 25% dos ganhos anuais. No setor de água e saneamento, muitos processos já foram em grande parte automatizados, e tecnologias de controle remoto e comunicações de escritórios digitais estão bem integradas às melhores práticas de gestão. Não há estimativas globais das economias de custos relacionadas, mas já há boas indicações da origem das melhorias. Para as concessionárias de água, as melhorias tecnológicas devem ajudar a reduzir perdas decorrentes de vazamentos e rompimentos de tubulações, que chegam a mais de 30% da água produzida, ou US$8 bilhões por ano na América Latina e Caribe (Liemberger e Wyatt, 2019). A digitalização pode ajudar a economizar uma grande fração dessas perdas. No setor de transportes, o Capítulo 10 informa que, se os veículos autônomos substituírem os veículos privados de combustão interna na América Latina e Caribe, um domicílio de renda média poderia economizar o equivalente a 17% da sua renda anual. Ganhos significativos também podem vir do transporte por caminhão. Nowak et al. (2018) estimam que os custos logísticos, graças à digitalização, cairão quase 50% até 2030, em grande parte por meio da redução na mão de obra impulsionada pela automação.

As inovações tecnológicas que transformam esses setores têm implicações regulatórias. As estruturas de mercado mudarão. O quadro 13.1 fornece um vislumbre do universo de prestadores de serviços que provavelmente mudarão significativa e abruptamente em alguns anos. Como resultado da disrupção de oferta e demanda, a prestação de serviços verá a entrada de novas empresas, mais notadamente grandes empresas “tech”. Em muitos mercados, oferta e demanda também se tornarão confusas, à medida que os prosumidores se tornarem cada vez mais importantes. Mas as concessionárias tradicionais também poderão expandir seus negócios e entrar em outros setores de infraestrutura. Por exemplo, empresas de energia elétrica podem entrar no mercado de transporte urbano, financiando ônibus elétricos e contratos subsequentes de fornecimento de eletricidade.

Essas mudanças provavelmente exigirão uma realocação de responsabilidades entre reguladores e órgãos de concorrência. À medida que os setores se tornarem mais competitivos, o regulador passará de uma forte ênfase na regulação de preços e padrões de qualidade para a definição e a imposição de regras de acesso e regulamentos de defesa do consumidor.

Quadro 13.1

O universo de prestadores de serviços regulados

Uma empresa regulada que fornece serviços de infraestrutura é mais comumente concebida como uma concessionária que atende um grande número de consumidores em uma vasta área geográfica. Isso ocorre em muitos países e cidades, mas um olhar mais atento ao universo dos prestadores de serviços apresenta uma variedade de casos. América Latina e Caribe implementaram reformas na década de 1990 que separaram verticalmente os prestadores de serviços ao longo da cadeia de suprimentos (mais tipicamente em eletricidade) e descentralizaram a responsabilidade pela prestação de serviços para os governos subnacionais, levando à criação de prestadores de serviços locais. Além disso, alguns serviços foram desregulados e abertos à concorrência, resultando na entrada de muitos prestadores de serviços novos. O setor de transporte aéreo é um exemplo.

O cenário dos prestadores de serviços varia entre setores, cidades e países. As diferenças no número de prestadores de serviços não correspondem às diferenças no tamanho de países ou cidades. Em termos econômicos, o número de empresas em cada mercado não responde a um cálculo de um número ideal obtido pela análise de economias de escala para minimizar o custo da prestação de serviços. E a propriedade (pública ou privada) varia entre os setores. A figura 13.1.1 mostra a alta prevalência de operadores privados no transporte urbano, uma composição mista na distribuição de energia elétrica e a presença majoritária do setor público em água e saneamento. Essa variedade reflete diferentes preferências políticas, que determinam a organização do mercado, a concorrência e as atitudes em relação à participação privada na prestação de serviços.

Figura 13.1.1

Número de prestadores de serviços em cidades ou países selecionados, por setor e propriedade, 2018

Fonte: Órgãos de transportes de países e cidades.

Nota: Apenas prestadores de serviços formais estão incluídos na amostra. Dados de 2018 para todas as cidades com as seguintes exceções: La Paz, Manágua e Santo Domingo: 2017; Lima: 2016; Cidade do Panamá e Assunção: 2014.

Fonte: Órgãos de transportes de países e cidades.

Nota: Apenas prestadores de serviços formais estão incluídos na amostra.

Fonte: Reguladores de água da América Latina e Caribe, SNIS, ADERASA, AyA, IDAAN.

Nota: Os dados dos prestadores de serviços para todos os países não incluem comitês, associações, fornecedores informais ou empresas de água de pequeno porte.

Fonte: Bloomberg e órgãos reguladores dos países.

Nota: Os dados dos prestadores de serviços para todos os países não incluem fornecedores com menos de 2% de participação de mercado.

As tendências que moldam a prestação de serviços e o trabalho do regulador estão afetando diretamente o número de prestadores de serviços. As mudanças tecnológicas estão reduzindo as barreiras à entrada de muitos prestadores de serviços. Os serviços de mobilidade compartilhada estão dando nova forma à prestação de serviços de transporte urbano, e prosumidores, agregadores e prestadores de serviços auxiliares aumentarão exponencialmente o número de agentes econômicos que fornecem serviços de energia elétrica, dificultando ainda mais a regulação de preços e qualidade dos serviços.

No entanto, em mercados onde as concessionárias provavelmente continuarão a deter o monopólio ou onde a transição para um mercado competitivo levará muito tempo, o desafio é como compartilhar os dividendos da digitalização. A digitalização provavelmente reduzirá custos em todas as etapas da produção de serviços, o que, por sua vez, levaria a margens de lucro mais altas (a diferença entre custos e preços) se o monitoramento das indústrias reguladas permanecer inalterado (Gal et al., 2019). O Capítulo 12 mostra que, quando a regulação permite margens maiores, os benefícios da inovação tecnológica afetam negativamente o crescimento econômico, e a regulação é regressiva, uma vez que os serviços de infraestrutura respondem por uma parcela maior dos rendimentos dos domicílios de baixa renda. Assim, em uma região caracterizada pela alta desigualdade de renda, as mudanças tecnológicas de aumento da produtividade melhorarão a distribuição de renda somente se o regulador econômico for eficaz no sentido de maximizar a forma como as reduções de custos são compartilhadas com os consumidores. Se nenhum ganho for compartilhado, as políticas destinadas a promover a adoção de tecnologias (especialmente quando há subsídios envolvidos) provavelmente se tornarão uma fonte de tensão com operadores e consumidores e, portanto, governos.

Mudanças climáticas

Uma mudança climática acrescenta camadas de complexidade ao trabalho do regulador, pois agrega incertezas à oferta e à demanda de serviços. A disponibilidade de recursos para alguns serviços deverá se tornar cada vez mais incerta. Por exemplo, a disponibilidade de água para alimentar usinas hidrelétricas ou a previsibilidade dos padrões de vento e exposição solar são fundamentais para quantificar a capacidade efetiva de energia renovável. A demanda também será mais incerta e mudará, às vezes consideravelmente, à medida que as temperaturas subirem. Por exemplo, mais condicionadores de ar serão comprados em áreas onde o clima não os justificava no passado. Eventos climáticos extremos exigirão que a infraestrutura seja mais resiliente, como explicado no Capítulo 6. Os projetos técnicos terão que ser atualizados com frequência, para que os serviços não sejam interrompidos. Instalações de drenagem rodoviária terão que ser ampliadas para acomodar mudanças nos padrões de estradas e inundações, e talvez seja necessário enterrar cabos de eletricidade aéreos.

Além da adaptação, o cumprimento das metas de mitigação tem consequências diretas na forma como os serviços são prestados. Os reguladores terão que incorporar objetivos de mitigação à fase de planejamento do investimento em infraestrutura e externalidades de preços associadas às emissões de dióxido de carbono, bem como lidar com o problema de ativos irrecuperáveis (ver Capítulo 7). Preços, cotas e instituições de planejamento e processos mais rigorosos a montante terão que ser implementados para garantir que a prestação de serviços esteja em conformidade com o objetivo final de descarbonizar as economias da região.

Os reguladores precisam definir os preços dos serviços em um nível que permita aos fornecedores obter um retorno justo sobre o capital investido. Infraestruturas mais resilientes e compatíveis com metas de mitigação serão mais intensivas em capital. As renováveis não convencionais são um exemplo de como a intensidade de capital da prestação de serviços de infraestrutura aumentará. Tecnologias de geração eólica e solar exigem altos investimentos de capital, mas têm custos operacionais extremamente baixos, contrastando marcadamente com as usinas térmicas, cujos custos marginais são mais elevados porque dependem de combustíveis fósseis para gerar eletricidade.

Em meio a uma população crescente e à mudança do clima, os reguladores terão que fornecer os incentivos certos para que o investimento seja feito de uma forma neutra em tecnologia, certificando-se de compatibilizar as preferências de produtores e consumidores. Como resultado, as estruturas de preços podem mudar radicalmente; por exemplo, o setor elétrico terá que passar de um regime de preços baseado no volume exigido, para outro com um componente fixo mais elevado que permita cobrir o investimento necessário para expandir e manter a rede de transmissão e distribuição de eletricidade (detalhes no Capítulo 9 e Quadro 13.2).

Demandas sociais por serviços de infraestrutura melhores e economicamente acessíveis

A maioria dos países da América Latina e Caribe é caracterizada pela alta desigualdade de renda, especialmente quando comparados a economias desenvolvidas (de la Torre, Messina e Silva, 2017). A desigualdade de renda se reflete nos serviços prestados pela infraestrutura. Como documentado nos Capítulos 1 e 4, a qualidade dos serviços de água é inferior em áreas de baixa renda, enquanto o acesso à água e à eletricidade é quase universal em domicílios de renda alta. Os desafios remanescentes no acesso estão concentrados entre as famílias mais pobres, difíceis de ser alcançadas por estarem localizadas tanto em áreas rurais e remotas ou em favelas, onde não têm direitos formais às suas moradias. Os serviços de transporte também são muito desiguais. Áreas periurbanas com alta incidência de pobreza tendem a receber serviços formais de baixa qualidade e, consequentemente, precisam depender de prestadores de serviços informais. Em grandes áreas urbanas, os pobres têm menos acesso a empregos formais devido à oferta inadequada de serviços de transporte. Além do acesso, a acessibilidade financeira continua sendo um problema não só para as famílias mais pobres, mas também para a classe média. A classe média da região cresceu mais de 50% nos anos 2000, e sua demanda por eletrodomésticos intensivos em energia, como condicionadores de ar e máquinas de lavar, está longe de ser saturada, ainda que limitada pela capacidade dessa parcela da população de pagar por eles (Fay et al., 2017).

Assim, não é de surpreender que mudanças nos preços dos serviços possam desencadear protestos em todo o país e agitação social — vide as recentes manifestações sociais desencadeadas por um aumento das tarifas de transporte no Brasil em 2013 (8% nas tarifas de ônibus) e no Chile em 2019 (3% nas tarifas de metrô).

A evolução dos processos democráticos — notadamente a maneira como os usuários e, de forma mais geral, os cidadãos, expressam suas preocupações com a eficácia das políticas regulatórias, — deve ser internalizada pelos reguladores. A sociedade civil está cada vez mais interessada em influenciar o processo de formulação de políticas. A tecnologia, por meio das mídias sociais, está reduzindo rapidamente os custos de informação e aumentando a demanda para que os prestadores de serviços sejam responsabilizados. Na prática, uma sociedade civil mais ativa criará um “monitoramento regulatório fantasma” em uma região onde os reguladores não envolvem ativamente os usuários em processos de tomada de decisões. Andrés et al. (2013) documentam as deficiências generalizadas da responsabilização social entre os reguladores da região, mas isso não é exclusivo da América Latina e Caribe. A Austrália, país que está na vanguarda da regulação de infraestruturas, reconheceu recentemente que os usuários não estão no cerne do seu planejamento de infraestruturas e tomada de decisões. Mais de 80% dos australianos pediram ao governo para melhorar a consulta aos usuários para o planejamento de novos investimentos ou mudanças nos padrões de serviço (Infrastructure Australia, 2019). A consulta e o envolvimento significativos continuam sendo tarefas pendentes para os reguladores na América Latina e Caribe.

Uma preocupação social emergente na prestação de serviços é como proteger a privacidade do consumidor. A maioria das mudanças tecnológicas no setor de infraestrutura são bem-vindas, desde que que melhorem a qualidade, reduzam os preços e ofereçam novas opções. Mas também suscitam perguntas sobre privacidade e propriedade de dados. Por exemplo, as tecnologias de resposta a demandas dependem de grandes quantidades de dados específicos do consumidor, de uso em tempo real, o que fornece a qualquer pessoa com acesso a esses dados um grande volume de informações sobre o cotidiano das pessoas. Até que ponto esses dados devem ser confidenciais, qual deve ser seu grau de proteção (por exemplo, quanto da coleta de dados pode ser terceirizado ou compartilhado e em que condições) e quem tem os direitos de propriedade sobre esses dados, são todos temas a serem considerados no redesenho da regulação.

Rumo a uma nova arquitetura regulatória: mudanças no pacto regulatório

A seção anterior documentou como as tendências emergentes mudarão a prestação de serviços de infraestrutura. Para responder a essas tendências, os países terão que repensar e adaptar o pacto regulatório: as políticas, as instituições e os instrumentos regulatórios que os reguladores têm à sua disposição. Esta seção examina ideias e propostas de como ajustar o pacto regulatório.

Adaptação de políticas

As políticas podem ser específicas de um setor de infraestrutura (por exemplo, uma lei que proíbe a venda de lâmpadas incandescentes), ou ter relevância econômica (um novo acordo comercial entre países). Embora essa última não costume ter serviços de infraestrutura como foco principal, pode ter um impacto profundo na quantidade e qualidade desses serviços.

Os reguladores de energia, transporte e água geralmente avaliam as políticas que afetam diretamente o desempenho do setor, tais como o número de beneficiários de uma tarifa de transporte integrada ou o cumprimento de uma política que exige o tratamento de águas residuais. No entanto, os reguladores de serviços raramente avaliam os efeitos das políticas em toda a economia, perdendo, assim, a oportunidade de contribuir para o processo de formulação de políticas com opiniões baseadas em evidências.

As recomendações a seguir não se referem especificamente a como os reguladores podem intervir melhor no processo de formulação de políticas ou como devem avaliar políticas. Em vez disso, são exemplos de como políticas setoriais e aplicáveis a toda a economia afetam a prestação de serviços na América Latina e Caribe. O objetivo é mostrar que os reguladores da região devem assumir um papel muito mais ativo no desenho e na avaliação de políticas, atividades que serão cada vez mais importantes para a adaptação a tendências emergentes.

Lacunas em políticas setoriais

Os reguladores da América Latina e Caribe têm à sua disposição as políticas e ferramentas necessárias para responder às tendências emergentes? Uma pesquisa realizada em 2018 (Pastor, Serebrisky e Suárez-Alemán, 2019) mostra que os reguladores da região têm lacunas importantes na sua capacidade de resposta, na maioria dos casos porque as políticas são inexistentes. Quase metade dos reguladores do setor elétrico declarou que não dispõe de políticas específicas para trabalhar com concessionárias e consumidores no que se refere a regras a serem adotadas e ao uso de tecnologias como, por exemplo, medição de rede, armazenamento e carros elétricos. Há lacunas políticas semelhantes no setor de água. E ter políticas em vigor é apenas o primeiro passo, visto que o impacto na disponibilidade e nos preços dos serviços depende criticamente da eficácia na aplicação de políticas (figura 13.1).

Apesar dessas lacunas, as políticas estão sendo atualizados, pelo menos no setor elétrico. López-Soto et al. (2019) acompanharam a evolução das políticas de medição líquida que permitem o desenvolvimento adequado de prosumidores como atores nos mercados de eletricidade. Quase todos os países da América Latina e Caribe haviam adotado uma política de medição líquida até 2019 (figura 13.2).

O caso para a reforma dos sistemas de compras

Em um contexto de aceleração da digitalização e redução dos custos de coleta e processamento de dados, as compras públicas tornam-se uma área de reforma para melhorar a regulação dos serviços. A adoção da compra eletrônica tornou-se a norma em muitas administrações públicas no nível nacional, com uma série de vantagens. No entanto, há um espaço significativo para melhorias, uma vez que essas práticas de compras não têm sido eficazes para reduzir nem a prevalência de fraudes em licitações nem a corrupção, como evidenciado pelo escândalo da Odebrecht (Campos et al., 2019). As ineficiências nas compras não são uma exclusividade da América Latina e Caribe. Nos Estados Unidos, cidades cujas regras de compras não especificavam normas obrigatórias para a substituição de tubulações de água se beneficiaram de uma economia de custos de capital de 30% (Anderson, 2018). À medida que a tônica da infraestrutura passa de estruturas para serviços, as compras devem ser devidamente ajustadas. De normas e processos licitatórios a insumos de compra para a construção de ativos, os sistemas de compras devem mudar seu foco e priorizar critérios que permitam a contratação de serviços (contratos por desempenho). Esses serviços dão ao contratado a liberdade de escolher a tecnologia com o melhor custo-eficácia para cumprir os padrões de serviço exigidos pela entidade contratante.

Figura 13.1

Proporção de marcos regulatórios na América Latina e Caribe com políticas em vigor para responder a tendências emergentes, 2018

Fonte: Pastor, Serebrisky e Suárez-Alemán, 2019.

Nota: Uma pesquisa com reguladores realizada em 2018 foi usada para determinar quantos marcos regulatórios poessuem políticas relacionadas em vigor. Total de respostas: 21 reguladores de eletricidade e 15 reguladores de água.

Figura 13.2

Linha do tempo da adoção de políticas de medição líquida

Fonte: López-Soto et al. (2019).

Digitalização da regulação

A digitalização causará uma disrupção na prestação de serviços de infraestrutura, conforme discutido nos Capítulos 9, 10 e 11. Mas, para que a digitalização dos serviços possibilite melhorias substanciais na experiência e na qualidade de vida do usuário, a região precisa aumentar a inclusão digital — e fazê-lo implica digitalizar a própria regulação. A menos que a regulação opte por aderir à tendência de digitalização dos mercados que deve influenciar, é provável que sua eficácia caia ainda mais. E os principais perdedores nessa equação provavelmente serão, como de costume, os usuários mais pobres.

A digitalização da regulação tem muitas implicações. Duas são particularmente importantes para América Latina e Caribe, conforme explicado no Capítulo 5. Em primeiro lugar, a alfabetização digital deve ser fomentada em tipos e grupos de usuários. Em segundo lugar, os ministérios e agências que regulam os setores de energia, transporte e água terão que atualizar seus marcos jurídicos e regulatórios para garantir que os setores tirem proveito máximo das oportunidades de digitalização, no interesse de todos os usuários, e que o ritmo da inclusão digital não obstrua o progresso tecnológico na prestação de serviços. Surpreendentemente, apenas um terço dos países da região promulgaram ou atualizaram leis para regular o setor de comunicações após 2010, enquanto metade dos países tem leis promulgadas no século XX, que foram apenas parcialmente atualizadas desde então (Prats e Puig, 2017). São necessárias ações políticas em maior número e rapidez.

Reforma de políticas de alocação de mão de obra e capacidade

As barreiras regulatórias para desenvolver o potencial dos serviços de infraestrutura podem ser de diferentes naturezas. As mais estudadas são as barreiras jurídicas à entrada, que abrem caminho para monopólios e impedem que a concorrência ofereça mais opções e preços mais baixos, prejudicando, assim, os consumidores. Mas há regulações que aumentam o custo da prestação de serviços, impedindo o pleno desenvolvimento de um mercado. Exemplos disso são o transporte terrestre de carga por caminhão e o transporte aéreo comercial. As restrições de backhauling (exigências legais ou informais de que um caminhão apenas entregue a carga no seu destino, obrigando-o a voltar à base vazio) são onipresentes na América Latina e Caribe e resultam em muitas viagens internacionais como do Haiti à República Dominicana, da Colômbia ao Equador e do Panamá a países da América Central. No transporte aéreo, os países estabelecem regulamentos trabalhistas que especificam o número mínimo de tripulantes necessários para operar um voo, bem como o tempo que a tripulação pode trabalhar. Na América Latina e Caribe, como resultado de regulamentos trabalhistas, o número de tripulantes necessário para operar voos varia significativamente. Conforme detalhado na figura 13.3, embora as legislações trabalhistas na maioria dos países da amostra não sejam mais restritivas do que na União Europeia, são mais rígidas do que nos Estados Unidos. Dada a comparação favorável do histórico de segurança do mercado de transporte aéreo dos EUA, é evidente que regulamentos trabalhistas mais rigorosos não podem ser justificados nesses termos e comprometem a competitividade de custos entre companhias aéreas da América Latina e Caribe.

Figura 13.3

Requisitos mínimos de tripulação para voos domésticos: América Latina e Caribe, União Europeia e Estados Unidos, 2018

Fonte: Ricover, Serebrisky e Suárez-Alemán (2018).

Nota: Parâmetros usados para calcular a tripulação mínima necessária: quatro voos domésticos diários de ida e volta. Cada voo tem um tempo de resposta total de 115 minutos e a aeronave é um Boeing 737-800.

Políticas aplicáveis a toda a economia

Política comercial

A política comercial pode ter um impacto importante na adoção e difusão de novas tecnologias. Para uma região que não é líder em pesquisa e desenvolvimento, abrir a economia para permitir a entrada de tecnologias mais novas, mais eficientes e mais limpas parece ser uma política eficaz para melhorar a prestação de serviços de infraestrutura. No entanto, pode haver trade-offs em várias dimensões, que devem ser abordados no processo de formulação de políticas.

O Capítulo 10 mostra que a probabilidade de redução significativa do preço dos veículos elétricos é alta e é um bom presságio de uma transição rápida para veículos autônomos como principal fornecedor de serviços de mobilidade. Qualquer um desses cenários deixaria um grande estoque de veículos com combustão interna em economias avançadas (mais de 180 milhões de carros apenas nos Estados Unidos, de acordo com Arbib e Seba, 2017). Esse estoque seria totalmente depreciado, mas com maior valor residual nos países em desenvolvimento, onde a transição para veículos elétricos e autônomos provavelmente será mais lenta. A pergunta de política, então, é se os países em desenvolvimento, e em particular na América Latina e Caribe, devem permitir a importação de veículos com combustão interna. Trade-offs existem pois as importações mais baratas podem beneficiar as famílias que desejam comprar um carro, mas podem ter consequências negativas nos níveis de emissões, na demanda na indústria automobilística local e na transição para opções de mobilidade mais sustentáveis.

Subsídio e política tributária

Muitos países da América Latina e Caribe subsidiam serviços de infraestrutura, e esses subsídios atingiram recentemente uma média regional de 0,7% do produto interno bruto (ver Capítulos 1 e 4). Esses subsídios são geralmente justificados pela necessidade de garantir um nível adequado de consumo para a população mais vulnerável. No entanto, a maioria das análises de subsídios ignora os vários impostos e taxas que estão incluídos nas contas de serviços, embora a imposição de impostos signifique que os preços e as contas totais serão mais altos. A falta de identificação, medição e análise de tipologias de impostos e taxas cobrados dos serviços de infraestrutura na região é impressionante. A heterogeneidade entre países e até mesmo em níveis de renda é alta na América Latina. Os impostos sobre a eletricidade são, na maioria dos países, mais altos do que os impostos sobre serviços de água. Tomando a Espanha (país geralmente usado na América Latina e Caribe como referência ambiciosa para serviços de infraestrutura) como comparador, os impostos na região são, na maioria dos casos, mais baixos (figura 13.4).

A tributação deve receber mais atenção dos tomadores de decisão à luz de mudanças tecnológicas futuras. A tributação de serviços tem sido tradicionalmente justificada pela baixa elasticidade da demanda, já que as famílias não têm outra opção a não ser continuar comprando serviços. No entanto, pelo menos no caso da eletricidade, os altos impostos fornecem incentivos para que os domicílios se desconectem da rede, num momento em que um número crescente de usuários pode gerar sua própria eletricidade (Navajas, 2018; Pastor, Serebrisky e Suárez-Alemán, 2018). A menos que governos e reguladores considerem explicitamente as interações entre o impacto das mudanças tecnológicas e o efeito líquido das políticas fiscais no setor, é improvável que os ajustes do produtor e do consumidor sejam eficientes, justos ou fiscalmente sustentáveis.

Figura 13.4

Impostos e taxas como proporção das contas de eletricidade e água, por quintil de renda, 2018

Fonte: Pastor, Serebrisky e Suárez-Alemán (2018).

Nota: Os valores informados incluem apenas taxas fixas que não estão relacionadas à prestação de serviços. Por exemplo, uma taxa destinada a financiar um corpo de bombeiros.

Adesão a acordos globais

Uma maior adesão a acordos globais pode ajudar a impulsionar a adoção tecnológica, bem como melhorar o planejamento e a regulação de infraestrutura. O acordo global mais transformador para a prestação de serviços de infraestrutura é o Acordo de Paris, que implica um compromisso ambicioso de reduzir radicalmente as emissões nas próximas décadas (ver Capítulo 7). As grandes mudanças descritas no acordo exigem que os países adotem uma matriz de eletricidade renovável e, simultaneamente, eletrifiquem o máximo possível a prestação de serviços de transporte e a prestação de serviços e tratamento de água. Mas a conformidade também exige uma mudança de comportamento, para que os consumidores adotem dispositivos mais eficientes e troquem o uso de carros particulares pelo transporte público. Os acordos globais podem atuar como um forte mecanismo de compromisso para que os reguladores promovam a inovação e reduzam barreiras, a fim de aumentar a concorrência e adotar novos modelos de negócios. No nível de planejamento a montante, o Acordo de Paris pode ajudar a mudar a forma como a infraestrutura é planejada e os projetos são selecionados. O que é necessário é desenvolver infraestrutura sustentável, entendida como ativos de infraestrutura planejados para levar em conta os impactos ambientais e sociais e, ao mesmo tempo, proporcionar retornos econômicos para as gerações futuras.[3]

Adaptação de instrumentos

A regulação explícita de preços (nível e estrutura dos regimes de preços), os padrões de qualidade e as obrigações de investimento continuarão a ser os componentes mais visíveis dos kits de ferramentas regulatórias. Regulações básicas como compatibilizar a taxa permitida de retorno com o custo de capital, fornecer regras explícitas para avaliar as bases de ativos regulatórios e definir claramente metas de eficiência continuarão a ser essenciais para a eficácia dos processos regulatórios. As novas tecnologias, as novas oportunidades oferecidas pela explosão da disponibilidade de dados, a necessidade de melhorar a coordenação com órgãos ambientais para abordar as preocupações com as mudanças climáticas e a necessidade de corrigir o direcionamento errôneo dos esforços para tornar os serviços regulados acessíveis e economicamente viáveis para todos, imploram o desenvolvimento de novos instrumentos regulatórios (como o uso de ferramentas comportamentais) e de esforços para adaptar os instrumentos existentes.

As tendências descritas neste capítulo obrigarão os reguladores a repensar a forma como usam os instrumentos regulatórios disponíveis. A descentralização de serviços de infraestrutura desafiará o financiamento de redes, que é a espinha dorsal da prestação de serviços. A energia distribuída, o uso circular da água ou as alternativas emergentes de mobilidade ameaçam a confiança nas redes e seu financiamento, bem como a sustentabilidade dos prestadores de serviços.

Provavelmente as mudanças mais drásticas nos instrumentos ocorrerão nos regimes de precificação. A estrutura de preços predominante é incompatível com as disrupções tecnológicas emergentes, que estão descentralizando a produção de serviços, notadamente em eletricidade, à medida que domicílios e indústrias passam a gerar sua própria energia. A estrutura de preços terá que mudar, e este é o momento para os reguladores agirem, pois a eletricidade distribuída e os sistemas de água descentralizados estão em sua infância. A sustentabilidade da prestação de serviços nos setores de eletricidade e água depende da capacidade dos reguladores para garantir que as redes de distribuição sejam devidamente financiadas. O Quadro 13.2 apresenta os resultados de estudos recentes que calcularam estruturas de preços compatíveis com o surgimento da energia solar fotovoltaica como alternativa competitiva em termos de preços para os domicílios gerarem eletricidade na Colômbia e na Argentina. Esses estudos mostram que a mudança nas estruturas de preços atuais para uma nova estrutura com custos fixos mais elevados pode afetar diferentes grupos de renda de diferentes formas que, se não tratadas adequadamente, podem aumentar a desigualdade.

Quadro 13.2

O futuro da precificação da eletricidade

As tarifas de eletricidade na América Latina e Caribe assumem muitas formas, mas uma característica comum é sua incapacidade de expor os usuários a preços que reflitam os diversos custos da prestação de serviços. Na ausência de sinais de preços corretos, os usuários podem não fazer uso adequado dos serviços de eletricidade. Essa dinâmica pode ocorrer de várias maneiras. Por exemplo, preços fortemente subsidiados incentivam o consumo excessivo de energia elétrica. Outro caso são os grandes consumidores que, por pagarem preços elevados, poderiam buscar soluções para se desconectar da rede elétrica.

O setor elétrico enfrenta uma enorme transformação liderada pela diminuição exponencial dos custos de tecnologias de geração descentralizada e da digitalização dos serviços. À medida que a geração doméstica de eletricidade se tornar mais barata a cada ano, os prosumidores deverão proliferar. Nesse contexto, a precificação incorreta cria dois incentivos perversos:

a.   Quando o preço por quilowatt-hora pago pelo usuário é maior do que o custo marginal de produção, as famílias têm maiores incentivos para se tornar prosumidores e adotar o telhado solar fotovoltaico ou outras tecnologias, mesmo que isso não seja ideal para a sociedade como um todo. Além disso, à medida que o número de prosumidores aumenta, a capacidade para financiar a rede se deteriora, devido à queda na energia elétrica exigida das concessionárias.

b.   Quando o preço por quilowatt-hora é maior do que o custo marginal de produção, os benefícios para os usuários de energia elétrica diminuem e os impedem de fazer os investimentos necessários para substituir o uso de combustíveis fósseis para transporte, aquecimento ou cozimento.

O primeiro incentivo perverso tem implicações importantes em termos de acessibilidade econômica para os pobres e recuperação de custos e, em geral, para a sobrevivência do sistema elétrico como o conhecemos. Se as famílias de renda alta investirem cada vez mais em novas tecnologias para produzir eletricidade por conta própria e se tornarem cada vez mais eficientes em seu consumo, sua dependência da rede elétrica diminuirá. O consumo desses domicílios garante a recuperação de custos, uma vez que eles geralmente pagam tarifas mais altas e financiam subsídios cruzados para domicílios de baixa renda, que se beneficiam de tarifas sociais. Com o atual regime de preços e sem a participação das famílias de alta renda, as famílias pobres precisariam arcar sozinhas com os custos da rede, que ficaria subfinanciada.

O segundo incentivo perverso dificulta uma transição rápida para a eletrificação de serviços de infraestrutura, como a adoção de veículos elétricos, que é uma transformação necessária para a consecução das metas de mitigação do Acordo de Paris (ver capítulo 7).

Para evitar os incentivos perversos criados pelos regimes de preços atuais, os preços da eletricidade devem fazer com que os consumidores paguem o custo marginal do fornecimento de energia elétrica, enquanto os demais custos de prestação do serviço são cobertos por uma taxa fixa, independente do nível de consumo. Uma “tarifa social” deve consistir na transferência de um valor único (possivelmente na forma de desconto sobre o custo fixo), condicionada à renda.

A dificuldade para implementar um regime de preços ideal é tripla: i) no caso de famílias de consumo baixo, sua disposição para pagar pode ser menor do que o preço ideal, se o componente fixo da tarifa for alto; ii) as preocupações distributivas podem entrar em conflito com a precificação ideal, se não forem implementadas em conjunto com transferências condicionais de renda, a fim de reduzir a carga do componente fixo; e iii) a transição para esse tipo de tarifa pode ser politicamente desafiadora, uma vez que muitas famílias podem acabar em pior situação.

Dois artigos encomendados pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento propõem alternativas para reformar a estrutura de preços da energia elétrica no setor residencial.

Urbiztondo, Navajas e Barril (2020) analisam quem seriam os vencedores e perdedores de uma transição do regime tarifário fortemente subsidiado na Região Metropolitana de Buenos Aires, Argentina, para um esquema no qual os usuários pagam pela eletricidade de acordo com a precificação ideal descrita acima. Para realizar esse exercício, os autores estabeleceram uma taxa fixa igual para todos os consumidores, a fim de cobrir custos fixos (estimados em 70% dos custos totais ou da prestação de serviços) e definir o preço por quilowatt-hora igual ao seu custo marginal de produção. Os resultados mostram que a reestruturação de tarifas dessa forma aumenta a conta média para os sete primeiros decis de renda, ao passo que diminui a conta média para os três decis mais ricos (ver figura 13.2.1). Embora o regime proposto forneça incentivos para o uso eficiente de eletricidade, essa transição é politicamente difícil, uma vez que a maioria dos usuários acaba pagando mais, e o plano não aborda as preocupações com a desigualdade. Para enfrentar essa questão, propõe-se um subsídio para cobrir parte dos custos fixos para os três decis inferiores da população, a fim de evitar o aumento de suas contas atuais. Os autores constatam que esse novo subsídio custaria ao governo 30% menos (US$50 milhões por ano) do que o valor gasto com subsídios em 2018 (US$70 milhões por ano). Esse resultado depende fundamentalmente da identificação de um mecanismo de direcionamento adequado.

Figura 13.2.1

Alteração média na conta de eletricidade dos domicílios com o novo regime de precificação em Buenos Aires, Argentina, 2018

Fonte: Baseado em Urbiztondo, Navajas e Barril (2020).

McRae e Wolak (2020) avançam na questão da desigualdade, propondo uma solução para o caso colombiano. Como no exercício argentino, os autores primeiro conduzem uma simulação estabelecendo uma taxa fixa equivalente a US$5 para todas as famílias (nível que cobriria os custos das concessionárias) e o preço do quilowatt-hora igual ao custo marginal, calculado como o preço da eletricidade no atacado, sem qualquer subsídio predominante. A figura 13.2.2 mostra que as famílias no primeiro decil perdem cerca de US$9 por mês, e todos os demais decis estão em pior situação, exceto os mais ricos no décimo decil, que gozam de uma vantagem de quase US$3. Da mesma forma, consideram que a transição para uma tarifa ideal em duas partes tem pouca probabilidade de ser politicamente viável.

Para superar essa limitação, os autores propõem determinar a taxa fixa no mesmo valor da disposição para pagar de cada família, conforme prevista (com base em características observáveis de moradia já à disposição dos órgãos), a menos que a família receba seguro de saúde subsidiado pelo governo, caso em que a taxa fixa foi igual a zero. A figura 13.2.3 mostra que agora as famílias em cada decil estão em melhor situação. Assim, é possível implementar uma estrutura de preços ideal pela qual nenhuma família é negativamente afetada.

Figura 13.2.2

Alteração média na conta de eletricidade com o regime de precificação eficiente (sem mecanismo de compensação) na Colômbia, 2018

Fonte: McRae e Wolak (2020).

Esses estudos destacam a importância de mecanismos adequadamente direcionados para a implementação de estruturas de preços compatíveis com as próximas mudanças tecnológicas no fornecimento de energia elétrica.

Figura 13.2.3

Alteração média nas contas de eletricidade dos domicílios com o regime de precificação eficiente (com mecanismo de compensação) na Colômbia, 2018

Fonte: McRae e Wolak (2020).

Psicologia e regulação: aproveitando ao máximo as ferramentas comportamentais

As intervenções comportamentais estão surgindo como um complemento a ferramentas regulatórias tradicionais como preços, impostos, subsídios e padrões de qualidade. Os instrumentos tradicionais nem sempre incentivaram os consumidores a agir no seu melhor interesse ou alinhados com objetivos sociais. Diagnósticos de vários setores (OCDE, 2017b) mostram que os consumidores nem sempre adotam o comportamento que mais os beneficia, como usar lâmpadas que economizam eletricidade ou modos de transporte não motorizados que economizam tempo. Os reguladores de infraestruturas na América Latina e Caribe têm um caminho longo, mas promissor, para desenvolver e implementar intervenções comportamentais.

Economistas comportamentais desenvolveram vários métodos para identificar, analisar e usar vieses psicológicos no desenho de políticas, incluindo políticas regulatórias. Em poucas palavras, essas intervenções comportamentais consistem em dar uma “cutucada” ou um empurrãozinho para que os consumidores façam a melhor escolha para si, sem incentivos orientados por renda ou preço. Como cutucar os consumidores é simples e tem baixos custos administrativos, essas intervenções recebem cobertura positiva da mídia, facilitando a obtenção de apoio político. A tabela 13.2 apresenta os vieses comportamentais relevantes para os serviços de infraestrutura, bem como algumas intervenções para reduzir ou eliminar os vieses identificados.

América Latina e Caribe têm uma margem significativa para adotar intervenções comportamentais que melhorem a eficácia da regulação. Muitos países têm realizado experimentos em educação, pensões por problemas de saúde e esforços de arrecadação de impostos, mas pouco tem sido feito em infraestrutura, pelo menos em uma escala significativa o suficiente para ser estatisticamente robusto e, portanto, relevante. Um estudo de Nemati e Penn (2018) realizou uma meta-análise de 117 intervenções comportamentais para reduzir o consumo residencial de eletricidade, gás natural e água e constatou apenas quatro intervenções desse tipo na América Latina. Este pode ser o momento certo para os reguladores de infraestrutura na América Latina e Caribe se unirem aos esforços de seus colegas em outros setores. Isso exigiria ensaios, inicialmente, para ajustar o desenho e o direcionamento das ferramentas. E, uma vez escolhido o desenho específico das novas ferramentas, pode ser útil introduzir mudanças legais e administrativas para acomodar a adoção dos novos instrumentos no marco regulatório geral.

Tabela 13.2

Intervenções comportamentais nos serviços de infraestrutura

Viés psicológico

Intervenções (cutuadas)

Enquadramento: tirar conclusões diferentes, dependendo de como as informações são apresentadas.

Usar linguagem positiva e mencionar benefícios.

Exemplo: uma “carinha feliz” quando a família conservar eletricidade ou água.

Sobrecarga satisfatória/cognitiva: esforçar-ses para obter um resultado satisfatório em detrimento do resultado ideal.

Tornar as ações desejadas mais fáceis de realizar usando novas tecnologias e promovê-las usando uma fonte confiável.

Exemplo: enviar lembretes para desligar aparelhos por meio de um aplicativo; oferecer sugestões de itinerários ideais que combinem deslocamentos em transportes públicos motorizados e não motorizados.

Status quo, inércia e ancoragem: resistir a mudanças ou adiar a tomada de decisões.

Definir padrões alinhados com o comportamento ideal.

Exemplo: programar máquinas de lavar no ciclo rápido ou desligar aquecedores de água durante a noite.

Efeito de custo irrecuperável: fixação irracional na recuperação de perdas já incorridas.

Reduzir a proeminência de custos já incorridos e aumentar a proeminência de retornos futuros do investimento.

Exemplo: bônus de reembolso para a atualização de aparelhos.

Aversão à perda: dar peso maior a perdas do que a ganhos da mesma magnitude.

Enquadrar mensagens em termos de prevenção de perdas.

Exemplo: explicar a água perdida em vazamentos ou prejuízos por evasão no transporte público.

Normas sociais, comparação e reciprocidade: os indivíduos são influenciados pelo comportamento de outrem.

Enquadrar a economia de energia como socialmente desejável e focalizar grupos sociais imediatos.

Exemplo: Datta et al. (2015) mostram que a comparação social do consumo de água com a média do bairro reduziu o consumo entre 3,4% e 5,6% na Costa Rica. Uma intervenção semelhante na Colômbia reduziu o consumo em 6,8% (Jaime e Carlson, 2016).

Saliência: A probabilidade de ocorrência de eventos é avaliada com base em eventos mais prontamente disponíveis na memória.

Usar informações recentes, frequentes ou emocionalmente proeminentes para transmitir uma mensagem.

Exemplo: Gilbert e Zivin (2014) constataram que o consumo médio diário de energia elétrica caiu entre 0,6% e 1% na primeira semana após o recebimento de uma fatura com informações de como reduzir o consumo.

Adaptação de instituições

A arquitetura regulatória formal na América Latina e Caribe varia muito. Na maioria dos países, as funções regulatórias são realizadas por agências reguladoras separadas dos ministérios competentes. Mas, enquanto alguns países têm agências reguladoras para cada setor, outros optaram por agências multissetoriais. Essa é uma abordagem geralmente adotada por governos menores e subnacionais.

O aumento exponencial do uso de dados possibilitado pela digitalização, aliado a tecnologias que facilitam a prestação descentralizada de serviços, está confundindo as fronteiras regulatórias. O Capítulo 9 documenta como a eletricidade está se tornando cada vez mais interrelacionada com transporte, água e telecomunicações. Por exemplo, veículos elétricos podem ser considerados baterias sobre rodas. A forma como o armazenamento e os fluxos de eletricidade são regulados (em termos de preço e qualidade) ajudará a decidir a rapidez com que os veículos elétricos serão adotados, o que, por sua vez, afetará as necessidades de investimento da rede. Essa interação exige uma regulação coordenada, integrando planejamento, desenho de instrumentos e avaliações de impacto.

Remodelar agências

As agências reguladoras precisam se adaptar para responder melhor ao papel crescente da digitalização e gestão de dados. Uma vez que os dados são frequentemente fornecidos e gerenciados por empresas sujeitas a regulação pelo regulador de telecomunicações — mas acabam sendo usados por reguladores de eletricidade, transporte ou água —, a divisão de mandatos torna-se confusa. E, na medida em que a gestão de dados é terceirizada para empresas concorrentes no mercado de dados, problemas de concorrência podem aumentar a complexidade dos ajustes regulatórios institucionais necessários para lidar com a gestão da informação em serviços de infraestrutura.

Essa natureza intersetorial da digitalização é a razão pela qual a colaboração entre instituições reguladoras tornou-se mais importante do que nunca. Também sugere que, entre as mudanças institucionais necessárias, pode ser preciso redistribuir mandatos entre instituições. As opções incluem a possibilidade de fusão de agências setoriais (processo que já está em andamento no setor financeiro), a atribuição de autoridade sobre todas as questões relacionadas a dados à agência de concorrência, ou a criação de um regulador de dados autônomo. A solução mais desejável dependerá do contexto do país e responderá pela capacidade técnica e pelos riscos de reversões políticas das decisões. A importância de combinar configurações institucionais com essas dimensões pode ser uma das lições mais subestimadas do grande volume de renegociações de contratos — quase 70% de todos os contratos de concessão de infraestrutura — nos últimos 20 anos (Guasch et al., 2016).

Repensar a responsabilização do regulador

A rápida disrupção tecnológica que deverá dar nova forma à prestação de serviços exigirá reguladores mais dinâmicos, independentemente da forma que as instituições assumirem. A regulação precisa se tornar um processo dinâmico e contínuo que se adapte a novas tecnologias, além de fomentá-las, e que garanta a credibilidade dos reguladores. Os reguladores, entretanto, precisarão mudar sua mentalidade para empoderar os consumidores (não apenas protegê-los) e tratá-los como atores ativos, especialmente nos mercados de energia. A existência de reguladores formais não será suficiente para garantir que a regulação seja adequada e eficaz. Instituições dinâmicas e talentosas serão necessárias para desencadear um processo de evolução regulatória com base nos seguintes pilares:

•    Investir em capacidade técnica. Capacitação e treinamento criam conscientização entre os reguladores sobre as melhores práticas e tendências de inovação e permitem a identificação precoce dos principais problemas regulatórios. Também levam ao desenvolvimento de soluções personalizadas inovadoras e eficazes para acelerar ainda mais o progresso tecnológico. Por exemplo, a inteligência artificial pode prever falhas e necessidades de manutenção preventiva nas redes elétricas, melhorando, assim, a qualidade do serviço.

•    Realizar avaliações ex-ante de impacto regulatório. Uma vez identificadas as soluções para um problema regulatório, os reguladores devem realizar avaliações qualitativas e quantitativas das alternativas, gerar avaliações de custo-benefício e considerar os impactos de curto e longo prazo, bem como o efeito da solução proposta nas partes interessadas, para produzir uma solução adequada que reduza o risco de falha regulatória. É importante que os reguladores adotem abordagens empíricas baseadas em dados, para melhorar essas avaliações.

•    Usar pilotos regulatórios (“sandboxes”) para testar regulações inovadoras. Tendo em vista as inúmeras fontes de mudanças que estimulam a demanda por regulação, os dados sobre experimentos devem ser coletados e testados para permitir mudanças regulatórias mais amplas, em bases melhores e mais informadas e reduzir os riscos de uma adaptação regulatória política e social onerosa. Sandboxes são ambientes controlados, onde os reguladores podem fazer parcerias com prestadores de serviços para testar novos serviços e modelos de negócios, sem ter que cumprir as regulações existentes, que podem se tornar rapidamente obsoletas devido à natureza mutante da tecnologia. Um exemplo de sandbox seria uma área de uma cidade para testar carros autônomos.

•    Realizar avaliação ex-post do desempenho regulatório. Monitorar o desempenho regulatório e aprender com a experiência de forma analítica estruturada podem ser meios para garantir a identificação precoce de eventuais impactos da inovação. Isso ajuda o regulador a ajustar e corrigir intervenções regulatórias para mitigar riscos. Parte disso tem sido feita, muitas vezes informalmente, por meio de redes regulatórias. Para que as avaliações ex-post sejam eficazes, é preciso gerar e analisar dados. Também é importante envolver a academia e os think tanks no processo de avaliação e incentivar uma cultura mais aberta e transparente na regulação de serviços de infraestrutura.

•    Formalizar o monitoramento institucional do uso de dados. Independentemente de qual arranjo institucional responda melhor às mudanças motivadas por dados, uma das decisões mais básicas a se tomar quando o consumo produz novos dados é avaliar quanto desses dados pode se tornar uma fonte de renda para o prestador de serviços. A resposta a essa pergunta orienta a escolha entre uma abordagem de opt-in (inclusão) ou opt-out (exclusão) para a autorização do uso de dados pelos consumidores. A proteção máxima é oferecida por programas “opt-in”, que são preferidos por uma parcela considerável de usuários, pois exigem autorização específica do cliente para compartilhar dados. Em contraste, a maioria das empresas prefere programas de “opt-out”, que permitem coletar dados que podem ser usados para a precificação e o direcionamento de serviços, com vistas a maximizar lucros.

•    Considerar o escopo para auditoria independente de decisões regulatórias. As decisões das agências reguladoras geralmente têm um recurso jurídico. Além dos processos normativos estabelecidos para garantir a imparcialidade das decisões regulatórias, as análises realizadas por centros nacionais de especialização em infraestrutura fornecem outra camada de responsabilização. Essas instituições (descritas no Capítulo 2), que estão bem consolidadas na Austrália e no Reino Unido, fornecem informações valiosas aos reguladores para a identificação de tendências e necessidades, e podem se tornar atores-chave na arquitetura regulatória.

Construir a nova arquitetura regulatória

Este livro destaca as oportunidades significativas para melhorar a qualidade do serviço, estimular investimentos em maior número e mais verdes e tornar os serviços mais acessíveis e economicamente viáveis para aqueles que mais precisam deles na América Latina e Caribe. No entanto, não basta identificar as reformas necessárias para que as oportunidades se tornem realidade. O processo de adaptação de políticas, instituições e instrumentos regulatórios é primordial. Subestimar os desafios de transição associados às reformas é uma das razões pelas quais regulações e instituições reguladoras têm decepcionado mais frequentemente do que o esperado desde a década de 1990 (Estache, 2020). O grande número de renegociações de contratos e casos de arbitragem internacional sugere que os reformadores julgaram mal a relevância dos contextos específicos de país e setor.

Gestão de transições com mais partes interessadas

Muitos governos têm envidado esforços para resolver algumas de suas limitações institucionais locais. Por exemplo, desde 2017, como consequência do caso Odebrecht, um número crescente de países tem formado comissões para acompanhar as fragilidades nos processos regulatórios e de compras públicas. Simultaneamente, mudanças estruturais na forma como os mercados de infraestrutura regulados operam, tais como o papel crescente das compras eletrônicas e as oportunidades oferecidas pela revolução digital, estão criando um fluxo constante de novas demandas por regulação. Para ambos, mudanças institucionais e tecnológicas, a velocidade de ajuste da regulação e a flexibilidade para adaptação são essenciais. Os mercados e as sociedades estão mudando rapidamente e, para acompanhar esse processo, os reguladores precisam se permitir acompanhar essas mudanças o mais rapidamente possível, oferecendo, ao mesmo tempo, um marco confiável, previsível e justo para induzir resultados no interesse de todas as partes interessadas.

Novos atores, seja do lado financeiro, da produção ou do consumo do mercado, pedem ações para mudar a arquitetura regulatória. Os reguladores da América Latina e Caribe têm a oportunidade de aprender com experiências dentro e fora da região. Há uma necessidade óbvia de ajustar a regulação para responder pelo surgimento de novas partes interessadas tão diferentes quanto os gestores internacionais de ativos, novos prestadores de serviços digitais locais, novos usuários ou produtores, ou simplesmente novos prestadores de serviços locais pequenos, interessados em competir com os grandes operadores estrangeiros tradicionais. Além disso, a evolução da forma como a sociedade civil expressa suas preocupações com o comportamento dos prestadores de serviços ou com decisões regulatórias que discriminam alguns grupos de usuários também está mudando a maneira como as reformas precisam ser implementadas. As redes sociais estão, de fato, aumentando o número de partes interessadas, porque estão permitindo mobilizações rápidas de indivíduos ou grupos. Esse volume maior e mais alto de vozes muitas vezes tem produzido informações úteis aos reguladores. Muitas dessas informações são cada vez mais processadas com maior rapidez pela mídia do que pelos reguladores, provocando mudanças nos mecanismos regulatórios pelos quais as informações são inseridas no processo de tomada de decisão.

A menos que os governos latino-americanos ajustem progressivamente sua regulação de forma mais sistemática, para prever e abordar a forma como essas novas partes interessadas afetam o funcionamento dos mercados, é improvável que cumpram sua promessa de melhorar a quantidade, a qualidade e a acessibilidade financeira dos serviços.

Pegar o trem

O setor de infraestrutura está evoluindo a uma velocidade vertiginosa. Para aproveitar ao máximo e tempestivamente as oportunidades de adaptação para melhor, os governos terão que gerenciar a transição de forma muito mais sistemática do que vêm fazendo até agora. Por enquanto, nenhum país adotou uma abordagem sistemática para gerenciar ativa e realisticamente a próxima onda de reformas regulatórias. Além disso, não há diretrizes políticas gerais para direcionar a transição da antiga regulação para a nova regulação, com base na experiência internacional para estruturar a gestão da mudança. No entanto, um bom lugar para começar é realizando diagnósticos detalhados e específicos de cada setor, equivalentes aos dos anos 1990 e início dos anos 2000. Esses diagnósticos são necessários para garantir que gargalos físicos, institucionais e financeiros, bem como oportunidades, sejam claramente identificados em cada país e, muitas vezes, dentro de cada região de cada país.

Os mercados de infraestrutura e seus ambientes econômicos, financeiros, sociais e tecnológicos mudaram tanto nos últimos 10–15 anos, que um balanço da situação é um bom lugar para começar. Diagnósticos das condições iniciais são a base de qualquer plano de ação e determinam o desenho e momento certo da transição e precisam esclarecer as restrições institucionais locais que limitam a adoção de abordagens padronizadas de reformas tão necessárias. Esses diagnósticos precisam internalizar a evolução da tecnologia, das fontes de financiamento e das pressões sociais, além de identificar a evolução no número e nos tipos de partes interessadas locais e globais que contribuem, efetiva ou potencialmente, para o financiamento e as operações do setor, bem como aquelas com probabilidade de contribuir para o desenho, a implementação e a aplicação da regulação. Finalmente, precisam responder pelos riscos e limitações do novo ambiente de negócios local e global no qual as indústrias reguladas operam.

Esses diagnósticos permitirão que as ferramentas regulatórias sejam mais compatíveis com as capacidades institucionais. Essa compatibilização permite desenvolver um cronograma realista para a implementação de reformas, que muitas vezes irão diferir entre países e entre setores dentro dos países. É provável que os reguladores continuem atrasando o ritmo das empresas reguladas na sua capacidade para aproveitar ao máximo o contexto em evolução. Mas, para que os serviços de infraestrutura melhorem, os reguladores precisam aprimorar sua capacidade para avaliar e identificar as ferramentas necessárias para fechar a lacuna.

Para a maioria dos países, a capacidade para fechar a lacuna exigirá disposição para testar mudanças regulatórias em pequena escala, antes de adotar mudanças em larga escala. Pilotos direcionados ou abordagens de sandbox para testar ajustes fazem parte do processo de transição necessário. Esses pilotos podem ajudar a minimizar os riscos de cometer erros de grande magnitude, seja simplesmente não se ajustando ou ajustando--se muito rapidamente na direção errada, porque os efeitos das mudanças trazidas pela tecnologia ou por novos atores foram mal compreendidos.

Em suma, os governos da região têm a oportunidade de aproveitar ao máximo a transformação do setor, evitar algumas das falhas de práticas regulatórias passadas e capitalizar as inúmeras oportunidades para melhorar. Isso requer atualizar políticas, instituições e instrumentos regulatórios. Também requer uma boa dose de humildade para reconhecer que ninguém tem uma solução pronta para se adaptar bem a contextos em rápida evolução. Isso, por sua vez, requer uma cultura de avaliação permanente, disposição para testar e medir o impacto de opções e ações, além de capacidade para consultar, de forma significativa, consumidores, prestadores de serviços e outras partes interessadas.

À medida que a região da América Latina e Caribe acelera sua transição de estruturas para serviços, os reguladores precisam agir agora para pegar o trem e manter o processo no trilho, rumo a uma melhor infraestrutura na região.

[1]    Andrés et al. (2013) apresentam uma análise completa do desempenho de concessionárias na América Latina e Caribe. Estache e Serebrisky (2020) fornecem uma revisão literária dos impactos das reformas da década de 1990.

[2]    Esta seção foi extraída de Estache e Serebrisky (2020).

[3]    O BID (2019) define infraestrutura sustentável como projetos de infraestrutura planejados, desenhados, construídos, operados e desativados de forma a garantir sustentabilidade econômica, financeira, social, ambiental (incluindo resiliência climática) e institucional ao longo do ciclo de vida do projeto.

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Índice remissivo

ACES (automação, conectividade, eletrificação e compartilhamento), 243–244, 247–249, 253–254, 258–259, 272

ver também setor de transporte

acessibilidade econômica

conectividade digital e, 138–140, 145–146, 152

demandas sociais e, 343–344

eletricidade e, 22, 182–183, 216, 234–235, 239, 353

infraestrutura e, 21

medição, 110–114

necessidades básicas e, 115–119

política e, 121

qualidade e, 13, 16

recursos hídricos/tratamento da água e, 116–117, 290

regulação e, 171, 183–184, 333, 335, 361–362

serviços e, 85, 110

subsídios do lado da demanda e, 119–121

subsídios e, 119–121

transporte e, 180–181, 241–242, 250–251, 255

acesso

água e saneamento e, 88–90, 101–102, 282, 343–344

benefícios da força de trabalho e, 13

conectividade digital e, 134, 136–154, 217

custos e, 13, 110, 114, 118, 171

educação e, 271

eletricidade e, 86–88, 216, 229, 233, 236

financiamento e, 15, 182

infraestrutura e, 4, 7, 22, 26n, 85–86, 303–304, 333

lacunas em, 121–124

panorama geral do, 96–97

regulamentos/regulações e, 238, 361

soluções inovadoras para promover, 97–98

subsídios e, 121

tecnologia e, 126, 129, 282

transporte e, 10, 94–95, 106, 241–243, 249–251, 258, 261

ver também acessibilidade econômica

Acordo de Paris, 175–176, 186–188, 213, 222, 238, 242, 319, 351, 353

ver também mudanças climáticas

acordos globais, 351

Agência Internacional de Energia, 180, 190, 324, 337

água não faturada (NRW), 103–104, 114, 287–288

água potável ver gestão da água

apagões, 5, 12, 123, 157, 163, 217, 239

ver também setor de energia

áreas/terras úmidas construídas (wetlands), 198–199

Argentina

conectividade, 145–146

economia e infraestrutura, 305, 326

energia renovável, 321, 356

infraestrutura hídrica, 90, 172

investimento em infraestrutura, 26, 28, 46, 69

investimento privado e, 62

políticas de infraestrutura limpa, 184

regulação, 291

setor de energia e, 19, 120, 223, 237

setor de transporte, 108, 130, 260

tarifas e, 120, 353

Associação Internacional da Água, 287

automação, 132, 218, 226

barreiras à adoção de, 248

efeitos no emprego/trabalho, 271, 337

produção de veículos e, 243–244, 255

sistemas de trânsito e, 252

Bahamas, 36n, 103–104, 157–158, 205–206, 288

Banco Mundial, 25n, 36–37, 46, 69n, 88, 165, 167, 191, 321n

Bancos Multilaterais de Desenvolvimento (BMDs), 4, 29, 35–37, 52, 69, 71–72, 76, 81–82

Blackman, Allen, xxvii, 192, 203

Bly, Nellie, 125

Bolívia

acesso a serviços, 88–90, 97

crescimento econômico, 28, 305, 309–310, 312

digitalização, 318

investimento em infraestrutura, 9, 26–28, 32n, 36n, 57

Mi Teleférico, 97–98

políticas ambientais, 184

regulação, 291

serviços de água, 122

setor de energia, 88, 218, 321

Brasil

conectividade digital, 146, 147

consume de energia, 12

corrupção e, 48

energia renovável e, 215, 220

financiamento não governamental e, 69, 71

gestão de concessionárias, 292

infraestrutura sustentável e, 77

infraestrutura verde e, 203

investimento em infraestrutura, 26, 36n, 46, 57, 326

investimento privado em, 62

manutenção de infraestrutura, 46

Observatório de Gastos Públicos, 48

política e infraestrutura, 121

PPPs e, 47n

regulação, 269, 291

serviços de água, 114, 285–287, 295–296

setor de energia, 87–88, 223, 237

SOEs, 60

transporte, 11, 105, 108, 343

Brichetti, Juan Pablo, xxvii, 15, 116–117, 305

Calatayud, Agustina, xxvii, 247

Canal de Suez, 125, 130

Canal do Panamá, 162

Cavallo, Eduardo, xxvii, 28, 161, 167

Chile

concorrência e, 145

Consejo de Políticas de Infraestructura, 50

corrupção e, 47n

custos do consumidor, 116

demandas por serviços acessíveis, 343

descarbonização e, 179, 189

digitalização, 318

economia, 305, 311, 328

energia renovável, 321–323

financiamento não governamental e, 69

infraestrutura resiliente e, 163, 166

investimento em infraestrutura, 9–10, 12–13, 26, 28, 32

investimento privado em, 62

manutenção de infraestrutura, 46

PPPs e, 33

reformas/regulação, 182, 184, 291

serviços de água, 12, 93, 122, 172, 295

setor de energia, 19, 87, 180, 220

transporte, 108–109, 113, 116, 123, 182, 244, 258–259, 261–263

tratamento de águas residuais, 93–94

China, 26, 71, 74, 78, 224, 244, 263n

clima, efeitos na infraestrutura, 80, 99, 102, 161–163, 171, 199–200, 275, 282, 284, 341–342

ver também furacões; mudanças climáticas

Colômbia

corrupção e, 47n

economia, 305

energia renovável, 321, 356

financiamento não governamental, 69

investimento em infraestrutura, 26, 32, 42

investimento privado, 62

MVNOs e, 147

regulação, 291, 312, 347

serviços de água, 172

setor de energia, 180, 218, 352–354

subsídios, 119

transparência e, 48

transporte, 105, 108, 129, 261

comércio, 67, 78, 82, 187, 201, 222, 228, 232, 305, 334, 344, 349–350

compras públicas

corrupção e, 46

custo e, 35–36, 53

investimento em, 76–77

parcerias público-privadas e, 65–68

políticas e, 292

reforma e, 49, 345–346

regulação e, 170, 347, 361

concorrência

conectividade e, 145–148

custo e, 53, 104, 144–145, 184

eficiência e, 304, 311–312

energia renovável e, 176, 179, 214

fomento, 153

Índice de Competitividade Global, 46

infraestrutura digital e, 153

intervenção pública e, 144–146

parcerias público-privadas e, 66–67

regulação/reformas e, 184, 230–231, 238, 334–335, 338, 341, 347–348, 351, 358, 362

serviço de água/saneamento e, 276, 294, 299–300

serviços de infraestrutura e, 4, 8, 21, 43, 85

setor de energia e, 104, 126–127, 216, 219, 223, 228, 356

SOEs e, 75

transporte e, 132, 256, 260–263

conectividade digital

acessibilidade financeira e, 138–140, 145–146, 152

acesso a, 134, 136–154, 217

Brasil e, 146, 147

conectividade

acessibilidade econômica e, 138–140, 145–146, 152

acesso a, 134, 136–154, 217

Argentina e, 145–146

Brasil e, 146, 147

concorrência e, 145–148

México e, 147

subsídios e, 134, 144–154

Uruguai e, 12, 122, 146, 150

contratos por desempenho (PBCs), 103–104

corrupção

Brasil e, 48

Colômbia e, 47n

compras públicas e, 46

investimento e, 46–49

México e, 47n

transparência e, 47–49

Costa Rica

água e saneamento, 11, 90, 114, 116

crescimento econômico, 28, 305

estratégia de emissões líquidas zero e, 188–189

ganhos de eficiência, 309, 312, 318

investimento em infraestrutura, 32n, 36n, 48

setor de energia, 19

tecnologia digital e, 150

transporte e, 180, 244, 261, 265

cozimento limpo, 88

ver também setor de energia

crise financeira global, 63, 73–74

Datshkovsky, Darcia, xxvii, 90, 101, 122, 292

desastres naturais, 158–160, 162–164, 166–170, 173, 207, 274–275

ver também furacões; inundações; mudanças climáticas; terremotos

descarbonização, 176–177, 178–190, 217, 265–267, 319, 342

ver também mudanças climáticas

descentralização de serviços, 98, 216–219, 226–231, 236n, 237, 273, 277, 294–295, 338, 352, 358

digitalização

economia e, 315–319

regulação e, 345, 347

setor de energia e, 217–218

economia

digitalização de serviços de infraestrutura e, 315–319

ganhos de eficiência, 305–311

infraestrutura e, 305–306, 326–327

regulação e, 311–314

renováveis não convencionais e, 319–323

tecnologias disruptivas e, 314–315

visão geral, 303–304

El Salvador, 60, 90, 101, 147

captação de água da chuva em, 285

eletricidade

acesso à, 86–88, 216, 229, 233, 236

ver também setor de energia

emissões líquidas zero

Acordo de Paris e, 176

barreiras à mudança

preços da energia e desigualdade, 183–184

proibição de tecnologias poluentes, 184

setor de energia, 182–183

setor de transporte, 181–182

descarbonização e, 178–181

planejamento para

estratégias de longo prazo, 187–190

NDCs e, 186–187

preços da energia e desigualdade, 185–186

transição para, 177–178

visão geral, 175–177

ver também mudanças climáticas

empresas estatais (SOEs)

conectividade e, 144

investimento em infraestrutura e, 19, 53, 56–57, 59–61

papel das, 60–61

qualidade dos serviços e, 75, 79

reformas e, 334

setor de energia e, 222

energia, setor de

adaptação de marcos regulatórios, 230–231

Argentina e, 19, 120, 223, 237

Bolívia e, 88, 218, 321

coordenação de regulação entre setores,

futuro de

cenários, 220–222

concessionárias digitais, 225–227

descentralização, 218–220

digitalização, 217–218

sistemas comunitários, 228–229

soluções fora da rede (off-grid), 229–230

super rede, 223–225

visão geral, 217

mudanças climáticas e, 213, 215, 225

precificação, 234–237

regulação da transformação de, 231–233

visão geral, 213–217

ver também apagões

energia renovável

Acordo de Paris e, 188, 222, 351

áreas rurais e, 98

aumento na produção de, 12, 213–217

concorrência e, 176

custo e, 21, 182–184

descarbonização e, 178–181, 188–190

descentralização e, 218–219

digitalização e, 217–218

financiamento para, 78

fontes não convencionais, 319–323, 327, 332

integração em sistemas nacionais, 223–226

mudanças climáticas e, 341–342

preços e, 227, 237

regulação e, 237–238

tecnologias disruptivas e, 315

transporte e, 176

ver também setor de energia

Equador

contratos por desempenho e, 103

economia, 305, 311, 318

investimento em infraestrutura, 9–10, 57

investimentos em infraestrutura verde, 203–205

política e serviços, 123

regulação, 347

serviços de água, 113, 122, 172, 203–205

setor de energia, 323

SOEs e, 61

transporte, 108, 262

erosão das praias, 207–208

escândalo da Odebrecht, 346, 361

Escritório de Mercados de Gás e Eletricidade (Ofgem), 232–233

Estache, Antonio, xxvii, 111, 361

Estados Unidos

capacidade de resposta à demanda e, 218n

companhias aéreas comerciais e, 22

compras públicas e, 346

financiamento e ESG, 76

investimento em infraestrutura, 161, 165, 173

política comercial e, 349

reforma trabalhista e, 348

setor de energia e, 218, 237n, 326

telecomunicações e, 136, 148, 218

transporte e, 11, 106, 130, 244, 259, 272

ferrovias, 20, 125–126, 130, 132–133

ver também setor de transporte

financiamento

acesso a, 15, 182

Bancos Multilaterais de Desenvolvimento (BMDs), 72

empresas estatais (SOEs), 59–61

investimento ESG, 76–77

investimento privados, 62–64

melhorar a qualidade do serviço, 75–83

não governamental, 64–65, 68–71

PPPs, 65–68

público, 56–59

visão geral, 55–56

Força-Tarefa de Ação Financeira (FATF), 47

Fórum Econômico Mundial, 8

Fundo para Desastres Naturais (FONDEN), 166

fundos de pensão, 69, 77–78, 358

furacões

furacão Dean, 207

furacão Dorian, 157

furacão Irma, 158

furacão Mitch, 160

ver também clima, efeitos na infraestrutura; Supertempestade Sandy

gestão da água

abordagem integrada à, 277–282

água potável, 11–12, 102, 162, 165, 170, 191, 274

ambiente institucional e de políticas, 290–292

áreas remotas e, 284–286

áreas urbanas e, 286–288

cenários para o futuro, 282

comportamento do consumidor e, 293–294

desafios, 294–299

future da, 299–301

gestão de concessionárias, 292–293

pegada de água, 279–280

sistemas antigos, 274–277

tratamento de águas residuais, 288–290

visão geral, 273

ver também água não faturada; saneamento

governo eletrônico, 151, 154

Guatemala, 11, 88, 101, 108, 147

Guerrero, Roberto, xxvii, 166

Haiti, 86, 88, 122, 295, 347

Hallack, Michelle, xxviii

Hamaker-Taylor, Robin, xxviii

Hoffmann, Bridget, xxviii

Honduras, 60, 86–88, 101, 160

impostos

ambiental

imposto sobre o carbono, 181, 183, 267

mudanças climáticas e, 161

governo eletrônico e, 151

incentivos fiscais para empresas, 294

investimento em infraestrutura pública e, 56–58, 306, 349–350

PPPs e, 67n

reformas fiscais, 75

regulação e, 336, 356

sobre combustível, 126, 176, 203, 256, 260–261

sobre eletricidade, 237

SOEs e, 60

transporte e, 189–190, 255, 265

Indicadores de Desenvolvimento Mundial, 101, 143n

Índice de Competitividade Global, 46

Índice Internacional de Rugosidade, 46

infraestrutura

acesso a serviços, 4, 7–10, 21, 24n, 79–80, 277–278, 305

água e saneamento, 11–12

ativos e serviços, 16–19

consumidores e, 23

custo e qualidade, 13–16

eletricidade, 12

governo e, 19–21

prestadores de serviços, 21–23

regulação e, 362–363

transporte, 10–11

visão geral, 3–7

infraestrutura verde (GI)

áreas/terras úmidas construídas (wetlands), 198–199

encontrar financiamento, 202–203

estudos de caso

Bahamas, 205–206

Equador, 203–205

México, 207–208

visão geral, 203–205

explicado, 192–196

florestas para regulação da qualidade da água, 197–198

inundações e, 197–198

localização e, 200–201

manguezais, 197

medir benefícios, 201

pesando os custos, 202

recifes de coral, 196–197

telhados/espaços verdes para regulação de águas pluviais, 199–200

visão geral, 191–192

Iniciativa de Transparência das Indústrias Extrativistas (EITI), 47

Iniciativa de Transparência do Setor de Construção (CosT), 47

inovação

acesso a serviços e, 97–98

comércio e, 56, 78, 130

gestão de concessionárias e, 291–292

investimento e, 80

medo de mudança, 131

regulação e, 32, 230–231, 268–269, 291–292, 335, 351, 359–360

setor de energia e, 232–235, 239, 338, 341

setor econômico e, 128

tecnologia da informação e, 48

tecnologia digital e, 137–139

tecnológica, 7, 22, 52, 133, 135, 148, 152–153, 170, 250

uso de água e, 297

inundações, 123, 157–158, 171, 191–192

infraestrutura verde e, 197–198

manguezais e, 197–198

recifes de coral e, 196–197

investimento

centros de expertise, 50–51

corrupção e, 46–49

impacto da natureza no

efeitos dos desastres na demanda, 162–163

furação Mitch, 160

interrupções no fornecimento, 158–162

visão geral, 157–158

infraestrutura resiliente

explicada, 164–165

gestão de riscos de desastres, 168–169

regulação e políticas, 165–170

manutenção e, 43–46

melhorar a eficiência, 33–34

melhorar processos, 52–53

planos nacionais de infraestrutura, 51–52

preparação e avaliação de projetos, 52

problemas de desenho, 163–164

processo de investimento, 28–33

projetos de planejamento, 170–174

redução de custos excedentes, 34–37

regulação, dados e tecnologia, 49–50

tempo e, 38–43

transparência e, 54

visão geral, 25–28

Jamaica, 28, 33, 305, 310–312, 321, 328

liquidez, 74, 78, 82

López Soto, David, xxviii

Machado, Fabiana, xxviii, 90, 101, 121–122, 292

MapaInversiones, 48–49

mecanismos de demanda-resposta, 170, 216–217, 259, 344

México

conectividade e, 147

corrupção e, 47n

descarbonização e, 179, 184, 188

economia, 326

energia renovável, 220, 227

entrega de última milha e, 266

infraestrutura híbrida verde-cinza, 207–208

investimento em infraestrutura, 26, 32n

investimento não governamental e, 69

investimento privado e, 62

lacuna de habilidades e, 149

Marco de Infraestrutura Sustentável e, 76–77

planejamento de desastres, 166–167

política e infraestrutura, 122

políticas de infraestrutura limpa, 184

projeto Rede Compartilhada, 149

regulação, 269

serviços de água, 11, 93, 101, 286, 295–296

setor de energia, 19, 88, 218

SOEs, 60

transporte, 11, 95, 101, 108, 117, 122, 242, 258n, 260–261, 266

Mi Teleférico, 97–98

modelo de equilíbrio geral computável (CGE), 305–306, 327

Montes Calero, Laureen, xxviii

mudanças climáticas

ameaças à infraestrutura, 29

I-bodies (órgãos de infraestrutura) e, 50

impacto nos serviços, 85, 93, 99, 123

impostos e, 293

infraestrutura resiliente e, 157–158, 161–166

metas climáticas, 20, 25n

metas de mitigação, 76, 181, 185, 188

planejamento de infraestrutura e, 170–174, 268

políticas e, 81

recursos hídricos e, 238, 273–275, 283

regulação e, 336, 341–342, 351

setor de energia e, 213, 215, 225

setor de transporte e, 238

tecnologia e, 20, 52

ver também Acordo de Paris; clima, efeitos na infraestrutura; descarbonização; emissões líquidas zero

Muñoz, Juan Carlos, xxviii

Murphy, Tommy E., xxviii

Nações Unidas (ONU), 72, 90n, 123, 142, 188, 213, 289, 296

Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), 86

ver também Acordo de Paris

Nicarágua, 10, 26, 57, 60

Operadoras de Rede Virtual Móvel (MVNOs), 147–148, 153

Organização Mundial da Saúde, 90n

Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), 42, 46, 140–144, 147–148, 150, 263

Panamá

acesso a serviços, 88, 94

conectividade, 147

investimento em infraestrutura, 10, 15, 57

reformas, 347

serviços de água, 122

transporte, 94, 108, 116

Paraguai, 10, 19, 48, 87

parcerias público-privadas (PPPs), 33, 35, 56, 64–68

Pastor, Cinthya, xxviii, 345, 350

Peru

acesso a serviços, 97–98

concorrência e, 144–145

conectividade, 147

descarbonização e, 179, 328

economia, 305, 311

energia renovável, 321, 323

financiamento de serviços ecossistêmicos, 293

financiamento não governamental, 69

INFOBRAS, 54

infraestrutura resiliente, 164, 171

investimento em infraestrutura, 26, 28, 32–33, 48, 57

investimento privado e, 62

lacuna de habilidades e, 150

PPPs e, 33

serviços de água, 102, 173, 295

setor de energia, 88, 218

transporte, 105, 108

Powell, Andrew, xxviii, 28, 72

precificação rodoviária, 253, 261

ver também setor de transporte

preços

energia renovável e, 225, 237

preços de energia e desigualdade, 183–184

Projeto Latino-Americano de Opinião Pública (LAPOP), 11, 89, 101, 121–123

Puig Gabarró, Pau, xxviii, 143, 347

quedas de energia, ver apagões

redes sociais, 3, 48, 206, 343

regulação

acessibilidade econômica e, 171, 183, 333, 335, 361–362

acesso e, 237, 361

adaptação de instituições

remodelar agências, 358

repensar a responsabilização, 359–360

adaptação de instrumentos regulatórios, 351–352

adaptação de políticas, 344–345

adesão a acordos globais, 351

Argentina, 291

digitalização e, 347

gestão de transições, 361–362

infraestrutura e, 362–363

inovação e, 32, 230–231, 268–269, 291–292, 335, 351, 359–360

política comercial, 348–349

precificação da eletricidade, 352–355

psicologia e, 356–357

reforma da alocação de mão-de-obra e capacidade, 347–348

reforma das compras públicas, 345–346

subsídio e política fiscal, 349–350

tendências que afetam os

reguladores

demandas sociais por infraestrutura, 342–344

mudanças climáticas, 341–342

mudanças tecnológicas, 337–338

visão geral, 336

visão geral, 333–336

regulação da qualidade da água

áreas/terras úmidas construídas (wetlands) e, 198–199

espaços verdes e, 200

florestas e, 197–198

telhados verdes e, 199–200

ver também gestão da água

Reino Unido, 50–51, 147, 184, 218, 232, 360

Escritório de Mercados de Gás e Eletricidade (Ofgem), 232–233

República Dominicana, 101, 295, 347

RIIO (modelo), 233

Rivas, María Eugenia, xxix, 11, 13, 15, 95, 106–107, 109, 116, 247

Rycerz, Amanda, xxix

saneamento

abordagem integrada a serviços, 273–274, 277–279

acesso a, 86, 88–90, 96–97

áreas rurais e, 284, 295

BMDs e, 11–12

custos, 117

deficiências dos sistemas, 11–12

desastres naturais e, 160, 165, 167

economias e, 305, 326, 329

future do, 152

infraestrutura verde e, 273–274, 282, 284

inovações tecnológicas e, 337

investimento em, 19, 36–37, 40, 56–57, 112

regulação e, 335, 338

saúde e, 303–304

setor de energia e, 159–160

ver também gestão da água; tratamento de águas residuais

Sanin, María Eugenia, xxix, 88, 98, 113, 223

Schling, Maja, xxix

sensoriamento remoto, 282, 299

Serebrisky, Tomás, xxix, 11, 13, 95, 97, 106–107, 109, 119, 121, 242, 247, 335, 345, 350

serviços

acessibilidade econômica e, 110–121

acesso a, 86, 96–98

água e saneamento, 88–90, 93, 101–102

apatia política e, 121–124

combustíveis e, 88

contratos por desempenho e, 103–104

eletricidade, 86–88, 99

lacunas na qualidade de, 99

transporte urbano, 94–96, 105–109

tratamento de águas residuais, 93–94

visão geral, 85–86

sinais radioelétricos, 137, 146–149

ver também conectividade

Singapura, 42, 45, 136, 261, 267, 281, 287

SNIPS (Sistemas Nacionais de Investimento Público), 32n

Snyder, Virginia, xxix

sociedade de propósito específico (SPE), 64, 73

Suárez-Alemán, Ancor, xxix, 11, 13, 35, 74, 95, 97, 106–107, 109, 345, 350

subsídios

acesso a serviços e, 98, 112, 116–121

acessibilidade econômica e, 13, 119–121

Argentina, 120

Colômbia, 119

subsídios cruzados, 234, 237

setor de energia e, 176, 180–181, 183–184, 214, 229, 234, 237, 352–355

financiamento e, 55–56

projetos de infraestrutura e, 15, 170

Peru, 98

PPPs e, 64

regulação e, 333–334, 341, 352–355

SOEs e, 60–61

política fiscal e, 349–350

setor de transporte e, 123, 252, 255, 260–263

Supertempestade Sandy, 161

ver também clima, efeitos na infraestrutura; furacões

tarifas

concessionárias de água e, 293

custo e, 235–237

energia renovável e, 214, 227

planejamento de infraestrutura e, 20–21

PPPs e, 65

prêmio (feed-in), 214

recuperação de custos, 292

regulação da mudança dos serviços de rede e, 232

setor de energia e, 120, 214, 229, 231, 235, 352–354

tecnologia

conectividade digital e banda larga, 137–152

crescimento e, 127–130

diretrizes regulatórias para,152–153

impacto da mudança, 131–132

infraestrutura e, 127–130, 132–137

políticas públicas e, 152, 154

visão geral, 125–127

terremotos, 122, 161, 164, 166–167

transparência

corrupção e, 47–49, 54, 60

desenvolvimento de conectividade digital e, 152

financiamento e, 76

planejamento de infraestrutura e, 15, 33, 36, 82

projetos de construção e, 43, 53

reforma/regulação e, 75, 230, 282, 360

setor de transporte e, 253

tarifas e, 236

uso da água e, 282, 287, 299

transporte, setor de

acessibilidade econômica e, 180, 241–243, 249–250, 252, 255

acesso a, 10–11, 94–96, 108, 241–243, 249–252, 237, 262

Brasil e, 11, 105, 108, 343

cenários futuros

sem mudanças, 253–254

adoção rápida e ação de política decisiva, 251–253

adoção rápida insuficientemente orientada por políticas, 254–257

Chile, 108–109, 113, 116, 123, 182, 244, 258–259, 261–263

concorrência e, 132, 256, 261–263

Costa Rica e, 180, 244, 261, 265

descarbonização, 263–265

economia e, 323–329

energia renovável e, 176

Estados Unidos e, 11, 106, 130, 244, 259, 272

logística de última milha, 265–268

modelos de negócios no, 181–182

mudanças climáticas e, 238

planejamento para o future do, 268–272

precificação, 260–263

tendências disruptivas, 243–249

transparência e, 253

transporte de massa, 21, 108–109, 176–178, 180, 187–189, 244, 252, 255–256, 257–260, 262, 266–267

transporte público, 257–260

transporte urbano, 94–96, 105–109

visão geral, 241–243

ver também ACES

tratamento de águas residuais, 288–290

ver também saneamento

Uber, 23, 244

UNAM (Universidade Nacional Autônoma do México), 207

União Europeia (UE), 11, 101n, 191, 260, 348

urbanização, 9–10, 17, 85, 123, 128, 207, 273

Uruguai

conectividade, 12, 122, 146, 150

energia renovável, 215

investimento em infraestrutura, 46

serviços de água, 12, 122

setor de energia, 87, 218, 223

uso da terra, 20, 172, 198, 203, 253, 257, 265, 269–270

Verne, Jules, 125–126

Villalobos, Laura, xxix, 204

Vogt-Schilb, Adrien, xxix, 183, 189

World Resource Institute (WRI), 297

zoneamento, 20, 265

Para fechar sua lacuna de infraestrutura, a região da América Latina e Caribe precisa mais do que investimentos em novas estruturas. Precisa se tornar mais eficiente no investimento em infraestrutura e na regulação de uma nova gama de serviços com potencial para causar disrupções nos setores de energia, transporte e água. A revolução tecnológica viabiliza um futuro com serviços de qualidade, mas não o torna inevitável. Este livro oferece opções de políticas para que os países melhorem o acesso, a qualidade e a acessibilidade econômica dos serviços hoje, para garantir que eles sejam sustentáveis no futuro e aproveitar os avanços tecnológicos emergentes em benefício de todos. Este estudo tem como objetivo provocar debates e mais pesquisas sobre essas muitas questões importantes, bem como indicar um caminho que ajude a região a passar de estruturas para serviços e melhorar a infraestrutura para todos.

“Este relatório Desenvolvimento nas Américas (DIA) tem o potencial de se tornar uma publicação de referência, além de ser uma verdadeira mina de ouro. O problema há muito negligenciado dos serviços de infraestrutura de má qualidade na América Latina é insustentável. Perspectivas sombrias de crescimento, riscos climáticos e recuperação pós-Covid-19 devem catalisar ações decisivas. Este livro fornece um roteiro oportuno sobre o que precisa ser feito para melhorar tanto o “hardware” quanto o “software” do setor. Os líderes devem prestar muita atenção às suas recomendações e adotar novas normas de planejamento, compras, regulação e gestão de infraestrutura. A agitação social aumentará se os problemas de falta de acesso a água segura, sérios congestionamentos de tráfego e serviços públicos caros não forem resolvidos de forma rápida e eficaz.”

Mauricio Cárdenas

Pesquisador Acadêmico Sênior no Centro de Política Global
de Energia da Universidade de Columbia
Ex-Ministro das Finanças, Energia e Transporte da Colômbia

“A grande contribuição deste livro é voltar nossa atenção para os serviços que a infraestrutura presta e não para as instalações em si. Isso é importante porque a experiência adverte que poucos países da América Latina e Caribe podem investir ou investirão tanto em infraestrutura quanto os especialistas em desenvolvimento recomendam. O foco em serviços, no entanto, nos lembra que há mais formas de melhorar o acesso, a qualidade e a acessibilidade econômica da infraestrutura, do que simplesmente investir mais. E o estudo é rico em exemplos de como isso pode ser feito.”

José A. Gómez-Ibáñez

Professor Derek C. Bok de Pesquisa em Planejamento Urbano e Políticas Públicas
da Universidade de Harvard

“Este livro clama vigorosamente por um aumento do investimento público e privado para ajudar a diminuir a lacuna de infraestrutura na América Latina e Caribe. Também destaca a importância de melhorar o acesso à infraestrutura e, ao mesmo tempo, criar uma infraestrutura melhor, mais sustentável e resiliente. Para tanto, são necessárias mais inovações para reduzir custos e melhorar a qualidade da infraestrutura. Apesar dos desafios à frente, particularmente em um mundo pós-Covid-19, há um enorme potencial para impulsionar o crescimento econômico e mudar vidas, especialmente as vulneráveis.”

Marie Lam-Frendo

Diretora Executiva da Global Infrastructure Hub

O Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) é uma instituição internacional criada em 1959 para promover o desenvolvimento econômico e social na América Latina e no Caribe.