TROCANDO PROMESSAS POR RESULTADOS

TROCANDO PROMESSAS POR RESULTADOS

O que a integração global pode fazer pela América Latina e o Caribe

Editado por

Mauricio Mesquita Moreira e Ernesto Stein

Banco Interamericano de Desenvolvimento

Catalogação na fonte fornecida pela
Biblioteca Felipe Herrera do
Banco Interamericano de Desenvolvimento

Trocando promessas por resultados: o que a integração global pode fazer pela América Latina e o Caribe / editado por Mauricio Mesquita Moreira, Ernesto Stein.

p. cm.

Inclui referências bibliográficas.

978-1-59782-380-7 (Brochura)

978-1-59782-381-4 (Digital)

1. International trade. 2. International economic integration. 3. Exports-Latin America. 4. Exports-Caribbean Area. 5. Free trade-Latin America. 6. Free trade-Caribbean Area. 7. Latin America-Commercial policy. 8. Caribbean Area-Commercial policy. 9. Latin America-Commercial treaties. 10. Caribbean Area-Commercial treaties. I. Mesquita Moreira, Mauricio, editor. II. Stein, Ernesto, editor. III. Banco Interamericano de Desenvolvimento. Departamento de Pesquisa e Economista-Chefe.

HF1480.5 .T73 2019 por.ed.

IDB-BK-217

Copyright © 2020 Banco Interamericano de Desenvolvimento.

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As opiniões expressas nesta publicação são de responsabilidade dos autores e não refletem necessariamente a posição do Banco Interamericano de Desenvolvimento, de sua Diretoria Executiva, ou dos países que eles representam.

Imagem da capa: Martín Saavedra
Desenho da capa: Graziela Flor

Sumário

Copyright

Lista de tabelas

Lista de gráficos

Lista de quadros

Prefácio

Agradecimentos

Colaboradores

1. Expectativas para a política comercial: antes e depois

2. Comércio, crescimento e bem-estar: um olhar macro

3. A mecânica por trás da liberalização: macroevidências

4. A mecânica por trás da liberalização: microevidências

5. A economia política da política comercial: em busca do equilíbrio

6. A favor do comércio, por ora: atitudes e apoio da população

7. Políticas comercial e de investimento: 30 anos depois

8. Políticas de ajuste do mercado de trabalho: o que funciona?

9. Políticas de desenvolvimento produtivo: da proteção à integração global

10. Mercados agroalimentares modernos: um terreno fértil para a cooperação público-privada

11. Novas tecnologias e comércio exterior: novos desafios para um novo mundo

Referências bibliográficas

Índice remissivo

Lista de Tabelas

Tabela 4.1

Evidências empíricas do impacto da liberalização comercial na produtividade na América Latina, décadas de 1980 e 1990

Tabela 4.2

Evidências empíricas do impacto do comércio na inovação na América Latina

Tabela 4.3

Evidências empíricas de externalidades associadas a investimentos estrangeiros diretos na América Latina

Tabela 4.4

Impacto do NAFTA sobre o nível de emprego, México. 1993–2003

Tabela 4.5

Estudos do BID sobre impactos no mercado de trabalho da concorrência das importações chinesas no setor manufatureiro

Tabela 8.1

Argumentos a favor e contra programas de assistência específicos ligados ao comércio

Tabela 8.2

Instrumentos de apoio à renda na América Latina

Tabela 8.3.1

Probabilidade de que os trabalhadores deslocados da indústria sejam reempregados em um ano (porcentagem)

Tabela 10.1

Kekén: medidas de escala e eficiência

Lista de Gráficos

Figura 2.1

Relação comércio internacional/PIB na América Latina 1950–2014 (%)

Figura 2.2

Relação comércio internacional/PIB Variação e nível, países latino-americanos selecionados, PPC em US$ correntes

Figura 2.3

Tarifas preferenciais e de nação mais favorecida (NMF) América Latina e Caribe, 1988–2015 (%)

Figura 2.4

Índice KOF de liberalização do comércio para América Latina e Caribe

Figura 2.5

Tarifas de nação mais favorecida Nível e mudanças, 1988–2015, países selecionados da América Latina e do Caribe (%)

Figura 2.6

Índice KOF de liberalização do comércio 1980–2015

Figura 2.7

Estoque de acordos comerciais preferenciais Países selecionados da América Latina e do Caribe, 2018

Figura 2.8

Liberalização preferencial na América Latina e no Caribe, Tarifas aplicadas sobre as importações no mercado doméstico e incidentes sobre as exportações em terceiros mercados, 2015 (%)

Figura 2.9

Comércio total de serviços em relação ao PIB: nível e variação, países selecionados

Figura 2.10

Índice de Restritividade do Comércio Internacional de Serviços (STRI) por modalidade, países selecionados

Figura 2.11

Relação IED/PIB: nível e variação Economias selecionadas da América Latina e Caribe

Figura 2.12

Índice de Restritividade Regulatória ao IED da OCDE Economias selecionadas da América Latina, 2017

Figura 2.13

Crescimento anual do PIB per capita: América Latina e Ásia em desenvolvimento, 1951–2014

Figura 2.14

PIB per capita em relação à tendência de 1985–95 Países selecionados com alto e baixo grau de liberalização na América Latina

Figura 2.15

Crescimento do PIB per capita e liberalização do comércio Países selecionados, 1990–2015

Figura 2.16

Liberalização comercial e crescimento do PIB per capita Cenários observados e hipotéticos, América Latina, 1990–2010

Figura 2.17

Mudança de tarifas e crescimento do valor agregado setorial países selecionados, 1990–2015 (%)

Figura 2.18

Impacto da liberalização comercial no crescimento do valor agregado setorial América Latina e Caribe e resto do mundo

Figura 2.19

Efeitos no bem-estar e nos salários da Grande Liberalização Países selecionados da América Latina e do Caribe, 1990–2015 (%)

Figura 3.1

Participação no comércio mundial de bens: América Latina e Caribe e Ásia em desenvolvimento

Figura 3.2

Mudança na participação no comércio mundial de bens e liberalização do comércio (índice KOF de jure de liberalização do comércio), 1980–2017

Figura 3.3

Participação no comércio mundial de serviços selecionados, América Latina e Caribe e Ásia em desenvolvimento

Figura 3.4

Participação no comércio mundial de serviços selecionados, países selecionados da América Latina e do Caribe

Figura 3.1.1

Participação das CGVs na América Latina e no Caribe, União Europeia e Ásia: encadeamentos para a frente e para trás, 1990–2015, como porcentagem de exportações nacionais ou estrangeiras

Figura 3.1.2

Participação das CGVs na América Latina e no Caribe, União Europeia e Ásia: encadeamentos intrarregionais e extrarregionais, 2015, como porcentagem das exportações nacionais ou estrangeiras

Figura 3.5

Impacto da liberalização nas razões comércio/PIB, países selecionados da América Latina e do Caribe

Figura 3.6

Impacto de APCs selecionados da América Latina e do Caribe no comércio, 1990–2015

Figura 3.7

Desagregação do crescimento das exportações por bens e mercados, países selecionados da América Latina e do Caribe

Figura 3.8

Diversificação das exportações durante a Grande Liberalização, países selecionados da América Latina e do Caribe

Figura 3.9

Diversificação das exportações

Figura 3.10

Liberalização comercial e diversificação de exportações: impacto nos bens menos comercializados

Figura 3.11

Participação da manufatura no emprego

Figura 3.12

Participação da manufatura no emprego e PIB per capita, tendências globais e países selecionados da América Latina e Caribe, 1980 vs. 2010–17

Figura 3.13

Desagregação do crescimento da produtividade do trabalho após a liberalização comercial

Figura 3.14

Evolução do número de pares de países cobertos por acordos de integração econômica, 1985–2015

Figura 3.15

Evolução dos estoques de IED e número de subsidiárias, valores e número de pares de países, 1985–2015

Figura 3.16

Efeitos de APCs, TBIs e TDTs nas margens extensiva e intensiva de IED, América Latina e Caribe vs. resto do mundo, 1985–2015

Figura 3.17

Efeitos de APCs, TBIs e TDTs e combinações entre eles nas margens extensiva e intensiva do IED, América Latina e Caribe vs. resto do mundo, 1985–2015

Figura 3.18

Produtividade total dos fatores na América Latina e no Caribe em relação aos Estados Unidos, 1957–2017

Figura 3.19

Efeito da liberalização comercial sobre patentes, condicionado aos níveis de capital humano

Figura 4.1.1

Impacto nas empresas exportadoras de uma redução de 10% nas tarifas de destino, países latino-americanos selecionados e resto do mundo (RDM), 2000–13

Figura 4.1

Penetração das importações de manufaturas da China e do resto do mundo: Brasil, México, El Salvador, Peru e Colômbia

Figura 4.2

Impacto da concorrência chinesa no crescimento da produtividade total dos fatores: estimativas ao nível da empresa para o setor manufatureiro, 2000–13

Figura 4.3

Desagregação do crescimento da produtividade total dos fatores do Brasil, 2000–13

Figura 4.4

Filiais estrangeiras e firmas locais, porte e desempenho, Uruguai, 2016

Figura 4.5

Diferencial das filiais estrangeiras em porte e desempenho, Uruguai, 2016

Figura 4.6

Efeito de encadeamento com filiais estrangeiras no porte e desempenho de firmas locais, Uruguai 2013–16

Figura 4.7

Variação percentual do comércio do México com seus sócios do NAFTA e os impactos líquidos sobre o emprego por estado, 1993–2003

Figura 4.8

Impacto da concorrência chinesa no emprego manufatureiro, estimações a nível da firma, 2000–13

Figura 4.9

Aumento provável do emprego industrial mexicano até 2013 se a penetração de importações tivesse permanecido no nível de 1998, regiões selecionadas

Figura 4.10

Desigualdade de renda na América Latina, 1970–2015

Figura 4.11

Diferenças no impacto do choque chinês na renda real das famílias pobres e ricas (pontos percentuais)

Figura 6.1

Apoio ao comércio internacional, Latinobarómetro 2018

Figura 6.1.1

Apoio a Tratados de Livre Comércio, LAPOP 2010

Figura 6.2

Apoio ao comércio internacional no mundo, Pew 2017

Figura 6.3

Apoio ao comércio internacional, 2002–17

Figura 6.4

Convicções populares sobre as consequências do comércio internacional na América Latina, 2018

Figura 6.5

Convicções populares do efeito do comércio internacional na geração de emprego, Pew 2014

Figura 6.6

Efeito das convicções na probabilidade de apoiar o comércio internacional, 2018

Figura 6.7

Apoio ao comércio internacional por característica sociodemográfica, 2018

Figura 6.8

Gradiente educacional e abundância de qualificação

Figura 6.9

Efeitos do enquadramento no apoio ao comércio internacional

Figura 6.10

Efeitos do enquadramento nas consequências percebidas do comércio internacional

Figura 7.1

Participação do comércio internacional coberto por acordos de livre comércio: países selecionados da América Latina e Caribe, 2018 (%)

Figura 7.2

Opções de convergência para os APCs intrarregionais

Figura 7.1.1

Consumo doméstico de eletricidade e comércio internacional de eletricidade

Figura 7.3

Impactos nos fluxos de comércio intrarregionais de uma área de livre comércio da América Latina e Caribe

Figura 7.4

Nível e estrutura das tarifas de importação aplicadas 200

Figura 7.5

Impactos sobre comércio e bem-estar da convergência tarifária dos países latino-americanos com baixo nível de liberalização aos níveis da OCDE 203

Figura 7.6

Custos médios de comércio, totais e por tipo de bem, América Latina e Caribe e outras regiões, 2000–2015

Figura 7.7

Custos médios de comércio, totais e por tipo de bem, América Latina e Caribe e outras regiões, 2015

Figura 7.8

Custos médios de comércio, totais e por tipo de bem, América Latina e Caribe, por país, 2015

Figura 7.9

Determinantes dos custos de comércio, todos os países, 2015

Figura 7.10

Representação esquemática de uma fronteira bilateral

Figura 7.11

Implementação dos compromissos do Acordo de Facilitação do Comércio da OMC, 2019

Figura 7.12

Impacto de medidas de facilitação do comércio nas exportações das firmas, países selecionados da América Latina e Caribe

Figura 7.13

Número e orçamento de agências de promoção de investimentos, América Latina e Caribe e países da OCDE

Figura 7.14

Escritórios de agências de promoção de investimentos no exterior, 2017

Figura 7.15

Impacto da promoção de exportações nas exportações das firmas, vários anos (%)

Figura 7.16

Impacto da promoção de investimentos na decisão de localização das firmas, Costa Rica e Uruguai, 2000–2016

Figura 8.1

Gastos públicos em programas ativos para o mercado de trabalho

Figura 8.2

Gastos públicos em programas passivos para o mercado de trabalho

Figura 8.2.1

Efeito de programas de treinamento no emprego (mudança na probabilidade de ser empregado devido à participação no programa de treinamento) 244

Figura 8.2.2

Tipos de programas de treinamento e empregabilidade (mudança na probabilidade de ser empregado devido à participação no programa de treinamento, por característica do programa)

Figura 8.3.1

Impacto do treinamento na probabilidade de reinserção no mercado de trabalho (pontos percentuais)

Figura 8.3

Localização de centros de treinamento do SENAI

Figura 9.1

Uma tipologia de PDPs

Figura 10.1

Taxa média anual de crescimento da produtividade do trabalho, 1971–2014

Figura 10.2

Sistemas agroalimentares

Figura 10.3

Crescimento da demanda mundial, produtos selecionados

Figura 10.4

Peru: Exportações agrícolas não tradicionais, 1970–2017

Figura 10.5

Principais exportações agrícolas do Peru, 2017

Figura 11.1.1

Estoque de robôs por mil trabalhadores, por região do mundo, 2015

Figura 11.1.2

Robotização e mudanças em offshoring

Figura 11.1

Usuários de Internet como porcentagem da população total nas regiões do mundo, 1990–2017

Figura 11.2

Usuários de Internet como porcentagem da população total na América Latina e Caribe, 2017

Figura 11.3

Velocidade de conexão com a Internet em megabits por segundo, 2017

Figura 11.4

Infraestrutura de Internet e efeito no comércio internacional da instalação de cabos de fibra óptica por países não pertencentes à OCDE (% de mudança)

Figura 11.5

Comércio eletrônico por segmento, 2016–17

Figura 11.2.1

Número de empresas na ConnectAmericas.com, ao longo do tempo e em vários países

Figura 11.2.2

Efeito do uso da ConnectAmericas.com nas exportações das empresas, Peru, 2013–16

Figura 11.6

Índice de restritividade do comércio digital, 2018

Figura 11.7

Número de remessas e tempos de processamento na alfândega, Uruguai, 2003–16

Figura 11.8

Distribuição de valores de minimis nos países: América Latina e Caribe vs. resto do mundo, 2017

Figura 11.9

Efeito de valores de minimis nas exportações das empresas para destinos específicos, Colômbia, 2017

Lista de Quadros

Quadro 3.1

A grande liberalização e as cadeias globais de valor

Quadro 4.1

Acesso a mercados e exportações de empresas: qual a relevância das tarifas?

Quadro 4.2

Acordos preferenciais de comércio e migração

Quadro 5.1

Voltas e reviravoltas das políticas comerciais dos EUA

Quadro 5.2

Comissão de produtividade da Austrália

Quadro 6.1

Apoio a tratados de livre comércio no caribe

Quadro 7.1

Integração do mercado regional de eletricidade: uma ideia luminosa?

Quadro 7.2

Saindo do abismo: o que abertura comercial poderia fazer pela Venezuela

Quadro 8.1

Elegibilidade para o programa de assistência de ajuste ao comércio internacional dos eua e para o fundo europeu de ajuste à globalização

Quadro 8.2

Treinamento de adultos: o que se sabe?

Quadro 8.3

Treinamento do senai e choques comerciais no emprego

Quadro 9.1

As mesas, a floresta e as árvores

Quadro 9.2

As mesas sectoriales da Argentina

Quadro 11.1

Robôs e comércio internacional

Quadro 11.2

Connectamericas.com – reduzindo barreiras de informação para impulsionar a internacionalização das empresas

Quadro 11.3

Uso de novas tecnologias para facilitar e promover o comércio exterior

Prefácio

Trinta anos se passaram desde que a América Latina e o Caribe iniciaram sua jornada de liberalização, trilhando o caminho de volta aos mercados mundiais após anos de estratégias introspectivas. Tarifas foram cortadas, barreiras não tarifárias foram derrubadas e os países — alguns mais ativamente que outros — se engajaram em ambiciosos acordos preferenciais de comércio. O que pode ser dito sobre esse experimento de políticas em larga escala? As expectativas de crescimento, bem-estar, emprego e desigualdade foram atendidas? Para onde deve ir a região a partir daqui, particularmente em vista de uma economia global bastante alterada, marcada pela ascensão de megaeconomias, por tecnologias disruptivas, cadeias globais de valor em crescimento, grandes preocupações com sustentabilidade e conflitos inflamados em torno do comércio e da integração?

Esta edição de Desenvolvimento nas Américas aborda todas essas questões difíceis e prementes. Por isso, não poderia ser mais oportuna. Alguns países reforçaram seu compromisso com a liberalização por meio de uma série de acordos preferenciais que ampliaram suas oportunidades comerciais, enquanto algumas das maiores economias da região sofreram retrocessos significativos, na maioria dos casos com maus resultados econômicos.

Agora, algumas das economias de maior porte, mais ricas e mais integradas do mundo estão enredadas em conflitos complexos envolvendo comércio e integração. A atual turbulência no comércio internacional deixa claro que as instituições que sustentaram a liberalização das últimas décadas — o sistema multilateral baseado em regras e amplos acordos preferenciais de comércio — têm a sua existência ameaçada. Como a região deve se posicionar nesse período de grande incerteza?

Esta publicação oferece respostas práticas e baseadas em evidências e não se furta a questionar, quando necessário, visões e expectativas há muito consolidadas. As evidências encontradas, em geral, corroboram a decisão dos governos de abrir suas economias, mas também expõem os excessos de retórica e as expectativas irrealistas — carentes de fundamentos teóricos e empíricos — que acabaram em decepção e, em alguns casos, em retrocessos.

Pelo lado positivo, a liberalização aumentou o bem-estar da maioria dos países, graças a ganhos substanciais de produtividade. O impacto sobre crescimento foi substancial; sem liberalização, a renda per capita da região teria crescido, em média, 30% a 40% menos — um retorno raramente encontrado entre outras políticas públicas.

Em uma nota menos auspiciosa, os resultados de emprego e desigualdade ficaram aquém das expectativas. Certamente, países como o México desfrutaram de ganhos palpáveis de emprego na década de 1990 — um ganho líquido estimado de 14% no emprego industrial formal com o NAFTA — mas a forte concorrência asiática e tecnologias poupadoras de mão de obra acabaram por limitar esses ganhos. Esses resultados devem ser vistos como uma chamada à ação para preservar o comércio internacional como motor de crescimento. Uma ação que pede uma agenda de políticas complementar que aborde desde questões de mercado de trabalho, institucionais, logísticas e de desenvolvimento produtivo, até os desafios impostos pelas novas tecnologias.

Trinta anos mais tarde, era de se esperar que a política comercial se tornasse irrelevante. Infelizmente, como discutido nesta publicação, novos desafios surgiram, enquanto outros, antigos, persistiram. As ameaças atuais ao livre comércio e ao sistema de comércio internacional baseado em regras exigem melhorias na governança do sistema, na solução de controvérsias e na cobertura de subsídios. O comércio internacional dificilmente poderá ser um instrumento para a prosperidade em um mundo de blocos balcanizados, regidos pelo poder e não pela lei.

A automação e as tecnologias digitais também impõem novos desafios, que vão da eliminação de empregos não qualificados a novas necessidades de infraestrutura e dilemas regulatórios. As oportunidades de comércio eletrônico, no entanto, particularmente para pequenas e médias empresas, não podem ser exageradas.

Entre os problemas que persistem está uma agenda de integração regional inacabada. Sua superação deve começar com a convergência dos dois principais blocos da região: a Aliança do Pacífico e o Mercosul. A consolidação poderia dar mais peso ao mercado regional de US$ 5 trilhões, oferecendo uma apólice de seguro contra os conflitos comerciais que assolam a economia mundial. Também há desafios nacionais remanescentes, em especial em economias que sofreram grandes retrocessos políticos e cuja liberalização tardia exige ação unilateral forte.

O desafio não é apenas encontrar as políticas “certas”, mas também criar as condições políticas e institucionais necessárias para implementá-las. As políticas comerciais são o resultado de um processo de formulação que envolve uma série de atores públicos e privados, bem como, mais recentemente, atores da sociedade civil, cada um com preferências e incentivos próprios. Os perdedores da abertura comercial (como empresas que concorrem com as importações) geralmente são poderosos e têm recursos e acesso político para obstruir — ou mesmo reverter — políticas. Este estudo aborda essas questões de frente, mostrando como realmente funciona a formulação de políticas comerciais na região. Também mostra como diferentes arranjos institucionais para a gestão de políticas comerciais podem ter um impacto poderoso e ajudar a garantir que as políticas reflitam o bem comum em vez de interesses particulares.

A publicação mostra que, apesar da fadiga das reformas, de decepções e retrocessos, quase três quartos dos latino-americanos ainda apoiam o aumento do comércio com outros países. No entanto, muitos deles podem ser facilmente influenciados pela retórica anticomércio, principalmente quando esta destaca o potencial de perda de empregos.

Fazer uma análise sobre questões tão importantes e complexas sempre envolve trocas. Foram feitas escolhas quanto ao que incluir e o que deixar de fora. O BID publicou vários outros estudos sobre integração regional. Este volume se concentra na integração global da América Latina e do Caribe. Consequentemente, questões no nível regional, como integração de mercados de trabalho, infraestrutura ou mercados financeiros, que são uma parte importante da agenda de pesquisa do Banco foram, em sua maioria, omitidas.

A principal questão de política pública é como a América Latina e o Caribe podem aproveitar ao máximo as oportunidades oferecidas pelos mercados globais, mitigando, ao mesmo tempo, os custos associados. Ajudar aqueles que perdem com a liberalização por meio de políticas de mercado de trabalho e outros mecanismos compensatórios, é uma das pedras angulares de uma agenda de políticas complementar e fundamental para construir as coalizões necessárias para apoiar a reforma comercial.

Essa agenda de políticas mais ampla também deve incluir iniciativas para melhorar a eficiência da produção de bens e serviços, tais como medidas para promover a coordenação entre os setores público e privado, a fim de impulsionar a produtividade e reestruturar as indústrias em declínio. A meta deve ir além do setor manufatureiro, geralmente superestimado, e incluir outros setores como serviços e até mesmo agricultura, cujo rápido aumento de produtividade e desenvolvimento tecnológico oferecem valiosas oportunidades para a exportação de produtos nos quais a região goza de vantagens comparativas.

Em suma, esta não é uma publicação com diagnósticos e uma agenda de políticas para os que têm aversão ao risco. Os autores recorrem às lições da liberalização comercial do passado para oferecer um roteiro baseado em evidências, que permita enfrentar os desafios atuais e futuros da integração global. Espero que este volume seja uma contribuição útil para que governos e partes interessadas possam navegar no intenso debate atual sobre comércio internacional e integração.

Luis Alberto Moreno
Presidente
Banco Interamericano de Desenvolvimento

Agradecimentos

Desenvolvimento nas Américas (DIA) é a principal publicação do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Esta edição foi produzida sob a direção de Mauricio Mesquita Moreira, assessor econômico chefe do Departamento de Integração e Comércio, e Ernesto Stein, economista principal do Departamento de Pesquisa. Antoni Estevadeordal participou da equipe de coordenação durante as fases iniciais do projeto.

Os principais autores de cada capítulo são:

Capítulo 1

Mauricio Mesquita Moreira

Capítulo 2

Mauricio Mesquita Moreira, Kun Li e Federico Merchán

Capítulo 3

Mauricio Mesquita Moreira e Christian Volpe Martincus

Capítulo 4

Mauricio Mesquita Moreira, Juan Blyde, Christian Volpe Martincus e Danielle Trachtenberg

Capítulo 5

Jorge Cornick, Jeffry Frieden e Ernesto Stein

Capítulo 6

Marisol Rodríguez Chatruc, Ernesto Stein, Razvan Vlaicu e Víctor Zuluaga

Capítulo 7

Juan Blyde e Marisol Rodríguez Chatruc

Capítulo 8

Mauricio Mesquita Moreira e Christian Volpe Martincus

Capítulo 9

Ernesto Stein e Tomás Bril-Mascarenhas

Capítulo 10

Sergio Ardila, Piero Ghezzi, Tom Reardon e Ernesto Stein

Capítulo 11

Christian Volpe Martincus e Marisol Rodríguez Chatruc

Um comitê consultivo científico prestou orientação e feedback críticos em várias etapas do processo: Lorenzo Caliendo (Universidade de Yale), Jeffry Frieden (Universidade de Harvard), Piero Ghezzi (HacerPeru), Emanuel Ornelas (FGV-São Paulo), Nina Pavcnik (Dartmouth College) e Peter Schott (Universidade de Yale).

Além dos autores, vários pesquisadores contribuíram com documentos de trabalho que subsidiaram a elaboração da publicação: Emmanuel Abuelafia, Nicolás Albertoni, Roberto Álvarez, María Angélica Arbeláez, José Miguel Benavente, Matías Busso, Charles Cai, Jerónimo Carballo, Gustavo Crespi, Lorena Di Chiara, Óscar Fentanes, Zheli He, Cecilia Heuser, Sebastián Higuera, Alberto Levy Ferre, Anabel Marín, Marco Antonio Martínez, Eduardo Mercado, Julián Messina, Danielken Molina, Ricardo Monge-González, Milenka Montt, Pedro da Motta Veiga, Felipe Muñoz, Martín Obaya, Gastón Nievas Offidani, Juan O’Farrell, Ivan Oliveira, Lourenço Paz, Denisse Pierola, José Claudio Pires, Sandra Polónia Ros, Andrés Rebolledo, Fernando Ribeiro, Luis Rivera, Raymond Robertson, Dennis Sánchez-Navarro, Roberto Steiner, Nathaniel Russell, Monika Sztajerowska, Jesús Alberto Tejada e Sandra Zuluaga.

Vários colegas ofereceram contribuições substanciais e/ou feedback útil em diferentes estágios da produção deste volume: Verónica Alaimo, Mariano Bosch, Claire Brunel, Lucio Castro, Eugenio Díaz-Bonilla, Antoni Estevadeordal, Pablo Fajgelbaum, Ana Margarida Fernandes, Paolo Giordano, Juan Carlos Hallak, Ana María Ibáñez, Kala Krishna, Filipe Lage de Sousa, Santiago Levy, Pedro Martel, Carmen Pagés e Alan Taylor.

Inúmeros funcionários de diversas instituições públicas e privadas gentilmente ofereceram insumos valiosos durante a elaboração deste livro: Gary Banks (Universidade de Melbourne), Mariana Ferreira (URUGUAI XXI-Uruguai), Juan Labraga (Ministério de Economia e Finanças-Uruguai), Marta Lagos (Latinobarómetro), Lorena Sepúlveda (PROCHILE-Chile), Claudio Vargas (PROCHILE-Chile) e Sandro Zolezzi (CINDE-Costa Rica). As instituições incluíram a Secretaria de Transformação da Produção da Argentina, o Ministério da Produção da Argentina, o Ministério da Produção do Peru, a PRODUCE Peru e a Comissão de Produtividade da Austrália.

As seguintes pessoas contribuíram com excelente assistência a pesquisas: Camila Cortés Rodríguez, Valeria Faggioni, Ignacio Marra de Artiñano, Paulo Matos, Federico Merchán, Gastón Nievas Offidani, Dario Romero, Catalina Salas Santa, Camila Valencia Rodríguez e Víctor Zuluaga.

A editora geral deste volume foi Rita Funaro, consultora de publicações do Departamento de Pesquisa, que trabalhou incansavelmente com Tom Sarrazin e Cathleen Conkling-Shaker na edição e publicação deste livro. Steven Kennedy revisou a versão em inglês. A edição em português foi traduzida por Hilda Lemos e a revisão técnica ficou a cargo de Daniel Alano. A ilustração da capa é de Martín Saavedra e a criação de Graziela Flor, com contribuições de Alejandro Ahumada, Pablo Bachelet, Silvia Badilla, Lina Botero, David Peña e Eliana Prada. A Word Express formatou o volume, com ilustrações adicionais da 5W Infographics.

Este livro não poderia ter sido produzido sem o esforço e a dedicação contínuos da equipe administrativa do Departamento de Pesquisa e, em particular, de Myriam Escobar-Genes, Elton Mancilla, Mariela Semidey, Adela Torrente, Montserrat Urquiola e Federico Volpino. Steven Ambrus, Silvia Badilla, Pablo Bachelet e Andrés Cavelier auxiliaram na comunicação e divulgação.

Os comentários e as opiniões expressos nesta publicação são de responsabilidade dos coordenadores do projeto e dos autores dos capítulos correspondentes e não refletem as opiniões do Banco Interamericano de Desenvolvimento ou de seus diretores executivos.

Colaboradores

Sergio Ardila, natural da Colômbia, possui doutorado em Economia Agrícola pela Universidade da Califórnia em Davis e mestrado em Planejamento e Gestão de Recursos Hídricos pela Universidade Estadual do Colorado. Foi Economista Principal na Divisão de Meio Ambiente, Desenvolvimento Rural e Gestão de Riscos de Desastres do BID até sua aposentadoria e atualmente atua como consultor independente.

Juan S. Blyde, natural da Venezuela, possui doutorado em Economia pela Universidade do Colorado, Boulder. É economista líder na Iniciativa para a Migração do Banco Interamericano de Desenvolvimento.

Tomás Bril-Mascarenhas, natural da Argentina, possui doutorado em Ciências Políticas pela Universidade da Califórnia em Berkeley e é professor adjunto na Universidade Nacional de San Martín. Foi bolsista de pós-doutorado no Conicet e professor visitante na Universidade Torcuato Di Tella.

Jorge Cornick, natural da Costa Rica, possui doutorado em Economia Agrícola pela Universidade de Wisconsin-Madison. Trabalhou no setor público da Costa Rica em questões fiscais e regulatórias e atua como consultor independente para questões de políticas e desenvolvimento.

Jeffry Frieden, natural dos EUA, possui doutorado em Ciência Política pela Universidade de Columbia. É professor de governo na Universidade de Harvard.

Piero Ghezzi, natural do Peru, possui doutorado em economia pela Universidade da Califórnia em Berkeley. É sócio fundador da HacerPeru e ex-ministro da Produção do Peru.

Kun Li, natural da China, possui doutorado em economia pela Universidade da Califórnia em Santa Cruz. Trabalha no Setor de Integração e Comércio do Banco Interamericano de Desenvolvimento.

Federico Merchán, natural da Colômbia, possui mestrado em Economia pela Universidade de los Andes em Bogotá. É pesquisador no Setor de Integração e Comércio do Banco Interamericano de Desenvolvimento.

Mauricio Mesquita Moreira, natural do Brasil, possui doutorado em Economia pela Universidade de Londres. É assessor econômico chefe do Setor de Integração e Comércio do Banco Interamericano de Desenvolvimento.

Tom Reardon, natural dos EUA, possui doutorado em Economia pela Universidade da Califórnia em Berkeley. É professor na Universidade do Estado de Michigan.

Marisol Rodríguez Chatruc, natural da Argentina, possui doutorado em Economia pela Universidade de Maryland. É economista na Iniciativa para a Migração do Banco Interamericano de Desenvolvimento.

Ernesto Stein, natural da Argentina, possui doutorado em Economia pela Universidade da Califórnia em Berkeley. É economista principal no Departamento de Pesquisa do Banco Interamericano de Desenvolvimento.

Danielle Trachtenberg, natural dos EUA, possui doutorado em Economia pela Universidade de Boston e trabalha no Setor de Integração e Comércio do Banco Interamericano de Desenvolvimento.

Razvan Vlaicu, natural dos EUA, possui doutorado em Economia pela Universidade Northwestern. É economista sênior do Departamento de Pesquisa do Banco Interamericano de Desenvolvimento.

Christian Volpe Martincus, natural da Argentina, possui doutorado em Economia pela Universidade de Bonn. É economista principal no Setor de Integração e Comércio do Banco Interamericano de Desenvolvimento.

Victor Zuluaga, natural da Colômbia, possui mestrado em Economia pela Universidade de los Andes. Foi pesquisador do Departamento de Pesquisa do Banco Interamericano de Desenvolvimento durante a elaboração do relatório. É aluno de doutorado na Universidade de Houston.

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Expectativas para a política comercial: antes e depois

Era o início dos anos 1990. Décadas de desenvolvimento voltado para o mercado doméstico na América Latina e no Caribe haviam desembocado em paralisantes crises fiscais e de balanço de pagamentos. O crescimento foi interrompido. Depois de subir 2,4% ao ano em média nas décadas anteriores, o PIB per capita encolheu a uma média anual de 0,6% nos anos 1980. A inflação, tradicionalmente o calcanhar de Aquiles da região, fugiu ao controle, saltando de uma média anual de 30% na década de 1970 para 228% na década de 1980. Os indicadores da dívida externa também eram preocupantes, atingindo uma média de quase 100% do PIB, com muitos países inadimplentes. A desigualdade de renda atingiu um pico histórico.[1]

Nesse clima apocalíptico, os governos buscavam desesperadamente estratégias de desenvolvimento alternativas. Impressionados com o rápido crescimento liderado pelas exportações do Leste Asiático e pressionados por seus credores multilaterais, acabaram se voltando para soluções mais orientadas para o mercado, adotando um amplo pacote de reformas, conhecido como o Consenso de Washington.[2]

Além de ajuste fiscal, desregulamentação e privatização, o pacote incluía uma liberalização comercial abrangente e uma abordagem mais liberal para o investimento estrangeiro direto (IED). A política comercial era particularmente inovadora. As mudanças nas políticas de IED também foram notáveis, mas não necessariamente rompiam com o status quo, uma vez que esses investimentos sempre foram bem-vindos, mesmo nos dias mais sombrios do antigo regime. Esse não era o caso da abertura comercial, que havia sido historicamente objeto de fortes críticas e ceticismo por parte dos economistas e políticos mais influentes da região. Acabou tornando-se sua maior esperança de crescimento.

Essa mudança de estratégia não foi sem variações e tropeços. Alguns países avançaram mais cedo e mais rapidamente e foram mais longe do que outros, em diferentes contextos políticos e econômicos. No entanto, havia um fio condutor comum entre todas as iniciativas de reforma: um discurso político e econômico semelhante, que reunia no comércio internacional e suas políticas, muitas das esperanças de maior crescimento, de bem-estar e emprego e de menor desigualdade.

Essa tendência política estava clara nos discursos dos políticos que lideraram o capítulo latino-americano do que ficou conhecido como a Grande Liberalização (Estevadeordal e Taylor, 2013). O ex-presidente mexicano Carlos Salinas de Gortari, ao falar em uma reunião do Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT) em 1990, argumentou que “o México se comprometeu a modernizar sua economia por meio da uma inserção efetiva nos mercados internacionais. Essa mudança exige que façamos um esforço de exportação sem precedentes, uma vez que o comércio exterior será o principal motor de crescimento no desenvolvimento econômico moderno.”[3]

O ex-presidente colombiano César Gaviria, em seu discurso de posse em 1990, adotou um tom semelhante: “A liberalização do comércio é exatamente isso: um processo dinâmico de modernização apoiado pelo crescimento das exportações e destinado a nos garantir uma posição no mercado mundial. Exportar mais, importar mais, produzir mais, tornar a nossa economia mais rica e, assim, gerar mais empregos. Esse é o caminho seguido pelas nações que foram devastadas pela guerra e que hoje são potências industriais.”[4]

Carlos Boloña Behr — Ministro das Finanças e arquiteto das reformas comerciais do ex-presidente do Peru, Alberto Fujimori — mostrava-se igualmente otimista no início dos anos 1990, argumentando que “precisamente por sermos um país pequeno em termos econômicos, precisamos diversificar nossos mercados, ampliar a escala da nossa economia, aproveitar as vantagens dos mercados estrangeiros para crescer e acumular capital, e assim superar a pobreza e alcançar os níveis desejados de bem-estar e prosperidade.”[5]

Essa linha de argumentação persistiu durante a segunda década da liberalização, quando os governos fizeram campanha para obter a aprovação de importantes acordos de livre comércio. Em 2007, o presidente da Costa Rica, Oscar Arias, declarou sobre as perspectivas de um acordo com os Estados Unidos (Tratado de Livre Comércio entre Estados Unidos, América Central e República Dominicana, CAFTA-DR): “… os que hoje vêm de bicicleta, com o TLC virão de motocicleta BMW; os que vêm em um Hyundai, virão em um Mercedes Benz. Isso é desenvolvimento.”[6]

Mais de um quarto de século após as primeiras iniciativas para abrir as economias da região, o que se pode dizer dessas expectativas? Será que estavam bem fundamentadas em uma sólida teoria econômica e em evidências empíricas robustas? Os resultados corresponderam ao alarde? Será que ainda são válidas hoje?

Abaixo o antigo regime

O entendimento dessas expectativas passa por uma análise do que estava errado com antigo regime. O caos e a estagnação dos anos 1980 podem parecer motivos suficientes para mudanças, mas foram apenas manifestações superficiais de uma estratégia baseada em pilares teóricos e empíricos frágeis.

O assim chamado argumento de substituição de importações baseava-se em uma combinação precária de dois elementos principais: a ainda por ser comprovada hipótese de Prebisch-Singer de que haveria um declínio histórico (relativo) nos preços de commodities primárias e uma interpretação muito vaga do argumento da indústria nascente.[7]

O argumento da indústria nascente não passaria no que os economistas chamam de Teste de Mill-Bastable, segundo o qual a proteção deve ser temporária, estar associada a uma falha de mercado específica (por exemplo, benefícios sociais maiores do que os privados) e ter benefícios cumulativos esperados que excedam os custos.[8]

Os governos ignoraram essas diretrizes. A proteção se estendeu por décadas (muitas vezes em benefício de subsidiárias de empresas estrangeiras); não foi feito nenhum esforço de identificação de falhas de mercado e a métrica de custo-benefício que prevaleceu foi a das duvidosas “economias” nas contas de importação.

Como a especialização em commodities primárias era vista como desastrosa para o crescimento por conta da esperada queda dos preços relativos e seu impacto sobre o balanço de pagamentos, os governos protegeram a indústria de maneira generalizada — um movimento reforçado pela crença de que esta necessitaria de proteção para aprender e crescer.

Essa abordagem negou aos países a maior parte dos ganhos de comércio. Por exemplo, no final dos anos 1980, o Brasil estava próximo da autarquia, importando menos de 5% da sua demanda por bens; uma condição que, ironicamente, reforçou a percepção equivocada de que haveria restrições de balanço de pagamentos ao crescimento (Mesquita Moreira e Correa, 1998).

Como há tempo sabem os economistas (Lerner, 1936), uma tarifa sobre as importações é equivalente a um imposto sobre as exportações o que, ceteris paribus, valoriza a taxa de câmbio. Assim com as exportações estagnadas e as importações limitadas aos chamados itens essenciais — fortemente atadas ao nível de atividade e imunes à variação dos preços relativos — os países da região eram frequentemente atingidos por crises de balanço de pagamentos.

A despeito dos prováveis ganhos de aprendizagem, apenas algumas indústrias se tornaram competitivas globalmente, apesar dos onerosos subsídios creditícios e à exportação, que alimentaram comportamentos rentistas e as mais do que frequentes crises fiscais e de endividamento.[9]

Uma boa razão para ter esperança

Se as bases do antigo regime eram frágeis, o mesmo não ocorria com a estratégia de liberalização. Os formuladores de políticas ancoraram suas expectativas de ganhos imediatos e definitivos de produtividade e bem-estar em fortes fundamentos teóricos. Mais de dois séculos de teoria de comércio internacional, construída e ampliada a partir do princípio das vantagens comparativas de David Ricardo (1817), constituíam, certamente, um alicerce mais sólido sobre o qual erigir suas esperanças.

No início dos anos 1990, os economistas já haviam identificado ainda mais razões para comerciar. Os ganhos adicionais viriam de pelo menos duas outras fontes: comércio intrasetorial e efeitos pró-concorrência. O primeiro — definido como trocas bilaterais de produtos similares, tais como carros compactos por SUVs — passou a dominar o comércio internacional. O acesso a mercados mundiais daria a empresas e países escala suficiente para se especializar em variedades do mesmo produto, ao mesmo tempo em que abria as portas para preços mais baixos. Uma dinâmica que proporcionaria benefícios para os consumidores afeitos à variedade, bem como para as empresas em busca de uma diversidade maior de insumos mais baratos.[10]

Os efeitos pró-concorrência surgiriam tanto do impacto da concorrência de importações no poder de mercado das empresas — limitando sua capacidade de elevar os preços acima dos custos — como da maior eficiência gerencial (Krugman, 1979; Leibenstein, 1978; Feenstra, 2018a).

Mais recentemente um ganho extra foi acrescentado à lista dos benefícios do comércio internacional: o que decorre das diferenças de produtividade entre empresas do mesmo setor. A lógica é que o comércio impacta negativamente empresas com baixa produtividade e desloca recursos para contrapartes mais competitivas, geralmente maiores, mais aptas a sobreviver no mercado global. Bons exemplos são empresas multilatinas como a Embraer do Brasil, a Terniun da Argentina ou o Grupo Bimbo do México. Esse efeito de realocação aumenta a produtividade média da indústria e, consequentemente, do país (Melitz, 2003; Melitz e Reading, 2014).

Cada um desses três novos efeitos também pode justificar uma abordagem mais liberal para IED, uma vez que as subsidiárias estrangeiras aumentam a variedade, a concorrência e a produtividade geral da indústria, à medida que substituem alguns de seus concorrentes locais menos produtivos (Markunsen e Maskus, 2001; Antràs e Yeaple, 2014).

Embora a espinha dorsal da teoria estivesse lá, a maioria das evidências empíricas foi produzida depois que as decisões de liberalizar foram tomadas. Os pesquisadores se aproveitaram de um novo tesouro em evidências oriundas da própria experiência de liberalização na América Latina e Caribe e em outras partes do mundo em desenvolvimento.[11]

Nesse sentido, o engajamento nas reformas pode ser considerado um ato de fé. Mas foi um ato que valeu a pena, pelo menos para esse tipo de ganhos mais imediatos ou “estáticos”. Embora a ideia sedutora de que trabalhadores trocariam bicicletas por motocicletas BMW nunca tenha se concretizado, as evidências confirmam que a maioria dos países da região desfrutou de melhoras salariais e de bem-estar tangíveis. É verdade que as estimativas desses ganhos parecem modestas, mas elas em geral se baseiam apenas na remoção de tarifas — a “arma” menos onerosa no arsenal protecionista do antigo regime.

Também há evidências concretas dos mecanismos por trás desses ganhos. Estimativas agregadas e setoriais apontam para o forte impacto positivo da liberalização nos fluxos de comércio e de IED. O aumento mediano da participação do comércio no PIB na região chegou a impressionantes 28% (ver Capítulo 3). Esse ganho ajudou a região a recuperar a maior parte das perdas sofridas no mercado mundial durante os anos de substituição de importações, mas não foi suficiente para que acompanhasse o rápido crescimento do comércio internacional. No entanto, esperar que a política comercial alcançasse sozinha esse objetivo não era realista.

As estimativas ao nível de firma, por sua vez, revelam ganhos substanciais de produtividade durante os anos 1990. Esses ganhos, no entanto, não foram transferidos para a década de 2000, quando a região foi atingida pelo choque da China (ver Capítulo 4).

Onde o plano falhou

Os líderes da região estavam em terreno menos seguro quando levantaram a perspectiva de ganhos contínuos de produtividade que poderiam, sozinhos, gerar um crescimento mais rápido e sustentável. Vantagens comparativas e os outros argumentos discutidos podem justificar as expectativas de um salto, mas não de um crescimento mais rápido da produtividade, que é um componente fundamental do crescimento econômico. Isso não quer dizer que não haja argumentos fortes que liguem o comércio internacional ao crescimento, mas estes têm nuances e brechas importantes.

Embora os economistas há séculos venham tentando compreender por que as nações crescem, “muitos mistérios persistem.”[12] No entanto, é amplamente aceita a ideia de que o crescimento econômico é movido por dois fatores principais: acumulação de capital físico, por exemplo, fábricas e máquinas; e acumulação de conhecimento “presente em livros didáticos e empresas na forma de tecnologia e em pessoas na forma de capital humano.”[13]

A liberalização do comércio, ou a globalização de forma mais geral — incluindo todos os seus canais de comércio internacional e IED — podem ter um impacto positivo nesses dois fatores do crescimento econômico. Esse impacto, no entanto, geralmente depende das políticas, das circunstâncias e dos recursos produtivos dos países.

O argumento para uma maior acumulação de capital físico é o mais direto. A proteção aumenta o preço dos bens de capital — chegando a 100% no período de substituição de importações na América Latina — elevando custos e, consequentemente, suprimindo investimento. É razoável esperar que tarifas mais baixas sobre esses produtos favoreçam o crescimento, como sugere a maioria dos modelos de crescimento (Estevadeordal e Taylor, 2013). Um argumento semelhante pode ser usado no caso de restrições ao IED. Sua eliminação pode estimular investimentos em capital físico, supondo-se que o investimento local não seja deslocado — um risco que parece ser descartado pelas evidências (Farla, de Crombrugghe e Verspagen, 2016).

A acumulação de capital físico, no entanto, enfrenta retornos decrescentes; há, por exemplo, um limite para o número de máquinas que um grupo de trabalhadores que cresce lentamente pode manusear. Grande parte da esperança depende do componente de conhecimento, onde o argumento pró-comércio internacional envolve muito mais mecanismos e nuances.

Ganhos de escala, efeitos pró-concorrência e externalidades tecnológicas são as fontes mais importantes dos chamados benefícios dinâmicos do comércio internacional. Infelizmente, estão longe de ser uma certeza, e a abertura comercial pode potencialmente piorar a situação dos países (Groisman e Helpman, 2015; Melitz e Trefler, 2012).

A intuição por trás dos ganhos de escala é que as empresas com acesso a mercados maiores têm mais incentivos para inovar, pois podem recuperar mais facilmente investimentos com vendas mais altas. Um exemplo é a Embraer, empresa aeroespacial brasileira. A empresa não seria capaz de arcar com os custos de desenvolvimento de seus jatos se suas vendas fossem limitadas ao mercado interno. Por outro lado, o corte de tarifas também pode aumentar as importações, o que pode reduzir o mercado doméstico das empresas, diminuindo, assim, os incentivos à inovação.

O efeito pró-concorrência sofre da mesma ambiguidade. Uma maior concorrência reduz os lucros, mas pode aumentar ou diminuir o incentivo para acumular conhecimento, dependendo do impacto relativo nos lucros atuais em comparação aos lucros pós-inovação. Se os lucros atuais são os mais afetados, uma empresa tem incentivos para inovar a fim de fugir da concorrência. Se os lucros pós-inovação são os mais afetados, o impacto funciona na direção contrária, pois as empresas entendem ser menos lucrativo inovar.

A direção do efeito possivelmente depende da distância a que as empresas locais estão da fronteira tecnológica: se estiverem próximas, terão um incentivo maior para inovar, pois pequenas melhorias provavelmente as tornarão competitivas; se estiverem longe da fronteira tecnológica, o oposto provavelmente prevalecerá (Aghion et al., 2005).

O efeito pró-concorrência também pode ser contraproducente em termos de como os recursos são distribuídos pelos setores e depende, em última análise, da importância da experiência, da difusão internacional de tecnologias e das diferenças setoriais em inovação. Em um cenário plausível em que a experiência em pesquisa conta, a assimilação de tecnologias estrangeiras é difícil e as oportunidades para inovar variam acentuadamente entre setores, a liberalização pode levar os países com menos experiência em pesquisa a se especializar em setores com menor potencial de inovação, comprometendo, assim, suas oportunidades de crescimento (Grossman e Helpman, 1991; Feenstra, 1996).

Os argumentos sobre externalidades tecnológicas positivas são mais claros. A intuição é baseada na ideia plausível de que o conhecimento flui através de transações comerciais internacionais. A questão gira em torno da magnitude desse efeito, que provavelmente depende da capacidade de absorção dos países, ou seja, sua capacidade para aprender e assimilar novas tecnologias.

Como no caso do comércio internacional, o IED também tem o potencial de gerar externalidades tecnológicas em benefício das empresas locais. Estas, no entanto, têm maior probabilidade de ser verticais (entre clientes e fornecedores) do que horizontais (entre concorrentes), visto que as empresas estrangeiras têm um forte interesse em proteger sua vantagem competitiva. Aqui também a capacidade de absorção é importante para que essas externalidades se concretizem (Antràs e Yeaple, 2014).

Conclusão: bom, mas não ótimo

Em última análise, o impacto da liberalização no crescimento é fundamentalmente uma questão empírica. Infelizmente, as evidências empíricas não são claras, mas certamente há mais razões para otimismo hoje do que nos anos 1990. Pesquisas anteriores sobre o nexo entre crescimento e comércio basearam-se em indicadores indiretos e muitas vezes enganosos de política comercial e, em geral, ignoraram o impacto de outras políticas públicas e de outros fatores institucionais, políticos e estruturais.[14]

Contribuições mais recentes não apenas abordam essas deficiências, mas também buscam responder uma pergunta mais apropriada: a questão relevante não é se a abertura comercial pode determinar o nível de crescimento de um país, que depende de uma série de outros fatores, mas se ela tem a capacidade de acelerar seu crescimento com relação às tendências pré-reforma (Estevadeordal e Taylor, 2013). A reposta — motivada por um modelo de crescimento no qual o investimento físico desempenha um papel central e a tecnologia é impulsionada por fatores não econômicos — sugere que tarifas mais baixas, principalmente sobre bens de capital, aceleram significativamente o crescimento.[15]

Essa abordagem empírica é replicada no Capítulo 2 à busca de impactos específicos para a região, e os resultados são encorajadores: estima-se que a liberalização tenha acelerado o crescimento anual do PIB per capita da América Latina em 0,6 a 0,7 ponto percentual, em média.[16] Embora insuficiente para atender às expectativas mais otimistas, esse bônus de crescimento foi suficiente para ajudar a fechar uma lacuna cada vez maior com relação ao desempenho do Leste Asiático e gerar um aumento do PIB per capita de até 16% em duas décadas. Como apontado por Estevadeordal e Taylor (2013), esse não um tipo de ganho facilmente produzido por outras políticas públicas.

Embora essa evidência dê credibilidade ao argumento do investimento físico, não diz muito sobre o outro importante canal de contribuição do comércio internacional para o crescimento: o canal do conhecimento. Sua interpretação se baseia em um modelo que parte do princípio de que as mudanças tecnológicas não são afetadas pelo comércio ou por qualquer outra variável econômica. Infelizmente, as demais evidências internacionais disponíveis, que tratam diretamente esse canal, não são conclusivas.

Um forte conjunto de evidências atesta a relevância das externalidades tecnológicas, impulsionadas seja pelo comércio internacional ou pelo IED.[17] No entanto, uma literatura prolífica sobre o impacto do comércio internacional em medidas diretas (por exemplo, P&D e patentes) e indiretas (produtividade) na acumulação de conhecimento, em sua maioria, baseada no efeito pró-concorrência, sugere que essa relação é complexa.[18]

Os estudos de medidas diretas concentram-se principalmente em países desenvolvidos e os resultados são ambíguos, sugerindo que dependem do porte da empresa, do domínio de mercado e da distância até a fronteira tecnológica. Os poucos estudos existentes de países em desenvolvimento, nos quais a acumulação de conhecimento se refere mais a imitação e difusão, sugerem um impacto positivo, mas geralmente baseiam-se em percepção e não em medições objetivas seja da concorrência das importações ou de conhecimento (Gorodnichenko, Svejnar e Terrell, 2010).

As evidências de medidas indiretas oferecem maior segurança, particularmente nos países em desenvolvimento. No entanto, concentram-se predominantemente nos efeitos sobre a produtividade — nem sempre associada à acumulação de conhecimento — e abordam em sua maioria melhorias pontuais, que não é o que importa para o crescimento. Também sugerem que o contexto específico de um país é importante, e que generalizações amplas nem sempre se justificam (Goldberg e Pavcnik, 2016).

Nesse contexto, evidências específicas para a região se tornam particularmente importantes, e o cenário que surge não é tranquilizador. As evidências ao nível de país, com base em medidas diretas de conhecimento sugerem que o impacto da liberalização, embora provavelmente positivo, foi prejudicado por baixos níveis de capital humano (ver Capítulo 3). O saldo de evidências com base em dados de firma aponta para ganhos mais robustos, embora contrastem com um crescimento pífio da produtividade total dos fatores na região nos últimos 30 anos — que deveria refletir pelo menos parcialmente esses ganhos (ver Capítulo 4).

Expectativas para o emprego e a igualdade: caindo na real

Assim como na questão do crescimento, as expectativas com relação a mais empregos e igualdade repousavam em bases tênues. Embora tivessem como referência um modelo de comércio internacional bem estabelecido — o modelo da proporção de fatores — elas se baseavam em uma interpretação ingênua dele que ainda precisava ser validada empiricamente.

Na versão mais simples do modelo, dois países com a mesma tecnologia e dotações relativas diferentes de capital e trabalho comercializam dois bens, como tecidos e máquinas, e usam esses insumos em proporções diferentes: tecidos são mais intensivos em mão de obra do que máquinas. O modelo prevê que o país com abundância de mão de obra exportará tecidos (e importará máquinas) e demandará mais mão de obra, levando a salários mais altos, a retornos de capital mais baixos e, consequentemente, a uma queda na desigualdade de renda. Se, em vez de capital e trabalho, mão de obra qualificada (usada intensivamente para máquinas) e mão de obra não qualificada (usada intensivamente para tecidos) forem usadas como insumos, a mesma lógica leva a uma queda na desigualdade salarial.

No contexto desse modelo, supôs-se que a América Latina e Caribe era uma região relativamente abundante em mão de obra não qualificada e que, portanto, a liberalização comercial traria mais empregos (não qualificados) e menor pobreza e desigualdade.

Havia boas razões para acreditar que essa interpretação estava correta. A proteção costumava andar de mãos dadas com políticas para subsidiar o custo de capital, quer por meio de empréstimos subsidiados ou do tabelamento de taxas de juros, promovendo a substituição de trabalho por capital. Seu padrão setorial tinha muitas vezes um viés pró setores intensivos em capital, tais como siderúrgicas e fábricas de automóveis, à medida que os países entravam nos estágios mais complexos da substituição de importações.

A proteção também promoveu mercados oligopolistas, com algumas poucas empresas dominando os setores protegidos e se beneficiando de grandes margens de lucros à custa de consumidores e empresas localizadas a jusante na cadeia produtiva. Acreditava-se, também, que o imposto implícito sobre exportações oriundo da proteção prejudicava empregos e salários, visto que as exportações eram mais intensivas em mão de obra do que os setores em regime de substituição de importações.[19] A história de sucesso do Leste Asiático nas décadas de 1970 e 1980, liderado pelas exportações, também alimentou as expectativas de mais empregos e menos desigualdade.[20]

A realidade, no entanto, contou uma história diferente, da qual o México é um bom exemplo. O país estava particularmente bem posicionado para tirar vantagem da liberalização devido a salários relativamente baixos e à proximidade com os Estados Unidos. As evidências mostram um aumento inicial do emprego: o NAFTA levou a um crescimento líquido estimado de 14% no emprego industrial formal (Trachtenberg, 2019). Esse crescimento, no entanto, logo perdeu fôlego pela emergência da China no início dos anos 2000. Sem esse choque, a estimativa é de que o emprego industrial teria sido 8% maior em 2013, mas o ponto principal é que a informalidade e a migração continuaram ganhando importância como margens de ajuste no mercado de trabalho do México durante a liberalização (Blyde, Busso, et al., 2019; Levy, 2018).

A América Central exibiu padrões semelhantes. Apesar dos ganhos iniciais, El Salvador também foi profundamente afetado pela concorrência asiática. O choque da China reduziu o crescimento do emprego industrial em pelo menos 4 pontos percentuais em 2000–2013 — um número devastador, dado que o emprego industrial caiu 8% durante o período. Lá, o mercado de trabalho também continuou sendo definido por altos níveis de informalidade e migração (Li e Mesquita Moreira, 2019).

Na América do Sul, o bônus do emprego acabou sendo ainda mais efêmero e ilusório, uma vez que dotações consideráveis de recursos naturais pressionaram os salários e as taxas de câmbio, garantindo que um boom de exportação de bens intensivos em mão de obra jamais se materializasse. A emergência da China exerceu forte pressão e cobrou um alto preço da maioria dos países durante o período.

A realidade também entrou em choque com os pressupostos da teoria sobre uma realocação tranquila de trabalhadores para setores com vantagem comparativa. A experiência variou entre países, dependendo do ambiente macroeconômico e das instituições no mercado de trabalho, mas os poucos estudos rigorosos disponíveis que usam dados casados de empregado-empregador sugerem que a realocação esteve longe de ser tranquila. As regiões e os segmentos mais expostos da força de trabalho enfrentaram períodos prolongados de perdas significativas.

Resultados pífios de emprego prepararam o terreno para impactos ambíguos e, notadamente marginais na desigualdade, que na verdade aumentou na maioria dos países na primeira década de liberalização. A região precisou esperar até os anos 2000 para ver melhorias nessa área, mas qual foi exatamente o papel da abertura comercial?

Os dados são limitados, mas suficientemente claros para sugerir que a relação entre comércio internacional e desigualdade na região não se presta a generalizações. Existe, no entanto, um denominador comum entre os países: o impacto relativamente pequeno da liberalização comercial. Durante os anos 1990, esta contribuiu ligeiramente para o aumento da desigualdade salarial na maioria dos países. Novas tecnologias exigiam trabalhadores qualificados e, como a substituição de importações muitas vezes não foi além dos setores intensivos em mão de obra, a liberalização tendia a prejudicar, em vez de favorecer, a demanda por mão de obra não qualificada.

Durante a década de 2000, o quadro foi menos conclusivo, mas as evidências apontam para um efeito no sentido de reduzir ao invés de aumentar a desigualdade como resultado de quedas no custo de vida das populações pobres. As estimativas para o Brasil e o México sugerem que esses ganhos mais do que compensam eventuais perdas de empregos causadas pela concorrência chinesa, mas, nos dois casos, explicam menos de 4% da queda na desigualdade durante o período (Blyde, 2019; He 2019).

De volta à prancheta

Em decorrência desses resultados conflitantes, que não foram exclusivos da América Latina e do Caribe, foi preciso repensar a teoria por trás das relações entre comércio internacional e mercado de trabalho. Esses resultados acabaram por levar os economistas da área de comércio internacional a flexibilizar supostos importantes sobre tecnologia, firmas e o funcionamento do mercado de trabalho.

O comércio internacional promove mudanças tecnológicas que, no caso dos países em desenvolvimento, tomam, principalmente, a forma de tecnologias poupadoras de mão de obra não qualificada, desenvolvidas em países abundantes em capital e mão de obra qualificada. Essas tecnologias se difundem pelos canais de importação, exportação e IED. Esse tipo de mudança tecnológica explicaria, pelo menos em parte, os resultados conflitantes do México e de outros países da região e do mundo em desenvolvimento.[21]

Assim como na tecnologia, o modelo canônico tem supostos irrealistas sobre as firmas, que são vistas como entidades pequenas, sem poder de mercado e homogêneas. No entanto, no mundo real as firmas variam em porte e tecnologia, o que ajuda a explicar como o comércio afeta a desigualdade. A abertura do comércio tende a recompensar empresas maiores e mais produtivas, que têm mais incentivos para adotar tecnologias sofisticadas e encontrar e contratar trabalhadores mais qualificados com salários mais altos, aumentando potencialmente a desigualdade salarial, mesmo entre aqueles com qualificação semelhante e trabalhando no mesmo setor.[22]

Essas desigualdades salariais seriam eliminadas não fossem as imperfeições (ou fricções) nos mercados de trabalho. Essas fricções assumem várias formas e resultam de políticas públicas (salários mínimos, indenizações obrigatórias, impostos sobre folhas de pagamento e políticas de transporte e mobilidade equivocadas), instituições (por exemplo, sindicatos); ou falhas de mercado (por exemplo, informações imperfeitas sobre empregos e trabalhadores qualificados e externalidades de treinamento e educação) (Helpman, 2011).

Individual ou coletivamente, essas fricções podem limitar a mobilidade dos trabalhadores entre regiões, setores e ocupações, podendo, eventualmente, explicar os padrões de desigualdade observados. Eles também ajudam a explicar por que alguns trabalhadores na região — e mesmo no mundo desenvolvido —, que foram deslocados pela concorrência das importações em certos setores e localidades geográficas, enfrentam longos períodos de salários mais baixos e desemprego ou são absorvidos pelo setor informal (Autor, Dorn e Hanson, 2013; Dix-Carneiro e Kovak, 2017).

Pressupostos mais realistas também ajudam a entender melhor o impacto da política comercial sobre o mercado de trabalho. Os resultados encontrados por estudos recentes, tanto teóricos como empíricos, para outras partes do mundo, são coerentes com aqueles encontrados para a região e sugerem que o comércio internacional explica apenas uma pequena parte das tendências do mercado de trabalho após a liberalização. No entanto, há evidências de que algumas áreas e segmentos da população experimentaram ganhos relativamente grandes ou perdas profundas. Embora pequenas no contexto geral da economia, essas assimetrias podem prejudicar a coalizão política por trás da liberalização, com consequências catastróficas como se há observado em alguns países da região e do mundo (Pavcnik, 2017; Helpman, 2016).

Pressupostos irrealistas, no entanto, explicam apenas parte do problema com as expectativas. A região também foi mal categorizada como uma economia abundante em mão de obra. Esse problema apenas aumentou com a abertura das economias asiáticas, extremamente populosas e sedentas de recursos naturais, o que quadruplicou a oferta global de mão de obra para as exportações de manufaturados e deflagrou um boom de commodities.[23]

Um modelo com apenas dois fatores de produção — capital e trabalho, ou trabalhadores qualificados e não qualificados — talvez fosse uma boa representação para o comércio manufatureiro Norte-Sul das décadas de 1970 e 1980, quando o Sul praticamente se restringia ao Leste Asiático, escasso em recursos naturais. Deixou, no entanto, de sê-lo quando a América Latina entrou em cena nos anos 1990, com um estoque de recursos naturais que distinguia a região não apenas dos Tigres Asiáticos, mas da maioria das demais economias mundiais.

Quando outro fator, como a terra, é introduzido no modelo, suas previsões se tornam imprecisas e não justificam expectativas de que uma economia rica em recursos naturais possa reproduzir um boom de exportações baseado em mão de obra não qualificada.[24] Esse é particularmente o caso quando as consequências macroeconômicas dos ciclos de commodities são levadas em consideração, entre elas os longos períodos de valorização da moeda, com seus impactos devastadores em outras atividades comercializáveis, conforme descrito no clássico de Corden e Neary (1982) sobre a doença holandesa.

O preço de expectativas irrealistas

Esse descompasso entre expectativas e o que poderia ser realisticamente entregue preparou o cenário para grande parte da decepção, do ceticismo e da fadiga em torno da política comercial na região, principalmente no início dos anos 2000. Ao estabelecer um padrão irrealisticamente alto, governos e analistas tornaram a política comercial um alvo fácil para interesses particulares que foram prejudicados pela liberalização e para aqueles ideologicamente contra o livre comércio. As vítimas mais imediatas foram os ganhos de crescimento e bem-estar mais tangíveis, cuja relevância foi perdida em meio ao ruído de visões grandiosas.

Mais uma vez, a retórica política é reveladora e acompanhou as reversões mais importantes de política comercial da região, que ocorreram em algumas das economias mais ricas em recursos naturais: Argentina, Brasil, Bolívia, Equador e Venezuela.

No Brasil, as eleições presidenciais de 2002, realizadas pouco mais de uma década após o país iniciar sua liberalização comercial, foram vencidas por um partido político que acusava a abertura comercial de “destruir e vender aos interesses estrangeiros uma parte significativa da nossa indústria, particularmente o setor de bens intermediários.”[25] O partido, que governou o país por 14 anos, não reverteu imediatamente o processo de liberalização, mas paralisou seu progresso por quase uma década e acabou adotando medidas significativas para revertê-lo.[26]

Na Argentina, a retórica de políticas públicas do governo que chegou ao poder em 2003 foi igualmente acalorada. Os formuladores de políticas argumentavam que a liberalização comercial foi um “desastre econômico”, e que o plano era “recuperar a capacidade de substituir importações para impulsionar a indústria e o emprego locais.”[27] O governo capitaneou uma das reversões mais abrangentes da abertura comercial na região.[28]

Venezuela, Bolívia e Equador expressaram uma retórica anticomércio semelhante, acompanhada de retrocessos que variaram entre totais (Venezuela, incluindo controles de câmbio) a parciais (Bolívia e Equador) e que respingaram nas políticas de IED.[29] A retórica contra acordos comerciais multilaterais e preferenciais foi particularmente agressiva. Hugo Chávez, que liderou a Venezuela de 1999 a 2013, certa vez acusou as regras comerciais multilaterais de serem tendenciosas contra os “países pobres” e “uma imoralidade vergonhosa e monstruosa.”[30]

Rafael Correa, presidente do Equador de 2007 a 2017, afirmou categoricamente que “se os acordos de livre comércio fossem a chave do desenvolvimento, o México seria desenvolvido; que o livre comércio beneficia a todos, o tempo todo, é uma grande falácia; há grandes perdedores, e acho que os danos são maiores do que os benefícios. Mesmo que não fosse assim, é preciso ver quem perde e quem ganha, e o vencedor é o grandalhão, o importador ou o agronegócio, que pode competir.”[31]

Evo Morales, presidente da Bolívia de 2006 a 2019, declarou o seguinte sobre as perspectivas de um acordo de livre comércio com os Estados Unidos, em 2006: “É um pseudoacordo de livre comércio no qual o parceiro mais poderoso trapaceia ao financiar seus produtores para destruir os concorrentes menores.”[32]

Expectativas irrealistas também levaram os governos a ignorar o contexto em que a liberalização estava ocorrendo. Muitas vezes, precisaram construir instituições e coalizões políticas para garantir a sobrevivência da reforma no longo prazo e articular a política comercial com outras políticas públicas nos mercados de bens e trabalho. A atitude de “abra e os ganhos virão” — a exemplo da citação bíblica “se você construir, eles virão” — não apenas deixou a região vulnerável a reações adversas, mas provavelmente minou até mesmo os ganhos mais realistas de produtividade, conhecimento e mercado de trabalho.

Lanterna na proa: uma melhor gestão de expectativas

Aprender essa lição parece particularmente importante em um momento em que a região ainda está se recuperando de retrocessos desastrosos e enfrentando atritos comerciais que envolvem dois dos seus principais mercados: Estados Unidos e China. Alguns dos retrocessos da região — agravados por políticas fiscais e monetárias equivocadas — levaram a graves crises econômicas e políticas que têm uma semelhança assustadora com os últimos dias do período de substituição de importações.

Essa importante lição se aplica não apenas aos países diretamente afetados, mas também aos que tiveram mais sucesso na abertura de suas economias. Para mantê-las abertas e consolidar os ganhos, esses países também precisam ancorar expectativas, fortalecer suas instituições e coalizões de política comercial e aprimorar políticas complementares.

Repensando prioridades

Olhando para o futuro, alguns componentes da estratégia de integração comercial merecem atenção especial. A sobrevivência no longo prazo da abertura comercial requer um melhor entendimento e desenho dos seus mecanismos políticos e institucionais, tema há muito negligenciado pelos governos e economistas da região.

O Capítulo 5 destaca que o histórico bastante heterogêneo de implementação da abertura comercial na região está estreitamente relacionado com a capacidade dos países de superar dois desafios inter-relacionados: criar instituições de política comercial impermeáveis a interesses particulares; e desenvolver amplas coalizões pró-abertura comercial, fomentadas por incentivos e compensações que não distorçam o bom funcionamento do mercado.

A arquitetura institucional desempenha um papel importante na gestão da política comercial. É melhor envolver na tomada de decisão atores cujos incentivos estão mais alinhados à maioria da população. Isso normalmente significa mais poder para o Executivo, que tem uma visão mais ampla do que o Legislativo, onde existe uma forte pressão para buscar proteção para as indústrias em seus distritos.

No entanto, a supervisão do Congresso é essencial para evitar mudanças repentinas de estratégia ao longo do ciclo político. Nos países da região, contudo, geralmente há pouca supervisão do Congresso e, no âmbito do Executivo, as decisões geralmente cabem a ministérios cujas preferências estão alinhadas às daqueles que se beneficiam da proteção.

Também é provável que a formulação de políticas comerciais se beneficie de instituições independentes capazes de oferecer análises e conselhos sólidos, a exemplo da Austrália. Infelizmente, o Chile é o único país da região que seguiu esse caminho.

Construir fortes coalizões pró-abertura, por sua vez, implica angariar o apoio da opinião pública. É importante ressaltar que, apesar de todas as decepções e fadiga, o público em geral ainda apoia predominantemente o comércio internacional, embora também seja muito sensível a choques negativos no emprego (ver Capítulo 6). Esse desafio exige incentivos e compensações significativas para amenizar os choques comerciais, sem impedir a realocação de capital e trabalhadores para empresas e setores mais competitivos.

Uma orientação útil é procurar não criar novas distorções na política comercial (ou remendar antigas), ou apostar em subsídios ineficientes e regressivos. O foco deve estar na melhoria do funcionamento do mercado de trabalho e de outros mercados, com intervenções que aumentem a qualificação e a mobilidade dos trabalhadores e tratem de falhas de mercado bem documentadas, como, por exemplo, o fornecimento de bens públicos.

É difícil exagerar a importância de melhorar o funcionamento do mercado de trabalho em uma região onde as imperfeições geralmente se originam nos governos (com, por exemplo, custos de demissão proibitivos) que, ao mesmo tempo, tendem a gastar significativamente menos do que o mundo desenvolvido em políticas de mercado de trabalho ativas (por exemplo, treinamento) e passivas (por exemplo, seguro-desemprego).

Como discutido no Capítulo 8, a resposta não é apenas injetar mais recursos, cuja escassez é crônica, mas encontrar iniciativas bem testadas que funcionem. As evidências empíricas ainda são poucas e preliminares, mas apontam para programas de reciclagem de curto prazo, administrados por entes privados, abertos a todos os trabalhadores e não apenas àqueles deslocados pelas importações, e bem ajustados às necessidades do mercado de trabalho. Alguns desses programas já estão produzindo resultados na região.

Essas intervenções são necessárias não apenas para os choques comerciais de hoje, mas também para aqueles ocasionados pela rápida difusão de novas tecnologias digitais e automação. Essas tecnologias prometem destruir vantagens comparativas e mudar a forma como bens e serviços são comercializados, apresentando novos desafios e oportunidades para os governos.

Conforme discutido no Capítulo 11, as implicações vão muito além do mercado de trabalho. Os desafios incluem novos investimentos em infraestrutura de telecomunicações e um novo marco regulatório para o comércio digital e o comércio eletrônico, para que se abordem importantes dilemas: como melhor incentivar fluxos de dados transfronteiriços protegendo, ao mesmo tempo, a privacidade, e como garantir velocidade e eficiência no processo de liberação para pequenas remessas de comércio eletrônico, combatendo, ao mesmo tempo, o comércio ilícito.

Também é necessário um novo olhar para intervenções em outros mercados de fatores e produtos, que podem frequentemente impedir que os países maximizem os ganhos do comércio. A região tem uma história longa e problemática de políticas industriais ou de desenvolvimento produtivo que podem ser bastante aprimoradas se os governos adotarem um conjunto rigoroso de diretrizes que visem intervenção em falhas específicas de mercado, oferecendo, ao mesmo tempo, proteção contra os riscos comuns de captura de políticas por interesses particulares (Crespi, Fernández-Arias e Stein, 2014).

O Capítulo 9 discute duas classes de políticas que fazem exatamente isso. A primeira é ilustrada pelas mesas ejecutivas do Peru. As mesas são fóruns setoriais público-privados que buscam aumentar a produtividade, identificando obstáculos ao seu desenvolvimento (problemas de coordenação, regulação inadequada, bens públicos insuficientes) e implementando rapidamente as soluções necessárias. A segunda é ilustrada pelo Programa Nacional de Transformación Productiva da Argentina, que busca ajudar a transformar empresas não competitivas e facilitar a realocação de trabalhadores de empresas não competitivas em setores não competitivos, para empresas mais promissoras em setores competitivos da economia.

Uma melhor formulação de políticas comerciais também exige que os governos superem sua obsessão histórica com a manufatura, um viés herdado do auge da substituição de importações. Embora esse entusiasmo tenha sido justificado durante a maior parte do século XX, quando a manufatura era amplamente vista como o motor do crescimento, no final do século, após uma década de liberalização, ficou claro que a região teria que adotar uma visão mais ampla de desenvolvimento.

A combinação de novas tecnologias e a emergência das gigantes economias asiáticas transformaram a maioria dos produtos manufaturados em commodities, com margens de lucro reduzidas e preços em queda (Wood, 1997; Rodrik, 2015; FMI, 2019, Capítulo 4). Enquanto isso, as novas tecnologias criaram oportunidades de exportação de serviços e agricultura que são particularmente promissoras, dadas as vantagens comparativas da região. O Capítulo 10 discute o caso da agricultura moderna, que tem pouca semelhança com a atividade de baixa produtividade e pouca qualificação do período de substituição de importações.

Enfrentando desafios antigos e novos

Trinta anos depois de a região haver iniciado um amplo esforço de liberalização, era de se esperar que a política comercial se tornasse praticamente irrelevante. O Capítulo 7 deixa claro que, apesar de progressos notáveis, novos desafios surgiram, enquanto alguns antigos se mostraram inatingíveis.

Entre os novos desafios, as ameaças ao sistema de comércio internacional baseado em regras são quase existenciais. O comércio internacional não pode ser um instrumento para a prosperidade da região, se o mercado mundial se dividir em blocos balcanizados regidos pelo poder e não por regras consistentes com uma economia de mercado. Há soluções bem conhecidas para melhorar a governança e a eficácia do sistema liderado pela Organização Mundial do Comércio, que incluem flexibilizar os princípios de tomada de decisão por consenso e de compromisso único, ao mesmo tempo em que se preserva o melhor que o sistema tem a oferecer: os princípios de reciprocidade e não discriminação. A região tem grande interesse em garantir que essas soluções sejam testadas.

Entre os velhos desafios que persistem, a integração regional — que ganhou uma relevância estratégica ainda maior no atual ambiente de conflitos comerciais — corre o risco de se tornar irrelevante se não caminha para a convergência dos 33 acordos comerciais preferenciais existentes e para preencher a falta de acordos amplos entre as maiores economias da região: Argentina, Brasil e México. Os ganhos desse esforço não seriam desprezíveis — um aumento estimado de 11,6% no comércio intrarregional (ou US$ 20 bilhões com base em números de 2018) — algo que a região não pode se dar ao luxo de desprezar.

Na agenda nacional, o protecionismo ainda está vivo e passa bem em algumas das maiores economias da região, particularmente naquelas que sofreram retrocessos graves e, em alguns casos, catastróficos. Esse desafio pode ser vencido por uma combinação de acordos preferenciais (regionais e globais) e de aberturas unilaterais (de preferência com o objetivo de convergir com os níveis da OCDE). No entanto, esses esforços devem ser apoiados por medidas que fortaleçam o aparato institucional da política comercial e fomentem coalizões com base em incentivos que incluam compensações aos perdedores.

Se barreiras comerciais tradicionais ainda são críticas para alguns países, reduzir os custos de comércio não tradicionais ainda deve ser uma prioridade para todos os países. A região ainda enfrenta altos custos de logística, informação e alfandegários. As soluções são bem conhecidas e incluem medidas como: melhorar a diversidade modal e a eficiência das redes de transporte, fortalecer a gestão de riscos alfandegários e melhorar a eficiência dos programas de promoção de exportações e investimentos. Os ganhos obtidos com medidas como essas, frequentemente superam aqueles associados à remoção de barreiras tradicionais.

Finalmente, se uma grande lição pode ser extraída desses 30 anos de liberalização, ela poderia ser resumida na mesma linha das reflexões de Winston Churchill sobre democracia. Indiscutivelmente, comércio e integração são a pior estratégia de desenvolvimento, com exceção de todas as demais que foram testadas de tempos em tempos pela região.[33]

[1]    Dados dos WDI sobre crescimento. Ver Escosura 2007 (Figura 12.2) para estimativas de desigualdade de renda.

[2]    Ver, por exemplo, Banco Mundial (1987) e Williamson (2014).

[3]    GATT/1474, 1º de fevereiro de 1990. Original em espanhol.

[4]    Partes do discurso de posse do Dr. César Gaviria Trujillo, em 7 de agosto de 1990, sobre a internacionalização da economia e da política externa a ser implementada nos quatro anos seguintes. Extraído do jornal El Espectador, 8 de agosto de 1990, pag. 13-A.

[5]    Boloña Behr (1993).

[6]    Discurso do Presidente Óscar Arias em 30 de maio de 2007, em Cartago, Costa Rica (La Prensa Libre). O acordo foi finalmente aprovado em um referendo. Ver Capítulo 5 para detalhes.

[7]    Ver Prebisch (1950) e Singer (1950). Para um teste recente da hipótese de Prebisch--Singer, ver Winkelried (2018). Ver também Powell (1991) e Mariscal e Powell (2014).

[8]    Para uma discussão recente do argumento, ver Melitz (2005).

[9]    Para uma crítica completa das políticas de substituição de importações, ver Krueger (1984).

[10]   Ver estudos anteriores de Krugman (1980) e Ethier (1982) e Melitz e Trefler (2012) para um exame mais recente.

[11]   Ver Harrison e Rodríguez-Clare (2010), Goldberg e Pavcnik (2016), Feenstra (2018a) e Shu e Steinwender (2018) para revisões da literatura empírica sobre ganhos do comércio. Sobre IED, ver Antràs e Yeaple (2014).

[12]   Helpman (2004:9).

[13]   Grossman e Helpman (2015), p. 100.

[14]   Ver Rodríguez e Rodrik (2001) e Easterly (2005) par um exame dessas tentativas.

[15]   Estevadeordal e Taylor (2013). Ver Irwin (2019) para um exame das contribuições recentes para essa literatura.

[16]   Merchán e Mesquita Moreira (2019).

[17]   Ver Coe e Helpman (1995) e Keller (2010) para externalidades tecnológicas relacionadas com o comércio baseadas em macrodados. Ver Shu e Steinwender (2018) para uma revisão de estudos que usam microdados. Para IED, ver Baldwin, Braconier e Forslid (2005); Keller (2010); Javorcik (2004); Javorcik e Spatareanu (2011); e Iacovone et al. (2015).

[18]   Ver Meltiz e Trefler (2012) e Shu e Steinwender (2018) para uma revisão. Ver Aghion et al. (2018) para uma das poucas exceções que analisam o canal de exportações, o qual encontra efeitos positivos para empresas francesas.

[19]   Ver Krueger (1982, 1983) e Balassa (1982) para uma discussão mais detalhada dessas questões.

[20]   Ver Wood (1997) para um exame dos resultados do Leste da Ásia.

[21]   Ver Goldberg e Pavcnik (2007); Helpman (2016); Pavcnik (2017).

[22]   Ver Bustos (2011), Helpman et al. (2017) e Burstein e Vogel (2017). Esse mecanismo leva não apenas a uma maior desigualdade entre trabalhadores com habilidades distintas, mas também entre aqueles com habilidades semelhantes e empregados no mesmo setor. Isso decorre da capacidade dos exportadores de extrair maior produtividade de seus trabalhadores e, portanto, oferecer melhores salários.

[23]   Ver FMI (2007).

[24]   Ver Feenstra (2004) para uma discussão didática dos modelos de Heckscher-Ohlin com múltiplos fatores de produção. Ver Wood (1997) para uma discussão sobre o impacto da emergência da Ásia no trabalho e na desigualdade na América Latina.

[25]   Resoluções de Encontros e Congressos & Programas de Governo — Partido dos Trabalhadores (www.pt.org.br)/Fundação Perseu Abramo (www.fpabramo.org.br).

[26]   Ver Frischtak e Mesquita Moreira (2015) para detalhes das reversões da política no Brasil.

[27]   https://www.nacion.com/economia/kirchner-defiende-su-plan-economico-antecriticas-de-oposicion/PW2VBYMSQFE4PMDMKW3THZTU7U/story/.

[28]   Ver Cancino (2017) para detalhes da política comercial da Argentina durante o período.

[29]   Para detalhes das políticas comerciais desses países durante esse período, ver Grijalva et al. (2018) para Equador, OMC (2018) para Bolívia e EIU (vários anos) para Venezuela.

[30]   https://www.aporrea.org/actualidad/n70329.html, 12/15/2005.

[31]   https://www.eluniverso.com/noticias/2014/01/21/nota/2066066/rafael-correa-critica-tlc-propuesto-eeuu.

[32]   https://www.europapress.es/internacional/noticia-bolivia-evo-morales-descarta--firma-tratado-libre-comercio-estados-unidos-similar-vecinos-20060316003631.html 03/16/2006.

[33]   Tradução da citação original: “Muitas formas de governo foram tentadas e serão testadas neste mundo de pecado e aflição. Ninguém finge que a democracia é perfeita ou onisciente. De fato, diz-se que a democracia é a pior forma de governo, exceto todas as outras formas que foram testadas de tempos em tempos.” Winston Churchill, Câmara dos Comuns, 11 de novembro de 1947 (Langworth 2008).

2

Comércio, crescimento e bem-estar: um olhar macro

Uma avaliação abrangente da abertura comercial na América Latina e no Caribe não pode se furtar de discutir seus impactos sobre crescimento e bem-estar. Será que a situação dos países e dos seus cidadãos melhorou após a liberalização? Será que ganhos compensaram os custos da reforma? Expectativas excessivamente otimistas de crescimento e igualdade muitas vezes ocultaram para população os ganhos tangíveis dessa reforma nas últimas décadas. Por esse motivo, é importante tentar quantificar esses ganhos. Sem meias palavras, quais foram os resultados da Grande Liberalização da América Latina?

Para responder a essas perguntas, é preciso analisar tanto os macrofatos como os microfatos da liberalização comercial. Os macrofatos referem-se a resultados setoriais e da economia como um todo e são gerados por modelos empíricos ou teóricos com base em dados agregados de vários países. Eles oferecem uma visão abrangente dos resultados, embora possam mascarar a causa dos impactos e os canais pelos quais estes se propagam.

Os microfatos, ao contrário, são revelados principalmente por modelos empíricos com base em dados de firmas e indivíduos. Em geral, não propiciam uma visão abrangente, mas oferecem informações mais específicas sobre as causas e os canais dos impactos. Os capítulos 2 e 3 analisam os macrofatos. O capítulo 4 detalha os microfatos e discute como esses dois conjuntos de fatos por vezes apontam para direções diferentes, mas juntos oferecem um quadro mais completo do que ocorreu durante a Grande Liberalização.

Definindo a Grande Liberalização

A Grande Liberalização — termo inicialmente cunhado por Estevadeordal e Taylor (2013) — é definida como um processo de redução e eliminação de barreiras tarifárias e não tarifárias (BNTs), principalmente nos países em desenvolvimento, por meio de iniciativas unilaterais, preferenciais (isto é, acordos preferenciais de comércio, ou APCs), ou multilaterais (por exemplo, rodadas de negociações da OMC). O processo, que começou no final da década de 1980, ainda está em andamento já que o alcance e a velocidade da sua implementação variaram significativamente entre países.

Alguns indicadores de facto (com base nos resultados alcançados) e de jure (com base na política comercial) ajudam a mostram como esse processo evoluiu na região. Um indicador de facto do escopo da liberalização comercial comumente usado é a relação comércio internacional/PIB.[1] A Figura 2.1 mostra que a exposição da região ao comércio internacional atingiu o seu ponto mais baixo no final da década de 1980, nos últimos suspiros do antigo regime, e em seguida subiu repentinamente para níveis próximos aos observados logo antes da Grande Depressão.[2]

No entanto, o indicador médio esconde uma heterogeneidade considerável entre países. Alguns liberalizaram de forma mais ampla do que outros, refletindo suas diferentes condições econômicas, geográficas e políticas — fato já aludido no Capítulo 1. Essa heterogeneidade fica evidente na Figura 2.2, que mostra o quanto a exposição ao comércio internacional de uma amostra de países latino-americanos variou desde o início dos anos 1990 e onde ela se situa hoje. Embora a relação comércio internacional/PIB tenha aumentado na maioria dos países, esse aumento varia consideravelmente, a começar, por exemplo, com México e Nicarágua, no quadrante superior direito, e Argentina no quadrante inferior esquerdo.

Figura 2.1   Relação comércio internacional/PIB na América Latina
1950–2014 (%)

Fonte: Cálculos próprios com base em dados da PWT 9.0.
Nota: A relação comércio/PIB é a soma das exportações e importações de bens dividida pelo PIB em PPC, US$ correntes. É a média simples das razões de Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, República Dominicana, Equador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicarágua, Panamá, Paraguai, Peru, Uruguai e Venezuela.

Figura 2.2   Relação comércio internacional/PIB
Variação e nível, países latino-americanos selecionados, PPC em US$ correntes

Fonte: Cálculos próprios com base em dados da PWT 9.0.
Nota: A relação comércio internacional/PIB é a soma das exportações e importações de bens dividida pelo PIB em PPC, US$ correntes. As linhas de referência são as medianas da amostra da América Latina e do Caribe para cada variável.

Embora informativos, indicadores de facto como esse devem ser interpretados com cautela. Eles são influenciados por mudanças na política comercial, mas também refletem outros fatores, principalmente o tamanho, a localização geográfica e outros custos de comércio. É por isso que, por exemplo, países como Peru e Brasil apresentam valores semelhantes, embora o Peru tenha avançado muito mais do que o Brasil na remoção de suas barreiras comerciais.

Os indicadores de jure refletem melhor a política comercial. Dois são particularmente úteis para contar a história da liberalização. O primeiro são as tarifas médias de importação — a medida canônica de proteção que tende a chamar a atenção dos políticos e do público em geral. O segundo é um índice composto – o Índice KOF de Globalização — que vai além das tarifas e tenta capturar mudanças nas BNTs.[3] Essas barreiras desempenharam um papel particularmente importante durante os anos de substituição de importações e nos recentes retrocessos da abertura comercial, em alguns casos tornando as tarifas redundantes.

Ambos os indicadores contam uma história coerente com a aquela da relação comércio internacional/PIB, marcando o início da Grande Liberalização na virada da década de 1990, porém com nuances (ver Figuras 2.3 e 2.4). Com exceção do Chile, cuja liberalização no início da década de 1970 foi claramente um caso atípico, as maiores reduções nas tarifas médias ocorreram no final da década de 1980 e no início da década de 1990.[4] O índice KOF, no entanto, que captura a percepção das empresas sobre as BNTs, sugere que a liberalização persistiu até a primeira década dos anos 2000, quando retrocessos na política comercial em alguns países diminuíram o seu ímpeto.

Os indicadores de jure também confirmam que as médias ocultam ampla heterogeneidade na liberalização do comércio. A Figura 2.5 mostra que a América Central (por exemplo, Costa Rica e Guatemala) e os países da Aliança do Pacífico (Chile, Colômbia, México e Peru) foram muito mais longe na redução de suas tarifas de nação mais favorecida (NMF) do que o resto da região, particularmente quando comparados a um grupo de países andinos (Bolívia, Equador e Venezuela), do Mercosul (Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai) e do Caribe (Trinidad e Tobago e Jamaica). Essa variação também fica evidente no índice de liberalização do comércio (Figura 2.6).

O grupo da Aliança do Pacífico e, em menor grau, a América Central, também lideram o grupo na dimensão preferencial da liberalização, com o maior número de acordos comerciais preferenciais firmados (Figura 2.7), que se traduziram em tarifas aplicadas significativamente mais baixas do que as tarifas de NMF incidentes sobre suas importações ou exportações (Figura 2.8).

Para completar o quadro da Grande Liberalização, são necessários os indicadores de serviços e investimento estrangeiro direto (IED). As figuras 2.9 e 2.10 apresentam indicadores de facto e de jure, respectivamente, para serviços. Esses indicadores abrangem apenas aqueles serviços cujo comércio geralmente é afetado por impostos e regulação: “comércio transfronteiriço” (por exemplo, consultoria ou treinamento realizado por meio de redes postais ou de telecomunicações) e “movimento de pessoas físicas” (por exemplo, uma pessoa física estrangeira prestando serviços locais de construção).[5]

Figura 2.3   Tarifas preferenciais e de nação mais favorecida (NMF)
América Latina e Caribe, 1988–2015 (%)

Fonte: Cálculos próprios com base em LAIA, Lora (2001) e dados do Grupo CESIFO – Banco Mundial.
Nota: Os dados tarifários são médias simples de um painel balanceado extraído de LAIA e Lora (2001) para 1988–95 e do CESIFO-Banco Mundial a partir de 1996. As tarifas preferenciais estão disponíveis de forma consistente apenas a partir de 2000. Elas são médias simples calculadas no nível de produto, a seis dígitos de sistema harmonizado para cada par de países, tendo como importadores países da América Latina e do Caribe. As tarifas intrarregionais incluem apenas pares de países da região, e as tarifas do resto do mundo incluem apenas exportadores de fora da região. América Latina e Caribe incluem Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, Equador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica, México, Paraguai, Peru, República Dominicana, Uruguai, Venezuela e Trinidad e Tobago.

Figura 2.4   Índice KOF de liberalização do comércio para América Latina e Caribe

Fonte: Cálculos próprios com base em dados do KOF.
Nota: Quanto mais alto o índice, maior a liberalização. Esse índice de jure está estruturado da seguinte forma: (i) 32,5% — barreiras não tarifárias à importação e exportação, (ii) 34,5% — impostos sobre o comércio internacional como porcentagem da receita; e (iii) 33% — média simples das taxas tarifárias. A amostra inclui Argentina, Belize, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, República Dominicana, Equador, Guatemala, Guiana, Honduras, Jamaica, México, Nicarágua, Panamá, Peru, Paraguai, El Salvador, Suriname, Trinidad e Tobago, Uruguai e Venezuela.

Figura 2.5   Tarifas de nação mais favorecida
Nível e mudanças, 1988–2015, países selecionados da América Latina e do Caribe (%)

Fonte: Cálculos próprios com base em LAIA, Lora (2001) e dados do Grupo CESIFO – Banco Mundial.
Nota: Dados tarifários são médias simples extraídas de LAIA e Lora (2001) para 1988–95 e do CESIFO-Banco Mundial a partir de 1996.

Figura 2.6   Índice KOF de liberalização do comércio
1980–2015

Fonte: Cálculos próprios com base em dados do KOF.
Note: O Índice de Globalização KOF (Gygli, Haelg e Sturm, 2018) está estruturado da seguinte forma: (i) 32,5 % — BNTs e custos de conformidade para importação e exportação; (ii) 34,5% — impostos sobre o comércio internacional como porcentagem da receita (; (iii) 33% — média tarifária não ponderada. As linhas de referência são as medianas de cada variável.

Figura 2.7   Estoque de acordos comerciais preferenciais
Países selecionados da América Latina e do Caribe, 2018

Fonte: Cálculos próprios com base em dados do WTO.
Nota: APCs abrangem todos os acordos comerciais recíprocos, incluindo áreas de livre comércio e uniões alfandegárias.

O que esses números revelam é, primeiro, que não há uma correspondência clara entre os países que mais liberalizaram em bens e aqueles que o fizeram em serviços. Por exemplo, México, Colômbia e Peru, que foram agressivos na liberalização de bens, parecem ter adotado uma postura mais cautelosa em serviços. Em segundo lugar, o indicador de jure STRI sugere que a região liberalizou mais o movimento de pessoas físicas — com a maioria dos países apresentando índices abaixo da média da OCDE — do que os serviços transfronteiriços.

Figura 2.8   Liberalização preferencial na América Latina e no Caribe,
Tarifas aplicadas sobre as importações no mercado doméstico e incidentes sobre as exportações em terceiros mercados, 2015 (%)

Fonte: Cálculos próprios com base em dados tarifários do CESIFO-Banco Mundial.
Nota: As tarifas incidentes sobre as exportações são médias ponderadas, calculadas em duas etapas: a etapa 1 calcula para cada país que impõe tarifas, a média ponderada das tarifas aplicadas a todos os produtos. O peso é a participação de cada produto nas exportações do país exportador para o mundo. A etapa 2 calcula a média ponderada das tarifas impostas por cada importador, obtida na etapa 1. O peso é a participação do PIB de cada país que impõe as tarifas (ajustado pela distância entre o exportador e o país que impõe as tarifas) na soma do PIB ajustado pela distância de todos os países que impõem tarifas. As tarifas aplicadas sobre as importações também são médias ponderadas que seguem um procedimento semelhante em duas etapas.

Figura 2.9   Comércio total de serviços em relação ao PIB: nível e variação, países selecionados

Fonte: Cálculos próprios com base em dados de Balanço de Pagamentos e Indicadores de Desenvolvimento Mundial do FMI.
Nota: Comércio de serviços é a soma das exportações e importações de serviços. Os setores de serviços incluídos são aqueles definidos pelo GATS como Modalidade 1 (comércio transfronteiriço) e Modalidade 4 (presença de pessoas físicas), que abrange serviços financeiros, de telecomunicações, de transporte e profissionais. As linhas de referência são a mediana da amostra latino-americana para cada variável.

Figura 2.10  Índice de Restritividade do Comércio Internacional de Serviços (STRI) por modalidade, países selecionados

Fonte: Cálculos próprios com base na Base de Dados de Restritividade do Comércio de Serviços do Banco Mundial.
Nota: O STRI é baseado em informações sobre políticas que impactam o comércio internacional de serviços, coletadas em questionários enviados a escritórios de advocacia locais, familiarizados com o regime de políticas de cada país. As respostas ao questionário foram revisadas pelos governos locais para fins de feedback. Os serviços da modalidade 1 são fornecidos além-fronteiras. O STRI cobre restrições nos seguintes setores da Modalidade 1: serviços financeiros, de transportes e profissionais. Os serviços da Modalidade 4 são fornecidos pela presença temporária de pessoas físicas no território. O STRI cobre restrições nos serviços profissionais da Modalidade 4. Para mais informações, ver Borchert, Gootiiz e Mattoo (2012). As linhas de referência são a mediana da amostra latino-americana para cada variável.

As figuras 2.11 e 2.12 concentram-se nos indicadores de IED. Apesar das políticas relativamente favoráveis ao IED dos anos de substituição de importações, o aumento da liberalização desde o final dos anos 1980 foi acompanhado por um crescimento substancial nos fluxos de IED, embora com variações significativas entre países (Figura 2.11). Como ocorre nos indicadores comerciais de facto, essas diferenças são causadas não apenas por políticas, mas também por outros fatores como tamanho e geografia, o que dificulta a sua interpretação.

Infelizmente, um indicador de jure de IED que poderia ajudar a esclarecer esse quadro está disponível apenas para alguns países e para anos recentes. No entanto, há informações suficientes para sugerir que, como no caso dos serviços, o ranking de liberalização do IED não reflete necessariamente o da liberalização do comércio. O México, por exemplo, é muito mais restritivo — e a Argentina muito menos restritiva — do que a OCDE (ver Figura 2.12).

Figura 2.11  Relação IED/PIB: nível e variação
Economias selecionadas da América Latina e Caribe

Fonte: Cálculos próprios com base em dados da Unctad.

Figura 2.12  Índice de Restritividade Regulatória ao IED da OCDE
Economias selecionadas da América Latina, 2017

Fonte: Cálculos próprios com base em dados da OCDE.
Nota: Quanto maior o índice, mais restritivas as políticas de IED. Ver Kalinova, Palerm e Thomsen (2010).

Comércio e crescimento: grandes expectativas

Pode-se argumentar que o crescimento econômico estava no topo da lista das expectativas com a Grande Liberalização. Isso não seria surpreendente, uma vez que a região emergia de uma década de estagnação, e o leste asiático se apresentava como evidência de que o comércio internacional poderia ser um poderoso motor de crescimento.

Certamente, havia boas razões teóricas para ser otimista. No entanto, a complexidade do processo de crescimento econômico e as incertezas quanto ao impacto da liberalização em seus fundamentos — particularmente na acumulação de conhecimento — deveriam ter recomendado uma abordagem mais cautelosa. A retórica política, entretanto, foi tudo menos cautelosa, muitas vezes alimentando expectativas irrealistas.

Não surpreendentemente, a América Latina e o Caribe não replicaram o crescimento do Leste Asiático desde o início da Grande Liberalização — uma frustração geralmente atribuída à política comercial. No entanto, como mostra a Figura 2.13, desde o início dos anos 1990, a região fez um progresso importante no sentido de diminuir a lacuna em relação à Ásia em desenvolvimento, embora os resultados variem bastante entre países.

Figura 2.13  Crescimento anual do PIB per capita: América Latina e Ásia em desenvolvimento, 1951–2014

Fonte: Cálculos próprios com base em dados da PWT 9.0.
Nota: As tendências são baseadas em médias simples em dólares internacionais de 2011, usando o filtro Hodrik-Prescott, com um fator de suavização de 100. A área sombreada é o intervalo de confiança de 95%. Os dados de PPC estão disponíveis apenas até 2014. América Latina inclui Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, República Dominicana, Equador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Panamá, Paraguai, Peru, Uruguai e Venezuela. Ásia em desenvolvimento inclui Camboja, China, Hong Kong, Indonésia, Índia, Coreia, Malásia, Paquistão, Filipinas, Cingapura, Tailândia, Taiwan e Vietnã.

Desde a perspectiva irrealista do início dos anos 1990, esse fato pode não parecer significativo, mas é mais consistente com as teorias de comércio e crescimento e com as restrições estruturais e a qualidade das políticas públicas dos países.

A liberalização comercial deu uma contribuição importante para esses resultados, melhorando a produtividade e a acumulação de capital por canais associados a maiores fluxos de comércio e IED e a mudanças estruturais nas economias. O tamanho dessa contribuição — e seu impacto final no crescimento — dependeu da extensão da liberalização em cada país e de como essa liberalização interagiu com outras políticas públicas e com outras dimensões institucionais e estruturais.

Números pequenos, impacto grande: acelerações do crescimento impulsionadas pelo comércio internacional

A identificação de vínculos causais diretos entre comércio internacional e crescimento tem-se mostrado tradicionalmente complicada, dadas as dificuldades de filtrar a influência de outros fatores — alguns não prontamente observáveis — que impulsionam o crescimento econômico. No entanto, contribuições mais recentes para a literatura adotaram séries de dados mais longas e técnicas econométricas mais avançadas para abordar essas questões. De maneira geral, foram encontrados fortes impactos positivos da abertura comercial no crescimento, embora alguns resultados sejam mais confiáveis do que outros.[6]

Por exemplo, Wacziarg e Welch (2008) usam dados para quase 140 países no período 1950–98 e, controlando pela influência de características invariantes no tempo (por exemplo, geografia ou cultura), constataram que a abertura comercial aumentou o crescimento anual médio em cerca de 1,5 ponto percentual.

Em vez de uma análise transversal entre países, Billmeier e Nannicini (2013) adotam uma abordagem de estudos de casos baseada em “controles sintéticos”. Para cada país em sua amostra (30 casos, cinco deles na América Latina e no Caribe), os autores constroem um comparador sintético, que combina características de países semelhantes em sua região que compartilham as mesmas tendências de crescimento pré-liberalização, mas não passaram pela abertura comercial.

Esse comparador é usado para responder à pergunta contrafactual de quanto esses países teriam crescido se não tivessem aberto suas economias. Os autores, no geral, encontram impactos positivos e robustos, particularmente na América Latina e no Caribe. Uma década após a liberalização, estima-se que o PIB per capita seja 57% maior que o do comparador sintético regional em Barbados, 23% na Colômbia, 26% na Costa Rica e 21% no México. A exceção é o Chile, cuja análise é complicada pela dificuldade em encontrar um comparador regional confiável.

Apesar da maior confiabilidade desses resultados, esses estudos ainda estão longe de superar todas as limitações que afligiram a literatura dos anos 1990. Por exemplo, a liberalização comercial ainda é identificada por períodos (em vez de indicadores precisos de política comercial) definidos por critérios arbitrários, que suprimem as diferenças significativas de escopo e implementação entre os países. Também há um controle limitado da influência de outros fatores de crescimento correlatos que podem variar ao longo do tempo: outras políticas públicas, instituições e capital humano.

Felizmente, outro estudo (Estevadeordal e Taylor, 2013) avança em todas essas frentes, oferecendo uma abordagem mais promissora. Os autores sugerem que a pergunta correta, tanto normativa como positiva, não é se os países que liberalizaram cresceram mais rápido do que antes ou mais rápido do que os que não liberalizaram, mas se experimentaram uma taxa de crescimento acelerado em comparação com os que não liberalizaram.[7]

Embora possa parecer sutil, essa diferença chega ao cerne do problema criado pelas expectativas excessivamente otimistas. É razoável esperar, em vista dos argumentos teóricos examinados no Capítulo 1, que a liberalização comercial possa acelerar o crescimento de um país em relação a um cenário de não liberalização. Mas é um grande exagero argumentar que essa política determinará sua taxa de crescimento de longo prazo, independentemente do comportamento de outros fatores reconhecidamente importantes como instituições, educação e demografia.

Em outras palavras, é razoável esperar que a liberalização acelere a taxa de crescimento do México em comparação com a do Brasil, onde o grau de liberalização é menor, mas não que o país necessariamente cresça mais rapidamente do que sua contraparte sul-americana, cujo crescimento pode ser impulsionado por outros fatores. Por exemplo, o Brasil, ao contrário do México, poderia estar desfrutando de um boom de infraestrutura ou demográfico, alimentando o crescimento, mas sem relação com a política comercial.

Estevadeordal e Taylor adotam essa abordagem mais realista em amostras de até 75 países (14 na América Latina) no período 1975–2004. Os autores detectam um impacto positivo e estatisticamente significativo da liberalização comercial na aceleração do crescimento, mesmo descontando outros fatores de crescimento correlatos como mudanças institucionais e educacionais.

O impacto da política comercial é medido de duas maneiras: indiretamente, agrupando os países em países que liberalizaram (aqueles que cortaram suas tarifas de NMF entre 1985 e 2002) e países que não liberalizaram (aqueles que não o fizeram) e, diretamente, relacionando mudanças no crescimento da renda per capita com alterações nas tarifas de NMF. No primeiro caso, os autores constataram que os países que liberalizaram aceleraram seu crescimento entre 0,8 e 1 ponto percentual ao ano em relação aos que não o fizeram; dentre os países que liberalizaram, aqueles que cortaram as tarifas de bens intermediários e bens de capital apresentaram o maior impacto. Essa conclusão é coerente com a teoria de que bens de capital e bens intermediários mais baratos e de última geração promovem ganhos em investimento de capital físico e acúmulo de conhecimento.

No segundo caso, direto, um corte de tarifas de 25% (a mediana do corte de tarifas durante o período analisado) acelera o crescimento entre 0,75 e um ponto percentual por ano, com os maiores ganhos novamente ligados a cortes nas tarifas de bens de capital e bens intermediários.

Esses ganhos podem não parecer significativos, principalmente quando comparados às expectativas da região, mas estão longe de ser desprezíveis quando acumulados no longo prazo. Como argumentam os autores: “Há alguma outra política pública dos últimos 20 anos que tenha contribuído para aumentar a renda per capita dos países em desenvolvimento entre 15% e 20%?”[8]

América Latina em destaque

Para uma melhor percepção das idiossincrasias da relação comércio internacional/crescimento na América Latina, a análise de Estevadeordal e Taylor é ampliada de cinco maneiras: usando dados por um período mais longo e mais recente (1980–2010), testando diferentes bancos de dados e índices de liberalização comercial, aumentando o número de países da América Latina na amostra (18 dos 88 países da região), adotando uma estratégia empírica que permite identificar idiossincrasias regionais e analisando a relação comércio internacional/crescimento no nível setorial.[9]

Figura 2.14  PIB per capita em relação à tendência de 1985–95
Países selecionados com alto e baixo grau de liberalização na América Latina

Fonte: Cálculos próprios com base nos dados do índice KOF de jure de liberalização do comércio e dados de tarifas de LAIA, Lora (2001) e CESIFO-Banco Mundial.
Nota: Essa figura mostra a diferença em logaritmos entre o PIB per capita observado e o previsto pela tendência de 1985–95. A seleção da amostra foi baseada na disponibilidade de dados. O gráfico à esquerda divide os países em alto grau de liberalização (Colômbia, Costa Rica, Guatemala, Honduras, Peru e República Dominicana) e baixo grau de liberalização (Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Equador, El Salvador, México, Nicarágua, Panamá, Paraguai, Uruguai e Venezuela), com base em alterações nas tarifas aplicadas. O gráfico à direita usa alterações no índice de liberalização KOF, com Costa Rica, República Dominicana, Guatemala, Honduras, Nicarágua, Panamá e Peru com alto grau de liberalização, e Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Equador, México, Paraguai, Uruguai e Venezuela com baixo grau de liberalização. O PIB per capita está em PPC (WDI).

Antes de passar para os resultados da análise econométrica, cabe mencionar alguns padrões nos dados brutos. Por exemplo, a Figura 2.14 classifica os países da região de maneira similar à de Estevadeordal e Taylor, dividindo-os entre países com alto e baixo grau de liberalização. Os países mais liberalizantes tiveram um corte de tarifas entre 1980 e 2015 superior à mediana da região e apresentaram um nível de tarifa aplicada em 2015 abaixo da mediana. Os países menos liberalizantes são aqueles que não atenderam a esse critério. Uma classificação similar, com base em critérios análogos, é feita a partir do índice KOF de jure de liberalização comercial, discutido anteriormente.

Os resultados mostram que, embora as tendências dos dois grupos fossem semelhantes antes da Grande Liberalização (1985–95), estas passaram a divergir posteriormente, com os países mais liberalizantes desfrutando de um crescimento significativamente mais rápido. Isso fica particularmente evidente quando se usa o índice KOF, que tem uma maior cobertura de barreiras comerciais. Esses números também sugerem que os ganhos fortuitos do boom das commodities nos anos 2000 — que ajudaram países como Brasil e Venezuela a ignorar os custos do retrocesso de suas políticas comerciais — podem ter mascarado as diferenças na tendência entre os dois grupos. Contudo, essa hipótese precisa ser testada com maior rigor.

Apesar do apelo, essa classificação envolve um elemento inevitável de arbitrariedade na métrica e no período usados para definir os grupos. Também suprime as diferenças de políticas dentro dos grupos. Por exemplo, Chile e México estão agrupados entre os países com baixo grau de liberalização por terem sido submetidos a um processo de liberalização mais cedo, mas são, de qualquer forma, economias significativamente mais abertas do que seus pares no grupo.

Um quadro mais claro se apresenta quando mudanças na renda per capita são mostradas em correlação direta com indicadores de política comercial, como na segunda abordagem de Estevadeordal e Taylor. A Figura 2.15 mostra as mudanças na renda per capita em relação às alterações seja em tarifas aplicadas ou no índice KOF de jure de liberalização comercial. Ambos os casos sugerem que a liberalização comercial tem um impacto positivo no crescimento da renda per capita, e que este é maior na região do que no resto do mundo.[10]

Essas sugestões de causalidade parecem ser confirmadas em um estudo que remove a influência de outros fatores relacionados com o crescimento, quer observáveis (por exemplo, educação e instituições) ou não (ver Merchán e Mesquita Moreira, 2019b). Devido às deficiências explicadas acima, o estudo evita as variáveis binárias (seja para grupos ou períodos) e usa diretamente indicadores de política comercial contínuos (tarifas aplicadas e índice KOF). O estudo abrange dois períodos: 1980–2010 e 1990–2010.[11]

Figura 2.15  Crescimento do PIB per capita e liberalização do comércio
Países selecionados, 1990–2015

Fonte: Cálculos próprios com base na base de dados do Economic Freedom of the World e no índice KOF.
Nota: A amostra de tarifas abrange 73 países, incluindo 17 na América Latina e no Caribe. As tarifas são médias simples da base de dados do Economic Freedom of the World. O índice de liberalização é o índice KOF de jure de globalização de comércio. Quanto mais alto o número do índice, mais liberalizado o país. O PIB per capita em US$ constantes foi extraído do WDI.

O limite inferior das estimativas para o período 1990–2010 sugere que um corte de tarifas de 56% (o corte mediano durante esse período) aceleraria o PIB per capita na América Latina em 0,61 ponto percentual por ano, ligeiramente abaixo do previsto por Estevadeordal e Taylor. O exercício também confirma suas conclusões de que as tarifas sobre bens intermediários e bens de capital têm os efeitos mais fortes. Estimativas baseadas no índice KOF de liberalização sugerem que um aumento de 74% (o ganho médio no período) acelerou o crescimento em 0,74 ponto percentual ao ano.[12]

Figura 2.16  Liberalização comercial e crescimento do PIB per capita
Cenários observados e hipotéticos, América Latina, 1990–2010

Fonte: Cálculos próprios.
Nota: Os cenários (a) e (b) baseiam-se nos coeficientes OLS das tarifas aplicadas e nas variáveis do índice KOF de comércio, respectivamente. Para mais detalhes, ver texto e Merchán e Mesquita Moreira (2019b). PIB per capita em US$ constantes de 2010.

Quão significativos são esses ganhos? Sem liberalização, o PIB per capita da América Latina teria crescido entre 30 e 40% menos entre 1990 e 2010, dependendo do indicador de políticas adotado (ver Figura 2.16).[13]

Esses resultados não sugerem que a Grande Liberalização foi uma panaceia, mas — repetindo o argumento de Estevadeordal e Taylor — é difícil pensar em outra política pública que pudesse, por si só, proporcionar esse tipo de ganho.

Uma visão setorial

As evidências examinadas até agora se referem à economia como um todo. Mas como a liberalização comercial afetou setores específicos? O mesmo tipo de efeito pode ser esperado? Não necessariamente. Os setores, particularmente aqueles sem vantagem comparativa, podem ser prejudicados por preços mais baixos e maior concorrência. No entanto, essa desvantagem pode ser compensada pelo acesso a mercados maiores, mais incentivos para aumentar a produtividade e inovar e acesso a bens de capital e intermediários mais baratos e tecnologicamente mais avançados.

Para esclarecer essa questão, a Figura 2.17 relaciona mudanças tarifárias ao crescimento setorial de longo prazo com base em dados de 88 países (14 na América Latina) e 10 setores, entre 1990 e 2015.[14] Pelo menos no longo prazo, parece haver uma relação negativa entre crescimento do valor agregado setorial e tarifas, tanto para o mundo quanto para os países da América Latina. Em outras palavras, tarifas mais altas levam a um menor crescimento setorial.

Figura 2.17  Mudança de tarifas e crescimento do valor agregado setorial
países selecionados, 1990–2015 (%)

Fonte: Cálculos próprios com base em dados sobre tarifas da Eora e do Grupo CESIFO – Banco Mundial.
Nota: As observações são pares de país-setor. O coeficiente é –0,03 para a América Latina, sem significância estatística, e –0,2 para o resto do mundo (significativo). Mundo inclui 89 países. Os países da América Latina estão em verde.

Obviamente, esses resultados podem refletir uma correlação espúria impulsionada por fatores omitidos. Para se dizer algo mais conclusivo sobre causalidade, dois exercícios econométricos são realizados. O primeiro exercício analisa o impacto médio em todos os setores. As estimativas mais conservadoras sugerem que um corte tarifário de 47% no produto final do setor (o corte mediano da América Latina no período) aumenta o crescimento anual do valor agregado setorial em cerca de 1,1 ponto percentual. Como esperado, uma vez que o acesso a insumos melhores e mais baratos só pode ajudar os setores a crescer, o impacto estimado para o corte tarifário dos insumos do setor é mais forte.[15] O corte mediano de 57% observado na região acelera o crescimento médio anual em cerca de 1,2 ponto percentual. Esses resultados explicam uma média de 24% (26% para o corte tarifário de insumos) do crescimento do valor agregado acumulado no período.

O segundo exercício busca capturar o impacto no longo prazo da liberalização comercial em atividades econômicas definidas de maneira ampla — mineração, manufatura e agricultura — na região e no resto do mundo. A Figura 2.18 resume os resultados e mostra intervalos de confiança de 95% para impactos combinados regionais e de atividades específicas no crescimento anual, discriminados por cortes de tarifas em produtos finais e insumos.[16]

A manufatura é a única atividade na região em que os cortes de tarifas provavelmente tiveram um impacto positivo e estatisticamente significativo no crescimento anual, variando de 1,7 ponto percentual (produtos finais) a 2,4 pontos percentuais (insumos).[17] Esse padrão contrasta com o do resto do mundo, onde mineração e agricultura foram os únicos setores com impactos positivos e estatisticamente significativos. Esse resultado parece ser impulsionado pelo fato de que as tarifas de manufatura já estavam relativamente baixas na maior parte do mundo desenvolvido e na Ásia em desenvolvimento.

Figura 2.18  Impacto da liberalização comercial no crescimento do valor agregado setorial
América Latina e Caribe e resto do mundo

Fonte: Cálculos próprios.
Nota: Esses são intervalos de confiança de 95% calculados como o produto entre os coeficientes OLS de região-atividade e a alteração percentual mediana em tarifas aplicadas no período 1990–2015. As regressões foram realizadas no nível de 10 setores. Ver Merchán e Mesquita Moreira (2019b).

Pelo menos duas conclusões importantes podem ser extraídas desses resultados setoriais. Primeiro, a magnitude e a direção dos impactos são coerentes com o exercício do PIB e corroboram o argumento de que a Grande Liberalização contribuiu significativamente para o crescimento da região. Segundo, é provável que essa contribuição tenha vindo principalmente da manufatura, que foi, em média, a atividade mais protegida da região.

Também é importante esclarecer o que esses resultados não informam. Eles não sugerem a ausência de vencedores e perdedores, ou de realocação de recursos, para usar o termo mais técnico. São impactos regionais médios e de longo prazo (25 anos), que não descartam resultados negativos de curto prazo ou impactos negativos para uma atividade específica em um país específico, mesmo no longo prazo. De fato, as evidências nos Capítulos 3 e 4 sugerem um volume significativo de realocação de recursos impulsionada pelo comércio internacional, tanto internamente quanto entre atividades e países — um processo que é parte integrante dos ganhos de bem-estar e renda discutidos no Capítulo 1 e quantificados na próxima seção.

Comércio e bem-estar: a região está em melhor situação?

As expectativas de ganhos de bem-estar da Grande Liberalização repousavam em séculos de teoria das vantagens comparativas, e esse apoio se tornou ainda mais forte à medida que os economistas encontraram outras razões importantes para o intercâmbio comercial. Apesar desse apoio, no entanto, as estimativas dos ganhos da região nos últimos 30 anos de liberalização continuam escassas.

Essa carência de evidências está enraizada na complexidade para determinar se e em que medida os consumidores estão em melhor situação devido à abertura comercial. Em que pesem fatores claramente identificáveis — o corte nas tarifas e seu impacto imediato nos fluxos de comércio — o resultado depende, em última análise, de como esse choque comercial afeta a interação complexa entre as preferências do consumidor e sua renda. Isso envolve mercados não apenas para bens que possam ser negociados, mas também para os mercados de trabalho e de serviços, como cortes de cabelo, que não atravessam fronteiras.

Para enfrentar o desafio de calcular o impacto, os economistas tradicionalmente recorrem a modelos de equilíbrio geral computáveis, com suas centenas de equações abrangendo toda e qualquer interação possível. No entanto, esses modelos têm sido usados na região principalmente para prever os ganhos de potenciais APCs e não para avaliar medidas de política comercial unilaterais ou multilaterais. Além disso, apesar do seu valor analítico, esses modelos têm sido criticados por sua complexidade, falta de transparência e imputação de parâmetros-chave, bem como pelo fato de seus resultados serem baseados em suposições muito restritivas de como a economia funciona.[18]

Felizmente, uma nova safra de modelos de equilíbrio geral mais parcimoniosos aborda a maioria dessas preocupações.[19] No entanto, persiste o desafio de capturar, em apenas um modelo, todos os ganhos provenientes de vantagens comparativas, do comércio intraindustrial, do aumento da concorrência e de realocação de recursos, discutidos no Capítulo 1. Normalmente, as estimativas se concentram em apenas um subconjunto desses ganhos que, apesar de reveladoras, deixam em aberto a possibilidade de que os impactos no bem-estar sejam subestimados.

Caliendo e Parro (2015) e Caliendo et al. (2017) oferecem bons exemplos dessa nova abordagem, com revelações importantes para a América Latina. Caliendo e Parro apresentam um estudo de caso dos ganhos de bem-estar e dos impactos nos fluxos de comércio do Acordo de Livre Comércio da América do Norte (NAFTA), um APC que atraiu grande interesse na região por ser o maior e o primeiro a envolver um país desenvolvido. Usando um modelo que se concentra nas vantagens comparativas de David Ricardo, os autores estimam que o bem-estar do México aumentou 1,3% enquanto os salários, uma variável que tende a acompanhar de perto os efeitos do bem-estar, aumentaram 1,7%.

Caliendo et al. (2017) apresentam um estudo mais ambicioso que estima os impactos no bem-estar e no comércio internacional da Grande Liberalização para a maior parte do mundo, incluindo a maior parte da América Latina e do Caribe. Usando um modelo teórico mais equipado para capturar os ganhos de realocação de recursos entre firmas do que aqueles relacionados com vantagens comparativas, os autores analisam o impacto dos cortes de tarifas negociados pela Rodada Uruguai (1986–94) e os APCs assinados de 1990 a 2010. Suas conclusões apontam para um ganho de bem-estar médio de 1,6% nos países da amostra, dos quais 92% são impulsionados pela Rodada Uruguai.

O tamanho desses ganhos suscita a pergunta: a liberalização comercial é muito barulho por nada? Esses ganhos certamente não apoiam o marketing da liberalização preferencial ou multilateral como a panaceia para melhorar a situação do consumidor. No entanto, eles tampouco podem ser interpretados como prova da irrelevância dessas políticas. Primeiramente, essas estimativas abrangem apenas tarifas — já baixas na maior parte do mundo desenvolvido — e deixam de fora outras barreiras comerciais, que foram particularmente significativas na América Latina e no Caribe[20]; em segundo lugar, elas não abrangem todos os possíveis ganhos de comércio discutidos anteriormente e, por fim, elas oferecem uma análise valiosa, mas apenas limitada, das experiências dos países da região.

Embora as duas primeiras deficiências não possam ser efetivamente resolvidas — dados confiáveis sobre BNTs são escassos, e a teoria do comércio internacional está ainda por incorporar todos os ganhos de comércio em um único modelo[21] — a terceira pode ser mitigada por um exercício que reproduza os resultados de Caliendo et al. (2017) para uma amostra mais ampla dos países da região.

Para tanto, utiliza-se um banco de dados ampliado (1990–2015), com informações sobre tarifas mais abrangentes e confiáveis para a América Latina e Caribe.[22] O período-base da análise também foi alterado do ano inicial para o ano final, a fim de melhor refletir a estrutura atual das economias. Isso significa que a comparação é feita entre os resultados de 2015 e os que teriam prevalecido se as tarifas preferenciais e de NMF da região e do resto do mundo voltassem para os seus níveis pré-liberalização.

Os resultados para os 26 países da América Latina e do Caribe na amostra são apresentados na Figura 2.19. Esses resultados apontam para um aumento mediano de 0,2% no bem-estar e um ganho de 0,8% no salário real, que são superiores aos ganhos no resto do mundo (0,1% e 0,3%, respectivamente). Mais uma vez, o tamanho dos ganhos é preocupante, mas as qualificações em termos de abrangência de BNTs e tipos de ganhos de comércio cobertos também são válidas aqui.

Mais reveladora do que a mediana é a grande variação de ganhos na região. A maioria dos países está em melhor situação, mas alguns apresentaram perdas em bem-estar (Barbados, Belize, Bolívia, Haiti, Bahamas e Venezuela) e salários reais (Haiti e Bahamas). Esses são, em grande parte, países cujas taxas de NMF ou preferenciais mudaram muito pouco ou até aumentaram no final do período.

A desagregação entre ganhos preferenciais e NMF também oferece insights interessantes. Para um país típico da região, a liberalização preferencial explica 20% do bem-estar e 44% dos ganhos de salário real. Esses resultados contrastam fortemente com os do resto do mundo, onde os mesmos números são 15% e 10%, respectivamente. Isso parece refletir duas características da liberalização da América Latina e do Caribe: o alcance e a profundidade da rede de APCs e a liberalização frequentemente limitada de NMF, particularmente no Mercosul e no Caribe.

Outra peculiaridade importante da região é que a liberalização baseada em NMF não pode ser interpretada inteiramente como multilateral, pelo menos não no mesmo sentido usado por Caliendo et al. (2017). Diferentemente do resto do mundo – com exceção de alguns países asiáticos, como Índia e Indonésia — a maioria dos países da região tem um excedente significativo de tarifas de NMF, ou seja, as tarifas de NMF aplicadas são significativamente mais baixas do que as negociadas durante a Rodada Uruguai (“tarifas consolidadas”). A diferença varia de 10 a 30 pontos percentuais.[23] Como os exercícios usam tarifas aplicadas e não consolidadas, isso significa que a liberalização de NMF tem um componente unilateral claro que vai muito além da Rodada Uruguai. Essa margem não é apenas uma preocupação analítica, mas tem implicações de políticas públicas claras, pois gera incerteza em relação à estabilidade das políticas comerciais da região (ver Capítulo 7).

Figura 2.19  Efeitos no bem-estar e nos salários da Grande Liberalização
Países selecionados da América Latina e do Caribe, 1990–2015 (%)

Fonte: Cálculos próprios.
Nota: A simulação reflete mudanças nas tarifas aplicadas de NMF e tarifas preferenciais em todo o mundo. Ver detalhes em Cai e Li (2019).

Apesar da lacuna existente entre o impacto real e o esperado da liberalização comercial no crescimento e no bem-estar, a conclusão parece ser que a abertura das economias da região produziu ganhos para a economia como um todo, para setores (principalmente a manufatura) e para indivíduos. Embora esses ganhos possam parecer pequenos, eles adquirem uma outra importância quando acumulados no tempo. De fato, parecem ofuscar o impacto de qualquer outra política pública implementada de forma isolada.

[1]    O PIB é medido em paridade do poder de compra (PPC) para mitigar questões de medição relacionadas à volatilidade cambial. Desvalorizações ou valorizações cambiais marcantes podem afetar significativamente esse indicador, mesmo que o comércio ou os fundamentos da política comercial não tenham mudado.

[2]    Não mostrados na figura. Segundo estimativas de Bulmer-Thomas (2003: 190) para 13 economias latino-americanas, a relação comércio internacional/PIB (média simples) em 1928 foi de 57,4%.

[3]    O Índice de Globalização KOF (Gygli, Haelg e Sturm, 2018) é estruturado da seguinte forma: (i) 32,5 % — BNTs (WEF Competitiveness Report Survey) e custos de conformidade para importação e exportação (relatório Doing Business do Banco Mundial); (ii) 34,5% — impostos sobre o comércio internacional como porcentagem da receita fiscal (FMI, Anuário de Estatísticas Financeiras Governamentais ); (iii) 33% — média tarifária não ponderada (World Economic Freedom).

[4]    Ver Edwards (1985) para detalhes da experiência do Chile.

[5]    “Comércio transfronteiriço” e “movimento de pessoas físicas” correspondem às modalidades de prestação 1 e 4 do Acordo Geral sobre Comércio de Serviços (GATS), que entrou em vigor em 1995, após a Rodada Uruguai. Os modos excluídos são “consumo no exterior” (modo 2, por exemplo, turistas, estudantes ou pacientes) e presença comercial (modo 3, por exemplo, afiliadas de firmas estrangeiras estabelecidas localmente).

[6]    Ver análise em Irwin (2019).

[7]    Easterly (2018) e Feyrer (2019) também fazem contribuições relevantes para o debate sobre comércio e crescimento, mas que não estão estritamente relacionadas à política comercial. Easterly estabelece correlações positivas entre todo o pacote de reformas e crescimento do Consenso de Washington, enquanto Feyrer usa alterações nos custos de transportes para identificar com maior rigor o impacto do comércio no crescimento da renda. Segundo ele, diferenças na previsão de crescimento comercial podem explicar cerca de 17% da variação no crescimento da renda entre países de 1960 a 1995.

[8]    Estevadeordal e Taylor (2013: 1689).

[9]    Foram adotadas duas bases de dados de tarifas: Grupo CESIFO-Banco Mundial e Economic Freedom in the World (EFW). A primeira incluiu tarifas de NMF e tarifas preferenciais; a última usou tarifas efetivas (receita tarifária dividida pelas importações) até 1995 e, em seguida, tarifas de NMF da World Integrated Trade Solution (WITS). Os países da América Latina são: Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, República Dominicana, Equador, Guatemala, Honduras, México, Nicarágua, Panamá, Peru, Paraguai, El Salvador, Uruguai e Venezuela. Ver Merchán e Mesquita Moreira (2019b) para detalhes técnicos do exercício.

[10]   O coeficiente de correlação entre mudanças tarifária percentuais e o crescimento anual do PIB per capita para toda a amostra é de –0,3, estatisticamente significante no nível de 5%, –0,41 (no nível de 10%) para a América Latina e –0,28 (nível de 10%) para o resto do mundo. Em termos do índice KOF de jure de liberalização comercial, o coeficiente de correlação para toda a amostra é 0,24, estatisticamente significante no nível de 5%, 0,36 (significante em 10%) para a América Latina e 0,22 (significante em 10%) para o resto do mundo.

[11]   O exercício não ultrapassa 2010 devido à falta de dados para variáveis de controle fundamentais, tais como educação e qualidade das instituições.

[12]   Ver Merchán e Mesquita Moreira (2019b), Tabelas 1–3. Estimativas baseadas nas tabelas 1b e 2b, colunas 2 e 12.

[13]   Resultado comparável a Billmeier e Nannicini (2013) examinado anteriormente. A mudança de tarifas explica 32% do crescimento acumulado do PIB per capita no período. No caso do índice KOF, o número é 39%.

[14]   Os 10 setores são agricultura, pesca, mineração e extrativismo, alimentos e bebidas, têxtil e vestuário, madeira e papel, petróleo, produtos de metal, eletricidade e máquinas e equipamentos de transporte.

[15]   As tarifas sobre o produto final das atividades são médias ponderadas pelo valor agregado. As tarifas de insumos são médias ponderadas das tarifas aplicadas a bens usados como insumos, com os pesos provenientes das matrizes de insumo-produto da Eora. Ver em Merchán e Mesquita Moreira (2019b) detalhes sobre a construção de dados e os resultados econométricos.

[16]   Intervalos de confiança são uma faixa de valores com 95% de probabilidade de incluir o impacto real.

[17]   Essas estimativas refletem cortes medianos de tarifas de 41% e 66% para produtos finais e insumos, respectivamente. Esses resultados explicam cerca de 33% (43%) do crescimento do valor agregado acumulado da manufatura no período 1990–2015.

[18]   Ver Baldwin e Venables (1995).

[19]   Ver análises em Costinot e Rodríguez-Clare (2014) e Feenstra (2018).

[20]   Como Caliendo e Parro (2015: 29) colocaram no caso do NAFTA: “Inquestionavelmente, o NAFTA tinha mais disposições do que apenas reduzir tarifas entre membros, e de forma alguma nossos resultados devem ser interpretados como os efeitos do acordo inteiro no comércio e no bem-estar.”

[21]   Ver Feenstra (2018b) para uma tentativa promissora nesse sentido.

[22]   Ver Cai e Li (2019).

[23]   Ver Bown et al. (2017, Capítulo 3).

3

A mecânica por trás da liberalização: macroevidências

A Grande Liberalização produziu ganhos significativos de crescimento e bem-estar — mas como? Que canais esses ganhos percorreram? Que papéis desempenharam os fluxos de comércio, de investimento estrangeiro direto (IED) e de conhecimento? Qual foi o impacto da abertura sobre os padrões de especialização – por exemplo, agricultura e serviços versus manufatura? Estes ajudaram ou impediram o crescimento? Este capítulo analisa as macroevidências disponíveis (nos níveis de país e de setor).

Fluxos de comércio: fortes impactos, mas não o suficiente

As políticas de substituição de importações levaram a participação da América Latina e do Caribe no comércio mundial de bens a uma queda vertiginosa, exatamente quando a maior parte da Ásia em desenvolvimento caminhava na direção contrária, com uma estratégia de promoção das exportações. Essa tendência foi revertida no início dos anos 1990, quando a Grande Liberalização ganhou força. Infelizmente, a reversão não foi forte o suficiente para que a região recuperasse totalmente as perdas ou para que alcançasse a Ásia em desenvolvimento—principal fonte de inspiração da abertura—mesmo quando a China não é considerada parte do grupo (ver Figura 3.1).

Os dados para a região, no entanto, escondem diferenças importantes no desempenho dos países. Aqueles que foram mais longe na liberalização de suas economias — Chile, Peru, México ou Costa Rica — tiveram um desempenho significativamente melhor do que aqueles que não o fizeram (por exemplo, Brasil ou Argentina) (Figura 3.2).

No comércio de serviços, onde a liberalização foi, em geral, mais hesitante, o panorama é mais desolador. A Figura 3.3 mostra a participação da região no comércio mundial nos serviços para os quais a liberalização é mais importante.[1] A tendência de queda foi interrompida apenas brevemente na primeira metade dos anos 1990, quando a Grande Liberalização decolou, em nítido contraste com o desempenho da Ásia em desenvolvimento, liderada pela China, no Leste, e pela Índia, no Sul. Esse fraco desempenho foi compartilhado pela maioria dos países da região, cuja participação no comércio mundial na segunda década dos anos 2000 foi menor do que no período anterior à liberalização, com exceção de Costa Rica e Uruguai (Figura 3.4).

Figura 3.1   Participação no comércio mundial de bens: América Latina e Caribe e Ásia em desenvolvimento

Fonte: Cálculos próprios com base no banco de dados do FMI-DOTS.
Nota: A região da América Latina e Caribe inclui Argentina, Bahamas, Barbados, Belize, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, República Dominicana, Equador, El Salvador, Guatemala, Guiana, Haiti, Honduras, Jamaica, México, Nicarágua, Panamá, Paraguai, Peru, Suriname, Trinidad e Tobago, Uruguai e Venezuela. Ásia em desenvolvimento inclui Camboja, China, Hong Kong, Índia, Indonésia, Coreia, Malásia, Paquistão, Filipinas, Cingapura, Tailândia e Vietnã. Os dados para a China estão disponíveis somente após 1978.

Figura 3.2   Mudança na participação no comércio mundial de bens e liberalização do comércio (índice KOF de jure de liberalização do comércio), 1980–2017

Fonte: Cálculos próprios com base em dados do FMI-DOTs e do KOF.
Nota: O Índice de Globalização KOF (Gygli, Haelg e Storm, 2018) está estruturado da seguinte forma: (a) 32,5% — custos de importação e exportação com barreiras não tarifárias e comerciais; (ii) 34,5% — impostos sobre o comércio internacional como porcentagem da receita; e (iii) 33% — média simples das tarifas. Quanto maior o índice, mais liberalizado o país. A linha pontilhada é uma linha de tendência linear, estatisticamente significativa em 5%.

É tentador atribuir as mudanças no volume de comércio às políticas comerciais, principalmente porque, nesse caso — diferentemente do crescimento e do bem-estar — elas têm um impacto mais claro e direto. No entanto, as evidências apresentadas até agora, embora relevantes, são, em geral, circunstanciais. Outras forças e políticas também tiveram um papel. A emergência da China, por exemplo, reconfigurou totalmente o cenário do comércio mundial nas últimas duas décadas, expondo a região a choques de oferta (manufaturados) e de demanda (commodities).[2]

Figura 3.3   Participação no comércio mundial de serviços selecionados, América Latina e Caribe e Ásia em desenvolvimento

Fonte: Cálculos próprios com base em dados do FMI-DOTs.
Note: Os setores de serviços são aqueles definidos pelo GATS como Modalidade 1 (comércio transfronteiriço) e Modalidade 4 (presença de pessoas físicas), que abrangem serviços profissionais, financeiros, de telecomunicações e de transporte. A região da América Latina e Caribe inclui Argentina, Belize, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, Equador, El Salvador, Guatemala, Guiana, Honduras, México, Nicarágua, Panamá, Paraguai, Peru, Suriname, Uruguai e Venezuela. Leste da Ásia inclui China, Hong Kong, Coréia, Macau e Mongólia. Sul da Ásia abrange Afeganistão, Bangladesh, Butão, Índia, Irã, Maldivas, Nepal, Paquistão e Sri Lanka.

Mudanças tecnológicas também tiveram um impacto importante, conduzindo ao desenvolvimento de cadeias globais de valor e criando oportunidades para o comércio de bens intermediários (ver Quadro 3.1). E, é claro, os países adotaram uma vasta gama de políticas macroeconômicas e cambiais, algumas delas claramente equivocadas, o que provavelmente também afetou o comércio internacional.

Felizmente, o impacto mais preciso da liberalização nos fluxos de comércio pode ser estimado usando a mesma abordagem de equilíbrio geral do Capítulo 2, que considera os efeitos tanto diretos como indiretos em toda a economia. Nesse caso, em vez de bem-estar ou salários, o contrafactual usa as relações comércio/PIB que teriam prevalecido em 2015 se as tarifas de nação mais favorecida (NMF) e as tarifas preferenciais na região e no resto do mundo tivessem permanecido nos níveis anteriores à liberalização.[3]

Figura 3.4   Participação no comércio mundial de serviços selecionados, países selecionados da América Latina e do Caribe

Fonte: Cálculos próprios com base em dados do FMI-DOTs.
Nota: Os setores de serviços são aqueles definidos pelo GATS como Modalidade 1(comércio transfronteiriço) e Modalidade 4 (presença de pessoas físicas), que abrange serviços profissionais, financeiros, de telecomunicações e de transporte. A linha pontilhada é a diagonal do gráfico. Os países abaixo da linha perderam participação de mercado. A região da América Latina e Caribe cobre Argentina, Belize, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, Equador, El Salvador, Guatemala, Guiana, Honduras, México, Nicarágua, Panamá, Paraguai, Peru, Suriname, Uruguai e Venezuela. Leste da Ásia inclui China, Hong Kong, Coreia, Macau e Mongólia. Sul da Ásia inclui Afeganistão, Bangladesh, Butão, Índia, Irã, Maldivas, Paquistão e Sri Lanka.

Os resultados apontam para um impacto mediano positivo e considerável de 28%, dos quais quase metade é impulsionada por liberalizações preferenciais (ver Figura 3.5). Como no caso de bem-estar e salários, esses números são mais altos que os do resto do mundo (impacto mediano de 17%, sendo que um terço é explicado por acordos preferenciais de comércio, ou APCs), reafirmando não apenas os ganhos mais altos da região, mas também a maior relevância de sua dimensão preferencial de liberalização.

A grande variação nos resultados entre países ressalta as diferenças nas posições iniciais dos países e suas abordagens de liberalização. Os principais vencedores geralmente apresentam tarifas anteriores à liberalização muito altas (por exemplo, Brasil), uma postura agressiva na liberalização preferencial (por exemplo, Chile) ou ambas (por exemplo, Peru e Colômbia). Os perdedores, em geral, aumentaram suas tarifas de NMF (por exemplo, Bahamas e Haiti).

QUADRO 3.1       A GRANDE LIBERALIZAÇÃO E AS CADEIAS GLOBAIS DE VALOR

As cadeias globais de valor (CGVs) — a localização de diferentes estágios do processo de produção em diferentes países — podem ser consideradas um subproduto da Grande Liberalização que varreu o mundo em desenvolvimento, abrindo novas oportunidades para o comércio.[a] Ganharam força no início dos anos 1990 e atingiram o apogeu nos anos imediatamente seguintes à crise financeira global.[b] Infelizmente, apesar dos esforços da América Latina e do Caribe para liberalizar seu comércio, sua participação nas CGVs ficou atrás de outras regiões como Ásia e União Europeia. Por que isso aconteceu? O que reserva o futuro?

Encadeamentos para trás e para a frente

Há duas medidas complementares de participação em CGVs: encadeamentos para trás (backward linkages) e para a frente (forward linkages). Os encadeamentos para trás capturam o grau em que bens e serviços estrangeiros são usados para produzir os bens que são exportados. O fio importado por Honduras, que depois é transformado em tecido e exportado, é um exemplo da participação para trás de Honduras. Os encadeamentos para a frente capturam o grau em que os bens e serviços produzidos internamente são usados na produção das exportações de bens por outros países. Por exemplo, o tecido exportado por Honduras pode ir para uma fábrica no México, onde é transformado em camisa e depois exportado para os Estados Unidos.

A Figura 3.1.1 mostra como a participação da região em CGVs evoluiu desde a Grande Liberalização, de acordo com essas duas métricas. A região ficou muito atrás da Ásia e da Europa — as duas regiões que lideraram o crescimento rápido das CGVs — em encadeamentos para trás no início dos anos 1990 e apresentaram um hiato menor nos encadeamentos para a frente, principalmente em relação à Ásia. Desde então, a participação nos encadeamentos para a frente vem aumentando marcadamente, mas não o suficiente para reduzir o hiato com outras regiões. O cenário para os encadeamentos para trás é mais desanimador, pois a participação da região não mudou significativamente ao longo do período, em nítido contraste com os aumentos observados na Ásia e na Europa.

Essas participações em encadeamentos para a frente e para trás podem ser desmembradas em ligações intrarregionais e extrarregionais, revelando a força das cadeias de valor desenvolvidas nas e entre as regiões e o resto do mundo. A Figura 3.1.2 mostra que, após quase 30 anos de liberalização, a América Latina e o Caribe não apenas participam menos nos encadeamentos para trás e para a frente do que a UE e a Ásia, mas também têm contribuições mais baixas provenientes de encadeamentos intrarregionais, indicando a relativa fragilidade das suas cadeias de valor regionais.

Figura 3.1.1    Participação das CGVs na América Latina e no Caribe, União Europeia e Ásia: encadeamentos para a frente e para trás, 1990–2015, como porcentagem de exportações nacionais ou estrangeiras

Fonte: Blyde e Trachtenberg (2019).
Nota: A participação para trás é calculada como a parcela do valor agregado estrangeiro na produção nacional para exportação. A participação para a frente é calculada como a parcela do valor agregado nacional nas exportações estrangeiras. Ver Blyde e Trachtenberg (2019) para a composição das regiões.

Por que a participação é tão baixa?

A política comercial é apenas um dos muitos fatores por trás do desenvolvimento de cadeias de valor, e alguns deles não favorecem a região, ou pelo menos os países ao sul.[c] Entre esses fatores estão, por exemplo, a inexistência de uma economia regional grande e dinâmica, como o Japão e a China na Ásia ou a Alemanha na UE; ou fortes vantagens comparativas no setor manufatureiro, onde o potencial para desenvolver cadeias de valor é indiscutivelmente maior do que na agricultura ou na mineração. No entanto, o desenvolvimento desigual da Grande Liberalização na região e a natureza fragmentada da sua dimensão intrarregional também tiveram um papel importante nesses resultados (ver mais nos capítulos 2 e 7).

Figura 3.1.2    Participação das CGVs na América Latina e no Caribe, União Europeia e Ásia: encadeamentos intrarregionais e extrarregionais, 2015, como porcentagem das exportações nacionais ou estrangeiras

Fonte: Blyde e Trachtenberg (2019).
Nota: A participação para trás é calculada como a parcela do valor agregado estrangeiro na produção nacional para exportação. A participação para a frente é calculada como a parcela do valor agregado nacional nas exportações estrangeiras. Ver Blyde e Trachtenberg (2019) para a composição das regiões.

Por exemplo, custos altos de comércio podem dificultar o crescimento das cadeias de fornecimento, principalmente quando afetam insumos intermediários manufaturados.[d] Isso explica, pelo menos em parte, por que os países da região que foram mais lentos na liberalização e passaram por retrocessos mais fortes, como Brasil e Argentina, têm as menores participações nos encadeamentos para trás (12% e 17%, respectivamente). O México, por outro lado, um dos líderes da liberalização, tem uma das maiores participações nestes encadeamentos (29%).[e]

A liberalização preferencial da região, que levou a uma rede fragmentada de APCs sem preferências ou regras de origem comuns, provavelmente também dificultou o desenvolvimento de cadeias de fornecimento, particularmente no nível regional. Por exemplo, para um dado país da região, na média, 34,6% das exportações vão para membros de acordos comerciais que não incluem seus parceiros na região. Essa porcentagem é substancialmente mais alta do que as da Ásia (15,2%) e da UE (0). Ou seja, quando se trata de obter insumos da própria região, um país da Europa ou da Ásia enfrenta menos limitações na cadeia de valor porque vende volumes maiores de suas exportações para países signatários de acordos comerciais, dos quais um potencial país produtor de insumos da mesma região também é membro.[f]

__________________

[a] Ver Blyde (2014).

[b] Ver Degain, Meng e Wang (2017).

[c] Ver Blyde (2014).

[d] Johnson e Noguera (2017).

[e] Dados para 2015. Cálculos próprios com base em Koopman, Wang e Wei (2014), usando dados do EORA Global MRIO.

[f] Ver Mesquita Moreira (2018, Capítulo 5).

Figura 3.5   Impacto da liberalização nas razões comércio/PIB, países selecionados da América Latina e do Caribe

Fonte: Cálculos próprios.
Nota: Essa figura mostra o impacto de equilíbrio geral nas razões comércio/PIB de uma redução nas tarifas de nação mais favorecida (NMF) e tarifas preferenciais em todo o mundo entre 1990 e 2015. Ver Cai e Li (2019) para detalhes.

Figura 3.6   Impacto de APCs selecionados da América Latina e do Caribe no comércio, 1990–2015

Fonte: Cálculos próprios.
Nota: Essa figura mostra o impacto de equilíbrio geral nos fluxos de comércio intrabloco e extrabloco entre 1990 e 2015. Exceto para o NAFTA, as barras verdes foram omitidas porque, por definição, constituem os mesmos fluxos que as barras azul. Ver Cai e Li (2019) para dados e metodologia.

A abordagem de equilíbrio geral também permite uma análise mais detalhada da liberalização preferencial, que normalmente explica metade do impacto nos fluxos de comércio. Essa análise é feita com um exercício contrafactual, abrangendo cinco dos APCs mais importantes da região nos últimos 30 anos, todos firmados ou efetivamente implementados no início dos anos 1990: o Mercado Comum da América Central (CACM), a Comunidade Andina (CAN), a Comunidade do Caribe (CARICOM), o Mercado Comum do Sul (Mercosul) e o Acordo de Livre Comércio da América do Norte (NAFTA).[4]

As estimativas sugerem que os APCs tiveram um forte impacto positivo nos fluxos intrabloco, mais do que dobrando o seu valor em todos os casos, exceto nas exportações do México para o NAFTA (ver a Figura 3.6). Isso confirma a importância dos ganhos preferenciais. A classificação do impacto entre os acordos reflete principalmente a importância das barreiras iniciais. O menor impacto nas exportações do México para o NAFTA, por exemplo, está atrelado às baixas tarifas de NMF dos seus parceiros.[5]

Os impactos estimados nas importações e exportações extrarregionais também são reveladores. O primeiro ponto indica um pequeno desvio do comércio, que foi amplamente superado por ganhos intrabloco, sugerindo que esses acordos não impulsionaram as exportações para o resto do mundo. As economias dos blocos não eram suficientemente grandes e diversificadas para gerar os ganhos esperados de escala e especialização (ver mais no capítulo 7).[6]

Diversificação das exportações: sim, não ou talvez

A liberalização comercial deveria permitir aos países exportar mais dos bens e serviços que já exportavam, desenvolvendo, ao mesmo tempo, exportações de novos bens e serviços para novos mercados. Essas expectativas, no entanto, foram questionadas com base no argumento de que as exportações poderiam voltar a se concentrar em algumas poucas commodities agrícolas e de mineração. Essa reconcentração foi considerada potencialmente prejudicial ao crescimento após a Grande Recessão, repercutindo as ideias por trás das políticas de substituição de importações.

A preocupação não era necessariamente com a concentração em si, mas sim com a concentração em recursos naturais supostamente de baixa produtividade, também conhecida como maldição dos recursos naturais ou doença holandesa.[7] A literatura, no entanto, está longe de ser conclusiva no que se refere aos impactos negativos desse tipo de concentração no crescimento.

Por exemplo, sabe-se que a diversificação das exportações aumenta à medida que a renda per capita cresce, mas diminui após um certo limiar, seguindo uma relação em formato de “U” invertido. No entanto, a direção da causalidade não é clara.[8] Sabe-se também que existe uma vasta literatura empírica com evidências preocupantes sobre os efeitos da maldição dos recursos naturais sobre a volatilidade da renda, as instituições e a corrupção. No entanto, essa mesma literatura sugere que a maldição está longe de ser inevitável.[9]

Mas o que de fato ocorreu com as exportações da região após quase 30 anos de liberalização? O que predominou: concentração ou diversificação? Excluindo serviços, para os quais os dados disponíveis não permitem uma análise detalhada, a Figura 3.7 ajuda a responder a essa pergunta. Ela divide o crescimento acumulado das exportações nas décadas de 1990 e 2000 em quatro propulsores: exportações de bens já exportados no ano inicial para mercados que já estavam ativos; exportações de bens já exportados no ano inicial, mas que se expandiram para novos mercados; exportações de novos bens para mercados já ativos; e exportações de novos bens para novos mercados.

Os resultados mostram que a liberalização trouxe consigo uma diversificação significativa de exportações para novos bens e mercados durante sua primeira década, embora com variações significativas em toda a região. A contribuição mediana dos novos bens para o crescimento das exportações (mercados existentes e novos) foi de 24%, o que é alto para os padrões dos países em desenvolvimento.[10] Os ganhos foram impulsionados principalmente pelos países menores, cujas exportações eram, originalmente, as menos diversificadas. Novos mercados (para bens existentes e novos) também deram uma contribuição significativa, com a mediana atingindo 32% do crescimento geral, liderada, nesse caso, por uma mistura de países pequenos e grandes.

Esse padrão, no entanto, mudou significativamente nos anos 2000, quando a região surfou nas águas de um boom de commodities impulsionado pela China. A contribuição mediana de novos bens caiu para 2% e a de novos mercados para 22%, com a mudança afetando igualmente exportadores de commodities e de não commodities. As exceções foram países como Brasil e México, cujas contribuições de novos bens e novos mercados no primeiro período já eram pequenas, refletindo um nível inicial já alto de diversificação de bens (Brasil e México) e de mercados (Brasil).

Como essa dinâmica nos dois períodos afetou os níveis gerais de concentração das exportações da região? Usando o índice de Theil para responder a essa pergunta, a Figura 3.8 mostra que a primeira década da liberalização acentuou uma tendência de diversificação iniciada durante os anos de substituição de importações e impulsionada em grande parte por onerosos incentivos fiscais e financeiros.[11] Essa tendência, no entanto, foi revertida durante o boom das commodities; resta ver se essa reversão é permanente ou apenas cíclica.

Figura 3.7   Desagregação do crescimento das exportações por bens e mercados, países selecionados da América Latina e do Caribe

Fonte: Cálculos próprios com base em dados do WITS-Comtrade.
Nota: A figura desagrega o crescimento acumulado das exportações de um país em bens e mercados que estavam ativos no ano base e aqueles que se tornaram ativos (novos) durante o período, incluindo todas as permutações possíveis. O valor das exportações para o ano base foi calculado como a média entre os dois primeiros anos dos respectivos períodos. Todas as contribuições somam 100% (–100% nos países onde as exportações diminuíram). Os bens são definidos no nível de cinco dígitos da SITC (Rev. 2) para 1990–99 e no nível de cinco dígitos da SITC (Rev. 3) para 2000–16.

Figura 3.8   Diversificação das exportações durante a Grande Liberalização, países selecionados da América Latina e do Caribe

Fonte: Cálculos próprios com base nas fontes mencionadas na nota abaixo.
Nota: A figura mostra um índice de Theil, calculado como em Cadot, Carrère e Strauss-Kahn (2011a), com base em dados no nível de quatro dígitos do SITC (Rev. 1). A série para 1963–2011 foi extraída da base de dados de diversificação de exportações do FMI. Os dados do WITS e a mesma metodologia foram utilizados para estender essa série até 2017. O índice é calculado como uma média regional simples. Quanto mais baixos os índices, maior a diversificação. A área sombreada marca o período da Grande Liberalização. A região da América Latina e Caribe inclui Argentina, Belize, Bolívia, Brasil, Barbados, Chile, Colômbia, Costa Rica, República Dominicana, Equador, Guatemala, Guiana, Honduras, Jamaica, México, Nicarágua, Panamá, Peru, Paraguai, El Salvador, Suriname, Trinidad e Tobago, Uruguai e Venezuela.

Figura 3.9   Diversificação das exportações

Fonte: Cálculos próprios com base em dados do WIT-Comtrade.
Nota: Índice de Theil, calculado como em Cadot, Carrère e Strauss-Kahn (2011a), com base em dados no nível de quatro dígitos do SITC (Rev. 1). Ver nota da Figura 3.8. A linha tracejada é a diagonal da figura. As exportações dos países acima (abaixo) da linha tornaram-se menos (mais) diversificadas.

Como em outros resultados, essa tendência oculta diferenças significativas entre países, embora a maioria dos países, principalmente na América do Sul, tenha acabado com uma cesta de exportações menos diversificada após o boom das commodities do que no início da Grande Liberalização (Figura 3.9). As exceções são o México e a América Central, cujas vantagens comparativas não são tão fortemente baseadas em recursos naturais quanto as da América do Sul.

As digitais da liberalização: especialização ou diversificação

Embora a liberalização tenha ampliado incontestavelmente o comércio e apresentado resultados positivos para a região, a lógica do seu impacto na diversificação é mais complexa. A teoria tradicional do comércio internacional evita discutir os determinantes da diversificação das exportações e, se tanto, aplaude os benefícios da especialização que o comércio pode trazer.[12] No contexto de pós-liberalização da América Latina — e uma vez que a proteção pulverizou demasiadamente os recursos da região — uma maior especialização, em vez de diversificação, seria o cenário mais provável.

Modelos de comércio internacional mais recentes, no entanto, destacam como barreiras comerciais mais baixas, tanto no país quanto no exterior, podem ajudar a aumentar o número de exportadores de diferentes variedades de bens, seja porque as exportações se tornam lucrativas até para empresas de baixa produtividade, seja porque os efeitos de conhecimento e pró-concorrência aumentam o nível de produtividade para todas as empresas, aumentando o número de exportadores. Com esse grau de ambiguidade teórica, o impacto da liberalização se torna principalmente uma questão empírica.

Os dados descritivos examinados até agora sugerem que a diversificação prevaleceu, em média, durante o período de liberalização, embora uma parte significativa dos ganhos tenha sido eliminada durante o boom das commodities. Isso, no entanto, é uma evidência circunstancial e, como no caso dos fluxos de comércio, são necessárias mais ferramentas analíticas para eliminar a influência de outros possíveis fatores além da Grande Liberalização.

Algumas dessas ferramentas podem ser encontradas em uma literatura empírica ainda incipiente, que aponta para um impacto mundial positivo da liberalização comercial na diversificação de exportações, particularmente no caso de APCs.[13] Uma extensão de algumas dessas abordagens analíticas pode esclarecer o que aconteceu na região.

Kehoe e Ruhl (2013), por exemplo, constatam que a diversificação das exportações — definida como um aumento das vendas dos bens menos comercializados[14] — respondeu vigorosamente à liberalização comercial em todo o mundo. Uma extensão desse tipo de exercício, usando uma abordagem econométrica mais rigorosa e medidas diretas de política comercial (tarifas), ajuda a identificar de maneira mais confiável o papel da liberalização nas relações comerciais da região.

Os resultados são coerentes com o padrão de ganhos e reversão demonstrado nas análises anteriores, com os bens menos comercializados respondendo energicamente aos cortes de tarifas nos anos 1990, mas não durante o boom das commodities nos anos 2000. (Figura 3.10).

Figura 3.10  Liberalização comercial e diversificação de exportações: impacto nos bens menos comercializados

Fonte: Cálculos próprios com dados do WITS (comércio) e do Grupo CESifo – Banco Mundial (tarifas).
Nota: A figura mostra intervalos de confiança de 95% para o impacto médio da redução mediana da tarifa aplicada no país de destino, no crescimento anual das exportações por seus pares de países da América Latina de bens menos comercializados e outros tipos de bens (5 dígitos da SITC). Bens menos comercializados são definidos como em Kehoe e Ruhl (2013, nota 26). Os pares de países que não comercializam pelo menos 10% dos possíveis bens do Sistema Harmonizado (SH) são descartados. Ver Merchán e Mesquita Moreira (2019) para detalhes de resultados e metodologia.

A abordagem de Debaere e Mostashari (2010), por outro lado, ajuda a colocar esses ganhos em perspectiva, ao estimar o impacto das tarifas na pauta de bens importados pelos EUA, constatando que tarifas mais baixas diversificam as exportações dos seus sócios, embora o impacto seja relativamente baixo. Uma abordagem semelhante pode ser aplicada a todos os parceiros comerciais da América Latina e do Caribe, usando dados de comércio bilateral de 1990 a 2015. O objetivo é estimar o impacto da mudança de tarifas de um parceiro comercial (por exemplo, um corte de tarifas gerado pela Rodada Uruguai ou por um APC) na probabilidade de os países da América Latina e do Caribe exportarem um novo bem.

As estimativas sugerem que tarifas mais baixas no mercado de destino têm um impacto médio positivo, mas pequeno, no número de bens exportados. Apenas 4,6% dos novos bens exportados podem ser atribuídos a tarifas mais baixas, o que sugere que a política comercial é apenas um dos vários determinantes da diversificação das exportações. Um resultado que deveria ser levado em conta na formação de expectativas quanto à abertura comercial.[15]

Mudança estrutural: melhor do que parece

Diferentemente dos outros canais discutidos neste capítulo, a análise do impacto da liberalização comercial nos padrões de especialização da região — e suas implicações para o crescimento — não é motivada pelas teorias econômicas dominantes. Suas raízes estão no que já foi chamado de alta teoria do desenvolvimento, que via o desenvolvimento principalmente como um processo de mudança estrutural, onde os recursos se movem dos setores de baixa produtividade (supostamente atividades ligadas a recursos naturais) para os de alta produtividade (supostamente ligados à manufatura).[16]

Intencionalmente ou não, essa teoria foi usada para justificar o tipo de culto da manufatura que dominava a formulação de políticas na região e a levou a virar as costas para o comércio internacional. O pressuposto fundamental era que, em quaisquer circunstâncias e a qualquer custo, a manufatura poderia proporcionar níveis mais altos de produtividade e crescimento econômico.

Se os outros canais eram frequentemente usados para justificar expectativas inflacionadas, este agia no sentido contrário. A liberalização do comércio poderia ser ruim para o crescimento, uma vez que poderia prejudicar o setor de alta produtividade que a região havia passado décadas desenvolvendo. Isso fazia parte da retórica contra a liberalização e, quando as expectativas em torno da liberalização foram frustradas, tornou-se um argumento para explicar seu fracasso. A desindustrialização era o problema — ou não era?

O que dizem os dados sobre desindustrialização? Como mostra a Figura 3.11, a desindustrialização não pode ser contestada. Durante o período de liberalização, a participação do setor manufatureiro no emprego caiu na maioria dos países, exceto em Honduras; as maiores perdas ocorreram entre os exportadores de commodities, como Uruguai, Colômbia e Argentina.

Figura 3.11  Participação da manufatura no emprego

Fonte: Cálculos próprios com base em dados da Organização Internacional do Trabalho e FMI-WEO.
Nota: Sempre que os primeiros e os últimos três anos do período não estão disponíveis, usa-se a média dos primeiros (últimos) dois anos disponíveis. O último ano disponível para a Venezuela é 2011. A linha pontilhada é a diagonal da figura. Os países abaixo da linha experimentaram uma queda na participação de sua força de trabalho na manufatura.

Parece lógico e coerente com a teoria supor que essas mudanças estão intimamente relacionadas com a liberalização do comércio, já que o setor manufatureiro foi o mais protegido. No entanto, é errado supor que a liberalização foi a única força motriz. A participação da manufatura no emprego tem uma relação no formato de “U” invertido com a renda per capita, impulsionada por dinâmicas tanto de demanda (uma renda per capita mais alta está associada a um maior consumo de serviços) quanto de oferta (crescimento da produtividade mais rápido e mais poupador da mão de obra nos setores manufatureiro e agrícola do que no setor de serviços).[17]

A relevância dessa relação pode ser observada pela posição dos países nas tendências globais. Na década de 1980, a alocação de mão de obra para a manufatura variou amplamente em toda a região, refletindo as diferentes características (tamanho e dotações de recursos) e políticas (até onde foram na busca pela substituição de importações) dos países (Figura 3.12). No entanto, na maioria dos casos, suas alocações de mão de obra eram consistentes com o seu PIB per capita.

Quase 30 anos depois, esse quadro mudou significativamente. Há menos dispersão na participação do emprego industrial, pois a maioria dos países passou por um certo grau de desindustrialização, mas eles também aderem menos à norma global. Com poucas exceções, países com vantagens comparativas na agricultura ou na mineração se deslocaram de cima para abaixo da norma (por exemplo, Argentina ou Uruguai) ou se afastaram ainda mais dela (por exemplo, Chile ou Trinidad e Tobago). Essas tendências são coerentes com uma narrativa em que as vantagens comparativas desempenham um maior papel, mas também há fortes sinais de mudanças significativas na norma global, com a participação no emprego industrial atingindo o seu máximo em níveis significativamente mais baixos.

Rodrik (2016) chama essa tendência global de “desindustrialização prematura”, que ele atribui vagamente à globalização e ao progresso tecnológico que reduz a necessidade de mão de obra.[18] No entanto, a força mais poderosa por trás do argumento da globalização é provavelmente a ascensão das economias da Ásia, particularmente a China, que tornou a produção de bens manufaturados extremamente competitiva, levando a um declínio acentuado nos seus preços relativos.[19]

Rodrik acrescenta que a desindustrialização prematura diminuiu as oportunidades de crescimento para os países em desenvolvimento. Mas isso aconteceu com a região? As evidências são escassas e, em geral, desagregam o crescimento da produtividade do trabalho em mudanças ocorridas dentro dos setores e aquelas decorrentes da realocação de recursos de setores de baixa produtividade para setores de alta produtividade.[20]

Pagés (2010), em um dos primeiros exercícios desse tipo para a região, sugere que, após a liberalização (1990–2005), a contribuição da realocação do trabalho foi marginal, o que contrasta fortemente com o auge dos anos de substituição de importações, quando representava aproximadamente metade do crescimento da produtividade do trabalho.[21] McMillan e Rodrik (2011) chegaram a uma conclusão mais preocupante de que a realocação de fato prejudicou o crescimento da região durante o mesmo período.[22]

Figura 3.12  Participação da manufatura no emprego e PIB per capita, tendências globais e países selecionados da América Latina e Caribe, 1980 vs. 2010–17

Fonte: Cálculos próprios com base em dados da Organização Internacional do Trabalho (mão de obra) e Tabela Penn World T9.1 (PIB per capita).
Nota: A figura mostra a relação estimada entre a participação da manufatura no emprego e o PIB per capita (na paridade do poder de compra em US$ de 2011), usando uma técnica Lowess não paramétrica. Ver Pierola (2019) para detalhes. As observações por país são médias para os períodos.

Há boas razões para se ter cautela com essa evidência, principalmente se o objetivo for julgar o impacto da liberalização. Primeiro, trata-se de correlação e não de causalidade. Segundo, o foco recai apenas sobre a produtividade do trabalho, ignorando a eficiência de outros fatores de produção, principalmente do capital. Como alguns setores usam mais capital (por exemplo, máquinas) do que outros, as diferenças na produtividade do trabalho podem estar associadas justamente a isso: intensidade do capital.

Terceiro, medir o crescimento da produtividade durante os anos de substituição de importações não é simples, pois os produtos manufaturados foram vendidos bem acima dos preços internacionais durante aqueles anos. Quando medidos a esses preços, o valor agregado geralmente era negativo.[23] Também é enganoso comparar a dinâmica inicial da mudança estrutural — quando os países tinham uma renda per capita muito menor e mais pessoas estavam empregadas na agricultura de subsistência — com a de um estágio muito mais avançado, quando o potencial para a realocação de recursos é muito mais baixo.

Quarto, como mostrado ao longo deste estudo, apresentar a região em linhas gerais pode ser enganoso, dadas as diferentes características e políticas adotadas pelos países. E, finalmente, os resultados da desagregação tendem a não ser robustos, variando de acordo com a escolha de dados e períodos.

Para provar esses dois últimos pontos, a desagregação da produtividade do trabalho de McMillan e Rodrik é replicada para um número selecionado de países da América Latina (Brasil, Chile, Colômbia, México e Peru), onde há dados oficiais e primários sobre valor agregado e emprego para o maior período possível após o início da Grande Liberalização.[24]

Os resultados são apresentados na Figura 3.13. Quando a desagregação abrange um período mais longo, o único país em que a realocação de recursos entre setores parece ter prejudicado o crescimento da produtividade é o Peru, mas isso não impediu que o país tivesse o maior crescimento de produtividade na amostra. Entre aqueles em que a contribuição da realocação foi positiva, o México teve a menor contribuição, embora seja um dos poucos países da região cuja participação da manufatura no emprego é maior do que o previsto por sua renda per capita (Figura 3.13).

Figura 3.13  Desagregação do crescimento da produtividade do trabalho após a liberalização comercial

Fonte: Cálculos próprios com base em dados de valor agregado e emprego coletados de fontes oficiais e do FMI (2018).
Nota: A desagregação segue McMillan e Rodrik (2011). Os períodos são definidos conforme a disponibilidade de dados. Ver Martínez del Ángel e Mesquita Moreira (2019) para detalhes.

Em suma, embora a liberalização comercial possa ter desempenhado um papel relevante na desindustrialização da região, saber se esse processo prejudicou o crescimento ainda é uma questão em aberto. O contrafactual certo pode não ser apenas os anos dourados, mas todo o período de substituição de importações, incluindo o debacle da década de 1980, quando a produtividade praticamente estagnou. Manter a proteção pode ter preservado não apenas o setor manufatureiro, mas também suas ineficiências crescentes.

No futuro, o desafio de aumentar a produtividade em toda a economia não parece passar pela reindustrialização. Essa é uma perspectiva irreal para a maioria dos países da região, em vista dos seus recursos naturais e níveis de renda per capita, fatores que são agravados pela intensa competição global na manufatura. Um objetivo mais promissor seria aumentar a produtividade nos serviços e na agricultura, bem como nos setores manufatureiros que sobreviveram.

O setor de serviços, que em 2017 absorveu em média 63% do emprego na região, não está condenado a ser um setor de baixa produtividade.[25] Sua participação crescente no emprego desde o início dos anos 2000 ajudou a apoiar o crescimento da produtividade em toda a economia na maioria dos países em desenvolvimento, incluindo Brasil, Chile e Colômbia (FMI, 2019).[26] À medida que a tecnologia ajuda os serviços a se tornarem mais comercializáveis, a política comercial pode estimular o crescimento da produtividade, aumentando a concorrência e as transferências de conhecimento. Isso é particularmente relevante em uma região onde a liberalização de serviços não acompanhou a de bens (ver Capítulo 2).

Da mesma forma, a agricultura, embora apresente uma produtividade do trabalho geralmente menor do que a do setor manufatureiro na região, está evoluindo rapidamente em países como Brasil, Chile e Colômbia.[27] O aumento da produtividade da agricultura foi impulsionado pelo uso intensivo de tecnologia, que pode ser tão ou mais sofisticada do que na manufatura (ver Capítulo 10). Aqui, também, políticas comerciais e outras políticas públicas podem ajudar a fornecer bens públicos que aumentem a produtividade e assegurem maior acesso a melhores insumos e maiores mercados em todo o mundo.

IED: acordos de comercio e de investimento importam

A liberalização abriu os países não apenas para o comércio internacional, mas também para o IED. Embora a mudança de orientação tenha sido muito mais acentuada no comércio, indicadores de jure e de facto indicam um aumento significativo na exposição da região ao IED nos últimos 30 anos. Esperava-se que essa maior exposição melhorasse a alocação de recursos, o investimento e o acúmulo de conhecimento.

Uma análise detalhada desses impactos, no entanto, está além do escopo desta seção, cujo foco é o papel que o relaxamento de restrições e a liberalização comercial desempenharam no boom de IED. Dada a falta de um indicador confiável de longo prazo para as restrições multilaterais de IED, a análise se concentra nos impactos diretos e indiretos da dimensão preferencial da liberalização. Em termos de impactos diretos, o foco são os tratados bilaterais de investimento (TBIs) e os tratados para evitar a dupla tributação (TDTs), enquanto os impactos indiretos dizem respeito principalmente aos APCs.

TBIs e TDTs reduzem o custo relativo do IED entre países.[28] Em particular, os TBIs protegem os direitos dos investidores estrangeiros, criando um marco transparente para questões como admissão de investimentos, expropriação e tratamento jurídico, e estabelecendo mecanismos de solução de controvérsias.[29] Já os TDTs reduzem os custos com regras para coordenar o alívio da dupla tributação e para compartilhar informações entre órgãos tributários nacionais sobre a base fiscal aplicável, a retenção de impostos que podem ser incidida e outras medidas tributárias relevantes.[30]

Entre 1985 e 2015, o número de pares de países com TBIs e TDTs ativos em todo o mundo aumentou 10 vezes no caso de TBIs e seis vezes para TDTs, atingindo quatro mil e seis mil, respectivamente (Figura 3.14). A região não tem sido uma exceção, firmando muitos TBIs e TDTs, particularmente com parceiros de fora da região.

A adoção entusiasmada de APCs pela América Latina e o Caribe desde o final dos anos 1980 foi documentada no Capítulo 2. A Figura 3.14 ilustra essa mesma tendência, adotando a mesma métrica usada para as TBIs e TDTs: número de pares de países envolvidos. Todos os três tipos de acordos decolaram na mesma época — início dos anos 1990, quando a Grande Liberalização ganhou força — e seguiram de perto as tendências mundiais. A grande questão é: por que os APCs seriam importantes para os fluxos de IED? Qual é o seu impacto?

O impacto dos APCs no IED depende de se o IED é horizontal ou vertical. O IED horizontal ocorre quando empresas multinacionais realizam as mesmas atividades de produção nos diversos países e, como tal, o IED age como um substituto do comércio internacional. O IED vertical, em contraste, ocorre quando essas empresas dividem seus processos de produção entre diversos países, de tal modo que cada estágio seja concluído onde os respectivos custos são mais baixos. Nesse sentido, o IED é complementar ao comércio internacional.[31]

Portanto, é provável que os APCs tenham um impacto ambivalente no IED intrarregional, aumentando os fluxos verticais e reduzindo os fluxos horizontais.[32] Como o IED agregado reage à implementação do APC é, portanto, uma questão empírica. APCs mais profundos, que incluem disposições não comerciais (por exemplo, comércio de serviços, harmonização de normas, cooperação aduaneira, mecanismos de solução de controvérsias e proteção de direitos de propriedade intelectual) e aqueles que contêm disposições sobre investimento transfronteiriço, provavelmente favorecem o acréscimo de IED, independentemente de sua natureza.[33]

Figura 3.14  Evolução do número de pares de países cobertos por acordos de integração econômica, 1985–2015

Fonte: Cálculos próprios com base em dados de Baier e Bergstrand (2017), Kohl, Brakman e Garretsen (2016), OMC, Unctad e OCDE.

Com a liberalização, os valores e o número de pares de países conectados por meio de IED e de subsidiárias de empresas multinacionais aumentaram substancialmente em todo o mundo. A região não foi exceção, principalmente por meio de suas conexões com o resto do mundo (Figura 3.15).

Figura 3.15  Evolução dos estoques de IED e número de subsidiárias, valores e número de pares de países, 1985–2015

Fonte: Cálculos próprios com base em dados de OCDE, Unctad e D&B’s Worldbase.
Nota: A diferença observada na cobertura de pares de países entre os dois números no painel inferior deve-se à natureza (e fontes) diferente dos dados utilizados.

Essas tendências paralelas nos acordos econômicos internacionais, estoques de IED e redes de subsidiárias suscitam a seguinte questão: essas tendências estão relacionadas? E, mais especificamente, esses acordos geram um aumento nos estoques bilaterais de IED e no número de subsidiárias? De acordo com uma rica literatura sobre o assunto, os APCs geralmente aumentam a atividade de IED.[34] Por sua vez, os impactos médios dos TBIs e dos TDTs são mistos e claramente apontam para diversos impactos ao longo de várias dimensões relevantes (por exemplo, pares de países).[35]

A maioria dos estudos existentes examina separadamente o impacto de cada tipo de acordo na margem intensiva (ou seja, no nível de IED entre pares de países com relações de IED pré-existentes), em oposição à margem extensiva (ou seja, o impacto em novas relações de IED). Resta saber se — e como — APCs, TBIs e TDTs interagem na formação da margem intensiva para os pares de países que já possuem alguma atividade de investimento de multinacionais (representada pelo nível de estoques domésticos de IED em dólares americanos e pelo número de subsidiárias do país de origem no país anfitrião, desde que sejam positivos) e na margem extensiva (aqui representada por uma variável binária que indica um estoque doméstico positivo de IED ou um número positivo de subsidiárias de empresas multinacionais do país de origem no país anfitrião).

Para responder a essa pergunta, um estudo econométrico usa uma base de dados abrangente e mundial de IED e acordos internacionais que cobre os períodos anteriores e posteriores ao acordo (1985–2015).[36] Os resultados sugerem que todos os três tipos de acordo (APC, TBI e TDT) têm impactos positivos e significativos na margem extensiva do IED, tanto em termos de estoques quanto de presença de subsidiárias.

Os TBIs têm os maiores efeitos. A ratificação de um TBI por um país está associada a um aumento de 6% a 7% na probabilidade de ter um IED do país sócio, seja na forma de um estoque positivo doméstico de IED ou da presença de subsidiárias de suas empresas multinacionais.[37] As estimativas correspondentes para TDTs e APCs são de 5% a 6% e de 2% a 3%, respectivamente (Figura 3.16A.1). Os impactos estimados para os países da América Latina e do Caribe (ou seja, quando pelo menos um dos países do par pertence à região) compartilham os mesmos padrões gerais, embora no caso da presença de subsidiárias, a magnitude seja aproximadamente 1 a 2 pontos percentuais mais baixa do que as contrapartes para o resto do mundo (Figura 3.16A.2).[38]

Figura 3.16  Efeitos de APCs, TBIs e TDTs nas margens extensiva e intensiva de IED, América Latina e Caribe vs. resto do mundo, 1985–2015

Fonte: Cálculos próprios com base em dados de Baier e Bergstrand (2017), Kohl et al. (2016), OCDE, Unctad, OMC e D&B’s Worldbase.
Note: A figura apresenta estimativas dos efeitos de APCs, TBIs e TDTs nas margens extensiva e intensiva de IED tanto no geral quanto nos casos quando há ou não pelo menos um país da América Latina ou do Caribe envolvido no par de países em questão. Os pontos correspondem às estimativas pontuais, enquanto os segmentos representam os respectivos intervalos de confiança de 95%. Ver Marra de Artiñano et al. (2019) para detalhes das estimações.

Em contrapartida, os acordos econômicos internacionais têm um efeito mais fraco na margem intensiva de IED. Mais precisamente, APCs e TBIs não afetam significativamente os estoques de IED ou o número de subsidiárias de empresas multinacionais. Apenas os TDTs parecem ter importância. Sua entrada em vigor está associada a um aumento de 10% no estoque de IED e de 3% no número de subsidiárias (Figura 3.16B.1). Curiosamente, o efeito positivo nesse último é impulsionado principalmente por acordos que envolvem países da América Latina e do Caribe (Figura 3.16B.2).[39]

Obviamente, os APCs podem variar em profundidade e, portanto, têm impactos variados no IED. Quando os APCs são classificados em “rasos” — acordos bilaterais preferenciais e de livre comércio — e “profundos” — uniões aduaneiras, mercados comuns e uniões econômicas — as estimativas sugerem que esses últimos têm um efeito significativamente mais forte na margem extensiva do IED, tanto na presença de subsidiárias quanto, particularmente, na existência de um estoque positivo de IED.

O impacto estimado dos acordos profundos é três vezes maior que o dos rasos. No entanto, acordos profundos e rasos não parecem exercer efeitos diferentes na margem intensiva.[40]

É claro que pares de países podem ter vários acordos de uma só vez, que em conjunto podem influenciar os resultados de IED.

As evidências consistentemente indicam que os efeitos são mais fortes quando o número de acordos é grande e quando os pares de países têm os três acordos: APCs, TBIs e TDTs.[41] Em particular, a implementação dos três acordos está associada a um aumento de mais de 15% na probabilidade de ter subsidiárias no país sócio. É importante ressaltar que o impacto estimado na margem extensiva de IED de ter dois acordos é maior do que a soma dos respectivos impactos individuais estimados, sugerindo a existência de sinergias importantes entre os diferentes tipos de acordos econômicos internacionais. Com relação à margem intensiva, apenas essa combinação parece fazer diferença (Figura 3.17).

Figura 3.17  Efeitos de APCs, TBIs e TDTs e combinações entre eles nas margens extensiva e intensiva do IED, América Latina e Caribe vs. resto do mundo, 1985–2015

Fonte: Cálculos próprios com base em dados de Baier e Bergstrand (2017), Kohl et al. (2016), OCDE, Unctad, OMC e D&B’s Worldbase.
Note: A figura apresenta estimativas dos efeitos de APCs, TBIs, TDTs e combinações alternativas entre eles nas margens extensiva e intensiva. Os pontos correspondem às estimativas pontuais, enquanto os segmentos representam os respectivos intervalos de confiança de 95%. Ver Marra de Artiñano et al. (2019) para detalhes da estimativa.

Conhecimento: expectativas não atendidas

Grande parte da expectativa de um impacto positivo da liberalização comercial no crescimento de longo prazo residia em ganhos de conhecimento capazes de estimular o crescimento sustentável da produtividade. A literatura fala de ganhos relacionados a escala, maior concorrência e externalidades tecnológicas positivas, mas o que exatamente aconteceu na região?

Visto de cima, a partir de dados agregados, o panorama está longe de ser encorajador. O crescimento da produtividade, medido pela produtividade total dos fatores (PTF, ou seja, a parte do crescimento do PIB não explicada pela acumulação de capital e trabalho) tem sido decepcionante nos últimos 30 anos.[42] Comparada aos Estados Unidos, a PTF da região começou a declinar em meados da década de 1970, estabilizando-se em torno de 60% com a liberalização no início dos anos 1990 (ver Figura 3.18).

Embora a produtividade esteja intimamente relacionada ao acúmulo de conhecimento, ambos nem sempre se movem na mesma direção.[43] Os indicadores mais diretos de conhecimento, no entanto, também não são muito encorajadores. Os três indicadores de conhecimento mais usados (número de patentes per capita, pagamentos pelo uso de propriedade intelectual e gastos com pesquisa e desenvolvimento) — contam histórias semelhantes. A emissão média de patentes per capita na região caiu de 6,2 na década de 1990 para 4,7 nos anos 2000, bem abaixo da mediana da OCDE, que é de 143. Os gastos com propriedade intelectual como porcentagem do PIB aumentaram de 0,1% para 0,14% no mesmo período, também muito abaixo da mediana da OCDE (0,38%).

Da mesma forma, as despesas medianas atuais em P&D da região (0,38% do PIB em 2013–15) correspondem a uma fração das despesas da OCDE (2,4 %).[44]

O que tudo isso nos diz sobre o conhecimento como um canal para o crescimento decorrente da liberalização? Certamente, é preciso cautela ao atribuir causalidade, uma vez que esses resultados refletem a interação de muitos fatores, particularmente políticas de educação e de ciência e tecnologia. No entanto, um exercício econométrico focado nos determinantes de ideias, baseado em um exercício semelhante ao de Griliches (1979) e Ang e Madsen (2013), pode ajudar a identificar os efeitos da política comercial. A intuição por trás do exercício é que a produção de conhecimento de um país é semelhante à de bens; ou seja, é o resultado de um processo que combina diferentes insumos, sujeitos a diferentes níveis de produtividade.

Figura 3.18  Produtividade total dos fatores na América Latina e no Caribe em relação aos Estados Unidos, 1957–2017

Nota: Produtividade total dos fatores em valores atuais da paridade do poder de compra (EUA = 1). O índice é uma média simples que inclui Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, República Dominicana, El Salvador, Guatemala, Jamaica, México, Peru, Trinidad e Tobago, Uruguai e Venezuela. As linhas tracejadas representam a tendência linear para os períodos pré e pós-liberalização.

Esta produção é representada pelo número de patentes solicitadas por residentes nacionais, enquanto os insumos relevantes são: gastos com pesquisa e desenvolvimento; PIB, para capturar economias de escala; estoque doméstico de conhecimento, medido pelos gastos acumulados em P&D do país; capital humano, medido pela média de anos de escolaridade da população em idade ativa e pelo estoque internacional de conhecimento (para captar possíveis externalidades), medido pela soma do estoque de conhecimento de outros países, ajustado pela distância do país até a fronteira do conhecimento (ou seja, do país com o maior estoque de conhecimento).[45]

Para trazer o ângulo de liberalização do comércio para a análise, outra variável é adicionada à função de produção. Essa variável assume a forma quer de uma variável binária, para capturar os períodos de liberalização do país, ou de uma medida mais direta da política comercial: tarifas aplicadas.[46] A lógica é que a liberalização do comércio tornaria cada um desses insumos mais produtivos, devido aos efeitos de escala, pró-concorrência e de externalidades tecnológicas discutidos no Capítulo 1.

Os resultados da análise realizada para uma amostra mundial abrangendo o período de 1962 a 2014, são um sinal de alerta para expectativas irrealistas. Estima-se que o impacto da liberalização comercial seja positivo e estatisticamente significativo, mas apenas a partir de um certo patamar de estoque de capital humano (ver Figura 3.19).[47] O estoque da região está logo acima desse limite, o que pode ter deprimido os efeitos positivos do comércio.

Esse exercício, no entanto, conta apenas parte da história do canal de conhecimento. Macroindicadores, tal como número de patentes — ou P&D — não capturam a maior parte da acumulação de conhecimento nos países em desenvolvimento, onde as empresas têm maior probabilidade de imitar e adaptar tecnologias existentes, do que de empurrar a fronteira do conhecimento.[48] Os dados no nível de empresa, examinados no próximo capítulo, oferecem melhores oportunidades para identificar eventuais efeitos causais sobre a absorção de tecnologia estrangeira ou sobre inovações incrementais.

Conclusões: ainda não

Quais são as principais conclusões a partir das macroevidências sobre os canais da liberalização? A política comercial teve um forte impacto positivo nos fluxos de comércio — um veículo importante para os ganhos de escala, de especialização e de conhecimento associados a um maior crescimento e bem-estar — mas esse efeito não foi forte o suficiente para que a região acompanhasse o rápido crescimento do comércio internacional. Decepcionante, talvez, mas isso dificilmente ocorreria com base apenas em mudanças na política comercial.

Figura 3.19  Efeito da liberalização comercial sobre patentes, condicionado aos níveis de capital humano

Fonte: Cálculos próprios com base nas estimativas de Álvarez, Benavente e Crespi (2019, Tabela 2).
Nota: O capital humano é medido como o número médio de anos de escolaridade na população em idade ativa, ajustado pelo retorno estimado da escolaridade para cada país. Ver Álvarez, Benavente e Crespi (2019b) para detalhes da metodologia.

A diversificação de exportações desempenhou um papel limitado nessa expansão comercial — perceptível na década de 1990, mas quase insignificante na década de 2000 — um resultado não totalmente divergente dos padrões de outras partes do mundo em desenvolvimento. De qualquer forma, a diversificação não é algo que se deva necessariamente esperar da liberalização e tampouco tem uma relação clara com o crescimento.

A expansão do comércio parece ter desempenhado um papel importante na desindustrialização da região, mas não está claro se isso prejudicou o crescimento. De fato, o oposto pode ser verdade.

Também ficou evidente que o braço preferencial da liberalização foi fundamental para impulsionar os fluxos de IED — outro canal importante para ganhos de investimento e de produtividade — por meio de APCs, tratados bilaterais de investimento (TBIs) ou tratados para evitar a dupla tributação (TDTs).

As evidências sugerem que o canal de conhecimento — mecanismo essencial para o crescimento sustentável — não teve o desempenho esperado. Esse resultado decepcionante pode ser atribuído, pelo menos em parte, aos níveis relativamente baixos de educação da região.

Um veredito mais aprofundado sobre a Grande Liberalização e seus mecanismos, no entanto, precisa esperar até que as microevidências sejam examinadas no Capítulo 4. A vista do alto pode revelar os padrões gerais — mas pode ser enganosa no que se refere a relações causais.

[1]    Ver Capítulo 2, nota de rodapé 5.

[2]    O Capítulo 4 apresenta uma discussão abrangente do choque da manufatura. Ver Mesquita Moreira, Soares e Li (2016) para uma discussão aprofundada das relações econômicas da região com a China.

[3]    Ver Cai e Li (2019).

[4]    Ver Mesquita Moreira (2018) para uma análise detalhada desses acordos.

[5]    Para todos os blocos, exceto o NAFTA, o impacto dos APCs nas importações e exportações intrabloco é idêntico porque, por definição, constituem o mesmo fluxo. No entanto, no caso do NAFTA, como apenas o impacto nos fluxos de comércio do México é considerado, o impacto nas importações e exportações intrabloco pode diferir.

[6]    Esses resultados são coerentes com os achados de Mesquita Moreira (2018, Capítulo 3), que são baseados em um modelo de gravidade (equilíbrio parcial).

[7]    Ver Corden e Neary (1982).

[8]    Cadot, Carrère e Strauss-Kahn (2011a).

[9]    Ver van der Ploeg (2011) e Cadot, Carrère e Strauss-Kahn (2013) para revisões de literatura. Ver Allcott e Keniston (2018) para uma discussão recente dos impactos positivos do boom de fracking nos condados americanos.

[10]   Amurgo-Pacheco e Pierola (2008) constataram que novos bens representavam apenas 14% do crescimento das exportações no nível do Sistema Harmonizado (SH), para um painel de 24 países entre 1990 e 2005.

[11]   O índice de Theil mede a distância a que a distribuição das exportações de um país está de uma situação em que todos os bens têm a mesma participação. Ver Cadot, Carrère e Strauss-Kahn (2013) para detalhes. Ver Mesquita Moreira (1995) e Ros (1994) para uma análise das exportações brasileiras e mexicanas, respectivamente, durante os anos de substituição de importações.

[12]   Ver Cadot, Carrère e Strauss-Kahn (2013).

[13]   Ver Cadot, Carrère e Strauss-Kahn (2011b) para uma revisão de literatura.

[14]   Bens menos comercializados são definidos pelos códigos de produtos de cinco dígitos da SITC com.

[15]   Resultados baseados em um modelo de probabilidade linear, usando dados bilaterais para exportadores da América Latina e do Caribe no nível de seis dígitos do HS88. Ver Merchán e Mesquita Moreira (2019) para detalhes.

[16]   Ver Krugman (1993).

[17]   Ver, por exemplo, Chenery e Syrquin (1986).

[18]   Rodrik (2016) estimou a mesma relação entre emprego industrial e PIB, utilizando uma forma funcional quadrática em vez da técnica paramétrica usada na Figura 3.13. Constatou que o pico ocorre não apenas em participações mais baixas, mas também em rendas per capita mais baixas. Essa conclusão não é confirmada pela técnica não paramétrica.

[19]   O FMI (2019, Capítulo 3) mostra que os preços relativos de máquinas e equipamentos, por exemplo, caíram 50% entre 1990 e 2018.

[20]   A produtividade do trabalho é definida como a razão entre o valor agregado e o emprego.

[21]   Ver Pagés (2010, Figura 3.6).

[22]   Pagés (2010) e McMillan e Rodrik (2011) usam a base de dados de 10 setores do Centro de Crescimento e Desenvolvimento Groningen: https://www.rug.nl/ggdc/productivity/10-sector/.

[23]   Ver Krueger (1984) para uma revisão de literatura.

[24]   Ver Martínez del Ángel e Mesquita Moreira (2019) para detalhes sobre fontes de dados e uma análise mais detalhada dos resultados.

[25]   Média simples da região para 2017 (dados do WDI).

[26]   Martínez del Ángel e Mesquita Moreira (2019), trabalhando com bases de dados diferentes, obtêm resultados semelhantes para alguns países da região.

[27]   Ver Martínez del Ángel e Mesquita Moreira (2019) para dados sobre a produtividade setorial do trabalho.

[28]   Ver, por exemplo, Bergstrand e Egger (2013); Blonigen, Oldenski e Sly (2014).

[29]   Ver Houde (2006) e Egger e Merlo (2012). Em particular, os TBIs criam transparência e, assim, reduzem o risco ex-ante de investir em um país e garantem que as empresas tenham certos direitos para protegê-las da desapropriação (Egger e Pfaffermayr, 2004).

[30]   O alívio da dupla tributação é garantido por meio de regras tributárias, e não de taxas tributárias, que permanecem sob a autoridade soberana de cada nação (Blonigen, Oldenski e Sly, 2014). Ver também Aisbett (2009); Desbordes e Vicard (2009); Blonigen e Davies (2004); e Blonigen, Oldenski e Sly (2014).

[31]   Ver, por exemplo, Helpman (1984); Helpman e Krugman (1985); Markusen (1984); Markusen e Venables (1998); e Aizenman e Marion (2004).

[32]   A análise deste capítulo abordará precisamente o impacto dos acordos na atividade de IED entre as partes. Os APCs também podem afetar o IED horizontal e vertical de países não membros. O IED horizontal pode aumentar porque a ampliação do mercado gerada por um APC pode tornar mais lucrativas as atividades sujeitas a economias de escala, enquanto o IED vertical pode aumentar porque a integração vertical é facilitada na área do acordo. Evidências empíricas para a região da ALC sugerem que esse pode realmente ter sido o caso (Levy Yeyati, Stein e Daude 2003).

[33]   Ver Levy Yeyati, Stein e Daude (2003).

[34]   Ver, por exemplo, Levy Yeyati et al. (2003); Medvedev (2012); Blyde, Graziano e Volpe Martincus (2015); e Osnago, Rocha e Ruta (2017).

[35]   Para TBIs ver, por exemplo, Egger e Pfaffermayr (2004); Aisbett (2009); Desbordes e Vicard (2009); Busse, Koniger e Nunnenkamp (2010); Egger e Merlo (2012); e Aisbett, Busse e Nunnenkamp (2018) e para TDTs, Blonigen e Davies (2004); di Giovanni (2005); Egger et al. (2006); Blonigen, Oldenski e Sly (2014); e Azémar e Dharmapala (2019).

[36]   Ver Marra de Artiñano et al. (2019) para detalhes sobre os dados e a metodologia.

[37]   Mais precisamente, o intervalo está relacionado a como a margem extensiva é medida, seja pela existência de um estoque doméstico positivo de IED ou pela presença de um número positivo de subsidiárias do país de origem no país anfitrião e, portanto, principalmente na cobertura do país associada às respectivas amostras. Para mais detalhes, ver Marra de Artiñano et al. (2019).

[38]   Esses efeitos correspondem aos casos em que pelo menos um país da América Latina ou do Caribe faz parte do par de países em questão.

[39]   Por outro lado, os APCs parecem fazer diferença apenas na margem intensiva de IED para países de fora da América Latina e do Caribe.

[40]   Ver Marra de Artiñano et al. (2019).

[41]   Essa análise da margem extensiva e intensiva de IED pode ser feita apenas com uma proxy para a presença e o número de subsidiárias de empresas multinacionais do país de origem no país anfitrião. Devido à cobertura mais limitada de dados sobre estoques de IED, o número de pares de países é muito pequeno para algumas combinações de acordos, impossibilitando a identificação dos seus efeitos.

[42]   Ver Pagés (2010).

[43]   Ver, por exemplo, Hall (2011) e Syverson (2011).

[44]   Os dados sobre propriedade intelectual, patentes e P&D são das bases de dados do FMI-BOP (IP) e do WDI.

[45]   A intuição é que, quanto mais longe o país está da fronteira internacional, mais relevante é o estoque internacional de conhecimento. Ver Alvarez, Benavente e Crespi (2019b) para a metodologia e detalhes de como as variáveis são construídas.

[46]   Os períodos de liberalização são definidos como em Sachs e Warner (1995).

[47]   Ver Álvarez, Benavente e Crespi (2019b, Tabelas 2 e A.1).

[48]   Ver Goronichenko, Svejnar e Terrell (2010).

4

A mecânica por trás da liberalização: microevidências

Algumas coisas são vistas melhores de perto. Essa é a abordagem adotada por grande parte da literatura empírica recente sobre comércio internacional. Isso significa deixar de lado os tipos de evidências ao nível de país e setor examinadas nos capítulos 2 e 3, e concentrar-se nos dados de empresas e indivíduos. Corre-se o risco de perder a visão do todo mas, em compensação, a identificação dos impactos é mais precisa.

Este capítulo adota essa abordagem mais micro na esperança de oferecer um quadro mais completo e realista dos canais pelos quais a liberalização pode ter afetado o crescimento e o bem-estar. O foco é nos principais resultados intermediários — produtividade, emprego e desigualdade — que provavelmente foram moldados por alguns dos mesmos mecanismos ligados aos fluxos de comércio internacional, investimento estrangeiro direto (IED) e conhecimento, discutidos no Capítulo 3, mas que agora são vistos através das lentes de empresas e indivíduos.

Ganhos de produtividade? Sim, mas não garantidos

Uma das principais conclusões do Capítulo 1 é que a produtividade é, indiscutivelmente, a mãe de todos os ganhos do comércio. Maior produtividade, associada à transferência de recursos para setores com vantagem comparativa ou para empresas mais eficientes, aumenta o bem-estar dos consumidores. Da mesma forma, maior crescimento da produtividade impulsionado pela concorrência das importações, por oportunidades de exportação e pelo acesso a conhecimento, permite que os países cresçam mais rapidamente no longo prazo.

As evidências ao nível de país examinadas no Capítulo 3, no entanto, sugerem que, se o impacto da liberalização foi positivo, não foi suficiente para que a produtividade na região crescesse de forma significativa, em função particularmente dos limitados níveis de educação. Mas, o que dizem as microevidências? Uma forma de analisar o mosaico de evidências disponíveis é pensar em como elas se relacionam com os canais de comércio internacional, conhecimento e IED.

Mais concorrência, maior produtividade

A maior parte das microevidências disponíveis aborda a relação liberalização comercial-produtividade a partir da perspectiva do canal do comércio, buscando identificar relações causais entre produtividade e política comercial (ou seja, tarifas), ou entre produtividade e variáveis relacionadas ao fluxo comercial (por exemplo, a participação das importações no consumo doméstico). Essas microevidências concentram-se primordialmente na primeira década da liberalização e em empresas manufatureiras de médio a grande porte, em quatro dos maiores países da América Latina onde há dados disponíveis: Brasil, Chile, Colômbia e México (ver Tabela 4.1).

A mensagem que emerge desses estudos contrasta com o quadro sombrio pintado pela análise macro: a liberalização teve um impacto positivo significativo na produtividade das empresas, principalmente por meio do que pode ser interpretado como o efeito pró-concorrência das importações, o que significa redução no poder de mercado das empresas e ganhos em eficiência gerencial. Esses impactos, em geral, são economicamente significativos. No caso do Brasil, por exemplo, explicaram aproximadamente 15% do crescimento da produtividade total dos fatores nos anos 1990 (Muendler, 2004).

Tabela 4.1   Evidências empíricas do impacto da liberalização comercial na produtividade na América Latina, décadas de 1980 e 1990

Autoria

País e período

Canal

Resultado

Conclusões

Pavcnik (2002)

Chile,1979–86

CI

PTF

Positivo.

Muendler (2004)

Brasil,1986–98

CI e II

PTF

CI positiva para firmas grandes e médias

López-Córdova e Mesquita Moreira (2004)

Brasil, 1996–2000 y México, 1993–2000

CI, OE, II

PTF

CI (Brasil e México), OE e II (Brasil) positivos para firmas grandes e médias

Schor (2004)

Brasil, 1986–98

CI, II

PTF

CI and II positivos para firmas grandes e médias

Fernandes (2007)

Colômbia, 1977–91

CI

PTF

Positivo para firmas grandes e aquelas em setores menos competitivos

Bas e Ledezma (2010)

Chile, 1982–99

CI, OE

PTF

Positivo (negativo) em setores orientados para a exportação (concorrentes na importação)

Iacovone (2012)

México,1993–2002

CI, OE, II

Produtividade do trabalho

CI, OE, II positivos para grandes empresas de fronteira

Fonte: Equipe do BID.
Nota: CI é concorrência de importações; II é acesso a insumos importados e OE é oportunidades de exportação. Apenas resultados estatisticamente significativos são apresentados.

Há evidências limitadas, porém, quer do efeito realocação (ou seja, recursos fluindo para empresas mais produtivas), que parece ter desempenhado um papel significativo apenas no Chile (Pavcnik 2002), quer dos ganhos relacionados às exportações (ver Quadro 4.1), que são estatisticamente significativos em alguns estudos sobre Brasil, Chile e México.

Porém, essa história essencialmente positiva ganha nuances quando o foco muda para a segunda década da liberalização: os anos 2000. A maior parte das (limitadas) evidências disponíveis está contida em cinco artigos preparados para este estudo, que cobrem empresas de médio e grande porte, em países que foram tanto mais conservadores (Brasil) como mais agressivos (El Salvador, Colômbia, México e Peru) em termos de liberalização.[1] Por abrangerem um período em que a maior parte da liberalização já havia sido implementada, esses artigos usam o aumento repentino da concorrência chinesa que se seguiu à adesão do país à OMC em 2001, como o choque para identificar os efeitos do comércio internacional na produtividade.

O choque chinês foi significativo em todos os países estudados e afetou principalmente os fornecedores do resto do mundo (ver Figura 4.1).[2] Seu impacto na produtividade total dos fatores (PTF), no entanto, foi substancialmente negativo (México, El Salvador e Colômbia) ou não foi estatisticamente significativo (Peru). O Brasil, apesar de ter os mais altos níveis de proteção no grupo e os mais baixos níveis de penetração das importações, foi o único caso em que o efeito foi positivo (Figura 4.2). Esses resultados contrastam com os encontrados por Bloom, Draca e Van Reenen (2016) em 12 países europeus, onde o impacto do choque da China na PTF foi essencialmente positivo.

QUADRO 4.1       ACESSO A MERCADOS E EXPORTAÇÕES DE EMPRESAS: QUAL A RELEVÂNCIA DAS TARIFAS?

A maioria das evidências sobre a Grande Liberalização se concentra no impacto da redução de tarifas no mercado interno. Pouco se sabe sobre como as empresas reagiram quando as tarifas foram cortadas no exterior, seja por causa de novos acordos preferenciais, acordos multilaterais ou liberalizações unilaterais e, assim, melhoraram seu acesso a mercados, colocando ganhos de escala e aprendizagem ao seu alcance. Há importantes lições de políticas públicas a aprender sobre esses impactos, seja com relação à magnitude, principais motores (exportadores já estabelecidos ou novos entrantes?) e tamanho das empresas que mais se beneficiam.

Morales, Pierola e Volpe Martincus (2019) ajudam a responder a essas perguntas. Os autores usam o carro-chefe analítico dos economistas de comércio — o modelo de gravidade — e (novas) bases de dados de tarifas (Grupo CESIfo — Banco Mundial) e firmas exportadoras (Exporter Dynamics Database do Banco Mundial) para estimar o impacto médio das tarifas de destino nas exportações das empresas. Esses efeitos são desagregados em intensivos (que envolvem exportadores estabelecidos) e extensivos (que envolvem novos exportadores). Em seguida, os autores analisam como esses impactos afetam empresas de diferentes portes. Devido às limitações de dados, apenas a segunda década da liberalização (2000–13) foi analisada para uma amostra de até 60 países, 13 deles na América Latina.

O primeiro conjunto de resultados aponta para um forte impacto econômico e estatisticamente significativo das tarifas de destino nas exportações das empresas, embora o impacto seja menor na América Latina do que no resto do mundo (Figura 4.1.1a). Um corte de 10% na tarifa média de destino aumentaria as exportações em até 13%, em média, com um volume substancial proveniente de um aumento no número de exportadores (6%). Vale lembrar que os cortes de tarifas durante a Grande Liberalização foram muito superiores a 10% (ver Capítulo 2). O papel dos novos exportadores também destaca a dimensão empresa da diversificação de exportações, que complementa o ângulo do produto discutido no Capítulo 3. Se essas estimativas são uma boa representação do que ocorreu anteriormente, pode-se argumentar que a liberalização contribuiu significativamente para expandir a base de empresas exportadoras.

O segundo conjunto de resultados sugere que, apesar desse aumento da base exportadora, é provável que a liberalização tenha beneficiado mais os exportadores maiores, pelo menos no curto prazo (Figura 4.1.1b), levantando questões sobre seu impacto na diversificação. Segundo as estimativas, um corte de 10% nas tarifas de destino aumentaria em 8% as exportações dos 2% maiores exportadores, enquanto outros exportadores ganhariam apenas metade desse valor. Isso é coerente com o padrão no resto do mundo e com os altos custos de informação e de entrada associados à exportação. Outro estudo (Fugazza, Olarreaga e Ugarte, 2018), no entanto, que se concentrou no caso peruano e cobriu também barreiras não tarifárias, enco ntrou um resultado oposto. Diferenças metodológicas e de dados à parte , esse tipo de divergênica ressalta a importância de se considerar as condições específicas dos países na formulação de políticas comerciais e de promoção de exportações (ver Capítulo 7).

Figura 4.1.1     Impacto nas empresas exportadoras de uma redução de 10% nas tarifas de destino, países latino-americanos selecionados e resto do mundo (RDM), 2000–13

Fonte: Equipe do BID com base em Morales, Pierola e Volpe Martincus (2019).
Nota: A figura mostra intervalos de confiança de 95% para uma redução tarifária de 10%. Maiores exportadores são os 10% superiores.

O Brasil também foi o único país em que uma maior concorrência chinesa em terceiros mercados teve um efeito positivo na PTF. As evidências em outro canal teoricamente importante — o impacto da concorrência nos insumos das empresas — também variaram de um impacto positivo no Peru a um impacto estatisticamente não significativo no México e na Colômbia e a um impacto negativo no Brasil.

Todos esses resultados se referem a impactos dentro das empresas. E o efeito de realocação? Os recursos fluíram de forma geral para empresas e setores mais produtivos? É difícil identificar o papel da concorrência das importações nesse processo, mas as desagregações do crescimento da PTF no Brasil e no México sugerem que a contribuição para a realocação das empresas foi tão limitada quanto nos anos 1990.[3]

Figura 4.1   Penetração das importações de manufaturas da China e do resto do mundo: Brasil, México, El Salvador, Peru e Colômbia

Fonte: Cálculos da equipe do BID com base em Blyde e Fentanes (2019); Pierola et al. (2019); Li e Mesquita Moreira (2019); e Mesquita Moreira et al. (2019).
Nota: A penetração das importações é definida como importações divididas pelo consumo aparente (produção doméstica menos exportações). Os dados do resto do mundo para a Colômbia não estavam disponíveis.

A Figura 4.3 ilustra o caso do Brasil. Nesse exercício, o crescimento agregado da produtividade é decomposto em efeitos intersetoriais (recursos que fluem, por exemplo, do setor têxtil para o setor do aço) e intrasetoriais (o que acontece com as empresas dentro de um setor específico). Os efeitos intrasetoriais são, por sua vez, desagregados em efeitos líquidos de entrada (rotatividade), efeitos dentro das empresas e efeitos entre as empresas.

Figura 4.2   Impacto da concorrência chinesa no crescimento da produtividade total dos fatores: estimativas ao nível da empresa para o setor manufatureiro, 2000–13

Fonte: Cálculos da equipe do BID com base em estimativas ao nível da empresa de Blyde e Fentanes (2019) para o México; Pierola et al. (2019) para o Peru; Molina (2019) para a Colômbia; Li e Mesquita Moreira (2019) para El Salvador; e Mesquita Moreira et al. (2019) para o Brasil.
Nota: A figura mostra a mudança cumulativa da produtividade total dos fatores impulsionada por aumentos das importações chinesas durante 2000–13, exceto no Peru, cujo período começa em 2001. As barras são as estimativas pontuais e as linhas que se estendem para fora das barras são intervalos de confiança de 90%.

Fica imediatamente claro que, embora os recursos tenham passado para setores com maior produtividade (um efeito positivo intersetorial), a contribuição dos efeitos intrasetoriais foi negativa (–2,29%), levando o crescimento cumulativo e agregado da PTF a pouco menos de 1%. Embora os recursos tenham sido transferidos para empresas existentes cuja produtividade crescia mais rapidamente, o ganho de 4,8% foi neutralizado pela entrada de empresas de menor produtividade (–2,3%) e por uma queda na PTF entre as empresas existentes (–4.8%).

O que significam todas essas microevidências? Apesar das limitações de cobertura por país, setor e empresa, além de possíveis erros de medição (por exemplo, as estimativas da PTF baseiam-se em vendas e não em dados de produção física, de difícil obtenção), elas oferecem provavelmente as estimativas mais confiáveis do efeito direto dos fluxos de comércio internacional na produtividade.

Figura 4.3   Desagregação do crescimento da produtividade total dos fatores do Brasil, 2000–13

Fonte: Mesquita Moreira et al. (2019).
Nota: A desagregação segue Foster, Haltiwanger e Krizan (2001). O efeito intrasetorial é desagregado em impacto de (i) entrada líquida de empresas no setor; (ii) crescimento da produtividade dentro e entre empresas. O último inclui o efeito combinado do crescimento dentro e entre empresas (efeito cruzado). A amostra inclui apenas empresas formais com mais de 20 empregados.

A história que elas contam é de ganhos palpáveis na década de 1990, mas que não puderam ser sustentados a partir de então, principalmente diante de um novo choque de concorrência. Mesmo em lugares como o Brasil, onde a reação ao novo choque foi positiva, os ganhos não foram grandes o suficiente para evitar um desempenho medíocre, com a PTF do setor manufatureiro crescendo a uma taxa anual média de não mais de 0,07% em 2000–13, bem abaixo da taxa de 2,7% estimada para o período 1996–2000 (López-Córdova e Mesquita Moreira, 2004). Esses resultados são um outro alerta importante para que não se deem por garantidos os ganhos da liberalização.

Mais comércio, mais conhecimento e inovação?

Os ganhos da liberalização não proporcionaram um crescimento robusto da produtividade que fosse sustentável no longo prazo. Isso parece claro a partir das microevidências examinadas até agora. Esses estudos, no entanto, dizem pouco sobre o único mecanismo que poderia ter feito isso acontecer: aquisição de conhecimento e inovação. As evidências ao nível de país discutidas no Capítulo 3 sugerem que o impacto da liberalização nesses canais, embora provavelmente positivo, foi prejudicado por baixos níveis de capital humano. Mas essas evidências sofrem de problemas de medição e identificação. O que dizem as microevidências?

Tabela 4.2   Evidências empíricas do impacto do comércio na inovação na América Latina

Autoria

País e Período

Canal

Resultados

Conclusões

Álvarez e Robertson (2004)

Chile 1995, México 1993–95

Exportações (México, Chile); insumos

Novos produtos, ferramentas, embalagem, organização, design, laboratório de P&D, transferência de tecnologia

Positivo para a maioria dos indicadores, particularmente para firmas grandes

Verhoogen (2008)

México, 1984–2001

Exportações

Melhoria da qualidade

Positivo

Teshima (2009)

México, 2000–03

Concorrência de importações

Gastos com P&D, inovação de processos e produtos

Positivo em P&D e inovação de processos. Insignificante em inovação de produtos

Bustos (2011)

Argentina, 1992–96

Exportações (Mercosul)

Gastos com tecnologia, inovação de produtos e processos

Positivo para firmas médias e grandes

Iacovone, Kelller e Rauch (2011)

México, 1998–2004

Concorrência de importações chinesas

Controle de qualidade, técnicas de gestão, rotatividade do emprego

Impacto positivo pequeno, particularmente em firmas mais inovadoras

Fernandes e Paunov (2013)

Chile, 1997–2003

Concorrência de importações, insumos

Melhoria da qualidade

Positivo

De Elejalde, Ponce e Roldán (2018)

Uruguai, 2004–15

Concorrência de importações

Gatos com P&D, eficiência em P&D

Negativo em gastos com P&D, positivo em eficiência em P&D

Medina (2018)

Peru (vestuário) 2000–12

Concorrência de importações chinesas

Melhoria da qualidade

Positivo, particularmente para firmas grandes

Fonte: Equipe do BID.

A maior parte das limitadas evidências disponíveis (ver Tabela 4.2) aponta para um impacto positivo da liberalização, por meio quer das importações ou exportações, em indicadores de conhecimento e inovação que são mais gerais e mais sintonizados com o contexto dos países em desenvolvimento do que aqueles examinados no Capítulo 3. Ao contrário das evidências sobre produtividade, uma mudança clara de direção entre os anos 1990 e 2000 não é aparente.

Dois estudos aprofundam a análise dessa relação entre comércio internacional e conhecimento. Álvarez, Benavente e Crespi (2019) analisam o impacto da concorrência das importações sobre a inovação na Argentina, Bolívia, Chile, Colômbia, México e Peru em 2006.

Eles identificam um aumento da probabilidade das empresas de se engajar na inovação de produtos e de investir em pesquisa e desenvolvimento (P&D). Um aumento da concorrência em um dos quatro níveis de intensidade informados pelas empresas aumentaria a probabilidade média da empresa investir em P&D ou de lançar um novo produto em 17 e 11,2 pontos percentuais, respectivamente — um impacto econômico significativo, uma vez que a probabilidade média das empresas da amostra é de 37% para P&D e 75% para inovação de produtos. Não há evidências de correlação entre concorrência estrangeira e inovação de processos.

Mesquita Moreira et al. (2019), por sua vez, concentram-se no Brasil durante o choque da China nos anos 2000. Usando dados para empresas manufatureiras médias e grandes (2000–13), analisam o impacto da penetração das importações chinesas nos mercados interno e externos, em cinco indicadores de conhecimento: patentes, gastos com inovação (por exemplo, P&D, equipamentos, licenciamento e treinamento), inovação de processos e produtos e número de trabalhadores em atividades de inovação. Nenhum desses indicadores foi significativamente afetado.

De forma geral, o balanço das microevidências e macroevidências sugere que o comércio internacional teve um impacto positivo na acumulação de conhecimento em toda a região. Isso deve trazer algum conforto aos governantes que apostaram suas carreiras políticas na liberalização comercial, mas há um descompasso significativo entre macro e microevidências que não pode ser ignorado. Mesmo que o impacto ao nível da empresa tenha sido positivo — e mais pesquisas são necessárias para sustentar um diagnóstico mais conclusivo — esse claramente não foi forte o suficiente para garantir um crescimento sustentado da produtividade para toda a economia.

Externalidade de IED?

As expectativas de ganhos de produtividade dependiam não apenas de tarifas mais baixas e de mais comércio, mas também de maiores influxos de IED incentivados pela desregulamentação e por acordos internacionais firmados durante a liberalização (ver Capítulo 3). Presumia-se que as filiais estrangeiras aumentariam a concorrência no mercado interno, substituiriam empresas de menor produtividade e gerariam externalidades tecnológicas para seus clientes e fornecedores. O que as microevidências dizem sobre esses efeitos?

Tabela 4.3   Evidências empíricas de externalidades associadas a investimentos estrangeiros diretos na América Latina

Autoria

País e Período

Canal

Resultado

Conclusões

Aitken, Hanson, e Harrison (1997)

México, 1986–90

Co-localização (concentração geográfica)

Status exportador

A atividade de exportação por filiais aumenta a probabilidade de exportar das firmas locais

Aitken e Harrison (1999)

Venezuela, 1976–89

Externalidades horizontais

PTF

Negativo para firmas locais do mesmo setor

Blyde, Kugler e Stein (2004)

Venezuela, 1995–2000

Externalidades horizontais e verticais (para frente e para trás)

PTF

Impactos positivos em firmas locais de grande porte principalmente verticais, mas também horizontais, gerados por filiais orientadas para a exportação.

López-Córdova e Mesquita Moreira (2004)

México, 1993–99

Externalidades horizontais e verticais (para frente e para trás)

PTF

México: positivo para externalidades verticais, mas negativo para horizontais.

Brasil, 1996–2000

Brasil: negativo para horizontais e verticais

Muendler, Rauch e Tocoian (2012)

Brasil, 1995–2011

Spin-offs de funcionários

Porte e taxa de sobrevivência

Firmas de ex-funcionários de filiais têm um melhor desempenho, em média, do que novas firmas não relacionadas: seu porte na entrada é maior e suas taxas de sobrevivência são mais altas.

Muendler e Rauch (2018)

Brasil, 1995–2001

Spin-offs de funcionários

Exportações

Na entrada, as firmas de ex-funcionários de filiais acessam mais mercados da matriz do que suas concorrentes nos mesmos setores e municípios das matrizes

Alfaro-Ureña, Manelic e Vasquez (2019)

Costa Rica, 2008–17

Externalidades verticais (para trás)

Vendas, emprego e PTF

O fornecimento a filiais está associado a aumento de vendas (para outros clientes), maior número de empregados e a uma PTF mais alta.

Fonte: Equipe do BID.

A Tabela 4.3 resume a maioria das evidências disponíveis para a região que, como no caso do comércio internacional e da produtividade, concentra-se principalmente em empresas manufatureiras em um grupo limitado de países, predominantemente na década de 1990.

A maioria dos resultados aponta para um impacto positivo do IED na PTF, por meio de efeitos de realocação (ou seja, entrada de filiais estrangeiras com maior produtividade), externalidades tecnológicas positivas para clientes e fornecedores (externalidades verticais) e através de outros canais indiretos, como impactos sobre as exportações, tamanho das firmas e taxas de sobrevivência entre spin-offs e fornecedores. Pode-se argumentar que esses ganhos são compensados por externalidades horizontais negativas (ou seja, o impacto negativo em concorrentes locais), mas estes podem ser vistos como parte do efeito de realocação que elimina as firmas menos produtivas.

Embora informativos, a maioria desses estudos pressupõe a existência de encadeamentos entre empresas estrangeiras e nacionais com base em matrizes de insumo-produto muito agregadas ou em localização geográfica. A exceção é um estudo de Alfaro-Ureña, Manelici e Vásquez (2019) sobre a Costa Rica, que aborda a questão premente de como essas externalidades se apresentam quando são consideradas encadeamentos reais, baseados em dados administrativos. O estudo confirma a tendência geral de fortes impactos positivos em fornecedores locais, mas qual é a validade desse resultado para o resto da região?

Carballo, Marra de Artiñano e Volpe Martincus (2019a) conduzem uma análise semelhante para o Uruguai, ao mesmo tempo em que examinam o impacto desses encadeamentos em outras variáveis relevantes, como exportações. Sua principal fonte de dados são as transações realizadas entre empresas registradas nas declarações de impostos.

Os dados descritivos por si sós já são reveladores (ver Figura 4.4). As empresas estrangeiras, particularmente as que vendem no exterior, são maiores do que suas contrapartes locais em termos de vendas, número de empresas para as quais vendem, compras, número de empresas das quais compram, exportação, importação e emprego, e apresentam maior produtividade do trabalho (conforme representada por vendas por empregado). Também têm pelo menos 10 vezes mais chance de exportar. Esse “prêmio estrangeiro” se aplica mesmo quando diferenças setoriais e de localidade são consideradas (ver Figura 4.5).

Considerando-se os encadeamentos entre empresas estrangeiras e locais e isolando-se outras influências possíveis, os resultados vão na mesma direção do caso da Costa Rica (Figura 4.6).[4] Transações com filiais estrangeiras estão associadas a um aumento do número de empregados e da produtividade do trabalho, além de aumentar a probabilidade de exportação. Em particular, a venda para filiais está associada a um aumento de 6,5% no total de vendas (para outras firmas), a um aumento de 2,3% no número de empregados e a uma duplicação da probabilidade de a firma exportar.[5] No entanto, a relação não parece afetar o volume total de exportações, sugerindo que as firmas locais que já exportam não obtêm acesso extra a mercados estrangeiros.[6] Isso tem implicações potencialmente importantes para o desenho de programas de promoção da exportação, investimentos e encadeamentos locais (ver Capítulo 7).

Figura 4.4   Filiais estrangeiras e firmas locais, porte e desempenho, Uruguai, 2016

Fonte: Equipe do BID com base em dados da administração fiscal do Uruguai (DGI) e da autoridade alfandegária nacional (DNA). Ver Carballo, Marra de Artiñano e Volpe Martincus (2019) para detalhes. Nota: As figuras apresentam estimativas de densidade Kernel, que mostram a distribuição (logaritmo natural) de vendas totais das firmas, número total de clientes, compras totais, número total de fornecedores, número de empregados, produtividade do trabalho (vendas por funcionário) e exportações totais, bem como um gráfico de barras informando as participações de empresas exportadoras, tanto filiais como locais.

Figura 4.5   Diferencial das filiais estrangeiras em porte e desempenho, Uruguai, 2016

Fonte: Equipe do BID com base em dados da administração fiscal do Uruguai (DGI) e da autoridade alfandegária nacional (DNA).
Nota: A figura apresenta estimativas de uma série de regressões nas quais as variáveis dependentes são (o logaritmo natural) de vendas, número de compradores, compras, número de fornecedores, número de empregados, produtividade do trabalho (vendas por funcionário) e exportações, e um indicador binário que é igual a 1 se a empresa exportar e zero caso contrário. A principal variável explicativa é um indicador binário que é igual a 1 se a empresa for uma filial estrangeira e zero caso contrário. Efeitos fixos de setor-região também estão incluídos. Os pontos correspondem à estimativa pontual, e os segmentos de linha ao intervalo de confiança de 95%. Erros-padrão robustos são usados para fins de inferência.

Figura 4.6   Efeito de encadeamento com filiais estrangeiras no porte e desempenho de firmas locais, Uruguai 2013–16

Fonte: Equipe do BID com base em dados da administração fiscal do Uruguai (DGI) e da autoridade alfandegária nacional (DNA).
Nota: A figura apresenta estimativas de uma série de regressões em que as variáveis dependentes são: os logaritmos naturais das vendas (excluindo as filiais estrangeiras) e do número de empregados; um indicador binário que é igual a 1 se a firma local exportar e zero caso contrário; um indicador binário que é igual a 1 se firma local vender para uma filial estrangeira no ano anterior e zero caso contrário; variáveis correlatas e defasadas no tempo ao nível da empresa (por exemplo, número defasado de empregados para vendas e exportações) e efeitos fixos de região-setor. Os pontos correspondem à estimativa pontual, e os segmentos de linha ao intervalo de confiança de 95%. Erros-padrão agrupados por empresa são usados para fins de inferência. Somente variáveis estatisticamente significativas no nível de confiança de 95% estão incluídas na figura.

Assim como as outras microevidências que ligam liberalização a produtividade, as evidências relacionadas às externalidades do IED sugerem que as expectativas estavam na direção correta, se não exatamente no lugar correto. Maiores influxos de IED ajudaram a aumentar a produtividade, mas não o suficiente para evitar o baixo desempenho da região.

Novamente, isso não é de surpreender, uma vez que, em grande parte, as filiais estrangeiras enfrentam as mesmas restrições que as firmas locais em termos de capital humano, infraestrutura, regulamentações e políticas macroeconômicas; essas restrições, por sua vez, tendem a ser os principais determinantes da produtividade. A desregulamentação do IED é bem-vinda e ajuda (principalmente com os incentivos corretos de uma economia aberta) mas, como ocorre com a política comercial, não é uma solução mágica e não deve ser vendida como tal.[7]

O comércio internacional foi bom para os trabalhadores?

A expectativa de que a liberalização traria uma vida melhor para latino americanos e caribenhos dependia fundamentalmente das promessas de mais empregos, melhores salários e menos desigualdade. Essas expectativas, no entanto, foram inflacionadas por uma teoria de comércio internacional com pressupostos irrealistas sobre o funcionamento do mercado de trabalho, que sugeria que a região estava pronta para reproduzir o boom de emprego ocorrido no Leste Asiático. Claramente, as coisas não saíram como planejado. Mas o que exatamente aconteceu? Qual foi o papel da política comercial?

Encontrar respostas confiáveis para essas perguntas não é apenas um exercício acadêmico, mas um passo crítico para melhorar a qualidade das políticas públicas. Os microdados — sejam de firmas ou indivíduos — oferecem indiscutivelmente a melhor oportunidade para encontrar essas respostas.

Emprego e salários

Até recentemente, poucos estudos haviam explorado o impacto da liberalização comercial no emprego na região. Essa escassez de informações refletia uma visão dominante de que o comércio internacional não afetaria o nível de emprego no longo prazo. Ao contrário, a expectativa era de que os trabalhadores seriam realocados sem percalços das atividades de baixa para aquelas de alta produtividade, graças a um mercado de trabalho com salários flexíveis e trabalhadores móveis. Sim, algum desemprego “friccional” poderia surgir como parte da transição dos trabalhadores para novas atividades, mas isso tenderia a desaparecer no longo prazo.

No início…

Os poucos estudos pioneiros sobre a primeira década da liberalização tendem a corroborar essa visão. A liberalização do Chile de 1973–79 aumentou moderadamente o desemprego, mas esse efeito diminuiu ao longo do tempo, possivelmente devido às reformas do mercado de trabalho que se seguiram (Cox-Edwards e Edwards, 1997). Um estudo da primeira fase da liberalização do México (1985–88) também encontrou um impacto negativo moderado no emprego; a maior parte do choque foi absorvida pelos salários, que caíram entre 5% e 6% no período (Revenga, 1997).

Haltiwanger et al. (2004), por sua vez, informam um aumento no ritmo de realocação de empregos e uma queda no crescimento líquido do emprego em seis países da América Latina (Argentina, Brasil, Colômbia, Chile, México e Uruguai) durante períodos selecionados de suas aberturas comerciais (décadas de 1980 e 1990). Em todos os casos, esses efeitos são relativamente pequenos.[8]

Estudos mais recentes, que usam dados casados de empregado-empregador e concentram-se essencialmente em efeitos subnacionais, pintam um quadro mais preocupante, embora abranjam apenas o Brasil. Menezes-Filho e Muendler (2011), por exemplo, sugerem que a liberalização comercial teve um papel importante no aumento do número e na duração das falhas de realocação entre 1988 e 1997, com exportadores e setores com vantagens comparativas demitindo trabalhadores em vez de absorvê-los.

Dix-Carneiro e Kovak (2017, 2019), que cobrem um período mais longo (1986–2010) e adotam uma abordagem regional e subnacional, constataram que indivíduos em regiões mais expostas a cortes de tarifas sofreram declínios no emprego e na renda por até 20 anos. Essas perdas foram parcialmente compensadas pela transição para a informalidade, mas, como é sabido, a informalidade tem os seus próprios custos, incluindo falta de acesso à seguridade social e de cobertura pelas leis trabalhistas.[9] Os autores atribuem esses resultados à fraca mobilidade geográfica dos trabalhadores e do capital, que provavelmente foi agravada pela rigidez da regulamentação do mercado de trabalho no Brasil (Ulyssea e Ponczek, 2018).

A dimensão preferencial, recíproca

Tanto esses estudos iniciais quanto suas safras mais recentes abordam apenas a dimensão unilateral da liberalização. As iniciativas preferenciais foram uma parte importante da reintegração da região à economia mundial e, no entanto, há poucas evidências de efeitos no mercado de trabalho. A característica recíproca dessas iniciativas as torna mais bem equipadas para minimizar as fricções da realocação, uma vez que maior acesso a mercados aumenta a probabilidade de os exportadores absorverem trabalhadores deslocados. Além disso, esses acordos oferecem uma oportunidade valiosa para entender melhor a intrincada relação entre política comercial e migração, uma margem proeminente de ajuste do mercado de trabalho em partes da região como México e América Central. (ver Quadro 4.2).

Um estudo sobre a experiência do México com o NAFTA (Trachtenberg, 2019) ajuda a preencher essa lacuna. Ele estima o impacto do acordo no emprego formal em sua primeira década, analisando a exposição dos mercados de trabalho locais (definidos por microrregiões) a oportunidades ampliadas de exportação e ao aumento da concorrência das importações.[10]

Supondo que o NAFTA tenha alterado não apenas o nível relativo, mas também o nível absoluto do emprego formal nas microrregiões, as exportações teriam gerado 1,3 milhão de novos empregos, e as importações teriam deslocado 456 mil empregos de 1993 a 2003, resultando em um ganho líquido de 870 mil, ou 13,7% do emprego formal (Tabela 4.4). Esse ganho é impulsionado por trabalhadores ligados à produção, com maior probabilidade de serem empregados em indústrias manufatureiras que exportam para os Estados Unidos e o Canadá.

QUADRO 4.2       ACORDOS PREFERENCIAIS DE COMÉRCIO E MIGRAÇÃO

Alguns dos principais acordos preferenciais de comércio (APCs) da região — como o NAFTA e o CAFTA — foram motivados, pelo menos em parte, pela expectativa de que poderiam ajudar a conter a migração ilegal. “Exportar mercadorias, não pessoas” era um de seus lemas bem conhecidos. A realidade, no entanto, mostrou-se mais complicada, pois o número de migrantes do México e da América Central continuou a aumentar (Garcia Zamora, 2009 e Boucher et al., 2007). Isso não significa necessariamente que esses APCs não tenham funcionado como esperado, mas mesmo que tivessem funcionado, seu impacto claramente não foi grande o suficiente para interromper os fluxos migratórios.

A realidade, no entanto, é que os mecanismos pelos quais os APCs interagem com a migração e o mercado de trabalho podem ser complexos. Os APCs tendem a aumentar o comércio entre países sócios, reduzindo os custos de comércio. O aumento do comércio, no entanto, pode incentivar ou desincentivar a migração, dependendo do seu impacto na distribuição de renda, no emprego, no investimento estrangeiro direto, no salário relativo dos sócios e nos custos de migração, entre outros fatores (ver Rapoport, 2018).

Por exemplo, a teoria sugere que APCs entre países com vantagens comparativas muito distintas têm maior probabilidade de promover a convergência salarial (Venables, 2003) e, portanto, reduzir o incentivo econômico à migração. No entanto, outros fatores podem entrar em cena, como mostra o NAFTA, que parece não ter afetado a convergência salarial entre o México e os Estados Unidos (Robertson, 2007). Outra peça importante do quebra-cabeça é o impacto de disposições trabalhistas — cada vez mais comuns nesses APCs —, que podem restringir ou incentivar ainda mais a migração.

Portanto, a relação entre APCs e migração, principalmente na América Latina e no Caribe, ainda não foi adequadamente respondida. Os poucos estudos disponíveis se concentram nos países da OCDE e geralmente encontram uma associação positiva, que é ainda mais forte quando os acordos incluem disposições trabalhistas (Orefice, 2015 e Figueiredo, Lima e Orefice, 2016).

Abuelafia e Robertson (2019) abordam a região e apresentam novas evidências, particularmente do papel das disposições trabalhistas. Os autores usam uma pesquisa de texto por palavra-chave para classificar as disposições de APCs que podem afetar a migração em cinco grandes categorias: entrada temporária de pessoas de negócios, movimentação de pessoas físicas, cooperação de trabalho, prestadores de serviços e normas trabalhistas, e constataram que os APCs aumentam a migração em uma amostra de 154 países. No entanto, levando-se em conta a possibilidade de que países com mais migrantes são mais propensos a assinar acordos de comércio, a migração diminui. A inclusão de disposições sobre migração também está associada a menor migração, principalmente aquelas disposições relacionadas a normas trabalhistas.

Quando a amostra é restringida a países da América Latina, os APCs não afetam significativamente a migração intra-latino-americana. No entanto, algumas disposições trabalhistas são estatisticamente importantes para a migração. Disposições relacionadas ao movimento de pessoas físicas tendem a restringir a migração intra-latino-americana, enquanto disposições relacionadas à entrada temporária e normas trabalhistas têm o efeito oposto.

Embora esses resultados já sejam um ponto de reflexão para os governos da região, é necessário um esforço maior de pesquisa para que se possa entender melhor as peculiaridades dos efeitos de APCs na migração da região e a natureza e implementação de suas disposições trabalhistas.

Tabela 4.4   Impacto do NAFTA sobre o nível de emprego, México. 1993–2003

Efeito líquido (mudança percentual)

Efeito líquido (mil trabalhadores)

Efeito exportação (mil trabalhadores)

Efeito importação (mil trabalhadores)

Todos os trabalhadores

13,7

870

1.325

–456

Trabalhadores ligados à produção

32,7

940

1.453

–513

Outros trabalhadores

–2,2

–75

–141

67

Fonte: Trachtenberg (2019).

Esses efeitos no emprego, no entanto, não são distribuídos uniformemente. Estados do norte próximos ao mercado dos EUA e nas regiões centrais, onde a indústria manufatureira e a infraestrutura de transportes estiveram historicamente concentradas, experimentaram os maiores ganhos no emprego (ver Figura 4.7).[11]

O choque da China

A maioria das evidências examinadas até agora aborda os efeitos da liberalização no curto e médio prazo. Pouco foi dito sobre os resultados do mercado de trabalho ocorridos depois que a maioria das reduções tarifárias havia sido implementada, e os países ficaram mais expostos a choques comerciais. E esses choques vieram, sendo que a emergência da China nos anos 2000 foi, sem dúvida, o choque mais relevante desde o início da liberalização. O choque da China destruiu as esperanças da região de ser competitiva em manufatura intensiva em mão de obra, uma especialização que poderia ter desencadeado um boom no mercado de trabalho, no estilo da que ocorreu no Leste Asiático.

Figura 4.7   Variação percentual do comércio do México com seus sócios do NAFTA e os impactos líquidos sobre o emprego por estado, 1993–2003

Fonte: Trachtenberg (2019).
Notas: Os dados sobre comércio são deflacionados para os valores de 1993. Os cálculos para Oaxaca excluem dados para a microrregião de Tehuantepec.

O choque da China atingiu a região de pelo menos duas maneiras: como um choque de demanda, deslocando recursos na direção de commodities, e como um choque de oferta, colocando uma forte pressão competitiva no setor manufatureiro, particularmente na manufatura intensiva em mão de obra. Os mercados de trabalho foram mais uma vez severamente testados em sua capacidade para realocar trabalhadores, com a severidade do teste variando conforme as vantagens comparativas dos países, as instituições do mercado de trabalho e o alcance da liberalização.

Em um dos estudos pioneiros que utilizaram dados de firmas, Álvarez e Claro (2009) constataram que a penetração das importações da China prejudicou o crescimento do emprego manufatureiro no Chile, mesmo antes de a China ingressar na OMC em 2001. Costa, Garred e Pessoa (2016) e Brummund e Connolly (2018) usam dados censitários de mercados de trabalho locais para estender essa análise ao Brasil durante os anos 2000, quando o choque estava no auge.

Ambos vão além da manufatura e constatam, como esperado, que os impactos dependem da exposição ao comércio exterior de cada localidade. Localidades produtoras de commodities, orientadas para a exportação, desfrutaram de um crescimento mais rápido de salários, de um declínio da informalidade (Costa, Garred e Pessoa 2016) e de uma maior probabilidade de emprego formal (Brummund e Connolly, 2018). O oposto aconteceu em localidades mais expostas à concorrência de produtos manufaturados chineses.

Nenhum dos estudos é conclusivo em relação ao impacto líquido geral em termos de empregos ou salários. Ao contrário dos estudos da década de 1990, porém, Brummund e Connolly (2018) encontram algumas evidências de mobilidade do trabalho, com trabalhadores se movendo para localidades exportadoras e saindo daquelas que competem com as importações.

Estudos de caso recentes de nove países da região ajudam a ampliar o quadro de evidências. Usando dados de firmas e domicílios e concentrando-se no setor mais vulnerável, o manufatureiro, eles abrangem países com uma vasta gama de vantagens comparativas — de exportadores de commodities (Brasil, Colômbia e Peru) a exportadores de manufaturados (México e El Salvador) (ver Tabela 4.5).

O ajuste ocorreu principalmente por meio de um declínio no emprego e, em alguns casos, de um aumento da informalidade, com poucas evidências de mudanças significativas nos salários. A magnitude das perdas de emprego, no entanto, varia significativamente entre países (ver Figura 4.8 para estimativas ao nível da firma). O Brasil está entre os países que tiveram menores perdas, provavelmente devido a uma drástica reversão na política comercial iniciada em 2004 e que, segundo algumas estimativas, anulou uma parte substancial da liberalização do início dos anos 1990 (Frischtak e Mesquita Moreira, 2015). Embora possa ter ajudado a minimizar as perdas de emprego no curto prazo, provavelmente aumentou o custo do ajuste no longo prazo, à medida que os trabalhadores continuaram a fluir para setores protegidos e ineficientes.

El Salvador, país altamente especializado em manufatura intensiva em mão de obra, está no extremo oposto, com uma história de perdas significativas de empregos.

Estima-se que o choque tenha reduzido o crescimento do emprego industrial entre 4 e 24 pontos percentuais, um número impressionante uma vez que o emprego industrial caiu 8% durante o período. O estudo (Li, 2019) sugere que alguns dos trabalhadores deslocados, particularmente os de baixa qualificação, transitaram para empregos agrícolas informais e de baixa produtividade. Tudo isso aconteceu em um mercado de trabalho com nível de emprego informal tradicionalmente elevado e que agora gira em torno de 64% para trabalhadores não agrícolas, um dos mais altos da região.[12]

Tabela 4.5   Estudos do BID sobre impactos no mercado de trabalho da concorrência das importações chinesas no setor manufatureiro

Nota: “N/A” significa que o estudo não abordou o impacto na dimensão correspondente.

Figura 4.8   Impacto da concorrência chinesa no emprego manufatureiro, estimações a nível da firma, 2000–13

Fonte: Equipe do BID com base em estimações ao nível da firma de Blyde e Fentanes (2019) para o México; Pierola, Sánchez-Navarro e Mercado (2019) para o Peru; Molina (2019) para a Colômbia; Li e Mesquita Moreira (2019) para El Salvador; e Mesquita Moreira et al. (2019) para o Brasil.
Nota: A figura mostra a variação acumulada do emprego manufatureiro a partir de mudanças na penetração das importações chinesas durante 2000–13, exceto no caso do Peru, cujo período começa em 2001. As barras são as estimativas pontuais, e os segmentos de linha são intervalos de confiança de 90%.

Colômbia, Peru e México, que estão entre os países mais liberalizados da América Latina, ficaram numa posição intermediária entre as experiências do Brasil e de El Salvador, mas provavelmente também sofreram bastante, principalmente nas localidades mais expostas. No México, por exemplo, Blyde et al. (2019) estimam que o emprego industrial teria sido 8% maior em 2013 se a penetração das importações chinesas tivesse permanecido no nível de 1998; esse número é significativamente mais alto nas localidades do norte, onde a maioria das fábricas está localizada (Figura 4.9). Essas estimações se vêm ainda mais significativas, dada a queda de 11% no emprego manufatureiro durante o período. O choque também contribuiu para o forte aumento da informalidade durante o período (Levy, 2018).

Desigualdade

Como no caso do emprego, as expectativas de que os altos níveis de desigualdade da região melhorariam, baseavam-se em uma interpretação simplista do modelo de proporção de fatores do comércio internacional, que classificava a América Latina e o Caribe como uma região abundante em mão de obra não qualificada. Como discutido no Capítulo 1, essa interpretação era simplista, mas não infundada. A proteção frequentemente tinha um viés em favor de setores intensivos em capital, amplificado por subsídios ao capital, que permitia a algumas poucas firmas locais impor altas margens de lucro ao consumidor. A liberalização deveria reverter esse viés, aumentando a demanda por mão de obra, particularmente não qualificada, e revertendo a maré crescente de desigualdade.

Figura 4.9   Aumento provável do emprego industrial mexicano até 2013 se a penetração de importações tivesse permanecido no nível de 1998, regiões selecionadas

Fonte: Equipe do BID com base em Blyde et al. (2019).
Nota: A figura apresenta um exercício contrafactual, com base em dados do censo econômico e populacional, indicando em que grau o emprego em diferentes regiões teria sido maior se a exposição às importações da China permanecesse no nível de 1998.

Infelizmente, a desigualdade de renda continuou a aumentar durante a primeira década da liberalização para a maioria dos países da região e começou a cair apenas na década de 2000 (ver Figura 4.10). Mas qual foi o papel desempenhado pela liberalização? Como em outros resultados analisados neste estudo, o comércio internacional não é o único fator por trás das mudanças na distribuição de renda. Mais uma vez, os microdados oferecem a melhor oportunidade de se encontrar uma resposta confiável para essa pergunta.

Figura 4.10  Desigualdade de renda na América Latina, 1970–2015

Fonte: Equipe do BID com base na Standardized World Income Inequality Database (SWIID).
Nota: Média simples dos índices de Gini e intervalos de confiança de 95% para Argentina, Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, El Salvador, México, Panamá, Peru e Venezuela.

A primeira década

Praticamente todas as microevidências disponíveis são sobre desigualdade de salários e não de renda e, como no caso dos impactos sobre emprego e produtividade, concentram-se basicamente no setor manufatureiro em alguns países (Argentina, Brasil, México e Colômbia) durante os anos 1990.[13] Os dados, embora insuficientes para permitir amplas generalizações, bastam para revelar que as expectativas sobre comércio internacional e desigualdade não seguiram um padrão estabelecido. Há, no entanto, um denominador comum: o impacto relativamente pequeno da liberalização comercial.

A maioria dos primeiros estudos para o México (por exemplo, Hanson e Harrison, 1999), a Colômbia (por exemplo, Attanasio, Goldberg e Pavcnik, 2004) e a Argentina (por exemplo, Galiani e Sanguinetti, 2003) sugerem que a abertura comercial contribuiu, embora apenas modestamente, para o aumento do prêmio por qualificação durante esse período. Esses estudos oferecem explicações que ajudam a conciliar a teoria com os resultados: o México e a Colômbia, afinal, não poderiam ser considerados abundantes em mão de obra não qualificada em comparação com o resto do mundo, especialmente na presença de uma estrutura de proteção voltada para setores intensivos em mão de obra. Ao remover a proteção para essas indústrias, a abertura comercial teria reduzido, em vez de impulsionado, a demanda relativa por trabalhadores não qualificados.

Chiquiar (2008), com uma abordagem regional do mercado de trabalho, oferece uma visão mais matizada da história do México e uma forma alternativa para conciliar teoria com resultados. O autor conclui que estados com maior exposição ao comércio internacional, principalmente após a implementação do NAFTA em 1994, viram um declínio nos prêmios por qualificação, tendência que não se disseminaria para o resto do país devido à falta de mobilidade de mão de obra.

Esquivel e Rodríguez-López (2003), por sua vez, usando dados setoriais em vez de microdados, argumentam que a tecnologia, e não o comércio internacional, explica os resultados inesperados do México. No entanto, é difícil separar os dois. Como discutido no Capítulo 1, há boas razões para acreditar que o comércio internacional promove mudanças tecnológicas e que, no caso dos países em desenvolvimento, isso significa, principalmente, adotar as tecnologias dos países desenvolvidos que reduzem a necessidade de mão de obra e são intensivas em qualificação. Assim, acrescentar tecnologia à equação pode aumentar, em vez de diminuir, o papel do comércio internacional.

Outro possível canal de influência do comércio internacional na desigualdade de renda é a divergência de desempenho entre empresas exportadoras e não exportadoras. Essa disparidade pode levar a um hiato salarial mais amplo entre diferentes níveis de qualificação, bem como a uma maior desigualdade entre trabalhadores com qualificação semelhante empregados no mesmo setor. Esse hiato seria eliminado pela concorrência, não fosse por imperfeições ou fricções nos mercados de trabalho. Esse canal parece ter desempenhado um papel significativo em pelo menos um país da região: o Brasil (Helpman et al., 2017).

A maior desigualdade salarial dentro dos setores e entre empresas, no entanto, não impediu o Brasil de seguir na direção oposta dos seus vizinhos da região em termos de impacto do comércio internacional. Estudos baseados em dados setoriais (Gonzaga, Menezes Filho e Terra, 2006) ou em uma abordagem do mercado de trabalho local (Dix-Carneiro e Kovak, 2015) sugerem que a abertura comercial contribuiu para o declínio geral do prêmio por qualificação no país, na década de 1990.

Isso provavelmente reflete o fato de o Brasil ter avançado mais no processo de substituição de importações do que os outros países da região, cobrindo uma massa crítica de setores intensivos em capital e qualificação. Há discordância, no entanto, quanto à relevância do impacto. Gonzaga, Menezes Filho e Terra (2006) argumentam que a abertura comercial explica a maior parte da queda no prêmio por qualificação, enquanto Dix-Carneiro e Kovac (2015) apontam para uma contribuição não superior a 15%. Qualquer que seja a contribuição, a distribuição geral de renda do Brasil pouco mudou nos anos 1990.

Os anos 2000

A desigualdade na região melhorou significativamente durante os anos 2000, quando a maior parte da liberalização comercial já havia sido implementada, e o choque da China atingiu a região (ver Figura 4.10). O que explica essa melhora? O comércio internacional pode receber algum crédito? Como o choque da China provavelmente prejudicou — em vez de promover — atividades intensivas em mão de obra, é improvável que o comércio internacional tenha reduzido a desigualdade por meio do canal tradicional do salário.

No entanto, dois estudos sugerem que o efeito na desigualdade pode ter ocorrido por meio de um canal menos discutido, analisado primeiramente por Porto (2006), relacionado ao impacto do comércio internacional no custo de vida das populações mais pobres. O comércio internacional pode afetar os salários reais dos indivíduos por meio de seus salários nominais e seus índices de preços ao consumidor. Seus salários nominais são uma função do preço dos bens que produzem e da demanda por suas habilidades. Seus índices de preços ao consumidor, por sua vez, são uma média ponderada dos preços dos bens que consomem.

No México, entre 2002 e 2017, a concorrência de importações de países com baixos salários, particularmente a China, reduziu os preços ao consumidor em 7 pontos percentuais, em média, com a maioria dos benefícios indo para famílias de baixa renda (Blyde, 2019). Por exemplo, o poder de compra das famílias de baixa renda (10º percentil da distribuição de renda) subiu cerca de 81% a mais do que o das famílias de alta renda (90º percentil). No entanto, estima-se que a contribuição desses ganhos para o declínio geral da desigualdade de renda no México na década de 2000 tenha sido pequena.

A extensão dessa análise para incluir tanto os canais de renda como de custo de vida no Brasil e no México mostra que esses canais tiveram efeitos opostos na desigualdade de renda.[14] Nos dois países, a concorrência das importações chinesas reduziu o preço dos bens consumidos em grandes quantidades pelas populações pobres, mas afetou desproporcionalmente os setores intensivos em mão de obra, reduzindo, assim, a renda relativa dos trabalhadores não qualificados. O impacto líquido, no entanto, é positivo nos dois países, com o custo de vida superando o canal de renda por uma grande margem (ver Figura 4.11).

Figura 4.11  Diferenças no impacto do choque chinês na renda real das famílias pobres e ricas (pontos percentuais)

Fonte: Equipe do BID com base em He (2019).
Nota: A figura mostra a diferença do impacto do choque chinês na renda real das famílias do 10º (pobres) e do 90º percentil (ricas) da distribuição de renda. Um número positivo indica que o aumento (declínio) na renda das famílias pobres é maior (menor) do que o aumento (declínio) na renda das famílias ricas.

No entanto, como em outros estudos, essa contribuição positiva dificilmente explica as tendências de distribuição de renda nos dois países durante os anos 2000. No México, por exemplo, a proporção entre a renda de famílias ricas e pobres (90º percentil versus 10º percentil) caiu de 9,9 em 2000 para 8,6 em 2016. Mas as mudanças relacionadas ao comércio podem explicar apenas cerca de 4% desse declínio. No Brasil, a mesma proporção caiu de 16,4 em 2001 para 10,4 em 2015, mas, novamente, apenas cerca de 2,3% da mudança podem ser explicados pelo comércio. Essa constatação é coerente com outras análises que separam o papel das diferentes forças por trás do declínio da desigualdade salarial na década de 2000. Os resultados geralmente atribuem ao comércio internacional apenas um papel limitado, bem atrás de outros fatores, como, por exemplo, melhorias na educação (Messina e Silva, 2018).

Economias abertas. Caindo na real

A análise das microevidências da Grande Liberalização é um choque de realidade. Os ganhos de crescimento e bem-estar analisados no Capítulo 2 justificam a decisão da região de se afastar de um regime comercial que desembocou em uma estagnação generalizada e em altos níveis de desigualdade.

No entanto, a análise dos mecanismos por trás desses ganhos não deixa dúvidas de que os governos subestimaram os desafios para alcançar um crescimento sustentável e equitativo em uma economia aberta. Os resultados da produtividade e da acumulação de conhecimento são particularmente decepcionantes quando vistos de uma perspectiva agregada. Resultam mais encorajadores quando analisados ao nível da firma. Ainda assim, é claro que os ganhos — seja por meio do comércio internacional ou do IED — não foram grandes o suficiente para que a economia como um todo fosse colocada em uma trajetória mais produtiva ou permanecesse nela no longo prazo.

Pode-se argumentar que alguns países da região não foram suficientemente longe na liberalização de suas economias. Esses esforços limitados foram frequentemente agravados por reversões de políticas e um ambiente macroeconômico que muitas vezes estava longe do ideal. No entanto, esses resultados tendem a ser compartilhados por todos os países da região, não importando o alcance das suas liberalizações e a qualidade das suas políticas macroeconômicas.

A análise sugere que os ganhos de crescimento observados foram provavelmente mais impulsionados pela acumulação de capital físico (acesso a bens de capital mais baratos e melhores) do que humano—o chamado canal do conhecimento. A má notícia é que o canal do capital eventualmente acaba enfrentando retornos decrescentes.

Os resultados em termos de empregos, salários e desigualdade talvez sejam os que mais se chocam com as expectativas otimistas do início dos anos 1990, e há muitos culpados: políticos desesperados por encontrar políticas alternativas em meio aos escombros do regime de substituição de importações; economistas que se apoiaram fortemente em uma teoria com pressupostos simplistas sobre tecnologia e mercados de trabalho; e uma interpretação teórica ingênua que ignorou as mudanças na economia mundial, particularmente a emergência de uma Ásia com abundância de mão de obra.

Embora esses resultados possam ser decepcionantes, não devem provocar nostalgia pelos velhos tempos do protecionismo. As recentes experiências desastrosas da Argentina, do Brasil e da Venezuela são um lembrete poderoso de que um retorno ao passado pode ser extremamente contraproducente. Em vez disso, devem ser um alerta para que governos e economistas evitem, a todo custo, a tendência insidiosa de atribuir superpoderes à política comercial.

Desemprego transicional longo e dispendioso, realocações fracassadas, perdas acentuadas e localizadas de bem-estar, impactos limitados e confusos na desigualdade — esses resultados clamam por mais atenção dos governos às fricções que afetam os mercados de trabalho na região. Essas fricções advêm de falhas de política e de mercado que os governos negligenciaram massivamente em prejuízo próprio ou de seus eleitores. Essas falhas são importantes não apenas pelas razões humanitárias óbvias — mas muitas vezes esquecidas — como também pela sustentabilidade política da própria liberalização.

[1]    Blyde e Fentanes (2019); Pierola, Sánchez-Navarro e Mercado (2019); Molina (2019), Li e Mesquita Moreira (2019) e Mesquita Moreira et al. (2019). Álvarez e Claro (2009) e Iacovone, Rauch e Winters (2013) também analisam o impacto do choque da China no Chile e no México, respectivamente, mas em sua fase incipiente. O primeiro estudo, abrangendo o período 1990–2000, não encontrou impacto na PTF, enquanto o segundo encontrou um impacto negativo nas vendas em 1994–2004, particularmente de empresas menores.

[2]    Lage de Sousa (2018) mostra que o impacto das exportações chinesas em terceiros mercados também foi significativo.

[3]    Para o Brasil, ver Mesquita Moreira et al. (2019); para o México, ver Blyde e Fentanes (2019).

[4]    A análise adota uma abordagem de estimativa que permite contabilizar diferenças sistemáticas entre empresas, fatores setor-região variáveis no tempo e outras covariáveis dependentes do tempo ao nível da empresa (ver Carballo, Marra de Artiñano e Volpe Martincus, 2019, para detalhes).

[5]    A probabilidade de uma determinada firma local começar a exportar é de aproximadamente 0,1%. Vender para uma empresa multinacional aumenta essa probabilidade em outro 0,1 ponto percentual.

[6]    Curiosamente, firmas locais que vendem para mais filiais estrangeiras parecem experimentar ganhos em termos de volumes de exportação.

[7]    Du, Harrison e Jefferson (2014) mostram que a liberalização do comércio está associada a maiores impactos da produtividade nos encadeamentos para trás do IED. Wang e Blomström (1992), Borensztein, De Gregorio e Lee (1998) e Blalock e Gertler (2008), por sua vez, chamam a atenção para o fato de que os benefícios do IED dependem não apenas do nível de abertura, mas também do grau de desenvolvimento financeiro, da intensidade da concorrência, da infraestrutura e de esforços locais de P&D e aprendizagem.

[8]    Embora usem dados setoriais em vez de microdados, Mesquita Moreira e Najberg (2000) também encontram custos modestos para a reforma comercial do Brasil (1990–97), com perdas de emprego em torno de 1,7% do emprego total.

[9]    Paz (2014) usa dados de pesquisas domiciliares para analisar a experiência de liberalização comercial no Brasil. O autor encontra evidências fracas de que cortes nas tarifas internas aumentam ligeiramente a informalidade, mas reduções tarifárias em mercados externos têm um impacto negativo mais robusto. Attanasio, Goldberg e Pavcnik (2004) também constatam que o ajuste na Colômbia resultou em maior informalidade, sendo que um corte de 10 pontos percentuais na tarifa aumenta em 0,9 ponto percentual a probabilidade de um trabalhador ter um emprego informal.

[10]   As microregiões incluem as 59 áreas metropolitanas do México definidas pelo Instituto Nacional de Estadística e Geografia (INEGI) e outras 730 áreas, que cobrem o restante dos municípios do país que exibem um alto grau de interação social.

[11]   Ver Mesquita Moreira (2013) para uma discussão sobre o impacto dos custos de transporte e da política comercial na distribuição geográfica da indústria e das exportações do México.

[12]   Indicadores do Desenvolvimento Mundial.

[13]   Há também estudos sobre o Chile, mas que usam mais dados agregados. Ver, por exemplo, Beyer, Rojas e Vergara (1999).

[14]   O estudo incorpora os efeitos do custo de vida e de renda em um modelo de comércio de equilíbrio geral, que permite diferenciar as cestas de consumo de indivíduos de alta e baixa renda. Diferentes bases de dados são usadas para configurar o modelo. Em particular, a estrutura da economia mundial é parametrizada usando uma amostra de 40 países e 35 setores com dados do World Input-Output Database (WIOD) e do censo populacional da Série Integrada de Microdados de Uso Público (IPUMS). Em seguida, o modelo é usado para avaliar os efeitos na distribuição de renda no Brasil e no México, induzidos pelo aumento da exposição às importações da China durante os anos 2000.

5

A economia política da política comercial: em busca do equilíbrio

A redução de barreiras comerciais é quase sempre algo controverso. O impacto positivo no bem-estar da maioria da população contraria os interesses daqueles cujos lucros e empregos dependem da proteção comercial. A maioria das pessoas na região reconhece as vantagens da integração aos mercados mundiais, mas muitas também sabem que os ganhos do comércio são desigualmente distribuídos e podem criar tanto vencedores como perdedores.

Em princípio, alguns dos ganhos poderiam ser usados para compensar os perdedores, para que todos se beneficiem. Na prática, no entanto, a compensação pode ser politicamente difícil. Uma vez que o comércio internacional é liberalizado, os vencedores podem relutar em compartilhar os benefícios, e promessas ex-ante para compensar eventuais perdedores podem não ser críveis.

Assim, aqueles que acreditam que serão prejudicados pelo comércio internacional, provavelmente se opõem à liberalização. Além disso, os críticos da liberalização costumam ser poderosos e podem ter recursos e influência política para obstruir reformas. Portanto, entender a política comercial requer uma análise da constelação de atores — tanto públicos como privados — que participam da elaboração da política comercial, dos seus interesses e da natureza das instituições envolvidas na formulação de políticas.

Na maioria das vezes, a política comercial envolve formuladores de políticas e grupos de interesses particulares — atores do setor privado para os quais os riscos são altos. Dentre esses atores estão empresas (e seus trabalhadores) que concorrem com as importações, empresas que importam, empresas que fazem uso substancial de insumos importados e empresas que exportam e temem a proteção retaliatória de parceiros comerciais. Os consumidores, que se beneficiam da liberalização comercial por meio do acesso a uma variedade maior de produtos a preços mais baixos, normalmente não são participantes ativos desse jogo, mas sim um grupo difuso, desorganizado, para o qual os riscos são menores. Certamente, os formuladores de políticas podem ter em mente os amplos interesses de consumidores e eleitores ao formular políticas comerciais, mas os consumidores finais raramente as influenciam diretamente.

Eventualmente acontece algo que transforma a política comercial em uma questão central no jogo político mais amplo. Esse evento pode ser desencadeado por uma negociação específica (como o CAFTA-DR na Costa Rica), ou por uma recessão que coloque o público contra as importações. Entender esses episódios requer uma melhor compreensão das atitudes em relação ao comércio internacional entre o público em geral, bem como de seus determinantes e suas consequências, em termos tanto de políticas quanto de resultados eleitorais.

O processo de formulação de políticas comerciais, com seus principais atores e instituições, molda a política comercial. Mas mudanças na política comercial, por sua vez, podem ter efeitos substanciais de retroalimentação nesse processo. Esse foi o caso da Grande Liberalização da América Latina no final dos anos 1980 e início dos anos 1990, que abriu os mercados internos à concorrência estrangeira, ao mesmo tempo em que buscava melhorar o acesso a mercados externos para produtores locais (ver Capítulo 1).

Novas empresas exportadoras e atividades econômicas surgiram, enquanto empresas anteriormente protegidas se adaptaram ou saíram de cena, transformando, assim, a constelação de atores envolvidos na formulação de políticas comerciais e seus interesses. Mas dado que a extensão da abertura comercial variou entre os países, o seu impacto na economia política subjacente também foi heterogêneo.

A experiência dos países com a política comercial desde os anos 1990 é diversa. Alguns países mantiveram e até ampliaram o escopo da liberalização. Outros tiveram períodos de liberalização seguidos por retrocessos que voltaram a aumentar as barreiras tarifárias e não tarifárias. Muitos governos concederam proteção especial a setores econômicos favorecidos e adotaram massivamente instrumentos antidumping.

Como explicar os diferentes padrões de política comercial da região? Por que alguns países avançaram na liberalização enquanto outros reverteram o curso ou adotaram medidas protecionistas? Por que alguns setores foram favorecidos em detrimento de outros? No futuro, que restrições os governos enfrentarão para liberalizar ainda mais seu comércio internacional? Este capítulo recorre a insights da ciência econômica e da economia política, aliados aos resultados de um projeto em andamento em vários países sobre a economia política da política comercial na América Latina (além de um trabalho adicional sobre os Estados Unidos e a Austrália), para explorar essas questões.[1] Uma discussão detalhada das posições em relação ao comércio internacional na América Latina, com base na pesquisa Latinobarómetro, é apresentada no Capítulo 6.

Como preservar a abertura comercial?

Uma vez liberalizado o comércio internacional, não há garantia de que essa política irá perdurar. De fato, os países da região seguiram trajetórias de políticas diferentes desde a liberalização das décadas de 1980 e 1990. Alguns, como Chile, Colômbia, Costa Rica e México, continuaram a reduzir suas barreiras comerciais, firmaram acordos preferenciais de comércio com um número crescente de sócios regionais e extrarregionais e persistiram na manutenção e no aprofundamento do comércio aberto. Outros, como Argentina, Brasil e Venezuela, ressuscitaram algumas barreiras comerciais ou criaram novas. O que explica a persistência ou não da liberalização comercial?

Uma fonte importante de persistência é a mobilização dos vencedores. Regiões, setores, empresas e trabalhadores que obtêm acesso a mercados mundiais constituem uma força potencial para sustentar e ampliar a abertura. Podem pressionar por acordos comerciais com outros países e apoiá-los no debate público nacional. Podem se opor a medidas protecionistas quando estas são propostas. E podem, como no caso recente das empresas mexicanas diante da perspectiva do protecionismo americano, trabalhar com interesses semelhantes nos países parceiros para preservar os laços comerciais existentes (Córdoba et al., 2019).

A proteção, de fato, muda a própria natureza dos interesses em uma economia. As políticas comerciais têm um forte impacto na estrutura da produção e, portanto, nos interesses em jogo. Além de mobilizar vencedores, a liberalização tem outro efeito importante, que é relevante para o jogo político posterior à política comercial. Com o tempo, empresas e setores que haviam sido protegidos se ajustam à concorrência de importações ou fecham as portas (e, portanto, não fazem mais lobby por proteção). Algumas, de fato, podem descobrir que os efeitos são menos negativos do que se previa (Fernández e Rodrik, 1991), e que a liberalização cria oportunidades novas, inesperadas. A experiência chilena ilustra claramente essas fontes de persistência.

Um ponto relacionado é que, uma vez que um país abra a sua economia, pode custar caro voltar atrás, especialmente quando isso implica deixar de honrar compromissos internacionais anteriores — incluindo aqueles de governos passados. Isso pode ajudar a explicar por que o Partido de Acción Ciudadana da Costa Rica se opôs ao Acordo de Livre Comércio da América Central (CAFTA-DR na sigla em inglês) no referendo de 2007, mas nada fez para reverter o curso quando chegou ao poder em 2014.

O caso (nem tão) tedioso do Chile

Um importante economista chileno observou que a economia política da política comercial não é muito interessante em seu país: “essa questão no Chile é tediosa … todos são a favor do livre comércio”. Mas a história de como essa visão compartilhada surgiu no Chile, conforme relatada em Rebolledo (2019), é tudo menos tediosa.

A abertura da economia chilena começou em 1973. O governo militar embarcou em um profundo processo de abertura comercial unilateral, reduzindo os níveis de tarifas de uma média de cerca de 100%, com alta dispersão tarifária, para tarifas uniformes de 10% em 1979. O retorno à democracia em 1990 representou uma conjuntura crítica para a política comercial chilena, que poderia ter resultado em reversões de políticas. Em vez disso, o Chile continuou no caminho da liberalização, dessa vez com base em uma ampla rede de tratados de livre comércio (TLCs) bilaterais. Como resultado, hoje o Chile mantém 26 acordos comerciais com 64 países da América Latina, América do Norte, União Europeia e Ásia, que representam perto de 90% do PIB mundial.

Uma questão crucial é por que o governo democrático que tomou posse em 1990 não reverteu a política comercial da ditadura militar. Uma consideração importante é que, em 1990, a constelação de atores privados com interesses na política comercial havia mudado drasticamente em relação aos períodos de substituição de importações. Após quase 20 anos de liberalização, muitos dos setores influentes que concorriam com as importações — incluindo a maioria dos fabricantes de automóveis e a maior parte da indústria têxtil e de calçados do país — desapareceram.

O setor de exportação havia substituído as indústrias altamente protegidas em termos de influência.[2] Em 1991, as exportações de frutas frescas haviam disparado para US$ 1 bilhão, aproveitando os mercados de entressafra nos países desenvolvidos. Junto com outros setores de exportação em expansão, como peixes e vinhos, esses setores se tornaram participantes ativos do processo de formulação da política comercial.

O processo de abertura fez mais do que mudar a identidade dos atores; também mudou as preferências de alguns dos atores remanescentes. O resultado foi um consenso surpreendentemente amplo a favor de acordos comerciais que inclui sindicatos, junto com os fabricantes de têxteis e calçados remanescentes.

Em quase qualquer outro país latino-americano, a ideia de sindicatos e do setor têxtil apoiando a liberalização seria impensável. A explicação no Chile é bastante simples. As tarifas médias de nação mais favorecida (NMF) no Chile estão agora em 6%. Devido à extensa rede de acordos comerciais, a maioria dos países importantes já tem acesso livre ao mercado chileno. Assim, as tarifas aplicadas são em média de 0,8%. Se o Chile negociar um TLC com outro país, propicia acesso a um mercado já aberto, enquanto as empresas chilenas ganham acesso a um mercado mais protegido. O Chile cederia pouco e receberia muito em troca. É por isso que os sindicatos apoiam os TLCs — por acreditarem, corretamente, que eles geram empregos.

E as empresas têxteis? Considere o caso da Caffarena, a empresa de vestuário responsável pela maior parte das exportações têxteis chilenas. A partir de 2007, a empresa transferiu uma parte importante da sua produção para a Ásia, após abrir um Escritório de Compras e Desenvolvimento em Xangai. A seleção de modelos e material ainda é feita no Chile, mas a empresa tira proveito máximo do TLC com a China assinado em 2005. Algumas linhas de vestuário ainda são produzidas no Chile. No ano de 2010, eram exportadas para nove países: Argentina, Bolívia, República Dominicana, México, Nova Zelândia, Paraguai, Peru, Estados Unidos e Uruguai. Todos, exceto a República Dominicana, têm tratados de livre comércio com o Chile. Dada a maneira como se adaptaram à liberalização, não é de surpreender que as empresas têxteis remanescentes apoiem os TLCs.

A experiência chilena ilustra como as políticas comerciais adotadas em um período afetam o processo de formulação de políticas no período seguinte.[3] Um regime de comércio aberto pode gerar amplo apoio a uma maior liberalização, de tal forma que pode tornar a economia política da política comercial quase … digamos, tediosa.[4]

Política comercial como opção do cidadão: o referendo do CAFTA-DR na Costa Rica

O grande público em geral normalmente não vê a política comercial como uma questão política proeminente. No entanto, há momentos em que o público, incluindo os eleitores, presta, sim, atenção à política comercial. Os episódios em que importantes acordos comerciais internacionais estão sendo considerados são um desses momentos. Esse é o caso do referendo do CAFTA-DR da Costa Rica, que ilustra a dinâmica da participação das massas na economia política da política comercial (Monge-González e Rivera, 2018).[5] Esse episódio também ilustra como as decisões de políticas públicas de hoje afetam o processo e os resultados da formulação de políticas de amanhã. Em particular, seria muito oneroso reverter a dinâmica desencadeada pela votação altamente contestada do CAFTA-DR, embora as preferências em relação à política comercial continuassem profundamente divididas.

Diferentemente do caso do Chile, após anos de uma reforma gradual, porém constante, da política comercial, não havia na Costa Rica um amplo consenso pró-comércio quando o país enfrentou a decisão do CAFTA-DR. Embora a maioria do setor privado apoiasse o comércio, a opinião pública e as elites formuladoras de políticas discordavam em relação à política comercial.

A Costa Rica assinou o acordo CAFTA-DR em janeiro de 2004, mas o presidente Pacheco, percebendo a oposição, não o enviou ao Congresso até outubro de 2005.

Com as eleições de 2006 se aproximando, o Congresso adiou o debate. Assim, quando o presidente Arias foi eleito, o CAFTA-DR ainda não havia sido ratificado. Em vista do prazo para a ratificação — março de 2008 — e a perspectiva de um impasse no Congresso — onde as regras processuais permitem que pequenas minorias protelem qualquer debate —, o Presidente Arias convocou um referendo.

O alinhamento de partidos políticos e organizações da sociedade civil a favor e contra a ratificação havia começado anos antes, quando, em março de 2000, uma proposta de abertura do mercado de energia elétrica polarizou o Congresso e desencadeou manifestações populares. A maior parte do setor privado e os dois principais partidos políticos apoiavam a reforma; sindicatos do setor público, organizações estudantis, grupos antiglobalização e partidos políticos de esquerda eram contra. As mesmas forças se enfrentaram nas eleições de 2006. Os partidários das reformas liberalizantes voltadas para a exportação alinharam-se a Oscar Arias, enquanto os que se opunham a essas reformas apoiavam Ottón Solís. Arias venceu a eleição por uma margem mínima.

Pesquisas de opinião pública aferiram o sentimento do público em relação ao CAFTA-DR até o referendo de outubro de 2007. À medida que o conhecimento público sobre o acordo aumentava, o mesmo acontecia com a oposição a ele. A distância entre opinião positiva e negativa passou de +24% em maio de 2007 para um empate virtual em setembro. O apoio minguante não refletia os interesses dos eleitores: durante todo o período, a parcela de entrevistados que pensavam que o acordo os beneficiaria ou que não teria qualquer impacto permaneceu estável em torno de 60%. Mas outros impulsionadores da opinião pública mudaram. Entre maio e setembro, uma parcela crescente de entrevistados achava que o acordo reduziria os serviços públicos em saúde e educação (de 32% para 40%), não beneficiaria os pobres (de 57% para 68%) e prejudicaria os pequenos agricultores (de 55% para 59%). Além disso, em outubro, 66% dos entrevistados pensavam que o acordo daria aos Estados Unidos influência excessiva nos assuntos internos da Costa Rica (Rodríguez, 2013).

Apesar da queda no apoio, o movimento “Sim” venceu por uma margem muito estreita, com 51,2% dos votos. Há alguma evidência de motivações econômicas de interesse próprio, pois o “Sim” predominou nos distritos orientados para a exportação (Hicks, Milner e Tingley, 2014). No entanto, entrevistas com líderes de ambas as campanhas destacam a importância de fatores não econômicos, de visão de mundo (Monge-González e Rivera, 2018). O empate virtual entre as duas visões de mundo e sua expressão política persiste. Entretanto, no longo prazo o triunfo do movimento “Sim” é inegável e trouxe consigo mudanças quase irreversíveis na política comercial da Costa Rica.

Em 2014, o Partido de Acción Ciudadana, que se opôs ao CAFTA-DR durante o referendo, assumiu o poder. O novo presidente, Luis Guillermo Solís, tinha autoridade para retirar o país unilateralmente do tratado. No entanto, quando assumiu o cargo, um pacote de 13 reformas jurídicas associadas ao CAFTA-DR já havia sido aprovado pelo Congresso. Os mercados de telecomunicações e seguros já estavam abertos; os direitos de propriedade intelectual haviam sido fortalecidos. As mudanças institucionais que motivaram o movimento “Não” a se opor ao CAFTA-DR já haviam ocorrido, e o repúdio ao tratado não as faria desaparecer.

A estreita — mas estratégica — vitória do movimento “Sim” pode não ter resolvido a batalha de ideias, mas a configuração de longo prazo dos interesses econômicos foi fundamentalmente alterada. Com poucas exceções, a proteção aos setores agrícola e agroindustrial está com os dias contados. Mesmo que gradualmente, a proteção deverá desaparecer. Uma vez que isso aconteça, aqueles que dependem dela para sobreviver não farão mais parte do cenário econômico, enquanto aqueles que puderem se adaptar ao novo ambiente permanecerão.

Isso não significa que o CAFTA-DR seja irreversível. Mas os custos de reversão são enormes e, exceto por uma mudança dramática no cenário político, a batalha pelo livre comércio na Costa Rica parece haver terminado.

Interesses particulares no jogo político do comércio

Embora em circunstâncias especiais, como o referendo do CAFTA-DR na Costa Rica, a política comercial possa estar no centro do debate político mais amplo, na maioria das vezes ela é território de grupos de interesse para os quais os riscos envolvidos são altos: empresas que concorrem com importações e suas associações representativas, que buscam proteção; importadores e usuários de insumos protegidos, que têm a perder com a proteção, que aumenta os preços do que vendem ou usam; e exportadores, que são a favor de mercados abertos para reduzir seus custos de produção, obter acesso recíproco a outros mercados e minimizar o risco de proteção retaliatória por parceiros comerciais. Um episódio recente no Brasil ilustra alguns dos atores e processos envolvidos.

Participantes do jogo de formulação de políticas comerciais

Em 20 de julho de 2016, o Brasil iniciou uma investigação antidumping de importações de aço plano da China e da Rússia, a pedido de dois produtores nacionais. O Departamento de Defesa Comercial do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC) concluiu que havia dumping nas importações de ambos os países e recomendou a aplicação de direitos.

O relatório do MDIC gerou muita controvérsia. De um lado estavam os produtores de aço, representados por sua associação, o Instituto Aço Brasil, com o apoio do MDIC. Do outro, uma ampla coalizão de atores públicos e privados, incluindo os Ministérios da Fazenda e da Agricultura e cerca de 20 associações empresariais de setores que usam intensamente o aço, sob a liderança da Abimaq — Associação Brasileira da Indústria de Máquinas e Equipamentos.

Na véspera da reunião decisiva da CAMEX, o conselho interministerial encarregado de implementar a política comercial brasileira, o Ministério da Fazenda publicou uma nota enfatizando os efeitos adversos dos encargos nos setores a jusante na cadeia e no índice de preços ao consumidor, e contestando a alegação de que as importações de aço haviam causado “sérios danos” aos produtores brasileiros. O Ministério da Agricultura também argumentou contra os direitos, citando o risco de retaliação chinesa às exportações brasileiras. Os consumidores — que seriam afetados pelo preço de eletrodomésticos e carros, por exemplo — não se manifestaram.

Esse episódio, detalhado em Veiga et al. (2019), ilustra os interesses conflitantes do setor privado em ação. Também mostra que o setor público não é monolítico. Ministérios da indústria tendem a apoiar setores que enfrentam a concorrência de importações; ministérios da fazenda, por outro lado, são mais propensos a considerar o impacto na economia como um todo.[6] Todos esses atores públicos e privados, por sua vez, interagem no contexto de um determinado conjunto de instituições formais e informais que definem a maneira como o jogo é jogado.

O papel dos atores do setor privado também pode variar de acordo com as circunstâncias. Os que concorrem com importações são quase sempre atores centrais, mas o envolvimento de outros atores privados depende de vários fatores.

Consideremos o caso dos exportadores. Eles podem ser ativos se temerem retaliação, mas não se a ameaça de retaliação não for grave o suficiente. A China responde por quase 20% das exportações brasileiras, incluindo 75% das exportações brasileiras de soja. Os exportadores primários — e o Ministério da Agricultura — não podem correr o risco de uma retaliação da China. A Rússia, em contrapartida, recebe 1,2% das exportações brasileiras. Se o caso antidumping fosse contra a Rússia, os exportadores e o ministro da Agricultura estariam desempenhando um papel semelhante? Muito provavelmente, não. Os exportadores também podem se envolver no processo no contexto de negociações comerciais bilaterais, quando a facilitação do acesso ao seu mercado por um país parceiro implicar reciprocidade. É menos provável que os exportadores participem de discussões sobre liberalização unilateral.[7]

Por fim, os exportadores podem ser ativos porque se preocupam com o acesso a insumos baratos e de alta qualidade, dos quais necessitam para serem competitivos nos mercados de exportação. No entanto, os exportadores podem ser neutralizados por políticas como regimes especiais de drawback, isentando-os do pagamento de tarifas sobre insumos importados. Esse mecanismo, proeminente na política comercial brasileira, resolve o problema do exportador, mas, ao fazê-lo, reduz também o incentivo à sua participação na formulação de políticas comerciais.

O caso do aço brasileiro sugere que os setores que usam insumos protegidos intensivamente também podem desempenhar um papel importante no sentido de exigir a liberalização. Embora isso coincida com a expectativa teórica, os episódios estudados na elaboração deste estudo sugerem que esse nem sempre é o caso. Há situações em que, contrariando as expectativas, os fornecedores de um insumo protegido e seus clientes pressionam na mesma direção, ou, pelo menos, não atrapalham uns aos outros.

As empresas que produzem insumos intermediários protegidos podem evitar eventuais contestações por parte de seus clientes, particularmente quando a empresa é um ator dominante no mercado. Em um dos estudos de caso utilizados, uma empresa dominante no setor de aço se valeu de uma série de estratégias para alinhar os interesses de seus clientes aos seus. Por exemplo, a empresa investe pesadamente em atividades para toda a cadeia de valor. Criou um programa para apoiar seus pequenos e médios clientes e fornecedores, que inclui entre seus objetivos melhorar suas práticas de gestão, fortalecer suas capacidades de exportação e promover a “substituição eficiente de importações”. Um exemplo de sua ajuda para melhorar as práticas de gestão é, de acordo com um executivo da empresa entrevistado, tornar todos os cursos disponíveis para os executivos acessíveis também aos seus clientes.

Em termos de “substituição eficiente de importações”, a empresa disponibiliza seus amplos recursos e conhecimentos jurídicos a seus clientes para seus próprios casos antidumping. Em vez de serem contestados por seus clientes, que se beneficiariam de preços mais baixos se a proteção ao aço fosse reduzida, fazem lobby para proteger as indústrias a jusante, para que todos os interesses possam se alinhar.

Além desses incentivos positivos, há casos em que o medo de retaliação pode desestimular contestações à proteção. Isso é particularmente relevante quando o fornecedor é um ator dominante, e as empresas a jusante não podem correr o risco de ter seus suprimentos cortados. Mesmo que a empresa a jusante seja bem sucedida e obtenha acesso a produtos baratos do exterior, o risco de reversões de políticas significa que as empresas a jusante devem pensar duas vezes antes de desafiar o fornecedor dominante. As políticas comerciais podem não ser suficientes para enfrentar esse problema. Talvez elas precisem ser complementadas por políticas de concorrência que desafiem o poder dominante do líder do mercado doméstico.

Os desafios de deixar o protecionismo para trás

A Argentina ilustra os desafios que um governo reformista enfrenta ao tentar reverter anos de políticas protecionistas em meio a dificuldades macroeconômicas e políticas.

O caso ilustra por que, ao buscar a liberalização do comércio, os governos podem tratar diferentes setores de maneira diferente. Também mostra o papel das políticas compensatórias na facilitação da reforma comercial.

O governo Macri seguiu uma estratégia de “integração inteligente”, mas precisou avançar gradualmente, dada a opinião pública negativa sobre as reformas da década de 1990, o alto nível de desemprego e uma eleição intermediária iminente. Desde o início, ficou decidido que o país avançaria mais rapidamente na liberalização de insumos intermediários e de outros produtos que afetavam a competitividade a jusante, enquanto prosseguia mais lentamente em setores sensíveis nos quais muitos empregos — particularmente em distritos eleitorais politicamente sensíveis — estariam em jogo.[8]

O estudo de Marin, O’Farrell e Obaya (2019) compara a política comercial em três setores. Aqui, o foco recairá em dois deles: computadores (e outros eletrônicos) e têxteis.

Computadores e outros eletrônicos

No governo anterior, os computadores eram montados no país, com o uso de componentes importados. Computadores pessoais, notebooks e tablets pagavam tarifas de 35%, enquanto seus componentes pagavam 12%. Ainda mais importante, um sistema discricionário de licenças de importação (DJAIs) facilitou a importação de componentes, mas quase inviabilizou a importação dos produtos finais.

A proteção aos computadores claramente afetou a competitividade a jusante e se tornou impopular entre os consumidores. O valor agregado local foi mínimo, e poucos empregos foram gerados. O setor tinha duas localizações principais: a periferia de Buenos Aires, com pequenas e médias empresas especializadas, e a ilha da Terra do Fogo, onde grandes empresas diversificadas produziam telefones celulares, TVs e computadores, sob um regime de promoção industrial especial. Esses grupos de empresas são representados por diferentes associações comerciais. A Afarte, que representa produtores na Terra do Fogo, tem amplo acesso e recursos. É mais forte do que a Camoca e a Cadiel, que representam empresas no continente. Como os benefícios para a ilha discriminam as empresas do continente, a relação entre essas associações é caracterizada por conflito e não por cooperação.

Diante de todos esses fatores, não é de surpreender que o setor de computadores tenha sido o primeiro a ser liberalizado. Em fevereiro de 2017, o governo eliminou as tarifas sobre produtos finais e componentes. Mais tarde naquele mesmo ano, as licenças não automáticas (LNAs) também foram eliminadas. Os apelos da Camoca, da Cadiel e do UOM — o sindicato dos trabalhadores — por uma abordagem mais gradual, foram negados. A AFARTE, entretanto, ficou feliz em sacrificar a produção de computadores em troca de benefícios contínuos para celulares e TVs, que compõem uma parte maior do mix de produtos de suas empresas.

O governo lidou com os perdedores por meio de mecanismos de compensação, transformação e coordenação (Marin et al., 2019). A compensação ocorreu através do Conectar Igualdad, um programa nacional para distribuir notebooks produzidos no país às escolas.[9] A transformação ocorreu com a inclusão de vários fabricantes de computadores no Programa Nacional de Transformación Productiva (discutido no Capítulo 9), que oferece seguro-desemprego ampliado a trabalhadores deslocados, subsídios para reemprego e crédito para ajudar as empresas a passar para atividades com maior potencial competitivo.

Por fim, o governo implementou um processo de coordenação em três vias, destinado a aumentar a competitividade e reduzir preços, envolvendo a produção de TVs e telefones celulares na Terra do Fogo. As tarifas foram preservadas temporariamente, e os impostos internos foram eliminados.[10] Os sindicatos concordaram em congelar os salários por dois anos, e as empresas se comprometeram a não demitir trabalhadores durante esse período.

Têxteis

O setor têxtil também foi fortemente protegido. As tarifas eram de 26% para tecidos e 35% para vestuário. Segundo a plataforma de comércio eletrônico Linio, a Argentina era o lugar mais caro para comprar roupas na América Latina. No entanto, o governo adotou uma abordagem mais gradual do que no caso dos computadores. Vários fatores explicam a diferença.

O primeiro fator foi o emprego. Ao contrário do setor de computadores, que empregava diretamente menos de cinco mil trabalhadores, o setor têxtil e de vestuário empregava mais de 250 mil. O segundo fator foi de ordem política: a maioria dos empregos está localizada no politicamente sensível Conurbano Bonaerense, distrito eleitoral crucial que circunda a cidade de Buenos Aires.

O terceiro fator importante foi o lobby: ao contrário dos computadores, o setor tem uma forte representação comercial e atua de forma coesa em prol de toda a cadeia de valor. Particularmente interessante é o caso do Pro-Tejer, ONG criada em 2003 pelos proprietários de uma grande empresa de fios e tecidos que entenderam que, para sobreviver, tinham que proteger empresas de vestuário e design a jusante. A organização trabalhou para mudar a percepção pública do setor, argumentando que o setor era eficiente, mas que “custos argentinos” sistêmicos (impostos, normas trabalhistas, logística, etc.) prejudicavam sua competitividade. Assim, propôs que o setor fosse aberto apenas quando esses custos sistêmicos fossem reduzidos por meio de reformas tributárias e trabalhistas.

Dadas essas circunstâncias muito diferentes, não é de surpreender que os resultados da política comercial também tenham sido diferentes. Nesse caso, as tarifas não foram alteradas e, quando as DJAIs foram substituídas pelas NALs, mais da metade dos produtos cobertos eram do setor têxtil e de vestuário. Ainda assim, diferentemente das DJAIs, que eram completamente discricionárias e não tinham limites de tempo (e foram contestadas com sucesso na OMC), as NALs tinham que ser concedidas em 60 dias. Como resultado, as importações de vestuário aumentaram acentuadamente e a produção ao longo da cadeia de valor caiu significativamente.

Embora o governo tenha preservado a proteção por meio de tarifas e NALs, ainda assim introduziu uma série de medidas compensatórias em resposta ao aumento das importações e ao lobby do setor. Primeiro, estabeleceu um fundo para financiar o consumo de roupas nacionais em seis parcelas mensais sem juros. Segundo, criou um mecanismo expresso para setores sensíveis para o Programa de Recuperação Produtiva (Repro), que fornece subsídios de emprego a empresas em crise, em troca do compromisso de não demitir pessoal. Terceiro, em novembro de 2018, reduziu as contribuições para a previdência social dos empregadores das indústrias têxtil e calçadista. Finalmente, o governo e o setor criaram uma mesa redonda (Mesa Sectorial) dedicada à solução de questões trabalhistas, à qualidade de produtos e à internacionalização.[11]

Esses casos contrastantes ilustram os desafios enfrentados por um governo que quer deixar o protecionismo para trás e se envolver em “integração inteligente”. Não é fácil, especialmente em meio a uma recessão (como na Argentina, agora) ou com uma valorização cambial (como ocorreu até meados de 2018), principalmente quando o governo quer a reeleição. A comparação desses setores e suas diferenças sugere claramente que questões como o número de empregos em risco, a importância política dos distritos onde esses empregos estão localizados, a força e a coesão da representação setorial e o grau em que a proteção afeta a competitividade de indústrias relevantes a jusante, são elementos importantes que contribuem para explicar as diferenças nos resultados das políticas comerciais.

Protecionismo Agrícola: um osso duro de roer

A liberalização do comércio na agricultura tem sido mais lenta do que na maioria dos outros setores. As tarifas caíram mais gradualmente, e as exceções nos TLCs são mais frequentes, assim como o uso de barreiras não tarifárias para compensar reduções de tarifas. Os casos do arroz e do açúcar na Colômbia (Arbeláez et al., 2018) e na Costa Rica (Monge-González e Rivero, 2018), dois países amplamente abertos em outros setores da economia, oferecem insights sobre as características específicas da economia política da política comercial agrícola.

Açúcar e arroz são produtos agroindustriais: antes de chegar ao consumidor, precisam ser processados em usinas industriais. Embora os engenhos de açúcar e arroz tenham tamanhos diferentes, a etapa de usinagem é altamente concentrada nas duas culturas. Para dar um exemplo extremo, na Colômbia há mais de 32 mil produtores de arroz, mas apenas duas usinas de arroz importantes. Pequenos agricultores dependem de usineiros para vender suas colheitas.

Na Costa Rica, o arroz é o único produto com preços regulados em todas as etapas da cadeia de valor. As tarifas são de 35%, mas, quando a produção nacional fica aquém do consumo local, as usinas de arroz recebem cotas de importação isentas de tarifas, proporcionais à parcela da colheita nacional que comprarem (incluindo sua própria produção, quando verticalmente integrada). As tarifas médias aplicadas ao açúcar refinado são de 45%. Na Colômbia, as tarifas de NMF do arroz são de 80%, e o setor esteve protegido por um sistema de bandas de preços até 2003. O açúcar, também anteriormente coberto pelo sistema de bandas de preços, está sujeito a tarifas de 55%, embora estas tenham sido ainda mais altas no passado.

A coexistência de usineiros de grande porte, política e economicamente poderosos, e de um grande número de pequenos agricultores ou trabalhadores agrícolas relativamente pobres na produção de arroz e açúcar na Colômbia e na Costa Rica, contribui substancialmente para explicar a forte proteção e os longos períodos de eliminação gradual de tarifas obtidos por esses setores. Os usineiros fornecem os recursos de lobby; os agricultores ajudam a angariar solidariedade e apoio. Ninguém jamais disse: “Vamos nos insurgir para defender os usineiros milionários”. Os programas de apoio à agricultura e o protecionismo agrícola são sempre justificados como um meio para proteger pequenos agricultores, que são a personificação por excelência dos pobres que trabalham duro.

Apesar disso, os acordos comerciais provaram ser uma ferramenta poderosa para reformas. Na Costa Rica, as tarifas de importação de arroz dos Estados Unidos serão eliminadas em 20 anos.[12] Na Colômbia, os Estados Unidos receberam um aumento de cotas isentas de tarifas, e as tarifas serão eliminadas gradualmente em 25 anos para o açúcar e 15 anos para o arroz. Assim, os acordos comerciais — particularmente aqueles com os Estados Unidos — alcançaram o que antes parecia impensável: a liberalização gradual, mas significativa, do comércio agrícola desses países.

Impacto da estrutura institucional

Os governos não são monolíticos: o Legislativo, o Executivo e os diferentes ministérios podem ter diferentes preferências de política comercial e diferentes capacidades. Assim, a arquitetura institucional para a formulação de políticas comerciais — quem é responsável por o quê, como diferentes atores se envolvem no processo etc. — pode ter um efeito profundo nos resultados das políticas. A organização do processo de formulação de políticas comerciais pode variar ao longo do tempo e entre países, o que ajuda a explicar as diferenças nos resultados das políticas comerciais.

Formulação da política comercial nos Estados Unidos: os papéis do Executivo e do Legislativo

A Constituição dos EUA atribui explicitamente ao Congresso o poder de fixar tarifas. O Congresso é composto por 435 deputados, cada um representando distritos geograficamente delimitados, e 100 senadores, dois de cada estado.[13] Os distritos variam enormemente em sua composição industrial: alguns são fortemente agrícolas, outros essencialmente urbanos e industriais. Os setores tendem a se agrupar, de forma que muitos distritos (e estados) eleitorais têm grandes concentrações de setores específicos.

Por exemplo, o Kansas produz grãos e gado, enquanto Detroit — e o estado do Michigan — lideram a produção automobilística do país. Os membros do Congresso lutam pelos setores localizados em seus distritos, e se um setor localmente poderoso for protecionista, seu representante provavelmente apoiará a proteção. A proteção impõe custos a setores e consumidores a jusante, mas essas externalidades não são totalmente internalizadas pelos parlamentares, que são responsáveis apenas pelos seus eleitores. Os legisladores têm incentivos para se envolver em um processo conhecido como troca de favores (logrolling), no qual trocam apoio pela proteção mútua dos setores localizados em seus distritos. Isso pode levar a política comercial do Congresso a um equilíbrio de tarifas altas.

O presidente é eleito por um Colégio Eleitoral composto por todos os distritos.[14] Isso significa que, diferentemente dos congressistas, o presidente internaliza o amplo impacto nacional das políticas.

Durante mais de 150 anos, o Congresso usou seu poder constitucional para dominar a formulação de políticas comerciais. Isso gerou um forte viés protecionista, que atingiu seu apogeu durante a Grande Depressão, com a aprovação da Tarifa Smoot-Hawley de 1930, que elevou as tarifas a um dos seus níveis mais altos na história americana e provocou a retaliação de sócios comerciais.

À medida que a Depressão se arrastava, o Partido Democrata, com uma forte base no sul agrícola favorável ao comércio e orientado para a exportação, conquistou o controle do Legislativo e da presidência. Como resultado, durante o mandato de Franklin Roosevelt (1933–45), o Congresso aprovou a Lei dos Acordos Comerciais Recíprocos (Reciprocal Trade Agreements Act, ou RTAA, na sigla em inglês) de 1934, dando ao presidente autoridade para negociar uma redução tarifária de até 50%, em troca de concessões semelhantes de parceiros comerciais. Além disso, a natureza recíproca dos acordos despertou nos exportadores um interesse ativo em apoiar a liberalização, uma vez que a redução de tarifas poderia significar maior acesso ao mercado externo para seus produtos. Em 1940, foram assinados acordos com 21 países, abrangendo 60% das importações dos EUA.[15]

A RTAA e sucessivos mecanismos afins — o procedimento de fast-track e, mais recentemente, a Autoridade de Promoção Comercial — permitem que o presidente apresente ao Congresso um acordo comercial que não pode ser alterado e cuja votação não pode ser obstruída. Isso dá controle ao Executivo e obriga o Congresso a decidir se prefere a proposta do Executivo ao status quo. O fast-track transfere o poder de barganha do Congresso para o presidente. Esse pode ser o objetivo real da legislação: o Congresso ata as próprias mãos para evitar se envolver em trocas de favores que resultariam em barreiras comerciais agregadas mais altas do que gostaria.[16]

O Congresso não cedeu todo o controle ao Executivo, podendo se recusar a renovar o fast-track e desempenhar um papel importante nas negociações de tratados. No entanto, em muitos casos relevantes, o presidente controla a agenda e influencia consideravelmente os resultados. Isso normalmente reduz o impacto dos interesses particulares locais mais bem representados no Congresso, e aumenta o impacto de considerações no nível nacional. Até recentemente, a capacidade do presidente para fazer ofertas do tipo “pegar ou largar” ao Congresso em questões de política comercial, empurrou a política na direção da liberalização do comércio. O Quadro 5.1 discute o cenário político comercial contemporâneo nos Estados Unidos, que parece divergir dessa lógica.[17]

Arquitetura Institucional da Política Comercial no Chile e no Brasil

Como ocorre nos Estados Unidos desde a década de 1930, a iniciativa no que se refere à política comercial na maioria dos países da América Latina está principalmente nas mãos do Executivo. O Legislativo aprova a legislação comercial e vota acordos comerciais, mas só pode votar “sim” ou “não”, sem a possibilidade de alterações (Sáez, 2005). Embora deva considerar as preferências do Legislativo, o Executivo tem poder para definir agendas e domina a formulação de políticas comerciais.

QUADRO 5.1       VOLTAS E REVIRAVOLTAS DAS POLÍTICAS COMERCIAIS DOS EUA

No momento da redação deste quadro, os Estados Unidos estavam envolvidos em uma guerra comercial com a China, depois de renegociar o NAFTA recentemente. O que explica a recente evolução do jogo político comercial nos Estados Unidos? Cabe lembrar que a lógica pós-década de 1930 da política comercial dos EUA era dar aos presidentes o controle da agenda de políticas comerciais, já que os presidentes são mais favoráveis à liberalização comercial do que os congressistas. Essa lógica institucional dependia da ideia de que os presidentes, diferentemente de cada um dos congressistas, representam o interesse da nação quando se trata de política comercial.

Essa lógica é contestada em um ambiente em que a maioria dos estados norte-americanos é sólida e previsivelmente democrata ou republicana. Os candidatos à presidência devem disputar os estados indecisos, cujos votos determinam o resultado das eleições presidenciais. As eleições presidenciais dos EUA não são decididas pelo voto popular, mas em um Colégio Eleitoral no qual todos os votos de quase todos os estados são atribuídos ao partido que obtém o maior número de votos naquele estado. Isso significa que os candidatos à presidência precisam ganhar o eleitor mediano nos estados indecisos, em vez do eleitor mediano no país. Se os principais eleitores dos principais estados forem protecionistas, o presidente precisará satisfazer seus desejos.

De fato, o Cinturão Industrial contém alguns dos estados mais disputados na política dos EUA. Eleições em estados como Pensilvânia, Ohio, Michigan, Illinois e Wisconsin são disputadas ferozmente por democratas e republicanos, o que os torna centrais para o jogo político da política comercial.

O aumento dramático das importações de manufaturados de países em desenvolvimento com baixos salários desde a década de 1970, contribuiu para o declínio do setor manufatureiro tradicional dos EUA, cuja participação no emprego caiu de 26% em 1970 para 10% em 2010. Esse declínio, aliado à estagnação dos salários reais da renda mediana das famílias, alimentou o ceticismo acerca da integração econômica internacional, especialmente no coração industrial do país. A natureza eleitoral decisiva desses estados afetou profundamente o jogo político da política comercial.

Dois fatores importantes contribuíram para a crescente insatisfação com a globalização. Primeiro, as políticas sociais e do mercado de trabalho dos EUA pouco fizeram para compensar as pessoas prejudicadas pelo declínio da manufatura ou para ajudá-las na transição para novas atividades (ver Capítulo 8). Segundo, muitos americanos achavam que os líderes políticos do país não estavam levando a sério as preocupações daqueles que não estavam indo bem. Essas falhas de compensação e falhas de representação contribuíram para aumentar a hostilidade contra as elites políticas e instituições políticas existentes (Frieden, a ser publicado). Donald Trump tirou proveito desse sentimento e da geografia eleitoral do país em 2016. Sua mensagem teve um bom desempenho em regiões que perderam muitos empregos industriais para o comércio e a tecnologia.

A política comercial dos EUA hoje se afastou do modelo padrão do pós-guerra, no qual o Executivo, geralmente com uma postura pró-comércio, negocia acordos de livre comércio que o Congresso aprova, enquanto a proteção setorial é assegurada por regulamentos antidumping e outras barreiras comerciais especiais. Hoje, a posição do presidente em relação aos acordos comerciais mudou, e ele se envolve diretamente em questões de proteção setorial. Além disso, a política comercial passou da relativa banalidade do jogo político de interesses particulares para o grande drama da disputa eleitoral nacional.

A opinião pública sobre o comércio internacional está profundamente dividida e se tornou cada vez mais partidária. À medida que o Partido Republicano se voltou para a proteção, seus eleitores tenderam a segui-lo, enquanto os democratas se moveram na direção oposta. Em 2009, 59% dos republicanos e 53% dos democratas apoiavam tratados de livre comércio. Em 2017, esse percentual era de 67% de democratas, mas de apenas 36% de republicanos. Pela primeira vez em décadas, os eleitores republicanos são significativamente mais protecionistas do que os eleitores democratas.[a]

Essa discussão ilustra o fato de que, embora delegar poder de decisão ao Executivo geralmente traga uma perspectiva da economia como um todo para a política comercial, um excesso de poder discricionário por parte do Executivo pode levar à volatilidade das políticas, à medida que partidos com preferências diferentes se alternam no poder. Nesse contexto, preservar ou mesmo fortalecer a função de supervisão do legislador sobre a política comercial pode levar a resultados de política mais estáveis e previsíveis.

O jogo político da política comercial americana provavelmente será cada vez mais volátil. O Cinturão Industrial continuará sendo um campo de batalha onde esse conflito será travado. Futuros candidatos presidenciais poderão encontrar uma plataforma vencedora que evite a proteção; mas uma postura protecionista tem sido – e provavelmente continuará sendo — uma parte importante do sucesso político nacional nos últimos anos.

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[a] Ver, por exemplo, Jones (2017).

No executivo, o papel dos diferentes ministérios varia de país para país, o que pode ter consequências para a política comercial. Os ministros de indústria ou comércio tendem a estar mais próximos da indústria e a ser mais protecionistas do que os ministérios de finanças, que geralmente consideram as implicações da proteção em toda a economia.

Chile: instituições de comércio fortes

No Chile, a gestão da política comercial cabe à Direção Geral de Relações Econômicas Internacionais (Direcon), do Ministério de Relações Exteriores. O diretor da Direcon é nomeado em conjunto pelos ministros das Relações Exteriores e da Fazenda, o que confere ao Ministério da Fazenda influência na política comercial.

Além disso, o Comitê Interministerial de Relações Econômicas Internacionais do Chile (Cirei) assessora o presidente em negociações econômicas internacionais. O Cirei é composto pelos ministros de Relações Exteriores, Fazenda, Economia e Agricultura, pelo secretário geral da Casa Civil da Presidência da República e pelo diretor geral da Direcon, que atua como secretário executivo do comitê.

O Cirei, que tem um órgão de tomada de decisão no nível ministerial e um comitê técnico presidido pela Direcon, com representantes dos ministérios das Relações Exteriores e da Fazenda, é fundamental para coordenar as negociações entre os órgãos do governo em diversas questões suscitadas pelos acordos comerciais. Quando os órgãos não conseguem chegar a um consenso sobre um assunto, este é levado ao comitê técnico do Cirei. Se não puder ser resolvida pelo comitê, a controvérsia é submetida ao comitê ministerial do Cirei. Nos raros casos em que isso não resolve a questão, o presidente tem a palavra final.

Durante as negociações do Chile com o Mercosul, em outubro de 1995, surgiu uma questão contenciosa dessa natureza, e o seu curso ilustra o processo de formulação de políticas. O ministro da Agricultura queria isentar do acordo uma longa lista de produtos, o que era inaceitável para os países sócios. Diante da incapacidade do Cirei para resolver a controvérsia, o Presidente Frei deixou claro que o Mercosul era uma prioridade e ordenou a revisão da lista de isenções para concluir a negociação.

As negociações com o Mercosul também oferecem um bom exemplo do papel do Congresso, bem como da importância da compensação para promover a liberalização comercial. No Chile, como em outras partes da região, o Congresso limita-se a aprovar ou rejeitar acordos internacionais, sem emendas. Os governos precisam levar em conta a viabilidade política dos tratados que propõem, de forma que as preferências dos parlamentares são importantes. As negociações do Mercosul afetaram potencialmente alguns produtos agrícolas sensíveis em regiões que estavam sobrerrepresentadas no Congresso.

Os congressistas que representavam essas regiões condicionaram seu apoio ao acordo a medidas para compensar o impacto negativo da abertura dos mercados agrícolas, especialmente a produtores argentinos. Para aprovar o acordo, o governo montou um pacote de compensação, empenhando dinheiro e serviços para a agricultura.

Grande parte do programa de compensação visava transformar a agricultura chilena em uma indústria de exportação. Estavam incluídos: (i) um fundo para promover as exportações agrícolas; (ii) a nomeação de representantes responsáveis por promover as exportações agrícolas chilenas nos mercados-alvo; (iii) garantias de crédito para pequenos agricultores; (iv) infraestrutura de irrigação; (v) programas de inovação e manejo de solo e florestas; e (vi) um sistema de bandas de preços para proteger os preços nacionais contra a volatilidade dos preços internacionais. Esses compromissos ultrapassaram US$ 200 milhões por ano (Rebolledo, 2019) e ajudaram a agricultura chilena a aumentar as exportações de US$ 4 bilhões em 1996 para mais de US$ 15 bilhões hoje.

Atores privados também participam das negociações comerciais chilenas, principalmente por meio do Cuarto Adjunto (“sala ao lado”), que permite o intercâmbio de informações, consultas público-privadas e a construção de consenso para definir posições de negociação nacionais. Durante as negociações do TPP, representantes da sociedade civil, incluindo ONGs, sindicatos e academia, foram adicionados à sala ao lado, ampliando, assim, o conjunto de atores envolvidos no processo de formulação de políticas comerciais.

Brasil: indústrias fortes

Enquanto o Chile está entre as economias mais abertas da região, o Brasil ocupa o último lugar em termos de importações/PIB.[18] As tarifas caíram substancialmente no início dos anos 1990, mas permaneceram em torno de 13%, em média, no contexto da tarifa externa comum do Mercosul. Alguns produtos manufaturados, como automóveis, têxteis, brinquedos, móveis e calçados, têm tarifas de até 35%. Além disso, o Brasil assinou poucos acordos comerciais. Apesar de um grande aumento das exportações agrícolas e de uma queda substancial na participação da manufatura no PIB ao longo dos anos, interesses protecionistas, pelo menos até recentemente, continuaram a dominar a política comercial brasileira.[19] Quais são os fundamentos institucionais desse resultado?

Como o Chile, o Brasil possui um conselho interministerial de alto nível, a CAMEX, responsável por todos os assuntos de política comercial e presidido até muito recentemente pelo MDIC.[20] Antes de 2001, o Ministério da Fazenda, relativamente mais liberal, era responsável pela política tarifária, e outras medidas protecionistas foram decididas em conjunto por esse ministério e o MDIC. Mudanças institucionais ocorridas em 2001 reduziram o poder do Ministério da Fazenda e fortaleceram o MDIC, cujo principal público é o setor industrial que concorre com as importações (Veiga et al., 2019).[21]

A CAMEX definiu políticas sobre direitos antidumping, subsídios e medidas compensatórias, mas o Departamento de Defesa Comercial do MDIC conduziu as investigações e propôs as reparações comerciais. A influência dominante do MDIC pode ajudar a explicar por que, entre 2010 e 2017, o Brasil ficou em segundo lugar no mundo em casos antidumping, tendo realizado 230 investigações.[22]

O principal participante do setor privado na formulação de políticas comerciais é a Coalizão Empresarial Brasileira (CEB), que reúne indústria, agricultura e serviços e participa de negociações comerciais por meio de um canal semiformal, análogo à “sala ao lado” do Chile. Embora a CEB busque consenso entre os setores, é dominada pela poderosa Confederação Nacional da Indústria, que representa a indústria brasileira, principalmente setores que concorrem com as importações. Assim, do lado tanto público quanto privado, os interesses dos setores que concorrem com as importações estavam bem representados na formulação da política comercial brasileira.

A configuração institucional do Brasil se assemelha à do Chile em alguns aspectos. A política comercial de ambos é administrada por um conselho interministerial, com participação substancial do setor privado na sala ao lado. No entanto, há diferenças significativas. O conselho interministerial do Chile é liderado pela DIRECON, cujo diretor é nomeado em conjunto pelos ministros da Fazenda e das Relações Exteriores, que apoiam a liberalização. No Brasil, a CAMEX até muito recentemente era dominada pelo MDIC, que tem vínculos estreitos com a indústria e considera a proteção um componente crucial da estratégia de desenvolvimento do Brasil. No lado privado, os interesses protecionistas no Chile foram enfraquecidos por anos de liberalização, enquanto os exportadores ganharam poder substancial no processo de formulação de políticas. No Brasil, entretanto, apesar do declínio relativo da indústria e da ascensão da agricultura de exportação, a indústria continua a dominar o processo de formulação da política comercial.

É intrigante o motivo pelo qual o setor agrícola exportador do Brasil não tem sido mais ativo no apoio à liberalização comercial. Talvez, com a crescente demanda da Ásia e particularmente da China, os interesses agrícolas simplesmente não acreditem que as barreiras comerciais existentes sejam significativas o suficiente para confrontar interesses industriais poderosos. Desde que as exportações para a China não sejam ameaçadas, o setor tem mantido distância da arena da política comercial, permitindo que interesses industriais defensivos se estabeleçam.

O que nos leva de volta ao caso do antidumping do aço discutido anteriormente. O caso provocou temores de retaliação chinesa, o que levou os atores voltados para a exportação agrícola a agir, representados pelo Ministério da Agricultura, que argumentou publicamente contra a imposição de direitos antidumping antes da reunião decisiva da CAMEX. O Ministério da Fazenda, por sua vez, emitiu uma nota técnica enfatizando os efeitos adversos da adoção de medidas protecionistas. Em 18 de janeiro de 2018, o plenário de ministros da CAMEX decidiu aplicar a medida antidumping, conforme recomendada pelo Departamento de Defesa Comercial do MDIC. No entanto, suspendeu a aplicação de direitos por um ano e recentemente prorrogou a suspensão por mais um ano.

O processo de formulação de políticas comerciais do Brasil parece estar mudando. O governo Bolsonaro reformou a estrutura ministerial, extinguindo o MDIC como tal e subordinando-o ao novo Ministério da Economia. A nova arquitetura institucional da política comercial ainda é um trabalho em curso. Por um lado, a nova composição da CAMEX ainda não foi definida. Apesar disso, já há mudanças importantes na política comercial brasileira. Em 28 de junho de 2019, após 20 anos de negociações, o Mercosul chegou a um acordo com a União Europeia que ainda deve ser ratificado pelos legislativos de cada país membro. No Mercosul, estão sendo negociadas mudanças na tarifa externa comum, com o Brasil assumindo uma postura mais liberal. Embora seja difícil saber com certeza até que ponto as mudanças políticas são atribuíveis a mudanças na estrutura institucional — por exemplo, elas podem estar associadas à mudança de ideologia no governo — essas mudanças são pelo menos coerentes com a ideia de que, no que se refere ao seu processo de formulação, as políticas comerciais não são independentes do poder relativo de diferentes ministérios.

A discussão dos casos dos EUA, do Chile e do Brasil sugere que a arquitetura institucional é importante. Para complementar essa análise, o Quadro 5.2 apresenta o caso de uma instituição singular, a Comissão de Produtividade da Austrália (e seu antecessor, o Conselho Tarifário), que desempenhou um papel importante no processo de liberalização do comércio, no que havia sido, por muito tempo, uma economia altamente protegida.

Entendendo as regras do jogo da formulação de políticas comerciais

A análise feita até agora apoia a ideia de que os países da região ganham com o comércio internacional. Essa ideia é mais do que apenas uma expectativa teórica e é corroborada pela análise empírica dos Capítulos 2 a 4. Como esperado, a análise também mostra que a liberalização comercial produz vencedores e perdedores. Ademais, tanto vencedores como perdedores participam do processo de formulação de políticas comerciais, tentando orientar os resultados a seu favor. E, na falta de compensação suficiente, aqueles que perderem tentarão obstruir a reforma.

As empresas que concorrem com as importações, em particular, pressionam por proteção. Aquelas que querem acesso a insumos importados mais baratos e os exportadores, que temem retaliação, são a favor de um regime comercial mais aberto.

Esse processo ocorre em um cenário institucional para a gestão da política comercial que pode ser mais ou menos favorável à liberalização comercial e sob governos com ideologias diferentes, mais ou menos favoráveis a regimes de comércio aberto.

Como resultado de todos esses fatores, após a liberalização do final dos anos 1980 e início dos anos 1990, os países da região tiveram diferentes experiências de política comercial. O Chile apostou na sua liberalização unilateral precoce por meio de uma ampla gama de acordos comerciais com a maioria dos sócios comerciais. Outros países progrediram mais lentamente. Outros, ainda, como Argentina, Brasil ou Venezuela experimentaram diferentes graus de retrocessos. Por meio da discussão detalhada de casos de países, este capítulo tentou mostrar a política comercial real em ação. Várias lições podem ser extraídas da análise:

QUADRO 5.2       COMISSÃO DE PRODUTIVIDADE DA AUSTRÁLIA

Até o início dos anos 1970, a Austrália estava entre as economias mais protegidas do mundo. Um setor primário competitivo, baseado em recursos naturais abundantes, coexistia com um setor manufatureiro grande e ineficiente, protegido por barreiras comerciais substanciais. Sindicatos fortes e mercados de trabalho altamente regulamentados garantiam que os benefícios da proteção fossem compartilhados com os trabalhadores. A proteção teve amplo apoio de todos os partidos no Parlamento e do público.

A partir da década de 1970, a Austrália iniciou um profundo processo de liberalização comercial, que ganhou força nos anos 1980, nos governos trabalhistas de Bob Hawke e Paul Keating. Com algumas exceções, como automóveis e têxteis, que desfrutavam de regimes especiais e foram liberalizados posteriormente, as barreiras comerciais foram gradual, mas implacavelmente, derrubadas. Como resultado, a Austrália se tornou uma economia substancialmente aberta. Mas como essa transformação ocorreu? Este quadro analisa o papel de uma instituição singular que desempenhou um papel fundamental nesse processo: a Comissão de Produtividade e seus antecessores.

Do Conselho Tarifário à Comissão de Produtividade

A história da Comissão de Produtividade remonta à década de 1920, com a criação do Conselho Tarifário, órgão consultivo independente, encarregado de recomendar o nível de proteção a ser concedido à indústria. No início, o Conselho Tarifário era um instrumento de política protecionista. Embora seu mandato fosse incentivar o desenvolvimento de indústrias “econômicas e eficientes”, não havia critérios claros para determinar se uma indústria era econômica ou eficiente. A prática comum era concentrar-se no nível de proteção necessário para a produção doméstica permanecer competitiva, sem considerar o impacto em setores ou consumidores a jusante. Para citar um ex-funcionário, o Conselho Tarifário era “uma máquina de calcular proteção sob encomenda.”[a]

Mas a partir do final da década de 1960, sob a liderança de Alf Rattigan, o Conselho mudou. Seguindo as recomendações do influente Relatório Vernon (Comitê de Pesquisa Econômica e Vernon, 1965), Rattigan defendia uma nova abordagem, que envolvia uma revisão tarifária sistemática em toda a economia, em vez de análises fragmentadas produto por produto das demandas de proteção dos setores, e o uso de critérios objetivos, nomeadamente medidas de taxas efetivas de proteção, para determinar o que era econômico e eficiente.

A nova abordagem foi contestada pelo poderoso ministro do Comércio, que defendia o status quo, com o apoio da indústria. O fato de o Conselho Tarifário ter independência legal e seu presidente não poder ser demitido foi crucial para permitir que Rattigan o reconfigurasse. Em 1973, com o apoio do Primeiro-Ministro Whitlam, Rattigan transformou o Conselho Tarifário na Comissão de Assistência às Indústrias (Rattigan, 1986).

A Comissão poderia emitir recomendações sobre todas as formas de assistência à indústria (não apenas tarifas) e tinha um mandato explícito para se concentrar no impacto da assistência à indústria na economia como um todo. O novo foco exigia novas ferramentas: medidas mais amplas de taxas efetivas de assistência, incluindo subsídios e incentivos fiscais; modelos de equilíbrio geral para entender o impacto da proteção em toda a economia; e um processo mais amplo de investigação, incluindo consulta a um conjunto mais vasto de partes interessadas.

Ocorrido em meio a uma recessão, o primeiro esforço de liberalização da Austrália — um corte geral repentino de 25% nas tarifas em 1973 — provocou uma reação adversa considerável na forma de cotas, subsídios e medidas de assistência temporárias. A lição sobre políticas foi aprendida: os esforços subsequentes nos anos 1980 foram graduais e anunciados antecipadamente, dando a empresas e trabalhadores tempo para se ajustarem. A Comissão desempenhou um papel central, emitindo recomendações baseadas em evidências, envolvendo todas as partes interessadas e subsidiando o debate público.

Em 1989, a Comissão de Assistência à Indústria se tornou a Comissão da Indústria e, em 1998, a Comissão de Produtividade. O foco foi ampliado, abrangendo questões como energia, transporte, infraestrutura e, eventualmente, questões sociais e ambientais. No entanto, três aspectos principais do trabalho da Comissão permaneceram inalterados:

Independência

A Comissão foi criada por um ato do Parlamento. Seus membros, nomeados pelo Tesouro para mandatos de cinco anos, não podem ser destituídos pelo governo. O governo pode dizer à Comissão no que trabalhar, mas não o que falar (Banks, 2012). Ao conduzir uma consulta, a Comissão pode investigar qualquer problema que considerar relevante. Também pode realizar e publicar pesquisas sobre qualquer assunto de sua escolha, trazendo para o debate público questões relevantes de políticas públicas. A Comissão exerceu essa liberdade criteriosamente. Suscitar questões que o governo preferiria não discutir, provavelmente não seria a melhor maneira de garantir a sobrevivência da Comissão.[b]

Ao mesmo tempo, a Comissão emite suas recomendações, mas deixa as decisões para o governo, sem tentativas insistentes de fazer com que suas recomendações sejam implementadas. Isso faz parte do jogo sutil pelo qual preserva sua independência.

Transparência e processo participativo

Todos os aspectos do trabalho da Comissão estão abertos ao escrutínio público, e o processo de consultas em torno de uma investigação garante que todas as partes interessadas possam expressar suas preocupações. As referências recebidas do governo são tornadas públicas, e a Comissão incentiva sugestões por escrito de todas as partes interessadas. As sugestões são publicadas e podem ser contestadas por outras partes interessadas. Uma minuta de relatório é seguida de uma audiência pública, na qual as partes interessadas podem oferecer feedback. O próprio relatório final precisa ser apresentado ao Parlamento no prazo de 25 “dias de sessão”. O governo não tem a obrigação de adotar as recomendações do Comitê, embora normalmente o faça. Caso contrário, geralmente explica os motivos para não fazê-lo, embora isso não seja formalmente necessário.

Esse processo transparente e participativo, juntamente com a análise técnica de alta qualidade da Comissão, foi fundamental para eliminar más ideias de políticas públicas. É menos provável que grupos de interesse proponham políticas que atendam somente ao seus interesses, se souberem que suas propostas estarão sujeitas a um exame cuidadoso e que reivindicações espúrias serão contestadas.

Mandato em toda a economia

O mandato da Comissão estipula explicitamente que as consultas devem adotar um enfoque que abranja toda a economia. Esse mandato, fortemente contestado pela indústria nas décadas de 1960 e 1970, tornou-se uma característica universalmente aceita do trabalho da Comissão.

O papel da Comissão no processo de liberalização

O Conselho Tarifário e as Comissões sucessivas eram conselhos consultivos sem responsabilidades executivas. Então, como eles afetaram a abertura comercial? Embora os governos não tenham sido obrigados a seguir suas recomendações, geralmente o faziam. Além disso, como a Comissão ganhou credibilidade, influenciou fortemente o debate público.

Talvez o canal de influência mais importante tenha sido o de provedor de informações. Além das consultas, as sucessivas comissões publicavam anualmente uma Revisão de Comércio e Assistência, incluindo medidas de taxas efetivas de assistência, desagregadas por setor. Essas medidas eram traduzidas em números simples, que o público podia entender facilmente. Por exemplo, a consulta do setor automotivo de 1997 informou que, devido à assistência ao setor, os consumidores estavam pagando AU$ 3.400 adicionais por ano por seus carros (ver Comissão da Indústria, 1997: 224–25). Outra prática usual era converter medidas de assistência em dólares por emprego protegido. Essas informações, coletadas pela imprensa pró-comércio, ajudaram a mudar a narrativa de “precisamos de proteção para salvar esses empregos” para “por que estamos gastando todo esse dinheiro?”

A Comissão também ajudou a trazer para o debate, grupos de interesse de setores exportadores que se beneficiariam da liberalização. O mais proeminente entre eles foi a Federação Nacional de Agricultores (NFE), que se baseou na análise da Comissão para argumentar o seu caso. Nas palavras de um ex-economista da NFE, “a [Comissão de Assistência à Indústria] forneceu as balas e nós as disparamos”.[c] A Comissão também forneceu munição a Bert Kelly, parlamentar que representava os interesses agrários e que escreveu uma coluna muito influente no Australian Financial Review, explicando em termos simples os custos da proteção para exportadores e consumidores (Kelly, 1982).

A Comissão ajudou a construir uma coalizão para a abertura comercial, mas não poderia tê-lo feito sozinha. Junto com exportadores, políticos, a academia e a imprensa, a Comissão construiu a base que, finalmente, viabilizou o processo de liberalização gradual, porém irrevogável, dos anos 1980.

Comissões de Produtividade na América Latina?

Mais países na América Latina e no Caribe fariam bem em adotar instituições inspiradas na Comissão de Produtividade da Austrália, como fez o Chile. Mas não será fácil. Como na Austrália, enfrentarão resistência no governo e da indústria. A construção dessas instituições levará tempo e exigirá estratégias criteriosas.

A Comissão de Produtividade de hoje é o resultado de 100 anos de história. Fingir replicá-la estritamente nos diferentes países da América Latina seria imprudente. Mas muito pode ser aprendido com a experiência australiana. A questão principal é como iniciar o processo com um plano menos ambicioso e mais factível, envolvendo um produto modesto, mas viável, que possa ganhar credibilidade e obter apoio à medida que produz resultados.

Embora a independência legal desse a uma nova entidade — uma vez estabelecida e em operação — maior probabilidade de sobrevivência, também dificultaria seu lançamento, pelo menos em alguns países. Uma possibilidade seria iniciar com uma força-tarefa temporária ou um órgão administrativo com um líder forte e uma equipe pequena, mas competente, responsável por emitir recomendações sobre alguns setores ou questões importantes. Outra opção seria ampliar o mandato de uma instituição existente com reputação de independência e rigor analítico.

Escolher o líder certo é essencial. O sucesso exigiria alguém com sólidas habilidades analíticas, reputação estelar de integridade e independência e as habilidades necessárias para gerenciar a equipe e o processo, navegando por águas frequentemente perigosas. Escolher a casa certa também é importante. A experiência australiana sugere que um ministério da fazenda é uma escolha melhor para um grupo encarregado de analisar o impacto das políticas em toda a economia, do que um ministério da produção ou indústria, que provavelmente estará mais alinhado com os setores protegidos.

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[a] Entrevista com Terrence O’Brien, novembro de 2018.

[b] Embora hoje em dia o papel da Comissão seja inquestionável, no passado houve pedidos para a sua extinção.

[c] Entrevista com David Trebeck, novembro de 2018.

A política comercial molda o processo de formulação de políticas, afetando a constelação de atores e seus interesses. Ao criar novas realidades econômicas, a liberalização, particularmente quando suficientemente profunda e prolongada, pode gerar as condições para a sua persistência. Produtores não competitivos se adaptam ou encerram suas atividades, enquanto novos produtores exportadores surgem, como mostra claramente o exemplo do Chile. O argumento, no entanto, vale para os dois lados. A proteção não preserva apenas as empresas que se beneficiam dela. Cada onda também gera um novo grupo de empresas e setores que concorrem com as importações e que se oporão a uma liberalização futura. Um exemplo é a Argentina, onde o governo está tentando passar para um regime mais aberto após uma década de protecionismo crescente.

A compensação pode ajudar a levar a liberalização adiante. Mas nem toda compensação é criada igual. No pacote de compensação chileno para a agricultura durante as negociações do Mercosul, os perdedores estavam sobrerepresentados no Congresso e, se não houvesse compensação suficiente, teriam se tornado agentes de veto. A compensação foi generosa — e fiscalmente onerosa —, mas grande parte dela concentrava-se em propiciar as condições para a transformação da agricultura chilena, favorecendo as exportações por meio do fornecimento de bens públicos. Assim, ao mesmo tempo em que permitiu o avanço da liberalização, criou novos atores que apoiariam os mercados abertos a partir de então. Normalmente, porém, a compensação assume a forma de subsídios ineficientes, sustentação de preços, ou compras públicas em vez de bens públicos e, por vezes, atrasa a realocação de fatores de produção para empresas e setores mais competitivos.

Curiosamente, alguns países se engajaram no que chamamos de “compensação de cabeça para baixo”. Em vez de liberalizar e compensar os perdedores, mantiveram os mercados protegidos e compensaram atores com interesses particulares que teriam se beneficiado da liberalização. O Equador é um bom exemplo. Em vez de negociar um TLC com os Estados Unidos para ampliar o acesso ao mercado propiciado pela Lei Andina de Preferência Comercial (uma concessão unilateral prestes a expirar), um governo protecionista decidiu compensar os exportadores que estavam prestes a perder acesso. Assim, em vez de redistribuir um bolo maior para que todos ficassem em melhor situação, o governo reduziu o tamanho do bolo e compensou aqueles que eram poderosos o suficiente para impedir a mudança.

Uma abordagem gradual parece ser o caminho a seguir. A liberalização repentina não dá tempo aos atores privados para se adaptar e pode gerar uma reação adversa significativa. Um exemplo é a redução geral de tarifas da Austrália em 1973, que levou a importantes reversões. A liberalização da década de 1980, por outro lado, foi gradual e anunciada antecipadamente, e funcionou. Além disso, com exceção de alguns setores sensíveis que obtiveram cronogramas mais longos de eliminação progressiva, não houve distinção entre setores. Até mesmo a liberalização chilena de 1973, sob o regime militar, foi gradual, com a maioria das tarifas caindo de cerca de 90% para uniformes 10% ao longo de cinco anos. O gradualismo recente da Argentina foi diferente: velocidades diferentes para produtos diferentes, dependendo do emprego e do impacto nos produtos a jusante. Uma abordagem gradual e geral talvez tivesse sido mais eficiente e menos propensa ao rentismo. Não está claro, no entanto, se isso teria sido coerente com o sucesso nas urnas.

Os acordos comerciais podem ser uma ferramenta poderosa para a abertura comercial. Vários exemplos dos nossos estudos corroboram essa conclusão. Os acordos de livre comércio com os Estados Unidos foram fundamentais para abrir os mercados de arroz e açúcar na Colômbia e na Costa Rica. Embora seja um processo gradual com longos períodos de eliminação progressiva, a liberalização desses setores com lobbies muito poderosos seria impensável sem os TLCs. Compromissos internacionais associados aos TLCs também podem tornar mais oneroso para os países renunciar a regimes abertos, mesmo que a sociedade esteja profundamente dividida, como mostra claramente o caso da Costa Rica e do CAFTA-DR.

Atores públicos com uma perspectiva global da economia devem ser profundamente envolvidos na política comercial. A arquitetura institucional para a gestão da política comercial é importante. É melhor envolver no processo de tomada de decisão atores cujos incentivos estejam mais alinhados com os da economia como um todo. O Executivo tende a ter um alcance mais amplo do que o Legislativo, que se preocupa em proteger os setores em seus distritos; no entanto, a supervisão do Congresso é essencial para evitar mudanças bruscas em políticas, quando membros do Executivo com preferências diferentes se alternam no poder. No âmbito do Executivo, os ministérios da fazenda tendem a ter incentivos mais amplos do que os ministérios do comércio ou da indústria, embora os incentivos e a composição desses últimos variem de país para país. A solução institucional específica pode variar entre os países, mas a política comercial é demasiadamente importante para ser deixada apenas nas mãos de atores alinhados com interesses particulares.

Instituições confiáveis que fornecem análises independentes e de alta qualidade podem desempenhar um papel importante no avanço da liberalização. O caso da Austrália tem implicações importantes para a América Latina, pois mostra que uma instituição como a Comissão de Produtividade, ao se envolver em análises de alta qualidade dos custos e benefícios da proteção, assessorar o governo e disseminar resultados, pode ser um poderoso catalisador da reforma. Embora os países latino-americanos talvez não consigam reproduzir exatamente essa instituição, podem adaptá-la às condições locais, preservando suas características mais importantes: um certo nível de independência, processos participativos transparentes e foco na economia como um todo. O sucesso inicial da comissão de produtividade do Chile sugere que isso é factível.

Embora a economia política da política comercial seja geralmente dominada por interesses particulares, há momentos em que os eleitores/consumidores se envolvem profundamente. Episódios de surtos de importação, negociação de importantes acordos comerciais ou eventos mais amplos antiglobalização tendem a provocar essa participação mais ampla. Em momentos como esses, não basta entender os incentivos de interesses particulares e a maneira como jogam o jogo da formulação de políticas. É importante entender as atitudes da população como um todo em relação ao comércio. Esse é o tema do Capítulo 6.

[1]    Para um exame recente da literatura sobre a economia política da política comercial, ver McLaren (2016). Uma análise inicial pode ser encontrada em Rodrik (1995). Para trabalhos anteriores sobre processos de formulação de políticas comerciais na América Latina nos anos 1990 e início dos anos 2000, ver BID (2002) e Sáez (2005).

[2]    O fato de o processo de substituição de importações não ter sido tão profundo quanto em países como Argentina e Brasil, devido em parte a questões de escala, também pode ter facilitado o processo.

[3]    Isso está em consonância com a conclusão de Ostry (2002) de que “as políticas influenciam o processo e o processo influencia as políticas”.

[4]    Discussões recentes parecem estar esquentando, no entanto, em relação à participação do Chile na Parceria Transpacífica.

[5]    Para uma análise mais completa da economia política por trás da decisão referente ao CAFTA-DR na Costa Rica, ver também Hicks, Milner e Tingley (2014).

[6]    Ministérios da agricultura tendem a defender os interesses de suas partes interessadas, que podem ser ofensivas ou defensivas, dependendo dos assuntos em discussão.

[7]    Um exemplo histórico será ilustrado abaixo na discussão da Lei de Comércio Recíproco dos EUA, de 1934.

[8]    Obviamente, esse não é o único caminho de liberalização gradual possível. De uma perspectiva normativa, uma redução gradual e generalizada de tarifas e barreiras não tarifárias poderia ter sido mais eficiente, eliminando distorções e desencorajando o rentismo. Mas isso seria incompatível com a tarifa externa comum do Mercosul e, do ponto de vista da economia política, provavelmente prejudicial ao sucesso eleitoral.

[9]    Embora o programa tenha sido implantado antes da liberalização dos computadores, a exigência de compras nacionais foi uma compensação clara para essa liberalização.

[10]   Durante um período de cinco anos, o governo eliminará gradualmente esses impostos no continente, encerrando efetivamente o regime especial.

[11]   No entanto, nem todos os produtos têxteis receberam o mesmo tratamento. Coerente com a análise desta seção, o setor de fios sintéticos, atividade altamente concentrada e intensiva em capital que produz insumos intermediários que afetam a competitividade a jusante, foi liberalizado de forma mais agressiva.

[12]   O período de eliminação gradual para o açúcar é de 15 anos, mas depende de os Estados Unidos se tornarem exportadores líquidos, o que não se espera que ocorra tão cedo.

[13]   Esta seção baseia-se essencialmente em Frieden (a ser publicado).

[14]   A distribuição dos votos eleitorais entre os estados (com base no número de deputados e senadores) é mais ou menos proporcional à população.

[15]   Ver Irwin (1998) para detalhes.

[16]   A lógica para o Congresso delegar a autoridade de fast-track foi explorada em detalhes por Bailey, Goldstein e Weingast (1997) e Schnietz (2000).

[17]   Por falta de espaço, este capítulo não discutirá outro componente importante da política comercial que apresenta uma estrutura institucional diferente: a gestão de direitos antidumping e medidas compensatórias, delegados à Comissão de Comércio Internacional dos EUA. Essas políticas atuam como uma válvula de escape, proporcionando alívio por meio de proteção a setores que enfrentam dificuldades devido à concorrência de importações. Para uma discussão das considerações de economia política em relação a esse componente cotidiano da política comercial dos EUA, ver Frieden (2018) e Irwin (21310 05).

[18]   Ver https://data.worldbank.org/indicator/ne.imp.gnfs.zs. Ver também Capítulo 2 deste relatório.

[19]   A participação do setor industrial no PIB atingiu 32% em meados da década de 1970, mas caiu para menos de 12% em 2017.

[20]   Conforme discutido abaixo, o governo de Jair Bolsonaro extinguiu o MDIC em 2018 e o integrou ao Ministério da Economia na forma de secretaria.

[21]   Para uma discussão sobre o processo de formulação de políticas comerciais brasileiras nos anos 1990 e o declínio do papel do Ministério das Relações Exteriores, anteriormente dominante, ver Veiga (2002).

[22]   PC em Foco: Observatório de Política Comercial, várias edições.

6

A favor do comércio, por ora: atitudes e apoio da população

A teoria econômica sustenta que o comércio internacional gera ganhos de bem-estar para a economia como um todo. Ao permitir que os países se especializem no que produzem com mais eficiência, o comércio aumenta a produtividade. Ao mesmo tempo, dando às pessoas acesso a uma variedade maior de produtos a preços mais baixos, o poder de compra aumenta. No entanto, o comércio internacional também produz perdedores. Em particular, indivíduos que trabalham em setores que concorrem com bens importados podem ter seu salário reduzido ou até mesmo perder seu emprego.

Embora os ganhos da sociedade com o comércio internacional tendam a superar as perdas, a abertura comercial cria perdedores que podem liderar a resistência ao livre comércio. A questão é: como os latino-americanos percebem esses ganhos e essas perdas?[1] Será que apoiam o comércio internacional ou se opõem a ele? Apesar de algumas promessas não cumpridas de reforma comercial no início dos anos 1990 (ver Capítulo 1), o apoio ao comércio internacional na América Latina é alto. Por enquanto, as pessoas estão aceitando a ideia.

Em grande medida, esse apoio está fundamentado na convicção de que o comércio internacional gera mais empregos. No entanto, o público é frequentemente bombardeado com opiniões negativas sobre esse comércio na mídia, nas redes sociais ou no debate público. Além disso, os resultados de uma ampla pesquisa recente mostram que o apoio ao comércio interncional é frágil e pode ser influenciado por informações que enfatizem suas consequências negativas. Os resultados também mostram que fornecer informações positivas pode compensar parcialmente o impacto de informações negativas.[2]

O que os latino-americanos pensam do comércio internacional?

Este capítulo usa dados do Latinobarómetro, pesquisa de opinião pública realizada anualmente desde 1995 no nível nacional em 18 países da América Latina. A pesquisa inclui perguntas sobre a demografia dos entrevistados e suas opiniões acerca de uma série de assuntos sociais, políticos e econômicos. Para este relatório, várias perguntas relacionadas ao comércio internacional foram adicionadas à pesquisa de 2018, que envolveu entrevistas pessoais com 20.204 indivíduos em 18 países.

Essas perguntas avaliaram o apoio dos cidadãos ao aumento do comércio internacional, bem como suas convicções sobre as consequências desse comércio no emprego e no consumo. Também inclui um exercício de análise experimental, no qual os entrevistados receberam aleatoriamente uma das quatro variantes da pergunta sobre apoio ao comércio internacional: enquadramento positivo, enquadramento negativo, enquadramento misto ou nenhum enquadramento (grupo de controle).[3] Todas as figuras deste capítulo que usam a pesquisa Latinobarómetro de 2018, exceto as Figuras 6.9 e 6.10, foram elaboradas usando dados apenas para o grupo de controle.

A Figura 6.1 revela o apoio ao comércio internacional nos países da América Latina, com base em uma simples pergunta de interesse: Você é a favor ou contra (seu país) aumentar o comércio com outros países? Duas mensagens importantes emergem. Primeiro, a maioria dos latino-americanos apoia o comércio internacional. Em média, 73% dos entrevistados da região apoiam o aumento do comércio com outros países. Segundo, o apoio ao comércio varia entre países — de 59% na Argentina e no Peru para mais de 85% na Venezuela, em Honduras, no Uruguai e na Nicarágua. Apesar dessas diferenças, a maioria dos entrevistados em todos os países pesquisados apoia o aumento do comércio com outros países.[4]

O Quadro 6.1 apresenta dados semelhantes para 2010 do Projeto de Opinião Pública da América Latina (Lapop), da Universidade Vanderbilt. Essa pesquisa, que inclui países do Caribe excluídos da amostra do Latinobarómetro, enfoca uma questão diferente, mas correlata: o apoio a tratados de livre comércio (TLCs).

Figura 6.1   Apoio ao comércio internacional, Latinobarómetro 2018

Fonte: Equipe do BID com base na pesquisa Latinobarómetro (2018).
Nota: A figura mostra a porcentagem de entrevistados que apoiam o aumento do comércio com outros países. A linha tracejada mostra a média simples entre os países. Somente os entrevistados no grupo de controle (ver texto) foram incluídos nos cálculos.

QUADRO 6.1       APOIO A TRATADOS DE LIVRE COMÉRCIO NO CARIBE

Qual o grau de apoio ao comércio no Caribe? A pergunta não pode ser respondida com base nas pesquisas Latinobarómetro ou Pew, que excluem países do Caribe exceto a República Dominicana. Por outro lado, a pesquisa LAPOP de 2010, que pergunta aos entrevistados sobre seu apoio aos tratados de livre comércio (TLCs), inclui vários países do Caribe.

Em média, o apoio aos TLCs foi de 49% na região em 2010 (Figura 6.1.1), mais de 20 pontos percentuais abaixo dos números de apoio ao comércio mostrados na Figura 6.1. Algumas pessoas podem não estar familiarizadas com o conceito de TLC, o que pode levar o apoio a diminuir. Além disso, os indivíduos poderiam apoiar o aumento do comércio com outras nações sem necessariamente apoiar os TLCs, que em alguns casos são controversos.

O apoio aos TLCs nos cinco países do Caribe pesquisados (Belize, República Dominicana, Guiana, Jamaica e Trinidad e Tobago) varia de 45% na República Dominicana a 58% na Guiana, que ocupa o terceiro lugar na região depois de Chile e Uruguai. O apoio aos TLCs nesses cinco países é, em média, de 51%, ligeiramente acima da média regional de 49%.

Figura 6.1.1     Apoio a Tratados de Livre Comércio, LAPOP 2010

Fonte: Equipe do BID com base na LAPOP (2010).
Nota: A figura mostra a porcentagem de entrevistados que disseram acreditar que os TLCs ajudam a melhorar o país. As barras vermelhas correspondem aos países do Caribe. As linhas tracejadas cinzas e verdes mostram a média simples em todos os países e em países do Caribe, respectivamente.

Como a América Latina se compara a outras regiões em termos de apoio ao comércio internacional? Para responder a essa pergunta, a Figura 6.2 apresenta atitudes em relação ao comércio em 2017, conforme informado na Pesquisa Pew de Atitudes Globais (Pew Global Attitudes Survey).[5] Como mostra a figura, o comércio internacional é altamente popular em todo o mundo. Em média, 86% dos entrevistados em 38 países acham que os laços empresariais e comerciais com outras nações são bons para seus países. O apoio ao comércio na América Latina é menor, mas ainda substancial (80%) e em geral comparável à média da pesquisa Latinobarómetro apresentada na Figura 6.1.

Figura 6.2   Apoio ao comércio internacional no mundo, Pew 2017

Fonte: Equipe do BID com base na Pesquisa Pew de Atitudes Globais para 2017 (primavera).
Nota: A figura mostra a porcentagem de entrevistados que acha que os laços empresariais e comerciais com outras nações são bons para o país. As barras vermelhas correspondem aos países da América Latina. Barras azuis representam países de outras regiões. A linha pontilhada mostra apoio médio ao comércio para os 38 países pesquisados para o ano de 2017. O número total de observações é de 41.953, variando de 852 na Grécia a 2.464 na Índia.

Como o apoio ao comércio internacional evoluiu ao longo do tempo? Está ocorrendo uma reação antiglobalização? A Figura 6.3 mostra a evolução do apoio ao comércio na Argentina, no Brasil e no México, com base em várias iterações da Pesquisa Pew de Atitudes Globais. Esses são os únicos países da América Latina com vários anos de informação. Estados Unidos, China, Índia, Alemanha e França também estão incluídos como pontos de referência. Vários padrões emergem. Primeiro, apesar de um ligeiro declínio no apoio no Brasil, não há evidências de uma reação significativa contra a globalização nas atitudes relacionadas ao comércio nos países da América Latina, conforme relatado pela Pew. Assim, o desencanto com a Grande Liberalização discutida no Capítulo 1 não é tão forte ou, de alguma forma, não é capturado pelas respostas pesquisadas.

A única grande queda no apoio ao comércio internacional, mas que foi de curta duração, ocorreu nos Estados Unidos durante a crise financeira de 2008. Em nenhum outro país o apoio ao comércio caiu para menos de 70%, exceto na Argentina em 2002, em meio a uma crise severa. À primeira vista, parece que o apoio ao comércio é bastante resiliente, exceto durante períodos de graves crises.

Figura 6.3   Apoio ao comércio internacional, 2002–17

Fonte: Equipe do BID com base na Pesquisa Pew de Atitudes Globais para vários anos.
Nota: Porcentagem de entrevistados para os quais aumentar o vínculo empresarial e comercial é bom para seus países. Os anos com informações são 2002, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2014 e 2017. Os tamanhos das amostras variam por país e ano, variando de 507 na França, em 2002, a 3308 na China, em 2011.

Como as convicções moldam as preferências em relação ao comércio internacional

A pesquisa Latinobarómetro de 2018 perguntou às pessoas sobre suas convicções em relação às consequências do aumento do comércio internacional para empregos, salários, preços, variedade de produtos, acesso à tecnologia e sua situação econômica pessoal.[6] Embora a maioria dessas perguntas tenha sido formulada em termos de benefícios, no caso de empregos e salários, os entrevistados também puderam expressar suas convicções em relação a efeitos prejudiciais.[7] Os resultados para a região como um todo são apresentados na última linha da Figura 6.4. A maioria dos latino-americanos entrevistados (58%) acredita que o comércio internacional está associado a um aumento do emprego. Apenas 11% acreditam que esse comércio reduz o número de empregos. Da mesma forma, 37% dos latino-americanos pesquisados acreditam que o aumento do comércio internacional leva a salários mais altos, enquanto apenas 9% acreditam que ele reduz salários. Além disso, 39% das pessoas acreditam que o comércio internacional está associado a uma maior variedade de produtos, 33% a preços mais baixos e 52% a pelo menos uma dessas duas consequências. Apenas 26% dos entrevistados acreditam que o comércio internacional aumenta seu acesso a tecnologias e melhora sua situação econômica pessoal.

As convicções variam de país para país. Exceto no Chile, a convicção mais difundida é que o comércio internacional aumenta o emprego. Em países como Costa Rica, Honduras, Nicarágua e Uruguai, mais de 70% dos entrevistados compartilham essa convicção. Mesmo no Chile, onde essa convicção é mais fraca, duas vezes mais pessoas acreditam que o comércio internacional leva a mais emprego do que a menos emprego. Na maioria dos países, menos de 10% dos entrevistados acreditam que o comércio afeta negativamente o emprego. As convicções sobre efeitos positivos em salários, variedade de produtos e preços também são generalizadas.

Figura 6.4   Convicções populares sobre as consequências do comércio internacional na América Latina, 2018

Fonte: Cálculos próprios com base na pesquisa Latinobarómetro (2018).
Nota: A figura mostra a porcentagem de entrevistados com diferentes convicções. Os entrevistados podiam escolher mais de uma opção. “Acesso a tec.” significa acesso a tecnologias; “Melhor sit. pessoal” significa melhor situação econômica pessoal.

Os latino-americanos acreditam que o comércio internacional gera empregos. Mas como a América Latina se compara internacionalmente?

A convicção de que o comércio gera empregos não é um fenômeno latino-americano. Ao contrário, é uma convicção amplamente aceita em todo o mundo. A Figura 6.5, com base nos resultados da Pesquisa Pew de Atitudes Globais de 2014, mostra a porcentagem de entrevistados para os quais o comércio leva à geração de empregos, à destruição de empregos ou não faz diferença. A maioria dos países latino-americanos está abaixo da média mundial nesse quesito, embora haja uma variação considerável entre países.

Figura 6.5   Convicções populares do efeito do comércio internacional na geração de emprego, Pew 2014

Fonte: Equipe do BID com base na Pesquisa Pew de Atitudes Globais para o ano de 2014 (primavera).
Nota: A figura mostra a porcentagem de entrevistados com diferentes convicções em relação ao impacto do aumento do comércio no emprego. A figura inclui todos os países com informações para o ano de 2014. Os países da América Latina estão em negrito. O número total de observações é de 48.643, variando de 1.000 na maioria dos países a 2.464 na China.

Em apenas alguns países (5 em 44) há mais pessoas que acreditam que o comércio internacional leva à destruição em vez de à geração de empregos. A Colômbia é o único país da América Latina nesse grupo. Curiosamente, os outros — França, Estados Unidos, Japão e Itália — são economias desenvolvidas, onde a teoria do comércio sugere que este pode afetar negativamente a mão de obra, ou pelo menos a mão de obra não qualificada.[8] Dados da iteração de 2018 da pesquisa Pew, analisada em Stokes (2018), sugerem que a diferença de convicções sobre o impacto do comércio internacional no emprego entre países desenvolvidos e emergentes é sistemática. Enquanto 56% dos entrevistados nas economias emergentes acreditam que o comércio gera emprego, apenas 46% dos indivíduos nos países desenvolvidos compartilham essa convicção.

As preferências em relação ao comércio internacional devem basear-se em convicções sobre suas consequências. Se os entrevistados acreditam que o comércio tem efeitos positivos, no cômputo geral, é mais provável que o apoiem. Além disso, vincular convicções e preferências oferece insights importantes sobre o que os entrevistados realmente levam em conta ao formar atitudes em relação ao comércio internacional. Então, como as convicções e preferências em termos de comércio estão correlacionadas? Para cada resultado especificado, a Figura 6.6 mostra a diferença no apoio ao comércio internacional entre indivíduos que acreditam em um determinado resultado e aqueles que não compartilham essa convicção.

Os resultados sustentam a ideia de que preferências são baseadas em convicções. Convicções positivas estão sempre associadas a um maior apoio ao comércio internacional, embora para alguns resultados, como salários e preços, a diferença não seja estatisticamente significativa. Convicções negativas (salários mais baixos e menos emprego) estão sempre fortemente associadas a um menor apoio. As magnitudes das diferenças também são informativas, pois fornecem insights sobre até que ponto as pessoas realmente se preocupam com os diferentes resultados de emprego e consumo. As pessoas parecem se importar muito mais com o emprego do que com qualquer outro resultado, incluindo salários.[9] Por exemplo, a convicção de que o comércio aumenta o emprego está associada a um aumento de 22 pontos percentuais no apoio ao comércio internacional. Entre os resultados relacionados ao consumo, os entrevistados parecem se importar mais com a ampliação da variedade de produtos do que com preços mais baixos. Surpreendentemente, a situação econômica pessoal não apresenta correlação forte com as preferências em relação ao comércio internacional. Isso sugere que o interesse próprio não é o principal fator, e que motivações sociotrópicas (de aceitação na sociedade) desempenham um papel nessas preferências.

Figura 6.6   Efeito das convicções na probabilidade de apoiar o comércio internacional, 2018

Fonte: Equipe do BID com base na pesquisa Latinobarómetro (2018).
Nota: A figura mostra a diferença em pontos percentuais no apoio médio ao comércio internacional entre indivíduos que acreditam que este tem cada uma das consequências especificadas e aqueles que não compartilham essa convicção. Os valores vêm de uma regressão que inclui todas as convicções, gênero, idade e nível educacional do entrevistado. As linhas horizontais correspondem a intervalos de confiança de 95%.

A associação assimétrica de convicções positivas e negativas sobre os resultados do mercado de trabalho em atitudes relacionadas ao comércio internacional (ilustrada na Figura 6.6) pode refletir aversão à perda. Esse fenômeno, identificado pela primeira vez por Kahneman e Tversky (1979), refere-se ao fato de que as pessoas preferem evitar perdas a adquirir ganhos equivalentes. As pessoas se preocupam mais com potenciais perdas do que com potenciais ganhos de emprego. O coeficiente para menos emprego (–28,7%) é 30% maior em magnitude do que para mais emprego. A aversão à perda é ainda mais forte quando se trata de salários. Os entrevistados parecem não se importar muito com aumentos salariais, mas certamente se preocupam com possíveis perdas salariais.

Pessoas diferentes, preferências diferentes

Quais características dos entrevistados estão associadas ao apoio ao comércio internacional? A Figura 6.7 mostra o apoio médio entre indivíduos com características diferentes, com seus correspondentes intervalos de confiança. Por exemplo, os homens são mais favoráveis ao comércio internacional do que as mulheres.[10] As diferenças na educação também são bastante significativas, com indivíduos mais instruídos exibindo maior apoio ao comércio internacional. Esses achados são coerentes com os resultados de outros estudos para países em desenvolvimento.[11]

Figura 6.7   Apoio ao comércio internacional por característica sociodemográfica, 2018

Fonte: Equipe do BID com base na pesquisa Latinobarómetro (2018).
Nota: A figura mostra a porcentagem de entrevistados em 18 países da América Latina que são a favor do aumento do comércio com outros países, desagregados por gênero, idade, nível educacional, emprego, ideologia e acesso à mídia. Os valores vêm de uma regressão que inclui, além dessas características sociodemográficas, os seguintes regressores: efeitos fixos para o país, riqueza do entrevistado e um grupo de indicadores igual a um se o entrevistado é casado, usou programas sociais, confia em outras pessoas ou acredita que a distribuição de renda de um país é justa, respectivamente. As linhas horizontais correspondem aos intervalos de confiança a 95% dos coeficientes estimados. O asterisco ao lado de uma categoria indica que a diferença entre essa categoria e a primeira categoria (ou categoria base) é significativa em 10%.

A ideologia responde por diferenças substanciais no apoio ao comércio internacional. Os indivíduos do lado esquerdo do espectro ideológico são seis pontos percentuais menos propensos a apoiá-lo.[12] Também são mais propensos a acreditar que o comércio leva à perda de empregos.[13] O acesso a informações políticas por meio da mídia também tem uma forte correlação com o apoio ao comércio internacional. Os indivíduos que obtêm suas notícias políticas por meio da mídia são sete pontos percentuais mais propensos a apoiar do que aqueles que dependem de outras fontes de informações sobre política, como família, amigos, colegas de classe e colegas de trabalho. Para as demais características sociodemográficas, as diferenças — quando existem — são medidas com menos precisão. Os mais jovens e os empregados manifestam menos apoio do que os idosos e os desempregados.

A escolaridade desempenha um papel importante na definição de preferências sobre o comércio. Usando dados para uma amostra mundial de países, Mayda e Rodrik (2005) mostram que indivíduos instruídos são mais favoráveis ao comércio internacional, e que essa relação é mais forte nos países mais desenvolvidos. Os autores argumentam que essa constatação é coerente com um modelo de comércio de dotações de fatores, no qual o apoio depende tanto dos níveis de qualificação dos indivíduos quanto das dotações relativas dos fatores dos países.

A Figura 6.8 reproduz as análises de Mayda e Rodrik com dados de países latino-americanos, usando a escolaridade no nível de país, em vez de sua representação do PIB per capita.[14] O eixo vertical mostra o efeito, no apoio ao comércio internacional, de subir um degrau nos resultados educacionais. Coerente com as constatações de Mayda e Rodrik e com as implicações do teorema de Stolper-Samuelson, a educação tem um efeito mais forte no apoio ao comércio em países com maior abundância de qualificação.

O poder da negatividade: enquadramento e atitudes em relação ao comércio internacional

Embora a maioria das pessoas na região apoie o comércio internacional, elas são frequentemente expostas — por meio da mídia tradicional, de discussões políticas e das redes sociais — a opiniões e informações críticas (às vezes também envolvendo a globalização), enfatizando suas consequências negativas.

Figura 6.8   Gradiente educacional e abundância de qualificação

Fonte: Equipe do BID com base em Latinobarómetro (2018) e Banco de Dados Socioeconômicos do Banco Mundial e CEDLAS para a América Latina e o Caribe (consultado em junho de 2019).
Nota: A figura mostra a relação entre a educação média ao nível de país e o efeito marginal da educação estimado para cada um dos 18 países latino-americanos no Latinobarómetro. Os efeitos marginais da educação vêm de um conjunto de regressões, uma para cada país, em que a variável dependente é o apoio ao comércio e as variáveis independentes são a educação, a idade e o gênero do entrevistado. Uma regressão com as informações de todos os países foi realizada para testar a significância do relacionamento relatado na figura e incluiu uma interação entre a variável educação e a média nacional da educação. O termo de interação é estatisticamente significativo no nível de 5%.

Os políticos que se opõem ao comércio internacional destacam, naturalmente, suas possíveis consequências negativas. Um famoso exemplo de enquadramento negativo, em um assunto intimamente correlato, o offshoring, partiu do candidato presidencial Ross Perot durante a eleição presidencial de 1992 nos Estados Unidos, em relação ao NAFTA. Ele argumentou que,

“Temos que parar de mandar empregos para o exterior. É bem simples: se você está pagando US$ 12, US$ 13, US$ 14 por hora por operário e pode transferir sua fábrica para o sul da fronteira, pagar um dólar por hora por trabalho, … sem plano de saúde … sem controles ambientais, sem controle de poluição e sem aposentadoria, e você não se importa com nada além de ganhar dinheiro, haverá um som de sucção gigante vindo do sul.”

Portanto, vale a pena perguntar até que ponto os latino-americanos são sensíveis a informações negativas sobre comércio e se é possível combater o efeito de informações negativas com informações positivas.

Para responder a essas perguntas, a pesquisa Latinobarómetro de 2018 incluiu um experimento em larga escala, no qual os entrevistados nos 18 países foram aleatoriamente designados para quatro grupos experimentais diferentes. Cada grupo recebeu uma versão diferente da pergunta sobre apoio ao comércio internacional.[15] As quatro versões foram:

- Grupo de controle: Você é a favor ou contra (seu país) aumentar o comércio com outros países?

- Enquadramento positivo: Você é a favor ou contra (seu país) aumentar o comércio com outros países, para que os preços caiam e a variedade de produtos que você pode comprar aumente?

- Enquadramento negativo: Você é a favor ou contra (seu país) aumentar o comércio com outros países, mesmo que o aumento do comércio cause perdas de emprego em setores que concorrem com as importações?

- Enquadramento misto: Você é a favor ou contra (seu país) aumentar o comércio com outros países, para que os preços caiam e a variedade de produtos que você pode comprar aumente, mesmo que o aumento do comércio cause perdas de emprego nos setores que concorrem com as importações?[16]

As opções foram: “A favor” e “Contra”, com a possibilidade de responder “Não sei” ou de simplesmente não responder. Os poucos casos em que nenhuma resposta é dada (5% do total), foram registrados nos dados com o código “Não respondeu”. As respostas foram convertidas em uma variável “Apoio ao comércio” igual a um se a resposta fosse favorável e zero caso contrário.

A Figura 6.9 mostra, para cada país, o apoio médio ao comércio internacional para cada um dos diferentes grupos experimentais. Além disso, a figura inclui os resultados para o conjunto de países (“Média” na figura). As informações são organizadas em ordem crescente de suporte médio dentro do grupo de controle; para facilitar a visualização, as médias do grupo de controle são conectadas por uma linha pontilhada.

Figura 6.9   Efeitos do enquadramento no apoio ao comércio internacional

Fonte: Equipe do BID com base na pesquisa Latinobarómetro (2018).
Nota: A figura mostra apoio ao comércio em cada um dos grupos do experimento (controle, enquadramento positivo, enquadramento negativo e enquadramento misto). Os marcadores dentro da caixa mostram o apoio ao comércio em cada um dos grupos do experimento para toda a amostra de 18 países da América Latina. As linhas em volta dos símbolos representam intervalos de confiança de 95%.

Vários resultados emergem do experimento de pesquisa. Em média, o enquadramento negativo diminui o apoio ao comércio de 72,6% para 46,3%, ou seja, 26,3 pontos percentuais. Esse é um impacto enorme, quatro vezes maior do que o efeito de diferentes ideologias no apoio ao comércio e cinco vezes maior que a diferença no apoio associado à conclusão do ensino médio. Para colocar as coisas em perspectiva, relembrando a relação entre características sociodemográficas e apoio ao comércio na Figura 6.7, o impacto do enquadramento negativo é semelhante em magnitude ao impacto combinado de gênero, educação, ideologia e acesso à mídia.

Assim, embora em todos os países da América Latina, uma grande maioria dos indivíduos seja da favor a liberalização comercial, essas opiniões podem ser facilmente influenciadas em direção ao protecionismo quando argumentos comuns anticomércio enquadram o debate.

Em contraste com o impacto considerável de informações negativas, o recebimento de informações puramente positivas não aumenta o apoio ao comércio. Estar no grupo de enquadramento misto leva a um apoio comercial menor em cerca de 17 pontos percentuais em comparação com o grupo de controle, sugerindo que as informações favoráveis ao comércio neutralizam mais de um terço do efeito negativo do enquadramento contrário ao comércio.[17]

Várias explicações em potencial podem responder pelo efeito fraco do enquadramento positivo, bem como pelo forte efeito do enquadramento negativo. Primeiro, como mostrado anteriormente, os indivíduos se preocupam mais com o emprego, que é o assunto do enquadramento negativo, do que com resultados de consumo, tais como variedade e preços mais baixos.[18]

Segundo, os indivíduos podem reagir mais vigorosamente a perdas do que a ganhos em variáveis semelhantes; em outras palavras, podem exibir aversão à perda, como previsto pela teoria da perspectiva (Kahneman e Tversky, 1979). De fato, os resultados que vinculam preferências a convicções sobre emprego e salários são coerentes com esse padrão.

Terceiro, os indivíduos podem responder mais vigorosamente ao enquadramento quando as informações fornecidas contradizem convicções anteriores. Os latino-americanos acreditam que o comércio leva a um aumento do emprego. O enquadramento negativo desafia essas convicções anteriores. Em contraste, o enquadramento positivo apenas confirma convicções anteriores sobre o impacto do comércio na variedade e nos preços dos produtos. Assim, é menos provável que essa nova informação positiva mude as atitudes em relação ao comércio.

Curiosamente, embora o enquadramento positivo por si só pareça não ter um impacto discernível nas atitudes em relação ao comércio, a combinação de boas e más notícias no enquadramento misto atenua significativamente o efeito negativo dos argumentos anticomércio nas preferências. A adição dos argumentos pró-comércio reduz a relevância dos argumentos anticomércio que contrariam as convicções anteriores do entrevistado médio. Isso também é coerente com um modelo de escolha baseado na razão, em que a relevância de uma determinada razão diminui com o número de razões opostas. (Shafir, Simonson e Tversky, 1993).

Os efeitos do enquadramento, particularmente dos enquadramentos negativo e misto, variam significativamente entre países. São baixos na Costa Rica e na República Dominicana e altos no Brasil. Embora a ausência de resultados na República Dominicana seja intrigante, o caso da Costa Rica é mais fácil de entender. Conforme discutido no Capítulo 5, em 2007 esse país realizou um referendo sobre o CAFTA-DR que dominou a vida política. O resultado da eleição presidencial anterior, que levou Arias ao poder, bem como as que se seguiram, dependeram, em grande parte, das posições dos candidatos em relação ao comércio internacional. Devido à centralidade dessa questão no cenário político da Costa Rica, as pessoas naquele país aparentam ter preferências e convicções mais firmes e, portanto, são menos influenciadas pelo enquadramento.

O enquadramento altera convicções?

Imediatamente após a pergunta sobre o apoio ao comércio internacional, que apresenta uma das quatro condições do experimento, os entrevistados foram questionados sobre suas convicções em relação às consequências do comércio com outros países, conforme discutido acima. Portanto, é possível analisar se o experimento também influenciou as respostas a essa pergunta. Os resultados desse exercício são mostrados na Figura 6.10. Como esperado, para os indivíduos que receberam o enquadramento negativo, a percepção de que o comércio leva a um aumento do emprego diminuiu (em cerca de 10 pontos percentuais), e a percepção de que o comércio diminui o emprego aumentou (em cerca de 6 pontos percentuais), em comparação com o grupo de controle. É interessante notar que, embora as magnitudes sejam menores, o enquadramento negativo torna os indivíduos mais pessimistas em relação às consequências do comércio em basicamente todas as variáveis de resultados, mesmo que estas não sejam mencionadas especificamente no enquadramento. Os indivíduos que receberam o enquadramento positivo tenderam a responder que o comércio está associado a preços mais baixos e maior variedade de produtos, mas apenas a diferença na percepção em relação à variedade é estatisticamente significativa.

O enquadramento misto pode neutralizar o efeito de informações negativas nas convicções sobre as consequências do comércio internacional? Somente no caso de preços mais baixos e maior variedade de produtos. Para ambas as variáveis de emprego e, em menor grau, para os salários, o impacto do enquadramento misto é idêntico ao do enquadramento negativo.

Figura 6.10  Efeitos do enquadramento nas consequências percebidas do comércio internacional

Fonte: Equipe do BID com base na pesquisa Latinobarómetro (2018).
Nota: A figura mostra a porcentagem de entrevistados que identificam cada consequência do comércio em cada um dos grupos experimentais (controle, enquadramento positivo, enquadramento negativo e enquadramento misto). As linhas ao redor dos símbolos representam intervalos de confiança de 95%.

Agarrando-se ao apoio

Na América Latina, como na maioria dos países no mundo, há apoio generalizado ao comércio internacional: 73% dos latino-americanos entrevistados apoiam o comércio, com todos os países da região exibindo níveis de apoio acima de 50%. Além disso, com exceção de períodos de grave crise, não há reação óbvia contra a globalização nas atitudes da população, seja nos países da América Latina ou no resto do mundo, pelo menos até 2017. Os latino-americanos também tendem a ter convicções positivas sobre as consequências do comércio internacional. Em particular, a maioria das pessoas acredita que este traz consigo mais empregos, que é o que parece lhes importar mais. Muitos latino-americanos também o associam a uma maior variedade de produtos, salários mais altos e preços mais baixos.

No entanto, sentimentos pró-comércio são facilmente influenciados na direção do protecionismo, quando argumentos anticomércio comuns sobre os impactos negativos no emprego dominam o debate. Os resultados de um experimento de pesquisa implementado na pesquisa Latinobarómetro para 2018 sugerem que as informações anticomércio relacionadas à perda de empregos podem erodir gravemente o apoio ao comércio internacional na região. Enquanto isso, embora as informações pró-comércio sobre os resultados relacionados ao consumo não tenham nenhum impacto direto, elas ajudam a neutralizar parcialmente os efeitos negativos das informações anticomércio. Dada a primazia das considerações sobre emprego, pesquisas futuras devem examinar o impacto de enquadramentos positivos alternativos, como o impacto positivo do comércio no emprego em setores de exportação, a fim de identificar se enquadramentos positivos alternativos podem impactar diretamente as atitudes em relação ao comércio.

Blinder (2019), ao discorrer sobre a economia política da política comercial nos Estados Unidos, observou que o apoio ao comércio tinha “uma milha de largura, mas uma polegada de profundidade”. A América Latina parece não ser diferente. Embora o apoio de uma milha de largura seja tranquilizador, sua natureza de uma polegada de profundidade torna as reformas mais suscetíveis a retrocessos protecionistas, em resposta a táticas de intimidação dos políticos que versam sobre o efeito do comércio internacional no emprego.

Combater essas táticas com informações positivas sobre preços e variedade de produtos pode não ser suficiente. Como este capítulo mostrou, as pessoas se preocupam principalmente com o emprego quando se trata de comércio internacional. Os governos que buscam salvaguardar a abertura comercial ou liberalizar ainda mais suas economias, podem precisar contra-atacar com informações positivas sobre o emprego, apontando para as potenciais oportunidades que podem surgir graças ao acesso a mercados externos, ou para as perdas que podem decorrer da perda desse acesso. Além disso, podem ter que criar iniciativas como o Programa de Assistência ao Ajuste Comercial dos EUA (ver Capítulo 8), que propicia benefícios de treinamento e assistência na busca de emprego a trabalhadores deslocados pelo comércio internacional, ou o Programa Nacional de Transformação Produtiva da Argentina (ver Capítulo 9), que protege os trabalhadores de setores não competitivos, expandindo os benefícios do desemprego e ajudando-os a fazer a transição para setores e empresas com potencial competitivo.

Embora os defensores do comércio internacional possam ser encorajados pelo amplo apoio da população em geral ao comércio, esse apoio é tênue, na melhor das hipóteses. Os governos devem estar vigilantes e procurar maneiras criativas para manter esse apoio.

[1]    Vários estudos analisam as preferências dos indivíduos em relação ao comércio e como essas preferências se relacionam às suas características sociodemográficas. Ver Mayda e Rodrik (2005), Hainmueller e Hiscox (2006) e Mayda (2008), entre outros. A literatura correlata explora os efeitos do comércio exterior nos resultados das eleições. Ver Autor et al. (2017).

[2]    Uma vasta literatura sobre economia e ciência política analisa o efeito das informações nas opiniões das pessoas. Ver, por exemplo, Gaines, Kuklinski e Quirk (2007) para um exame da literatura e das técnicas.

[3]    Um quarto dos entrevistados foi designado para cada grupo de enquadramento.

[4]    As preferências em relação ao comércio parecem estar correlacionadas à política comercial, sugerindo que a política responde às preferências ou que as preferências são influenciadas pelo status quo da política. Ver Rodríguez Chatruc, Stein e Vlaicu (2019).

[5]    Essa pesquisa inclui oito países da América Latina. Os resultados da pesquisa Latinobarómetro e Pew não são estritamente comparáveis. Correspondem a anos diferentes, adotam diferentes metodologias de amostragem, e a pergunta sobre apoio ao comércio é formulada de maneira diferente.

[6]    Esta seção e as seguintes baseiam-se em parte em Rodríguez Chatruc, Stein e Vlaicu (2019).

[7]    A pergunta exata sobre as consequências foi: “Qual das seguintes alternativas você acha que são consequências do aumento do comércio internacional com outros países? (Mencione todas as consequências com as quais você concorda).” As opções foram: mais empregos, salários mais altos, maior variedade de produtos, preços mais baixos, mais e melhor acesso a tecnologias, melhor situação econômica pessoal, salários mais baixos, menos emprego e nenhuma consequência.

[8]    Essa relação tem origem no teorema de Stolper-Samuelson, derivado da teoria do comércio de Heckscher-Ohlin (proporções dos fatores). O fator abundante de produção ganha com o comércio, enquanto o fator escasso, perde.

[9]    Isso contrasta com as conclusões de Baker (2003) de um período anterior, que apontavam para a primazia de considerações de consumo — como preços mais baixos e variedade de produtos mais ampla — na definição de atitudes relacionadas ao comércio internacional.

[10]   O fato de que os intervalos de confiança não se sobrepõem implica que a diferença entre esses grupos é estatisticamente significativa no nível de 5%. Parte da diferença pode ser atribuída ao fato de que as mulheres são mais propensas a acreditar que o comércio internacional leva à perda de empregos.

[11]   Ver Burgoon e Hiscox (2008) e Guisinger (2016) sobre gênero, e Beaulieu, Yatawara e Wang (2005), Mayda e Rodrik (2005) e Ardanaz, Murillo e Pinto (2013) sobre educação.

[12]   Isso contrasta com os Estados Unidos, onde nos últimos anos a direita tem sido mais protecionista do que a esquerda, conforme discutido no capítulo 5. Segundo dados do Gallup, os republicanos apoiaram mais o comércio do que os democratas entre 2001 e 2011. Desde 2012, essa tendência foi revertida. Dados da pesquisa PEW mostram resultados semelhantes.

[13]   Para evidências desse resultado, bem como outras correlações entre convicções e características sociodemográficas, ver Rodríguez Chatruc, Stein e Vlaicu. (2019).

[14]   A associação continua a ser estatisticamente significativa quando a abundância de qualificação é usada como representação do PIB per capita. Ver Rodríguez Chatruc, Stein e Vlaicu (2019).

[15]   O experimento está relacionado ao trabalho de Hiscox (2006), nos Estados Unidos, e de Ardanaz, Murillo e Pinto (2013), na Argentina. O experimento realizado para este relatório difere daqueles estudos, pois o enquadramento não é colocado antes da pergunta, mas sim introduzido diretamente durante a pergunta. Um piloto conduzido no Chile sugeriu que os entrevistados estavam tendo problemas para entender o enquadramento quando este era colocado antes da pergunta. Um artigo mais recente de Di Tella e Rodrik (2019) explora o impacto do enquadramento nas atitudes em relação à proteção, usando um experimento de pesquisa na Internet para os Estados Unidos.

[16]   Em quase todos os países, a pergunta foi feita em espanhol. Para o texto exato em espanhol, ver Rodríguez Chatruc, Stein e Vlaicu (2019).

[17]   Os resultados referentes ao enquadramento negativo estão alinhados com as conclusões de Hiscox (2006) e Ardanaz, Murillo e Pinto (2013). No entanto, esses estudos também encontraram impactos negativos para o enquadramento positivo e não constataram que informações positivas compensavam parcialmente informações negativas.

[18]   Para uma discussão a esse respeito, ver Blinder (2019).

7

Políticas comercial e de investimento: 30 anos depois

Trinta anos se passaram desde o início da Grande Liberalização. Que tipo de agenda comercial e de investimento a região deve adotar agora? Mais do mesmo? As macroevidências e microevidências examinadas neste volume sugerem que, no mínimo, as expectativas devem ser mais bem administradas e fundamentadas na teoria e em evidências.

Políticas liberais de comércio e investimento podem fazer — e realmente fizeram — muito bem para o crescimento e o bem-estar dos países na região, mas não têm superpoderes. Se, por exemplo, um excesso de regulamentações no mercado de trabalho prejudicar a mobilidade e os trabalhadores não tiverem oportunidades de reciclagem e de acesso a uma rede de segurança social, o comércio internacional pode até piorar a situação dos países (ver Capítulo 8). Da mesma forma, se a economia política da política comercial não for administrada por um conjunto equilibrado de instituições para garantir a prevalência do bem comum sobre interesses particulares, as coisas podem piorar muito rapidamente (ver Capítulo 5).

Embora seja importante reconhecer essas lições sobre os limites das políticas comerciais e de investimento e a necessidade de ações complementares, a construção de uma agenda efetiva de políticas para o futuro envolve outros desafios — alguns antigos, outros novos — provocados por mudanças geopolíticas e tecnológicas. Os desafios tecnológicos, por sua especificidade, são analisados em detalhe no Capítulo 11. Mas, e os outros desafios?

Uma maneira de enquadrar esses desafios é pensar que envolvem dois tipos de barreiras comerciais, ou “fricções”, no jargão acadêmico. O primeiro desafio envolve as proverbiais barreiras tarifárias e não tarifárias, cuja remoção define a Grande Liberalização. O segundo abrange outras fricções, tais como transporte, informação e processamento de fronteira, que não são, tradicionalmente, a matéria-prima da política comercial, mas cuja importância relativa disparou em proporção inversa ao declínio das barreiras tarifárias e não tarifárias.

Barreiras tradicionais: feridas, mas não mortas

Em 2016, dois economistas de comércio proeminentes desafiaram a percepção generalizada entre analistas e profissionais de que barreiras comerciais tradicionais, como tarifas e barreiras não tarifárias, haviam se tornado irrelevantes em todo o mundo. E perguntaram, em tom de provocação: “A política comercial ainda importa?” (Goldberg e Pavcnik, 2016).

Essa percepção não foi gratuita. Após oito rodadas de negociações multilaterais, uma explosão de acordos comerciais preferenciais (APCs) e uma onda de liberalizações unilaterais no mundo em desenvolvimento, essas barreiras atingiram níveis baixos históricos. No entanto, o que era verdade em média, não era verdade em geral, pois bolsões de alta proteção persistiam nos setores de agricultura e serviços e em alguns países, incluindo algumas das maiores economias da América Latina e Caribe, que ainda mantinham níveis de proteção altos e abrangentes.

Desde 2016, mesmo os fundamentos mais sólidos dessa percepção foram abalados pelas economias desenvolvidas que enfrentaram uma reação protecionista em casa. Segundo a Organização Mundial do Comércio (OMC, 2019), a cobertura de medidas restritivas à importação entre as economias do G-20, em geral adotadas sob argumentos legais duvidosos, mais do que triplicou entre maio de 2012 e maio de 2019, com um impacto estimado de US$ 335,9 bilhões em valor de importações.

Esses atritos comerciais crescentes, que também se espalharam para alguns dos APCs mais celebrados, suscitaram questões sobre suposições iniciais por trás da liberalização da região, tais como um a existência de um sistema multilateral eficaz baseado em regras e acordos Norte-Sul confiáveis. Esses acordos haviam sido vistos, ironicamente, não apenas como uma via rápida para o livre comércio, mas também como uma ferramenta para garantir ou proteger a abertura comercial e outras reformas extremamente necessárias contra interesses particulares.

Esse cenário contrasta claramente com aquele que prevaleceu 30 anos atrás, quando a Rodada do Uruguai (1986–92) — a mais bem-sucedida das rodadas de negociação do pós-guerra — acabava de ser concluída, e o México estava negociando o NAFTA, um acordo Norte-Sul até então sem precedentes. Mudanças dessa magnitude sugerem que, daqui para a frente, dificilmente a política comercial poderá seguir o mesmo figurino. Para preservar e ampliar os ganhos do comércio, a região enfrentará enormes desafios nos níveis multilateral, regional e unilateral.

Apoiar o sistema multilateral: a mais alta prioridade

Em mais de 30 anos de liberalização, a região concentrou seus esforços na abertura unilateral de suas economias e na assinatura de acordos preferenciais. Essa estratégia teve sua lógica, uma vez que a proteção era proibitivamente alta e, após a rodada do Uruguai, a OMC entrou em um período de quase paralisia; sua iniciativa de larga escala mais recente — a Rodada de Doha, iniciada há quase 20 anos — ainda não rendeu frutos.

A maioria dos sólidos ganhos de crescimento, bem-estar e volume de comércio da liberalização pode ser creditada a essa estratégia unilateral/preferencial. Os APCs provaram ser, pelo menos do ponto de vista da região, mais instrumentos do que obstáculos à liberalização (Estevadeordal et al., 2008), muitas vezes levando-a para outras áreas, além da bens e serviços, como a harmonização de regulamentos internos (bens, serviços e investimentos) e o movimento de pessoas.

No entanto, essa estratégia trouxe consigo custos e limitações, alguns dos quais já estavam claros desde o início, enquanto outros se revelaram mais recentemente, à medida que os atritos comerciais aumentaram. Por exemplo, os APCs não podem tratar de questões sistêmicas e globais, algumas delas particularmente importantes para a região, tais como subsídios agrícolas. Essas questões sistêmicas tendem a adquirir uma importância crescente, à medida que temas como meio ambiente e comércio eletrônico ganham espaço nas agendas dos governos.

Outro pecado original refere-se à natureza discriminatória desses acordos, que fragmenta os mercados, cria desvios comerciais e aumenta os custos de transação à medida que os governos adotam regulamentações onerosas, tais como as regras de origem, que visam garantir preferências e evitar triangulações.[1] Esses custos de transação aumentam exponencialmente com o número de APCs assinados — um transtorno bem conhecido na região.

Uma terceira limitação, menos discutida, que se tornou mais evidente em anos recentes, é a dificuldade desses acordos de garantir negociações equilibradas e mediar controvérsias quando há uma acentuada assimetria de tamanho entre os países membros. Esse foi o caso, por exemplo, do Mercosul, particularmente quando as disputas comerciais esquentaram após as reversões de políticas do Brasil e da Argentina (Campos e Gaya 2016). Outro exemplo é o NAFTA, cuja renegociação abrupta em 2017 foi decidida unilateralmente por seu maior membro e acabou resultando no Acordo Estados Unidos-México-Canadá (USMCA).[2]

Melhorando o sistema

Para os países da América Latina e do Caribe, seria prudente fazer da preservação e do fortalecimento do sistema multilateral de comércio baseado em regras — e seus princípios de reciprocidade e não discriminação – sua prioridade máxima em política comercial. Essa abordagem não apenas resolveria as limitações da estratégia preferencial anterior, mas também garantiria que os atuais atritos comerciais não evoluíssem para uma balcanização do comércio mundial — resultado não muito diferente daquele do conturbado período do entre guerras — que poderia causar estragos no comércio da região.

Os desafios de preservar e fortalecer o sistema, no entanto, não devem ser subestimados. Eles são bem conhecidos e estão relacionados principalmente com a governança, a cobertura de disciplinas e a efetividade do mecanismo de solução de controvérsias da OMC[3] e são, em grande parte, um produto do próprio sucesso do sistema. A remoção sistemática de barreiras, aliada a mudanças tecnológicas que reduziram drasticamente os custos de transporte e comunicação, levaram a um período de integração global sem precedentes, que fez das diferenças em políticas e regulamentações domésticas o próximo obstáculo a ser eliminado para garantir a igualdade das condições de concorrência entre as partes. O desafio foi ampliado pela adesão das chamadas economias de transição — principalmente a China.

Durante esse processo, o sistema passou de 23 membros em 1947 para 164 atualmente e expandiu sua jurisdição, de tarifas para uma infinidade de outras questões de comércio e investimento. Essa expansão tornou os princípios de tomada de decisão por consenso e de compromisso único, single undertaking (“nada está acordado até que tudo esteja acordado”) — duas das marcas do sistema — muito difíceis de sustentar e significativos obstáculos ao avanço das negociações. Não é de surpreender que o mecanismo de solução de controvérsias também tenha se tornado sobrecarregado e alvo de críticas pesadas.[4]

Nenhum desses problemas, porém, é insolúvel. No lado das negociações, as soluções em discussão envolvem a flexibilização do princípio de compromisso único, do princípio de tomada de decisão por consenso, ou de ambos. Esse foi o caso dos recentes avanços na OMC envolvendo a facilitação do comércio (Conferência Ministerial de Bali de 2013) e os subsídios às exportações agrícolas (Conferência Ministerial de Nairóbi de 2015), em que os membros se concentraram em um subconjunto de questões e não em todas as questões pendentes.[5]

O Acordo de Tecnologia da Informação assinado em 1996 e ampliado em 2015, também ofereceu uma combinação promissora de menos questões acordadas e uma abordagem plurilateral de “massa crítica” que não envolve discriminação (os benefícios são estendidos a todos os membros da OMC com base no princípio de nação mais favorecida).[6] Com o objetivo de eliminar tarifas sobre bens de alta tecnologia, o acordo cobre uma massa crítica de 82 membros (97% do comércio mundial desses bens), incluindo oito da região.[7]

Na solução de controvérsias, no entanto, as soluções ainda precisam tomar forma, apesar da urgência criada por um impasse na indicação de juízes para o Órgão de Apelação, mecanismo que permite aos membros recorrer das decisões da OMC.[8] Pelo lado positivo, uma coalizão de países membros vem tentando encontrar soluções para salvaguardar e fortalecer o sistema. Algumas das maiores economias da região — Brasil, Chile e México — são participantes ativos de uma das coalizões mais fortes (o Grupo de Ottawa, liderado pelo Canadá), que as coloca em uma boa posição para influenciar resultados.[9]

Além de participar da busca de soluções, as maiores economias da região podem ajudar o sistema multilateral, bem como suas próprias economias, reconsiderando sua posição no que se refere à prática de longa data da OMC de permitir que qualquer país se autodeclare “em desenvolvimento”, a fim de assumir menos compromissos de liberalização ou postergar sua implementação — parte dos chamados tratamentos especiais e diferenciados. Embora destinada a minimizar custos de ajuste e promover indústrias nascentes, essa prática causou mais danos do que benefícios (Ornelas; 2016; Gonzales, 2019), visto que enfraqueceu os incentivos dos países em desenvolvimento para se envolver em negociações multilaterais, abriu as portas para países de renda relativamente alta buscarem esse tratamento (Conselho Geral da OMC, 2019) e forneceu cobertura para a reversão de políticas comerciais, dadas as relativamente altas tarifas consolidadas na OMC, como tem sido muito comum na região (ver Capítulo 2).

Ao renunciar ao direito de autodeclaração e ao se envolver em propostas para restringir os tratamentos especiais e diferenciados a países menos desenvolvidos (uma categoria definida nos regulamentos da OMC), países como Brasil, Argentina ou México não apenas impulsionariam as negociações multilaterais, mas também ajudariam a reduzir a incerteza em relação às suas políticas comerciais. A recente iniciativa do Brasil nesse sentido, como parte de sua proposta para ingressar na Organização para a Cooperação Econômica e Desenvolvimento (OCDE), contribui claramente para essa causa.[10]

Liberalização preferencial: ainda incompleta

Embora o resgate e o fortalecimento do sistema multilateral devam ser a principal prioridade, outras dimensões menos consequentes da política comercial da região ainda podem trazer ganhos palpáveis, ao mesmo tempo em que estão mais sob o controle dos países e servem como uma apólice de seguro contra cenários multilaterais catastróficos.

O braço preferencial da política comercial se enquadra nessa categoria. Apesar dos limites examinados anteriormente e do progresso substancial alcançado nas últimas décadas, uma agenda válida e factível poderia começar tentando nivelar o progresso em toda a região. Os países da Aliança do Pacífico e da América Central foram muito mais longe do que o resto da região, com um estoque de APCs que cobrem a maior parte da economia mundial (ver Capítulo 2 e Figura 7.1).

Figura 7.1   Participação do comércio internacional coberto por acordos de livre comércio: países selecionados da América Latina e Caribe, 2018 (%)

Fonte: Equipe do BID com base em dados do FMI-DOTS (valor de comércio) e da Organização dos Estados Americanos (Sice).
Nota: A figura mostra a parcela das importações de cada país coberta por sua rede de 2018 de tratados de livre comércio (TLCs) em vigor, conforme definidos pela OMC e compilados pela Organização dos Estados Americanos (OEA). A cobertura é calculada como importações de países com TLCs, divididas por importações mundiais. Não inclui acordos preferenciais parciais.

Alguns desses países — Chile, México e Peru — foram ainda mais longe ao assinar, em março de 2018, o Acordo Abrangente e Progressivo para a Parceria Transpacífica (CPTPP, na sigla em inglês), um profundo e mega acordo entre 11 países (os três latino-americanos mais Austrália, Brunei, Canadá, Japão, Malásia, Nova Zelândia, Singapura e Vietnã) que abrange aproximadamente 13% do PIB mundial.[11] Esse tipo de mega acordo perdeu força recentemente, à medida que os atritos comerciais aumentaram, mas continua sendo a segunda melhor opção para a abordagem multilateral, por ser menos propenso a desvios de comércio, altos custos de transação e relacionamentos assimétricos.

Para esse grupo de países da Aliança do Pacífico e da América Central, a agenda preferencial está mais voltada para maximizar o uso de uma rede já forte de APCs do que ampliá-la, embora se possa argumentar que a China — segunda maior economia do mundo — ainda é o elo que falta para a maioria desses países.[12]

Outros países da região, no entanto, têm muito a fazer, pois partem de redes limitadas de APCs. Como as preferências agora são generalizadas, é improvável que esses países desfrutem dos mesmos tipo de ganhos dos pioneiros da região, mas, pelas mesmas razões, têm um forte incentivo para estancar o sangramento, remover suas exportações do lado do destino de desvios de comércio, e proteger-se contra tensões comerciais futuras.

O acordo UE-Mercosul recentemente anunciado é um sinal bem-vindo de que pelo menos alguns desses governos já estão trabalhando nessa agenda. Negociado durante 20 anos, o acordo, uma vez ratificado, liberalizará totalmente 95% das linhas tarifárias da UE em até 10 anos e 91% das do Mercosul em até 15 anos. As exceções são bens “sensíveis”, principalmente agrícolas, alguns dos quais estão sujeitos a cotas tarifárias.

Para o Mercosul, o acordo aumentará significativamente sua cobertura preferencial do comércio global, que passará de 3,1 para 35,4%.[13] Os recentes avanços do bloco também incluem um acordo recentemente assinado com a Área de Livre Comércio Europeia (EFTA, na sigla em inglês) e negociações em andamento com a República da Coreia e o Canadá. Juntos, esses acordos prometem reduzir significativamente o hiato de preferências.[14]

O Equador também fez progressos ao finalmente aderir ao acordo UE-Comunidade Andina em 2017, que já incluía Colômbia e Peru, embora ainda dependa sobremaneira do unilateral Sistema Geral de Preferências (SGP), geralmente atrelado aos interesses comerciais e não comerciais dos doadores.[15] Bolívia e Venezuela, por outro lado, não mostram sinais de progresso. A Bolívia permanece limitada a acordos intrarregionais, muitas vezes parciais, no âmbito da Comunidade Andina e da Associação Latino-Americana de Integração, enquanto a Venezuela ainda não restabeleceu sequer seus laços intrarregionais. (ver Quadro 7.2).

Uma solução ao alcance

A agenda preferencial também possui um componente intrarregional que oferece uma atrativa solução de relativo fácil alcance. A integração regional tem sido um objetivo há muito perseguido pelos governos da América Latina e Caribe, mas as iniciativas só ganharam importância quando os países começaram a abrir suas economias no início dos anos 1990. Os APCs sub-regionais com maiores resultados tiveram um impacto significativo no comércio intrabloco, mas não parecem ter impulsionado as exportações para o resto do mundo, o que era uma de suas principais finalidades (ver Capítulo 3).[16]

Esse resultado reflete a maneira como a integração foi realizada. Em vez de buscar um acordo para toda a região, os países optaram por iniciativas menores, mais pragmáticas, que simplificaram e agilizaram as negociações, mas abriram caminho para a fragmentação e um mosaico de pequenos APCs, limitando, assim, os ganhos comerciais e de produtividade.

Caso desejem avançar com seus objetivos de integração regional e fortalecer sua espinha dorsal econômica, os governos precisam começar a avançar na fusão dos APCs sub-regionais em vigor. Essa tarefa pode parecer irrealista, em vista do histórico problemático das iniciativas que envolvem toda a região e do grande número de acordos (33) e regras de origem (47) existentes.

No entanto, o ambiente político atual é significativamente mais favorável do que antes. A maioria dos governos se voltou para políticas comerciais liberais, e as iniciativas de APC criaram uma base sólida para ser aproveitada: quase 90% do comércio intrarregional já é isento de tarifas.[17] Há também diferentes rotas de convergência, o que dá aos governos a opção de escolher o itinerário mais adequado às suas circunstâncias e ambições (ver Figura 7.2).

Figura 7.2   Opções de convergência para os APCs intrarregionais

Fonte: Elaboração própria com base em Mesquita Moreira (2018).

Os governos poderiam, por exemplo, optar por uma abordagem cautelosa, passo a passo, começando por ampliar a “acumulação” de regras de origem entre os acordos existentes. Isso permitiria que os insumos provenientes de terceiros países e usados na produção em um dos países membros fossem tratados como originários desse país, qualificando esses insumos para tratamento preferencial no comércio intrabloco.[18]

Eles poderiam, então, começar a preencher as lacunas da rede de APCs, aproximando o Caribe da maior parte da América Latina, a América Central da América do Sul e o Mercosul do México. Essa última lacuna é a mais relevante economicamente, pois inclui as maiores economias da região — Argentina, Brasil e México — que representam 70% do PIB da região, mas cujo comércio bilateral responde por apenas 6,7% do comércio intrarregional geral.

Alternativamente, poderiam traçar uma rota direta para uma área de livre comércio em toda a região: um TLC da América Latina e Caribe. Dada a experiência conturbada da região com uniões aduaneiras, instituições supranacionais e disciplinas complexas, seria mais sensato pensar em uma zona de livre comércio pura e simples, baseada em uma arquitetura intergovernamental e com foco em bens — incluindo aqueles que normalmente não são considerados comercializáveis, como eletricidade (ver Quadro 7.1) — e serviços. No espírito de um acordo vivo, outras questões, tais como propriedade intelectual, trabalho ou meio ambiente, poderiam ser consideradas uma vez que as bases de uma área regional de livre comércio de bens e serviços estivessem firmemente estabelecidas.

Os ganhos do fechamento de lacunas e da convergência não seriam uma panaceia, mas são uma solução de fácil alcance relativo para a região, que não pode se dar ao luxo de ignorá-la frente aos crescentes atritos comerciais. As estimações que levam em consideração repercussões por toda a economia apontam para um aumento de 11,6% no comércio intrarregional da região (ou US$ 20 bilhões com base em valores de 2018), mas com uma variação significativa entre os países (ver Figura 7.3).[19] Os países que mais se beneficiariam estão na América Central e no Caribe, uma vez que ainda não se conectaram à maior parte da região, e seu comércio é relativamente pequeno comparado ao mercado regional. Alguns dos países maiores também ganhariam, principalmente o México, que se beneficiaria de um melhor acesso aos mercados no Brasil e na Argentina.

QUADRO 7.1       INTEGRAÇÃO DO MERCADO REGIONAL DE ELETRICIDADE: UMA IDEIA LUMINOSA?

A maioria das iniciativas de integração da América Latina e Caribe se concentrou em bens tradicionalmente comercializados.[a] No entanto, também há um potencial significativo para aumentar o comércio de bens relacionados a infraestrutura, como a eletricidade. Sua participação no comércio mundial ainda é mínima, mas vem crescendo constantemente. Entre 1998 e 2017, dobrou de 0,1 para 0,2 %. [b]

Além de compartilhar com outros bens as razões fundamentais para ser parte de um intercâmbio comercial- “nunca tente fazer em casa o que sairia mais caro fazer do que comprar”[c] — a eletricidade tem outras motivações adicionais. Ao contrário de outros bens, ela não pode ser armazenada; e os países precisam manter uma capacidade de reserva de geração e transmissão para atender às flutuações na demanda e à utilização de distintas tecnologias de geração. Além de atenuar as limitações impostas por esses requisitos, o comércio internacional oferece oportunidades de ganhos de escala e de diversificação de riscos (Antweiler 2016).

Esses ganhos, no entanto, não são baratos. O comércio de eletricidade requer a interconexão onerosa de redes nacionais, o que torna a geografia um determinante ainda mais importante dos fluxos bilaterais. É também um setor que, por razões de concorrência e segurança, é fortemente regulamentado e, portanto, exige um esforço extra de harmonização regulatória. Finalmente, é um comércio que implica riscos de segurança. A especialização pode tornar os países excessivamente dependentes da importação de um insumo crítico, com pouco poder de negociação em disputas comerciais ou políticas, desencorajando o investimento e o comércio: um problema típico de captividade (hold up problem, Oseni e Politt, 2014).[d]

A julgar pelo crescente comércio mundial de eletricidade, os benefícios parecem ter superado os custos; esse padrão se repete na região. A participação do comércio no consumo total de eletricidade da América Latina pareceu atingir um pico de 9,8% em 2005 (ver Figura 7.1.1), representando 2,3% do comércio intrarregional total, muito mais alto do que no resto do mundo. Nos últimos 20 anos, impulsionada principalmente por iniciativas sub-regionais e bilaterais, a capacidade instalada de interconexão aumentou dez vezes, de 500 para 5 mil megawatts.
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Figura 7.1.1     Consumo doméstico de eletricidade e comércio internacional de eletricidade

Fonte: Equipe do BID com base no Informe de Estadísticas Energéticas 2015 da Olade.

No entanto, o comércio intrarregional ainda está fortemente concentrado no Cone Sul, com Brasil e Paraguai respondendo por 70% do total, e perdeu força a partir de 2006 (veja a Figura 7.1.1), refletindo fragilidades institucionais e baixo investimento. Algumas iniciativas estão em melhor forma do que outras. A iniciativa Siepac da América Central (Sistema de Interconexão Elétrica da América Central), por exemplo, provou ser eficaz em termos de custo e tem instituições que regulam e gerenciam o comércio sub-regional. Em operação desde 2014, ainda é um esquema que administra os mercados nacionais, mas que caminha para uma integração mais profunda, com mecanismos mais fortes de solução de controvérsias, contratos regionais de transmissão e geração de médio a longo prazo, e menos restrições às exportações e ao o uso local de linhas de transmissão regionais.

Na Região Andina, Bolívia, Chile, Colômbia, Equador e Peru lançaram em 2001 o Sistema de Interconexão Elétrica Andino (Sinea). Até o momento, a atividade do Sinea consiste apenas em interconexões bilaterais entre Colômbia e Equador para a troca de excedentes com regras do mercado à vista, e entre Equador e Peru para operação em casos de emergência. O Cone Sul também ainda não desenvolveu um mercado sub-regional; as iniciativas mais bem-sucedidas são baseadas em usinas hidrelétricas binacionais que envolvem Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai.

Outras iniciativas ainda estão em fase de planejamento. O Arco Norte busca interconectar Brasil, Guiana Francesa, Guiana e Suriname, mas enfrenta importantes desafios sociais, financeiros, ambientais e institucionais. A linha de interconexão Colômbia-Panamá pode abrir caminho para a integração dos mercados da América Central e da Região Andina, mas compartilha alguns dos mesmos desafios do Arco Norte. E uma iniciativa do Caribe Oriental - Marco de Energia Sustentável para os Países do Caribe Oriental — tem o duplo objetivo de reduzir a dependência de combustíveis fósseis e comercializar excedentes de eletricidade.

Para maximizar os benefícios e a viabilidade econômica dessas iniciativas, os governos deveriam harmonizar a regulação dos seus mercados de eletricidade, gerenciar riscos de segurança sem impor restrições comerciais onerosas e fortalecer marcos institucionais — particularmente no que se refere à solução de controvérsias — para atrair investimentos. Como ocorre em outras áreas, a integração de mercados de eletricidade deve ser uma meta de longo prazo, que requer visão e vontade política, mas cujos esforços provavelmente serão recompensados.

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[a] Este quadro baseia-se em Levy et al. (2019).

[b] Dados da WITS baseados no Sistema Harmonizado 1988/92, código de produto 271600.

[c] Smith (1776, p. Capítulo I, pag. 22, para. 10)

[d] Um problema de captividade ocorre quando, por exemplo, um dos países em uma relação comercial precisa fazer um investimento não recuperável (por exemplo, construir uma linha de transmissão para um país vizinho ou desligar suas usinas elétricas), que o deixa vulnerável a demandas extorsivas por parte do seu sócio comercial. Essa vulnerabilidade potencial pode levar o país a evitar o investimento e o comércio, apesar das perspectivas de ganhos mútuos.

Figura 7.3   Impactos nos fluxos de comércio intrarregionais de uma área de livre comércio da América Latina e Caribe

Fonte: Cálculos próprios
Nota: A figura mostra o impacto de equilíbrio geral nas exportações e importações, da eliminação das tarifas de importação entre 26 países da América Latina e Caribe. O ano de referência é 2015. Ver Cai e Li (2019) para detalhes.

Iniciativas unilaterais: autoajuda ou automutilação?

Os economistas há muito têm insistido que o argumento do livre comércio é “essencialmente um argumento unilateral: um país atende aos seus próprios interesses ao buscar o livre comércio, independentemente do que outros países possam fazer” (Krugman 1997: 113). Embora esse argumento seja teoricamente sólido, tem sido difícil “vendê-lo” para políticos e governos, que tendem a se apegar à maneira obstinada e mercantilista de pensar que exportar é bom e importar é ruim.

Justiça seja feita, até os melhores economistas de comércio reconhecem que pode haver boas razões para buscar uma liberalização recíproca em vez de unilateral. Por exemplo, países maiores têm incentivos para aumentar tarifas a fim de reduzir (via demanda) o preço das suas importações, melhorando os seus termos de troca em detrimento dos demais. Se, entanto, essa prática se generaliza, todos perdem, inclusive os países grandes; resultado que pode ser evitado por liberalizações comerciais recíprocas, seja por meio de acordos preferenciais ou multilaterais (Bagwell e Staiger, 2010). No contexto de mercados imperfeitos, as tarifas também podem ser usadas para favorecer empresas locais, o que também pode exigir uma solução cooperativa entre parceiros comerciais para evitar possíveis perdas de bem-estar (Venables, 1987; Ossa, 2011).

Também pode haver boas razões de economia política para buscar uma liberalização recíproca, seja porque os governos desejam engajar exportadores como uma força política em oposição a setores protecionistas, que concorrem com as importações, ou porque desejam reduzir a incerteza política com respeito ao futuro da liberalização (Limão and Maggi, 2015).

Nenhum desses motivos, porém, é forte o suficiente para descartar um componente unilateral na agenda comercial dos países da região com baixo nível de liberalização. O motivo é simples: seu nível e dispersão de proteção são altos e onerosos demais para serem resolvidos apenas por liberalizações recíprocas, que geralmente são proposições de médio a longo prazo.

A Figura 7.4 compara o nível e a dispersão das tarifas aplicadas dos países com baixo nível de liberalização, com a média da OCDE — um grupo que inclui algumas das economias mais bem-sucedidas do mundo. Esse contraste provavelmente seria ainda mais acentuado se barreiras não tarifárias, cujos dados são escassos, também fossem consideradas.

Sustentar essa proteção custosa durante uma década ou mais (uma estimativa conservadora do tempo necessário para negociar e implementar novos APCs ou acordos multilaterais) significa que esses países continuarão a perder oportunidades valiosas para aumentar a produtividade, crescer mais rapidamente e aumentar o bem-estar.

No entanto, permanece a questão de saber se um movimento unilateral é compatível com uma estratégia recíproca. A boa notícia é que as duas estratégias podem ser complementares. O nível de proteção nesses países é tão alto, que eles podem reduzir drasticamente suas tarifas e ainda ter espaço para fazer concessões na mesa de negociações. Além disso, os países com baixo nível de liberalização não precisam se preocupar com perdas nos termos de troca, pois (i) são economias relativamente pequenas, com pouco poder para afetar preços internacionais; e (ii) a maioria dos seus parceiros, com a notória exceção da agricultura, já praticam tarifas significativamente mais baixas.

Figura 7.4   Nível e estrutura das tarifas de importação aplicadas

Fonte: Equipe do BID com base no novo conjunto de dados de tarifas compilado pelo CESifo-Banco Mundial, ver Felbermayr, Teti e Yalcin (2018).
Nota: A figura mostra as tarifas aplicadas médias e ponderadas, calculadas em três estágios: o primeiro estágio calcula médias simples por produto a quatro dígitos do Sistema Harmonizado (SH) entre cada país e todos seus pares a partir de dados a seis dígitos. O segundo estágio calcula a média ponderada das tarifas calculadas a 4 dígitos para cada par de países ao nível de setor, usando a participação dos parceiros nas exportações mundiais de cada produto como peso. O terceiro estágio calcula a média ponderada das tarifas por setor imposta por cada país aos seus pares comerciais, usando a participação deles nas exportações mundiais de cada setor. As tarifas da OCDE são médias simples.

Uma questão mais relevante e premente é como abrir-se unilateralmente. Que nível e dispersão de proteção devem ser buscados? O que o modelo de comércio canônico sugere é buscar uma tarifa zero uniforme entre setores, mas essa orientação ignora as externalidades dos termos de troca e outras possíveis interações estratégicas entre os países. Uma segunda melhor opção seria convergir para os níveis de proteção da OCDE, o que geralmente significa um desvio significativamente menor do livre comércio. Isso ainda deixa em aberto, entretanto, a questão de como chegar lá.

Um roteiro para a convergência

Após mais de 30 anos de liberalização — não apenas na região, mas em todo o mundo em desenvolvimento — não há evidências suficientes para subsidiar a melhor estratégia de convergência? Bem, na verdade não há. As experiências da região e de países em todo o mundo sugerem que as estratégias são bastante idiossincráticas e dependentes do contexto, o que desafia a generalização.[20]

No entanto, ainda é possível traçar diretrizes úteis, principalmente considerando as experiências dos sete países com menor nível de liberalização. Uma maneira de pensar no problema é usando a abordagem de regras versus discricionariedade, de Kydland e Prescott (1977), ganhadora do prêmio Nobel. Os formuladores de políticas, ao desenvolver políticas públicas, geralmente enfrentam o dilema entre definir regras claras que não mudam com o tempo (consistentes no tempo) e adotar uma abordagem discricionária, na qual as políticas mudam de acordo com as circunstâncias (inconsistentes no tempo).

A primeira abordagem é particularmente útil para políticas cujos objetivos só podem ser alcançados no médio a longo prazo.[21] A segunda oferece aos governos maior flexibilidade para ajustar políticas a circunstâncias imprevistas, mas é particularmente vulnerável à captura por interesses particulares.

A liberalização do comércio é claramente uma política que exige compromisso de longo prazo, já que seus benefícios, que dependem de decisões de longo prazo de empresas e trabalhadores sobre como e onde investir seus recursos, só podem ser maximizados no longo prazo. No caso de países com baixo nível de liberalização, esse traço da política comercial ganha ainda mais importância, pois sua credibilidade é seriamente prejudicada por retrocessos, e suas instituições de política comercial são particularmente vulneráveis a interesses particulares.

Portanto, os governos que procuram convergir para os níveis da OCDE devem optar por regras claramente definidas, com o menor número de exceções. As empresas não se esforçarão para aumentar a produtividade, comprar novos equipamentos ou diversificar suas atividades e seus mercados, se os compromissos de política não forem críveis e deixarem muito espaço para a discricionariedade. Talvez os empresários considerem o lobby por proteção uma opção mais lucrativa. Da mesma forma, os trabalhadores terão pouco incentivo para se reciclar e construir capital humano para fazer a transição para setores em expansão.

Outro requisito importante para garantir a consistência temporal da estratégia é minimizar a incerteza política da reforma, escolhendo um cronograma de implementação que se encaixe no mandato de um governo. Isso é particularmente importante em países como Argentina e Brasil, onde os partidos de oposição têm opiniões distintas sobre o comércio. Se o governo que lidera a reforma propõe um cronograma de convergência que ultrapassa o seu mandato, mesmo se motivado por uma preocupação legítima com os custos sociais do ajuste, a credibilidade do governo e os benefícios da liberalização seriam prejudicados.

Uma estratégia consistente com todas essas diretrizes seria adotar a chamada fórmula suíça, que cortaria tarifas mais altas de forma desproporcional, reduzindo, assim, a dispersão, sem que os governos tivessem que arbitrar diferentes níveis tarifários.[22] A discricionariedade do governo ficaria limitada à definição da tarifa mais alta — por exemplo, não mais do que 15%, a fim de permanecer abaixo da definição de tarifas de pico da OMC — e ao cronograma de implementação gradual dos cortes tarifários, que deveria levar entre 4 e 5 anos, para permanecer dentro do seu mandato.[23]

Uma preocupação legítima que pode comprometer a viabilidade política da reforma é como compensar os perdedores e minimizar os custos sociais da realocação. Essas preocupações, geralmente ligadas a fricções nos mercados de produtos e de trabalho, são tratadas de maneira mais eficiente por ações diretas nesses mercados do que pela política comercial (ver Capítulos 8 e 9).[24] Restrições orçamentárias e relacionadas à economia política podem justificar desvios dessas diretrizes, mas devem ser vistas como exceções e não como a regra.

A recompensa

O que os países com baixos níveis de liberalização podem esperar ao convergir para os níveis de proteção da OCDE? A população como um todo teria ganhos de bem-estar? A teoria sugere que sim, mas para uma resposta mais precisa é preciso alimentar o modelo teórico com dados do mundo real que reflitam as condições e os contextos específicos dos países. Isso é feito usando o mesmo modelo de equilíbrio geral aplicado em exercícios quantitativos nos Capítulos 2 e 3 (Caliendo et al., 2017). A diferença é que o objetivo é estimar o impacto de políticas comerciais futuras, e não passadas.

O exercício pressupõe que as tarifas aplicadas pelos países com baixo nível de liberalização convirjam para as médias setoriais da OCDE sempre que estas estão abaixo de seus níveis de proteção, o que geralmente é o caso com exceção da agricultura. Os resultados são apresentados na Figura 7.5, exceto para a Venezuela que, devido ao seu nível sem paralelo de desorganização econômica, é discutida separadamente no Quadro 7.2.

Figura 7.5   Impactos sobre comércio e bem-estar da convergência tarifária dos países latino-americanos com baixo nível de liberalização aos níveis da OCDE

Fonte: Equipe do BID.
Nota: A figura mostra os impactos de equilíbrio geral de uma convergência aos os níveis tarifários médios da OCDE. O ano de referência é 2015. A convergência é simulada apenas nos casos em que as tarifas dos países são mais altas do que as da OCDE. Ver Cai e Li (2019) para detalhes.

QUADRO 7.2       SAINDO DO ABISMO: O QUE ABERTURA COMERCIAL PODERIA FAZER PELA VENEZUELA

De todos os retrocessos de política comercial da região, a Venezuela foi mais longe na distorção de fluxos de comércio e no isolamento da sua economia do resto do mundo. O arsenal de medidas adotadas pelo país desde 1999 — de controles cambiais a barreiras não tarifárias, tarifas proibitivas e licenças de importação e exportação — pareceria extremo até mesmo para os formuladores de políticas da era da substituição de importações.[a] A reversão afetou todas as dimensões da política comercial, incluindo acordos preferenciais, com a Venezuela deixando a Comunidade Andina em 2006, após 43 anos, para ingressar no Mercosul, mas jamais implementando suas disposições, o que resultou na suspensão do país do bloco em 2016 (BID, 2017).

As reversões afetaram todas as áreas da política econômica, o que dificulta a identificação de efeitos específicos da política comercial. Ainda assim, parece razoável supor que esses efeitos foram parte integrante da crise econômica inédita que assola o país desde 2013 (o PIB per capita caiu cerca de 47% entre 2013 e 2018) e cujas consequências ainda estão tomando corpo.[b] Essas mudanças de política afetaram profundamente os fluxos de comércio. Segundo uma estimativa, a participação do comércio no PIB da Venezuela caiu para 18% em 2015, seu nível mais baixo desde a década de 1950.[c]

Como a reabertura da economia da Venezuela e a redução dos seus níveis de proteção àqueles da OCDE afetariam o comércio e o bem-estar no país? Como no caso de outros países da região com baixos níveis de liberalização, um modelo de equilíbrio geral é usado para responder a essa pergunta, mas como as tarifas são provavelmente a ferramenta mais fraca do poderoso arsenal protecionista da Venezuela, e praticamente não há dados sobre barreiras não-tarifárias, estimações dos custos de comércio bilateral mundial (ESCAPE-Banco Mundial), são usadas como proxy. Essas estimações indicam que os custos de comércio da Venezuela são em média 30% mais altos do que os da OCDE. A simulação, portanto, pressupõe que esses custos, incluindo tarifas aplicadas, convergem para os níveis da OCDE, usando como referência dados da economia de 2015.[d]

Os resultados apontam para um aumento maciço nos fluxos de comércio, com a participação destes no PIB subindo de 18% para 46%. Esses fluxos de comércio mais altos são acompanhados por aumentos de cerca de 2% nos salários reais e no bem-estar, que podem parecer modestos, mas são significativamente mais altos do que os obtidos em exercícios semelhantes para os demais países com baixos níveis de liberalização. As mesmas advertências se aplicam: essas são estimações conservadoras, que não incluem ganhos de conhecimento e seu impacto no crescimento, que, conforme discutido no Capítulo 2, podem estar longe de ser insignificantes. Além disso, é improvável que esses ganhos se materializem sem grandes mudanças em outras áreas da política econômica, necessárias para o bom funcionamento de uma economia de mercado. A política comercial não faz milagres.

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[a] Ver, por exemplo, Baker Makenzie (2017)

[b] FMI (2019). Ver Azevedo et al. (2019), para detalhes da crise.

[c] Estimativas próprias com base em dados sobre poder de compra da Tabela Penn World 9.1

[d] Ver Cai and Li (2019) para detalhes.

Todos os países mostram um aumento significativo nos fluxos de comércio, medido como uma porcentagem do PIB; o efeito é particularmente forte para o Brasil e a Argentina. Há também evidências de que a convergência melhora a situação dos países seja por ganhos de salário real ou de bem-estar, exceto no caso do Equador, que apresenta uma pequena perda no indicador de bem-estar.

Como nos exercícios de equilíbrio geral do Capítulo 2, os ganhos de salário e bem-estar são embaraçosamente pequenos, mas devem ser vistos como resultado de estimações conservadoras que não incluem a liberalização de barreiras não-tarifárias ou os ganhos de conhecimento decorrentes do comércio. Eles também pressupõem, no máximo, uma modesta liberalização para produtos agrícolas — o calcanhar de Aquiles protecionista da maioria dos países da OCDE — uma característica que pode explicar os resultados mistos do Equador: o país tem a tarifa aplicada mais alta para produtos agrícolas no grupo (12%).[25]

Reduzir tempo e custos na fronteira: tão óbvio quanto elusivo

Por mais importantes que sejam as tarifas e as barreiras não tarifárias, a América Latina e o Caribe jamais poderão integrar-se totalmente à economia mundial (ou mesmo internamente), se atividades críticas como o transporte de interno e externo de bens, seu desembaraço aduaneiro e a busca de oportunidades de negócios continuarem sendo demasiadamente demoradas e caras.

Essa conclusão não é exatamente nova. No entanto, trazer esses custos para níveis competitivos internacionalmente — apesar de algum progresso localizado aqui e ali — é um objetivo que tem escapado à maioria dos governos da região.

Qual é a gravidade da situação? Encontrar um indicador geral que resuma todas as dimensões desses custos não é uma tarefa trivial, mas um modelo de gravidade — o principal instrumento analítico do economista de comércio — pode produzir boas aproximações.[26] A intuição por trás do modelo é que os desvios no comércio bilateral em relação ao que seria consistente com o tamanho e a distância geográfica dos parceiros comerciais são provavelmente explicados por esses custos.

As estimações mostradas na Figura 7.6 concentram-se no custo das exportações da região para oito das maiores economias do mundo (Canadá, China, França, Alemanha, Itália, Japão, Reino Unido e Estados Unidos). Também capturam barreiras comerciais tradicionais nesses destinos, mas, como geralmente são baixas e pouco mudaram no período da análise (2000–15), é razoável supor que tanto as tendências como os níveis são impulsionados em grande parte por barreiras não tradicionais. As estimações mostram que esses custos vêm diminuindo desde o início dos anos 2000, mas a uma taxa significativamente mais baixa do que na América do Norte, Europa e Ásia, ampliando, assim, um hiato competitivo já significativo.

Figura 7.6   Custos médios de comércio, totais e por tipo de bem, América Latina e Caribe e outras regiões, 2000–2015

Fonte: Equipe do BID com base em dados da Unescap e do Banco Mundial.
Nota: As figuras apresentam a evolução dos custos médios de comércio entre parceiros em relação à mediana em 2000 (=100) para diferentes regiões e tipos de bens (agrícolas e manufaturados). Os custos de comércio são calculados com a inversão de uma equação de gravidade padrão estimada com base em dados observados de produção e comércio bilateral; os custos correspondem a exportações para Canadá, China, França, Alemanha, Itália, Japão, Reino Unido e Estados Unidos. Para esses países de destino, é mais provável que o comércio seja positivo e os dados são muito mais completos. Isso impede que os custos de comércio aumentem como mero resultado da diversificação geográfica do comércio. Informações detalhadas adicionais sobre como os custos de comércio são estimados podem ser encontradas em Arvis et al. (2013). As regiões são definidas como nos Indicadores de Desenvolvimento Mundial do Banco Mundial.

Esse hiato competitivo é ilustrado na Figura 7.7. Hoje, estima-se que os custos de comércio da região sejam significativamente mais altos do que na Europa e na América do Norte — onde são os mais baixos — ou na Ásia, e mais baixos apenas do que aqueles de outras partes do mundo em desenvolvimento.

Figura 7.7   Custos médios de comércio, totais e por tipo de bem, América Latina e Caribe e outras regiões, 2015

Fonte: Equipe do BID com base em dados da Unescap e do Banco Mundial.
Nota: Os números apresentam estimativas da densidade de kernel da distribuição de custos de comércio em relação à mediana mundial (=100) para diferentes regiões e tipos de bens (agrícolas e manufaturados). Os custos de comércio são calculados com a inversão de uma equação de gravidade padrão estimada com base em dados observados de produção e comércio bilateral. Informações adicionais detalhadas de como os dados são estimados podem ser encontradas em Arvis et al. (2013).

Obviamente, há diferenças na região (ver Figura 7.8). Alguns países enfrentam custos de comércio relativamente altos tanto em bens agrícolas como manufaturados (por exemplo, Bolívia e Paraguai, que não têm acesso ao mar); outros ostentam custos gerais de comércio em torno — ou ligeiramente abaixo — da mediana mundial (por exemplo, Argentina, Brasil, Chile e México); para outros, os custos são mais altos para bens manufaturados e mais baixos para bens agrícolas (por exemplo, Costa Rica, República Dominicana e Equador).

A desagregação dos determinantes desses custos mostra que os governos são limitados pela geografia e pela história, com fatores como distância e cultura desempenhando um papel importante (Figura 7.9, painel superior). No entanto, isso não significa que eles não tenham poder. Um componente substancial de política (painel inferior) pode ampliar os custos ou os benefícios desse legado, abrangido apenas parcialmente pela Grande Liberalização.

Figura 7.8   Custos médios de comércio, totais e por tipo de bem, América Latina e Caribe, por país, 2015

Fonte: Equipe do BID com base em dados da Unescap e do Banco Mundial.
Nota: As figuras apresentam custos médios de comércio entre parceiros para cada país da ALC, em relação à médiana mundial (=100), tanto totais como por tipo de bens (agrícolas e manufaturados). Os custos de comércio são calculados com a inversão de uma equação de gravidade padrão estimada com base em dados observados de produção e comércio bilateral. Informações adicionais detalhadas de como os dados são estimados podem ser encontradas em Arvis et al. (2013).

Ainda há muito a fazer para reduzir custos de transporte, aumentando, por exemplo, a cobertura rodoviária e a conteinerização de portos. O tempo e os custos de processamento de fronteira também podem ser reduzidos por medidas como técnicas de gestão de riscos ou janelas únicas eletrônicas. Da mesma forma, a busca de negócios no exterior ou de oportunidades de captação de IED pode se tornar mais barata com o estabelecimento de serviços comerciais em postos diplomáticos e a abertura de escritórios de promoção de comércio e investimentos em países parceiros.[27]

Desentupindo as artérias

De todas as questões de política negligenciadas nos últimos 30 anos, os custos de transporte, sem dúvida, encabeçam a lista. A Grande Liberalização, o rápido desenvolvimento tecnológico e custos de comunicação e transporte em queda, reconfiguraram as vantagens comparativas dos países e impuseram uma penalidade muito mais alta às economias que são complacentes em relação aos seus serviços de transporte e à sua infraestrutura.

Figura 7.9   Determinantes dos custos de comércio, todos os países, 2015

Fonte: Equipe do BID com base em dados de Unescap, Banco Mundial, IFC, CEPII, Moons (2017), Brooks e Van Biesebroeck (2018), e Felbermayr, Teti e Yalcin (2018).
Nota: A figura apresenta estimativas de mínimos quadrados ordinários de uma equação do tipo gravitacional, cuja variável dependente é o logaritmo natural dos custos de comércio no nível bilateral em 2015, e as variáveis explicativas incluem o logaritmo natural do PIB dos países, PIB per capita, distância bilateral, um indicador binário que assume o valor de um se os países compartilham uma fronteira e zero, caso contrário, o número de ilhas no par de países (0, 1, 2), o número de países sem acesso ao mar no par de países (0, 1 , 2), um indicador binário que assume o valor de um se os países compartilham um idioma comum e zero, caso contrário, um indicador binário que assume o valor de um se os países compartilham um colonizador comum e zero, caso contrário, o logaritmo natural do estoque bilateral de migrantes do país, a parcela média de remessas de mercadorias sujeitas a inspeção física, o logaritmo natural de um mais tarifas bilaterais, um indicador binário que assume o valor de um se os países tiverem um acordo de comércio preferencial e zero, caso contrário, o número de países com janela única de comércio ativa no par de países (0, 1, 2), o logaritmo natural da densidade rodoviária média, o logaritmo natural do número total de portos conteinerizados no país, e um indicador binário que assume o valor de um se os países tiverem missões diplomáticas recíprocas e zero, caso contrário. Para cada variável, o ponto corresponde à estimativa pontual, e o segmento ao seu intervalo de confiança. Erros padrão são robustos à heterocedasticidade.

Com custos de mão de obra muito superiores aos da Ásia, uma vantagem geográfica que vem sendo corroída pela queda rápida das tarifas de frete aéreo (Hummels 2007) e economias de escala e oligopólios no transporte marítimo (Hummels, Lugovskyy e Skiba, 2009), a região não pode mais se dar ao luxo de ignorar o óbvio. A menos que melhore sua infraestrutura de transporte, é improvável que a região atinja seus objetivos de expandir e diversificar suas exportações, aproveitando, por exemplo, a fragmentação crescente da produção, as demandas por entregas rápidas e frequentes e os ganhos de escala que resultariam da convergência de vários APCs intrarregionais.

Para os países também seria difícil, se não impossível, distribuir os ganhos do comércio mais amplamente em seu território, uma vez que os altos custos de transporte interno tendem a concentrar as exportações em alguns municípios ricos e bem conectados. (Moreira, 2013).

Quão caros são os custos de transporte da região e quais são os potenciais ganhos comerciais para reduzi-los? A comparação de custos de transporte é sabidamente difícil, dadas as diferenças entre os países nos modos de transporte, produtos e parceiros comerciais. As poucas estimativas disponíveis são para o início dos anos 2000, e o quadro que pintam não é nada bonito. Por exemplo, constatou-se que as exportações da América Latina para os Estados Unidos pagam taxas de frete marítimo em média 70% mais altas do que os Países Baixos, resultado explicado em grande parte por produtos mais pesados, mas também substancialmente influenciado pela ineficiência portuária e a falta de concorrência entre expedidores (Mesquita Moreira, Volpe e Blyde, 2008).

As coisas melhoraram pouco desde então, já que o investimento em infraestrutura de transporte permanece relativamente baixo (Serebrisky et al. 2018), e o único indicador objetivo disponível da qualidade da infraestrutura (o Índice de Desempenho Logístico do Banco Mundial) não sugere qualquer melhoria drástica na última década.[28]

Essa tendência é confirmada por um exercício econométrico com dados internacionais de frete marítimo para 2014, que leva em conta as diferenças entre parceiros (por exemplo, a distância entre eles) e a composição do produto (por exemplo, comércio de bens leves ou pesados). De acordo com as estimativas, as taxas médias de frete na região são 50% mais altas do que na América do Norte.[29]

Do lado positivo, esses números revelam um espaço significativo para melhorias, e as (poucas) estimativas empíricas disponíveis apontam para um impacto significativo no nível, na diversificação e na distribuição subnacional das exportações dos países. Uma estimativa sugere que uma redução de 10% nos custos de frete internacional impulsionaria os valores de exportação em pelo menos 30% e aumentaria o número de produtos exportados em 25%, tanto dentro da região como para os Estados Unidos (Mesquita Moreira, Volpe e Blyde, 2008).

Melhorias nos custos de transporte doméstico teriam um impacto igualmente poderoso. Em um estudo de cinco países da América Latina (Brasil, Chile, Colômbia, México e Peru), um corte de 1% nas taxas de frete fábrica-porto pode aumentar em média 4,5% as exportações municipais de bens agrícolas, de mineração e manufaturados (Mesquita Moreira, 2013).[30]

Dependendo de como esses cortes se distribuem no território, também podem ter grandes efeitos distributivos. Volpe Martincus, Cusolito e Graziano (2013) simulam os efeitos no comércio de custos de transporte doméstico mais baixos no Peru, decorrentes de investimentos para pavimentar todas as rotas existentes e construir todas as estradas na carteira logística do governo. Os resultados revelam que esses investimentos beneficiariam mais, de forma desproporcional, as regiões mais pobres que têm menos acesso a infraestrutura, impulsionariam suas exportações em 12,8% em média e aumentariam o número de bens exportados, em alguns casos em até 30%.[31]

Está além do escopo deste estudo uma discussão detalhada de como os governos devem melhorar sua infraestrutura de transporte. Esse tema vai muito além da política comercial e será o foco do Desenvolvimento nas Américas de 2020. No entanto, a questão principal parece ser o subinvestimento, particularmente em modos de transporte mais baratos e alternativos, tais como ferrovias e hidrovias. As restrições orçamentárias não são o único problema: prioridades de gastos públicos e fragilidades institucionais e regulatórias também desempenham um papel importante. O desafio tem mais a ver com economia política do que com considerações técnicas, a exemplo do que ocorre com a própria política comercial.

O buraco negro na fronteira

Os modelos dos economistas geralmente assumem fronteiras lineares, unidimensionais. As fronteiras reais, no entanto, têm várias dimensões.[32] Não são meramente uma linha, mas uma “região” cuja travessia envolve várias atividades (por exemplo, inspeções), realizadas por vários atores (por exemplo, órgãos de fronteira como as alfândegas). Os órgãos de fronteira desenvolvem e administram regulamentos e procedimentos para garantir segurança, legitimidade e conformidade com as regras fiscais em particular, que as empresas devem observar ao participar do comércio internacional (Figura 7.10).

Dependendo de como são planejadas e administradas institucionalmente, as fronteiras podem se tornar um buraco negro do qual é difícil e demorado escapar. As evidências empíricas disponíveis sugerem que o tempo gasto na fronteira é realmente um componente importante do tempo total entre origem e destino. Por exemplo, os dados de importação marítima peruana de 2013 revelam que, em média, o tempo total gasto na fronteira e os tempos de processamento portuário e aduaneiro representaram, respectivamente, 37,3% e 21,9% do tempo total entre a partida do porto do país de origem e a liberação da alfândega.

O tempo gasto na fronteira depende de vários fatores, incluindo: (i) coordenação entre órgãos; (ii) desenho das regulamentações e dos procedimentos e aspectos específicos da implementação, como a parcela de carregamentos sujeitos a inspeção física, que acabam experimentando tempos de processamento mais longos; (iii) tecnologia disponível para realizar esses procedimentos (por exemplo, formulários em papel versus eletrônicos) e se essa tecnologia é comum aos órgãos ou interoperável entre eles; (iv) existência de esquemas especiais para empresas, remessas e fluxos de comércio, tais como para operadores econômicos autorizados (OEA) e trânsito aduaneiro; e (v) recursos disponíveis às agências (por exemplo, pessoal).

Figura 7.10  Representação esquemática de uma fronteira bilateral

Fonte: Equipe do BID.

Progresso na fronteira

No final da década de 1990 e, particularmente, a partir de meados dos anos 2000, os países começaram a introduzir mudanças organizacionais substanciais em seus órgãos de fronteira, a promover a reengenharia de processos administrativos usando tecnologias de informação e comunicação para permitir o preenchimento digital de formulários e procedimentos e a implementar iniciativas para facilitar remessas transfronteiriças, reduzindo, assim, os tempos e os custos das empresas.

Essas iniciativas incluem sistemas de gestão de risco mais sofisticados e eficazes, programas de OEA (acordos de cooperação entre órgãos aduaneiros e empresas, em que estas recebem vantagens de facilitação do comércio), portais únicos eletrônicos (arranjos que permitem que todas as transações relacionadas ao comércio sejam processadas eletronicamente em um ponto único) e sistemas de trânsito aduaneiro simplificados (disposições que simplificam travessias múltiplas de fronteira), entre outros.[33]

O grau de progresso na implementação dessas iniciativas, que são compromissos explícitos no Acordo de Facilitação do Comércio da OMC, é relativamente baixo na região. Embora haja uma variação considerável entre países, a América Latina e o Caribe ainda estão muito atrás da América do Norte e da Europa em muitas dessas dimensões importantes. Em particular, a região luta em áreas-chave como gestão de riscos, portais únicos, operadores autorizados, tempos de liberação e cooperação de aduanas e órgãos de fronteira. (Figura 7.11).

Figura 7.11  Implementação dos compromissos do Acordo de Facilitação do Comércio da OMC, 2019

Fonte: Equipe do BID com base em dados fornecidos pelos países, coletados pela OMC.
Nota: A figura apresenta a média simples da participação percentual dos compromissos do AFC da OMC implementados nos países de cada região, o percentual desses compromissos implementados para cada país da América Latina e Caribe e o percentual de países de cada região que implementou o respectivo compromisso.

Por que é importante?

O BID avaliou as várias iniciativas de facilitação do comércio que envolvem diversos países da América Latina e do Caribe.[34] Os resultados sugerem que, na maioria dos países, essas medidas têm sido eficazes para facilitar o comércio: as exportações e importações aumentaram significativamente.[35] É importante ressaltar que as iniciativas também foram eficazes em termos de custo. Exportações adicionais e até mesmo o aumento associado de receitas (ou redução de custos) excederam em muito os custos implícitos.

O principal canal pelo qual essa expansão comercial ocorreu é um aumento na frequência de carregamentos (marcado em vermelho na Figura 7.12). Quando a travessia de fronteiras se torna mais fácil e rápida, as empresas podem responder melhor às demandas de seus pares e consumidores e atender aos seus prazos de entrega preferenciais, bem como obter insumos para uso em seus processos de produção ou para venda no mercado doméstico. Curiosamente, isso tem sido associado a uma ampliação das bases de compradores/fornecedores.

Figura 7.12  Impacto de medidas de facilitação do comércio nas exportações das firmas, países selecionados da América Latina e Caribe

Fonte: Equipe do BID com dados de DNA-Uruguai (2002-2011), SAT-México (2011-2014), DGA-Costa Rica (2007-2013), e DGA-El Salvador (2010-2013).
Nota: As figuras apresentam a resposta média de crescimento das diferentes margens de exportações das empresas para os tempos de processamento aduaneiro, certificação OEA, uso de portal eletrônico único e adoção de um sistema de trânsito aduaneiro otimizado. Uma explicação detalhada das estratégias de estimação pode ser encontrada em Volpe Martincus (2016).

A facilitação parece ter gerado ganhos comerciais que são assimétricos entre empresas e produtos e, portanto, podem afetar padrões de especialização. Como esperado, o comércio de produtos sensíveis ao tempo cresceu mais. Além disso, embora pequenas e grandes empresas tenham se beneficiado dessas iniciativas, ampliando suas relações comerciais existentes, as pequenas empresas também aproveitaram a simplificação processual para se aventurar em novos mercados estrangeiros.[36]

Rumo a um marco mais amplo e internacionalmente consistente

Apesar desse progresso, há espaço significativo para melhorias. Ainda há muito a ser feito nas margens intensivas e extensivas da facilitação do comércio. Assim, embora as várias iniciativas específicas estejam logicamente conectadas, em vários casos elas se desenvolveram ao longo do tempo como módulos independentes e dissociados, que geralmente usam diferentes soluções de tecnologia da informação. Essa situação na verdade limita a facilitação — pois as empresas precisam lidar com sistemas incompatíveis — e dificulta a exploração sistemática completa dos dados produzidos por esses sistemas.

Assim, o primeiro desafio que os países enfrentam na busca para facilitar o comércio é desenvolver uma visão abrangente e adotar uma abordagem operacional consistente para conectar iniciativas nacionais e entre países. A assim chamada reengenharia inteligente de processos e condições operacionais adequadas devem permitir que os países aproveitem ao máximo as possibilidades apresentadas pela emergência de tecnologias da informação e de big data (Ver Capítulo 11). Essa estratégia envolve três pilares principais: reconfiguração de processos (otimizar o fluxo de trabalho), operação aprimorada (por exemplo, atividade 24 hora por dia, sete dias por semana) e mais e melhores tecnologias (por exemplo, interoperabilidade de portais únicos nacionais). Esses pilares se traduzem em uma série de princípios específicos:

- Melhor coordenação de fronteiras para comércio e trânsito: os países devem colaborar na formulação de procedimentos de fronteira mais eficazes, adotando mecanismos virtuais que interconectem todos os órgãos públicos relevantes e provedores do setor privado para processar documentos comerciais digitalizados comuns e convergentes. Isso ajudaria a criar as condições para postos únicos de controles de fronteira integrados, que funcionem 24 horas por dia, sete dias por semana.[37]

- Gestão de riscos reforçada e programas ampliados de OEA: de acordo com a estrutura definida acima, os países devem adotar uma abordagem de risco integrada que envolva todos os órgãos de fronteira. Aliado ao uso mais efetivo da crescente riqueza de dados por meio de ferramentas econométricas mais sofisticadas e tecnologias emergentes, como inteligência artificial, isso permitiria aos países analisar melhor os fluxos e atores do comércio e detectar operações suspeitas com maior sucesso. Além disso, os órgãos devem trabalhar mais estreitamente com o setor privado para trocar informações em tempo real e conectar programas de OEA entre países, por meio de acordos de reconhecimento mútuo, para acelerar as operações comerciais nos dois lados das fronteiras.

- Remoção de barreiras específicas ao comércio eletrônico e ao comércio de serviços: os países da América Latina e do Caribe ainda precisam aproveitar as oportunidades que essas modalidades dinâmicas de comércio podem oferecer. A mudança nessa direção exige regulamentações e procedimentos adequados para remessas pelo correio e expressas, bem como para fluxos de dados, entre outras coisas (ver Capítulo 11).

Essas medidas implicam reduções multilaterais nos custos do comércio, em oposição aos esforços unilaterais que normalmente foram feitos até o momento. Se buscadas dessa maneira, provavelmente produzirão ganhos comerciais substanciais.

Navegando o além-mar : promoção do comércio e do investimento

Embora novas tecnologias tenham reduzido substancialmente os custos de pesquisa, a falta de informações ainda prejudica gravemente as empresas que buscam operar além das fronteiras nacionais em diferentes ambientes de negócios.[38] Ao contrário de tarifas e custos de transporte, não há uma medida direta da importância relativa das barreiras à informação. Entretanto, meios indiretos que usam estimações econométricas dos efeitos no comércio de instituições informais (tais como redes de imigrantes) e de agentes intermediários, possibilitam chegar a algumas conclusões. Os custos de informação estimados dessa maneira variam entre 6% e 13%.[39]

“Sistemas de posicionamento global” públicos

Agências de promoção de exportações (APEs) e agências de promoção de investimentos (APIs) com configurações organizacionais diversas e inovadoras se disseminaram pelos países nas últimas décadas.[40] O número de países da região da América Latina e Caribe e da OCDE com essas novas APIs quadruplicou nos últimos 30 anos. Na realidade, a maioria das APIs nos países da região foi criada nesse período. Embora haja diferenças significativas entre países, essas agências em geral são pequenas. A API média em uma amostra de 52 países da América Latina e Caribe e da OCDE tem um orçamento anual total de US$ 7 milhões. As agências da região são menores: a API média na América Latina e Caribe tem um orçamento total de US$ 5 milhões, enquanto a média da OCDE é quase três vezes maior (Figura 7.13).[41]

As agências normalmente prestam às empresas serviços de informação que as ajudam a navegar pelas dimensões desconhecidas do comércio internacional e do investimento estrangeiro e, dessa forma, podem ser vistas como um sistema de posicionamento global fornecido (ou financiado) pelo setor público.[42] Mais precisamente, realizam atividades que lidam com barreiras de informação enfrentadas pelas empresas na busca de oportunidades de negócios além das fronteiras nacionais.[43]

Ao fazê-lo, as APEs e APIs podem estabelecer escritórios no exterior para conduzir inteligência comercial e identificar oportunidades de negócios. Nesse sentido, as agências da América Latina e do Caribe diferem significativamente de suas contrapartes nos países desenvolvidos: enquanto a API mediana da América Latina e do Caribe não possui escritórios no exterior, a API mediana da OCDE possui mais de dez desses escritórios (Figura 7.14).

Figura 7.13  Número e orçamento de agências de promoção de investimentos, América Latina e Caribe e países da OCDE

Fonte: Volpe Martincus e Sztajerowska (2019).

O GPS funciona? Um guia de políticas

As iniciativas de assistência ao comércio internacional podem baixar os custos fixos incorridos pelas empresas locais ao exportar pela primeira vez e ao entrar em novos mercados, reduzindo os custos associados à coleta de informações sobre preços, normas técnicas de produtos e potenciais compradores. Como resultado, o apoio das APEs pode abrir o caminho para que as empresas locais se aventurem no exterior, cresçam ou entrem em novos mercados, contribuindo, assim, para aumentar as exportações. Da mesma forma, as APIs podem reduzir os custos fixos que as empresas estrangeiras incorrem ao se estabelecer em um novo país ou aumentar sua presença no país. Ao fazê-lo, as APIs podem promover o influxo de IED. Até que ponto elas efetivamente o fazem?

Figura 7.14  Escritórios de agências de promoção de investimentos no exterior, 2017

Fonte: Volpe Martincus e Sztajerowska (2019).

As macroevidências disponíveis geralmente apontam para uma correlação positiva entre recursos financeiros alocados às APEs/APIs e resultados de comércio e investimento.[44] O mesmo se aplica à presença de missões diplomáticas e escritórios de APE/API em países parceiros.[45] Em particular, os escritórios de APEs da América Latina e do Caribe estão associados a mais exportações ao longo da margem extensiva, principalmente de bens diferenciados.[46]

Quase todos os estudos empíricos existentes que usam microdados, incluindo vários estudos do BID sobre países latino-americanos, constataram que o apoio de iniciativas de promoção de exportações ajuda significativamente as exportações no nível da empresa e tem sido eficaz em termos de custo. (Figura 7.15).[47]

Figura 7.15  Impacto da promoção de exportações nas exportações das firmas, vários anos (%)

Fonte: Volpe Martincus (2010), com base em dados de PROMPEX/PROMPERU, PROCOMER, URUGUAI XXI, PROCHILE, EXPORTAR e PROEXPORT/PROCOLOMBIA.
Nota: As figuras mostram a resposta média de crescimento dos resultados de exportações de diferentes empresas no apoio à promoção comercial. Os efeitos estimados que não são estatisticamente significativos no nível de 10% são mostrados como zero. Uma explicação metodológica detalhada pode ser encontrada em Volpe Martincus (2010).

Em geral, os efeitos estimados tendem a ser maiores quando o tipo de empresa ou o tipo de comércio tem maior chance de enfrentar problemas de informação mais graves, o que contribui com insights de como desenhar esses programas. Estima-se que a promoção comercial tenha o efeito mais forte em atividades de exportação que sofrem com informações incompletas. Os efeitos estimados são particularmente grandes na margem extensa — quando as empresas tentam exportar pela primeira vez ou buscam entrar em um novo país ou mercado de produtos.[48]

Os efeitos, no entanto, variam. O comércio de bens mais complexos e empresas menores ou menos experientes, com exposição limitada aos mercados internacionais, provavelmente enfrentam barreiras mais severas às informações, o que sugere que se beneficiarão mais da assistência à exportação.[49] Pacotes de serviços de apoio prestados durante todo o processo de exportação são mais eficazes do que ações isoladas.[50]

As empresas apoiadas exportaram relativamente mais do que as não apoiadas durante a crise financeira. Isso não é de surpreender, uma vez que as APEs ajudaram as empresas a encontrar novos clientes para substituir os antigos afetados pela crise.[51]

Por último, mas não menos importante, ao aumentar as vendas externas, a promoção comercial pode melhorar o desempenho geral das empresas. A promoção de exportações aumenta as vendas, o emprego e a produtividade do trabalhador, principalmente para empresas menores.[52]

Embora vários estudos usem microdados para avaliar a eficácia dos programas de promoção de exportações dos países, praticamente não há evidências microeconométricas do impacto da assistência à promoção de investimentos nas decisões de localização de empresas multinacionais.[53] Um estudo recente do BID com foco na Costa Rica e no Uruguai apresenta, pela primeira vez, evidências de que a promoção de investimentos tem sido eficaz em atrair subsidiárias de multinacionais. Em particular, as empresas apoiadas por APIs nacionais têm maior probabilidade de se estabelecer nesses países e expandir suas atividades mais rapidamente (Figura 7.16).[54]

Esses efeitos geralmente são mais fortes nos investimentos originários de países desenvolvidos, que previsivelmente enfrentam grandes barreiras de informação ao investir na região.

Trinta anos depois: um trabalho em curso

Trinta anos depois que a região iniciou uma liberalização em larga escala, era de se esperar que a política comercial se tornasse praticamente irrelevante; o equivalente para a política pública do “fim da história” para a geopolítica, declarado por Fukuyama (1989) no final da Guerra Fria. Bem, não exatamente. Assim como a democracia liberal ao estilo ocidental continuou a enfrentar desafios sérios e inesperados, o comércio e a integração na América Latina e no Caribe ainda são um trabalho em curso.

Apesar de avanços notáveis, novos desafios surgiram, enquanto alguns outros antigos se mostraram insuperáveis. Entre os novos desafios, as ameaças atuais ao sistema de comércio internacional baseado em regras são os mais alarmantes. O comércio dificilmente poderá ser um instrumento para a prosperidade se o mercado mundial se dividir em blocos balcanizados, regidos pelo poder e não pela lei.

Figura 7.16  Impacto da promoção de investimentos na decisão de localização das firmas, Costa Rica e Uruguai, 2000–2016

Fonte: Equipe do BID com base em Volpe Martincus, Carballo e Blyde (2019).
Nota: As figuras apresentam o impacto estimado da assistência à promoção de investimentos na probabilidade de uma empresa multinacional se estabelecer ou estar presente no país, bem como no número de suas subsidiárias no país. Uma explicação metodológica detalhada pode ser encontrada em Volpe Martincus, Carballo e Blyde (2019).

Entre os velhos desafios, a integração regional, que ganhou ainda mais relevância estratégica com os atuais conflitos comerciais, implora por convergência e por um exercício de preenchimento de lacunas para acrescentar racionalidade e peso ao mercado regional. No nível nacional, o protecionismo ainda está vivo e passa bem em algumas das maiores economias da região — um desafio que não pode ser totalmente vencido sem inciativas unilaterais e que precisa ser informado pelas lições de economia política dos últimos 30 anos. Por fim, a região ainda luta com os altos custos de logística, informação e processamento de fronteiras. Os remédios são bem conhecidos. As recompensas também estão bem documentadas e compreendidas. As razões da inação, no entanto, continuam obscuras.

[1]    Regras de origem nos APCs são critérios que estabelecem o grau em que os materiais ou componentes importados de países não sócios podem ser utilizados na produção de um bem sem que isso o desqualifique para a isenção de impostos nos termos do acordo. Essas regras são necessárias para impedir que bens de países não sócios sejam admitidos no sócio com a tarifa mais baixa e depois sejam reexportados, livre de imposto, aos demais sócios. Ver Mesquita Moreira (2018).

[2]    O novo acordo prevê algumas regras de origem muito controversas e cláusulas de revisão. Ver Bown (2018) e Perezcano Díaz (2019). Ver também USITC (2019) para uma visão oficial dos EUA sobre o impacto do acordo na sua economia.

[3]    Ver, por exemplo, Bagwell et al (2016) e IFMI et al. (2018).

[4]    Ver Payosova et al. (2018) e Reinsch et al. (2019) para um exame.

[5]    Para detalhes do Acordo de Facilitação do Comércio e das decisões da Conferência de Nairóbi ver, respectivamente, https://www.wto.org/english/tratop_e/tradfa_e/tradfa_e.htm e https://www.wto.org/english/thewto_e/minist_e/mc10_e/mc10_e.htm.

[6]    Ver OMC (2017a) para detalhes do Acordo de Tecnologia da Informação. Ver Hoekman e Mavroidis (2015) para uma discussão das opções plurilaterais para a OMC. Como dizem os autores: “Acordos plurilaterais no contexto da OMC permitem que subconjuntos de países acordem compromissos em áreas de políticas específicas que se aplicam apenas aos signatários e, portanto, permitem uma ‘geometria variável’ na OMC.” (pag. 319).

[7]    Os membros da região são Colômbia, Costa Rica, República Dominicana, El Salvador, Guatemala, Honduras, Panamá e Peru.

[8]    Os Estados Unidos, citando preocupações com a independência e o ativismo judicial, estão obstruindo as indicações para o Órgão de Apelação, o que pode tornar o mecanismo inoperável por falta de quórum até o final de 2019. Ver Reinsch, Caporal e Heering (2019).

[9]    Ver https://www.Canadá.ca/en/global-affairs/news/2019/05/ottawa-group-and-wto-reform.html.

[10]   http://www.itamaraty.gov.br/en/press-releases/20270-special-and-differential-treatment-and-the-wto.

[11]   O CPTPP é um desdobramento do acordo da Parceria Transpacífica (TPP), que também incluía os Estados Unidos. O TPP foi assinado em 2016, mas nunca foi implementado, uma vez que os Estados Unidos se retiraram em janeiro de 2017. Os outros 11 países, porém, decidiram dar prosseguimento ao acordo, renomeando-o e suspendendo apenas algumas cláusulas da negociação anterior. De acordo com algumas estimativas (Petri et al., 2017), o CTTPP provavelmente aumentará as exportações gerais de Chile, Peru e México em 4,3%, 3,5% e 9%, respectivamente, durante um período de 14 anos.

[12]   As exceções são Chile, Costa Rica e Peru. Um APC entre China e Panamá está em fase de negociação. Ver http://www.sice.oas.org/TPD/PAN_CHN/PAN_CHN_e.ASP.

[13]   Exclui o APC do Uruguai com o México, que não inclui os outros membros. Ver CE (2019) e de Azevedo et al. (2019) para detalhes do acordo. Como os detalhes acabam de ser divulgados, ainda não há estimações rigorosas do seu impacto. Uma estimação inicial (Burrell et al. 2011), baseada em uma versão um pouco diferente do acordo, aponta para um aumento moderado, médio, de 3,5% nas exportações do Mercosul para a UE, liderado por um crescimento de 6,3% nas exportações agrícolas, durante um período de 16 anos. Estimações mais recentes, com versões mais agressivas do acordo e diferentes especificações do modelo, preveem maiores impactos para alguns dos países membros. Martínez Licetti et al. (2018), por exemplo, estimam que as exportações da Argentina para a UE aumentarão 80% e as exportações gerais 7% até 2030. Ferraz, Ornelas e Pessoa (2018) preveem um aumento de 4,2% nas exportações globais do Brasil até 2030.

[14]   Ver https://www.efta.int/free-trade/joint-declarations-on-co-operation/mercosure Rozemberg et al. (2019a).

[15]   No Sistema Geral de Preferências, os países desenvolvidos concedem tarifas preferenciais a importações de países em desenvolvimento (ver Ornelas, 2016). Para uma lista de acordos do Equador, ver https://www.comercioexterior.gob.ec/wp-content/uploads/2014/08/ACUERDOS-COMERCIALES2.pdf.

[16]   Esta seção se baseia principalmente em Mesquita Moreira, 2018.

[17]   Ver Mesquita Moreira, 2018, Figura 2.2.

[18]   Os APCs geralmente não preveem qualquer acumulação de insumos de países não membros (chamada acumulação estendida ou diagonal), mesmo se todos os membros também tiverem APCs com uma terceira parte comum. Isso está começando a mudar, no entanto, à medida que foram introduzidos mecanismos de maneiras diferentes em alguns acordos recentes, como os do Canadá com Colômbia e Peru, e de maneira limitada nos acordos entre o Mercosul e os países andinos. Ver Mesquita Moreira, (2018).

[19]   Estimações de equilíbrio parcial, que não levam em conta as repercussões em toda a economia, apontam para um ganho médio de 9% no comércio intrarregional de bens intermediários empregados nas exportações da região — um impulso para as cadeias de valor subdesenvolvidas da região (ver Quadro 3.1 no Capítulo 3) — e para um aumento médio de 3,5% no comércio intrarregional como um todo (Mesquita Moreira, 2018).

[20]   Ver Michaely, Papageorgiu e Choski (1991).

[21]   Kydland e Prescott usam o exemplo convincente de casas construídas em planícies de inundação. Se o resultado socialmente desejável é não ter casas construídas em planícies de inundação, o governo, como uma forma de intimidação, pode se comprometer a não construir barragens e diques onerosos nessas áreas. No entanto, se as pessoas construírem casas de qualquer maneira e o governo eventualmente tomar medidas, a política perderia sua credibilidade e consistência no tempo, levando a um resultado contrário ao pretendido.

[22]   Ver https://www.wto.org/english/tratop_e/agric_e/agnegs_swissformula_e.htm.

[23]   Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai são membros da união aduaneira do Mercosul, o que aumenta a complexidade desse processo, mas não altera fundamentalmente sua relevância. O Brasil recentemente apresentou uma proposta para reformar a tarifa externa comum, que segue essa linha. Ver https://www.valor.com.br/brasil/6364309/brasil-quer-aprovar-em-dezembro-corte-pela-metade-da-tec-em-4-anos

[24]   Ver, por exemplo, Corden (1984).

[25]   Ver Cai and Li (2019) para uma discussão detalhada da metodologia e resultados.

[26]   Ver, por exemplo, Head e Mayer (2014).

[27]   Em geral aplica-se tanto à América Latina e ao Caribe quanto ao resto do mundo.

[28]   A pontuação média da região aumentou de 2,6 para 2,7 em uma escala de 0 a 5 entre 2008 e 2018. https://lpi.worldbank.org/international/global.

[29]   Estimações de uma equação cuja variável dependente é o logaritmo natural das taxas de frete marítimo, e cujas principais variáveis explicativas são indicadores binários para cada região (omitindo-se a América do Norte), o logaritmo natural da distância bilateral, um indicador binário que assume o valor de um se os países compartilham uma fronteira e zero, caso contrário, e os efeitos fixos ligados ao país parceiro e ao produto. Dados do International Transport and Insurance Costs of Merchandise Trade (ITIC) da OCDE (https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=CIF_FOB_ITIC).

[30]   Ver Molina, Heuser e Mesquita Moreira (2016) para um estudo dos países da Aliança do Pacífico.

[31]   Volpe Martincus and Blyde (2013), Volpe Martincus et al. (2014) e Volpe Martincus, Carballo e Cusolito (2017) também encontram efeitos robustos do comércio para choques de infraestrutura na região.

[32]   Esta seção baseia-se essencialmente em Volpe Martincus (2016).

[33]   Ver Volpe Martincus (2016) para uma descrição completa dessas iniciativas.

[34]   Há uma literatura ainda limitada, mas crescente, sobre o impacto das reformas de alfândegas e outros órgãos de fronteira em resultados do comércio e outros resultados econômicos (Fernandes, Hillberry e Mendoza Alcántara, 2015 [para a Albânia]; Mendoza Alcántara, Fernandes e Hillberry, 2015 [para a Sérvia]; Fernandes, Hillberry e Mendoza Alcántara, 2017 [para a Macedônia]; Laaj, Eslava e Kinda, 2019 [para a Colômbia].

[35]   A Figura 7.12 informa a resposta estimada das exportações a reduções de tempos de processamento aduaneiro no Uruguai. Esses tempos diminuíram substancialmente no transcorrer do tempo, ajudando as empresas a aumentar suas vendas no exterior.

[36]   Ver Volpe Martincus (2016).

[37]   Os países da região também estão cada vez mais implementando um portal único de investimentos para otimizar os procedimentos administrativos relevantes e, assim, facilitar o influxo de IED (por exemplo, Costa Rica, Equador).

[38]   Esta seção é baseada principalmente em Volpe Martincus (2010), Blyde et al. (2014) e Volpe Martincus e Sztajerowska (2019).

[39]   Ver Rauch e Trindade (2002); Feenstra e Hanson (2004); e Anderson e van Wincoop (2004) e Volpe Martincus (2010) sobre os detalhes desses cálculos.

[40]   Ver Blyde (2014) sobre a evolução das políticas de internacionalização dos países da América Latina e do Caribe.

[41]   A promoção comercial e de investimentos requer um arranjo institucional adequado. Isso requer considerar o contexto institucional e envolve determinar o papel adequado do setor privado, estruturas internas sólidas e pessoal e remuneração adequados, entre outras coisas. O BID produziu mapeamentos institucionais detalhados de APEs e APIs (ver Jordana, Volpe Martincus e Gallo, 2010; Volpe Martincus e Sztajerowska, 2019).

[42]   As tecnologias emergentes também são fundamentais para reduzir os custos de informação. APEs em todo o mundo estão treinando empresas para fazer uso efetivo dessas tecnologias (ver Capítulo 11).

[43]   Ver Rauch (1996) e Hausman e Rodrik (2003). As externalidades também podem resultar de práticas comerciais, organizacionais e gerenciais, atividades de treinamento, métodos e tecnologias de produção e vínculos de produção com exportadores e empresas multinacionais (por exemplo, Rodríguez-Clare, 1996; Mion e Opromolla, 2014). Esses transbordamentos de informação, no entanto, não estão incluídos na avaliação privada das empresas dos custos e benefícios associados à realização de negócios e investimentos no exterior. Consequentemente, o investimento no desenvolvimento dessas atividades pode ser subótimo, oferecendo uma justificativa para intervenção pública.

[44]   Ver Lederman, Olarreaga e Payton (2010) e Volpe Martincus e Sztajerowska (2019).

[45]   Ver Rose (2007); Gil-Pareja, Llorca-Vivero e Martínez-Serrano (2008) e Gil-Pareja et al. (2015) para a Espanha; Lederaman, Olarreaga e Payton; Moons (2017); e Volpe Martincus e Sztajerowska (2019).

[46]   Ver Volpe Martincus et al. (2010) e Volpe Martincus, Carballo e Gallo (2011).

[47]   Ver Volpe Martincus (2010).

[48]   Ver Cruz (2014) para o Brasil; Lederman, Olarreaga e Zavala (2015); Mion e Muûls (2015) para o Reino Unido; Broocks e van Biesebroeck (2017) para a Bélgica; e Volpe Martincus e Carballo (2008, 2010b) para o Peru e o Uruguai, respectivamente.

[49]   Ver Volpe Martincus e Carballo (2012) para a Costa Rica; Volpe Martincus e Carballo (2010a) para o Chile; Volpe Martincus, Carballo e García (2012) para a Argentina; e Munch e Schaur (2018) para a Dinamarca.

[50]   Ver Volpe Martincus e Carballo (2010c) para a Colômbia. Um estudo sugere que os efeitos da promoção de exportações podem não ser duráveis (Cadot et al., 2015). Note-se, no entanto, que esse resultado se baseia em um único caso, a iniciativa FAMEX da Tunísia, que difere substancialmente das operações das APEs tradicionais (van Biesebroeck, Konings e Volpe Martincus, 2016).

[51]   Ver van Biesebroeck, Konings and Volpe Martincus (2016) para a Bélgica e o Peru.

[52]   Ver Munch e Schaur (2018 [para a Dinamarca]) e Rincon Aznar et al. (2015 [para o RU]), respectivamente.

[53]   Ver van Biesebroeck, Konings and Volpe Martincus (2016).

[54]   Ver Volpe Martincus, Carballo e Blyde (2019) e Carballo, Marra de Artiñano e Volpe Martincus (2019b) sobre como são abordadas questões de estimação, tal como a potencial endogeneidade da assistência à promoção de investimentos.

8

Políticas de ajuste do mercado de trabalho: o que funciona?

Embora possa beneficiar a economia como um todo, o comércio internacional pode, no entanto, gerar tanto vencedores como perdedores. Em nenhuma outra área isso é mais verdadeiro do que na de empregos. A realocação de mão de obra provocada pelo comércio internacional pode ser cruel para determinados indivíduos e comunidades. Os governos devem estar atentos a essas mudanças e ajustar suas políticas devidamente.

As políticas de ajuste do mercado de trabalho podem ser justificadas por vários motivos. Do ponto de vista da equidade social, os governos podem procurar compensar trabalhadores sobre os quais recaem os custos do livre comércio. As políticas de ajuste também podem ser justificadas com base na economia política. As percepções negativas acerca do impacto distributivo do comércio internacional podem criar uma reação política contrária, ameaçando o futuro da liberalização comercial. Políticas de ajuste podem ajudar a garantir a continuidade das reformas.[1]

Essas políticas também podem ser motivadas por razões de eficiência. Por exemplo, em economias nas quais a mobilidade e a procura por emprego são onerosas, os indivíduos tendem a investir pouco em qualificação, visto que o retorno pessoal desse investimento é menor do que para o conjunto da sociedade (Acemoglu, 1997).[2] Políticas que incentivam os trabalhadores a aprimorar suas habilidades podem resolver o problema de subinvestimento. Os trabalhadores têm um incentivo maior para aprimorar suas habilidades se isso melhora sua capacidade para mudar de setor, de profissão ou ambos. E uma força de trabalho mais qualificada beneficia tanto os trabalhadores como a sociedade.

Para desenhar políticas de ajuste apropriadas é importante identificar os fatores que afetam a reação do mercado de trabalho aos choques comerciais. A barreira do capital humano é o primeiro fator óbvio que restringe a realocação de mão de obra entre setores. Os trabalhadores deslocados de um setor em declínio podem não ter as habilidades necessárias para mudar de ocupação e setor.

Dificuldades na busca por empregos, associadas à falta de informação, são outro obstáculo importante. As pessoas não sabem necessariamente quais oportunidades de emprego estão disponíveis em outros setores e, principalmente, em outros locais. Mesmo trabalhadores com as habilidades requeridas podem não encontrar empregos adequados porque não têm informações sobre o mercado de trabalho.

Problemas em relação à mobilidade são outra barreira; essas dificuldades incluem o custo da mudança, além de possíveis diferenças nos custos de moradia entre regiões. Esses custos podem desencorajar os indivíduos a buscar oportunidades de emprego em outras regiões.

Essas dificuldades, assim como várias outras, podem impedir uma realocação pronta e eficiente de mão de obra, potencialmente aumentando os custos sociais de um choque comercial. É preciso ter esses problemas em mente ao formular e implementar as políticas comerciais.

Políticas de ajuste ao comércio internacional

Existem exemplos proeminentes de países que buscaram desenhar políticas específicas para minimizar esses custos. É o caso dos Estados Unidos, com o programa de Assistência de Ajuste ao Comércio (TAA, na sigla em inglês), e dos países membros da União Europeia (UE), com o Fundo Europeu de Ajustamento à Globalização (FEG). Uma breve discussão desses programas é útil para informar a formulação de políticas.

O desenho desses programas nos Estados Unidos e na Europa aborda os vários fatores que dificultam a realocação de mão de obra. O programa TAA presta assistência por meio de uma série de instrumentos, incluindo pagamento de despesas de treinamento, seguro-desemprego temporário, seguro-salário e pagamento de algumas despesas relacionadas com busca de emprego e realocação. Da mesma forma, o FEG assiste os trabalhadores por meio de recursos para cobrir os custos de várias políticas ativas do mercado de trabalho, incluindo busca de emprego e treinamento.

A característica marcante desses programas é que a assistência é prestada apenas quando o deslocamento dos trabalhadores ocorre como resultado de um choque comercial. No entanto, estabelecer essa conexão não é trivial. Como revelado no Quadro 8.1, uma série de critérios e procedimentos é adotada para tratar dessa questão.

As evidências empíricas do impacto desses programas de assistência são ambivalentes. Enquanto alguns estudos sobre o TAA constataram que o programa fez pouco ou nada para melhorar os rendimentos dos trabalhadores (Decker e Corson, 1995; D’Amico et al., 2007), outros concluíram que o componente de treinamento teve um impacto positivo (Park, 2012). A divergência de resultados pode ser devida a diferentes abordagens empíricas e à possibilidade de que resultados médios ocultem impactos diferentes entre grupos de indivíduos. Por exemplo, Park (2012) constata ganhos maiores entre os participantes do TAA que encontraram empregos nas profissões para as quais foram treinados. Os participantes do TAA que encontraram empregos em ocupações que não correspondiam ao seu programa de treinamento não se beneficiaram de rendimentos maiores.

Os impactos do programa TAA também podem variar dependendo do horizonte de tempo. Por exemplo, no curto e médio prazo, os participantes do TAA desfrutam de ganhos mais altos do que os não participantes — resultado impulsionado por renda mais alta e maior participação da força de trabalho — mas essa diferença tende a desaparecer após cerca de 10 anos (Hyman, 2018). Não houve avaliação equivalente dos impactos usando microdados para o programa FEG, principalmente devido à falta de informações para essa avaliação (Claeys e Sapir, 2018).

A percepção geral, no entanto, é que tanto o TAA como o FEG são programas muito pequenos, dificultando a possibilidade de que tenham um impacto considerável. De 2007 a 2016, o FEG financiou apenas 147 casos, abrangendo 140 mil trabalhadores demitidos. Autor, Dorn e Hanson (2013) mostram que as transferências de renda relacionadas com o TAA compensam apenas cerca de 10% da perda de renda resultante da concorrência asiática. Os orçamentos desses programas são relativamente baixos dado o tamanho dessas economias. Mais especificamente, os orçamentos para o TAA e o FEG foram de US$ 800 milhões (2015) e US$ 150 milhões (2014), respectivamente. Evidências adicionais indicam que muitos trabalhadores na Europa sequer conhecem o programa FEG (Cernat e Mustilli, 2017).

Programas específicos para o comércio exterior versus programas gerais: prós e contras

A assistência a ajustes relacionados ao comércio exterior pode ser prestada com programas específicos — como o TAA e o FEG — ou gerais; isto é, que dão assistência ao trabalhador desempregado, independentemente das causas do desemprego. Qual das duas opções é a mais adequada é ainda uma questão em aberto. A Tabela 8.1 resume os principais argumentos a favor e contra os programas específicos. A defesa de uma abordagem mais geral se baseia em vários argumentos. Para começar, os trabalhadores podem não ter conhecimento dos programas específicos porque estes tendem a ser pequenos. Além disso, pode ser difícil provar que o desemprego está relacionado a um choque comercial e não a outros choques, tais como os causados pela tecnologia. Finalmente, um programa que destaca o comércio exterior poderia transmitir uma mensagem errada, alimentando a percepção de que este é a única causa do deslocamento de trabalhadores. Programas específicos, no entanto, podem exigir menos recursos, o que pode ser conveniente para países com restrições fiscais. O mais importante, no entanto, é que a elaboração de um programa, seja de ajuste mais geral ou específico, leve em conta os vários fatores que poderiam potencialmente impedir a realocação de mão de obra.

QUADRO 8.1       ELEGIBILIDADE PARA O PROGRAMA DE ASSISTÊNCIA DE AJUSTE AO COMÉRCIO INTERNACIONAL DOS EUA E PARA O FUNDO EUROPEU DE AJUSTE À GLOBALIZAÇÃO

Programa de Assistência de Ajuste ao Comércio (TAA) dos EUA

O programa TAA, originalmente criado em 1962, presta assistência para ajustes de mão de obra associados a choques comerciais. Esses choques incluem aumentos de importações, demissões por um produtor a montante ou a jusante em um setor que enfrenta um aumento de importações, ou uma transferência de produção para outro país.

Para obter benefícios do TAA, um grupo de trabalhadores afetados negativamente pelo comércio exterior deve primeiro protocolar um requerimento no Departamento do Trabalho dos EUA. O requerimento pode ser apresentado por um grupo de três ou mais trabalhadores, um empregador de um grupo de trabalhadores, um sindicato, um representante da força de trabalho estadual, um operador/parceiro do American Job Center (Centro de Empregos dos EUA), ou outro representante devidamente autorizado. Após a apresentação de um requerimento completo, o Escritório de Assistência e Ajuste ao Comércio (OTAA, na sigla em inglês) inicia uma investigação para determinar se o grupo de trabalhadores cumpre os requisitos de elegibilidade.

Essa investigação pode incluir contato com a empresa dos trabalhadores, seus clientes, os requerentes, sindicatos, agências estatais ou outras fontes relevantes, conforme necessário, para a coleta de dados. Se o grupo de trabalhadores atender aos critérios, será emitida uma certificação, após a qual cada trabalhador do grupo deverá solicitar individualmente serviços e benefícios por meio do seu centro de trabalho local.

Fundo Europeu de Ajustamento à Globalização (FEG)

O programa FEG, criado em 2007, presta assistência a trabalhadores despedidos como resultado de um evento de globalização, definido como uma grande mudança estrutural nos padrões do comércio mundial – como, por exemplo, um aumento nas importações, uma mudança repentina no comércio de bens ou serviços, transferência (offshoring) ou queda na participação de mercado - ou como resultado de uma crise financeira global.

Uma autoridade no Estado-Membro da UE (nacional, regional ou local) é responsável por definir as necessidades dos respectivos trabalhadores, elaborar as medidas apropriadas, protocolar a solicitação junto à UE e implementar as medidas depois de financiadas. As solicitações serão aceitas se um dos dois critérios de intervenção for atendido: (i) pelo menos 500 trabalhadores foram demitidos em uma única empresa em um período de quatro meses ou (ii) pelo menos 500 trabalhadores no mesmo setor, particularmente em empresas pequenas ou médias, foram demitidos ao longo de um período de nove meses.[a] Os candidatos devem apresentar uma análise fundamentada da ligação entre as demissões e as grandes mudanças estruturais nos padrões do comércio mundial. Essa análise deve ser baseada em estatísticas e outras informações para comprovar que os critérios de intervenção foram atendidos.

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[a] O segundo critério é incluído para abordar deslocamentos de mão de obra em empresas pequenas e médias.

Políticas diferentes são formuladas para abordar diferentes elementos do ajuste. As políticas para o mercado de trabalho são normalmente divididas em ativas e passivas. As ativas buscam aumentar as chances de as pessoas encontrarem novos empregos e geralmente incluem medidas como intermediação (por exemplo, assistência e aconselhamento na busca de emprego), treinamento vocacional ou incentivos de recrutamento. As políticas passivas, por outro lado, têm como objetivo fornecer algum tipo de apoio aos indivíduos desempregados, sem necessariamente ajudá-los a encontrar novos empregos. Essas políticas, que incluem seguro-desemprego, benefícios-desemprego e indenizações, normalmente são implementadas por um tempo limitado.

Tabela 8.1   Argumentos a favor e contra programas de assistência específicos ligados ao comércio

A favor

Contra

Programas específicos podem ser mais baratos do que aqueles que cobrem todos os tipos de choques.

Programas específicos tendem a ser pequenos. Os trabalhadores podem não estar cientes de que esses programas estão disponíveis.

Enquanto os benefícios do comércio internacional tendem a se espalhar por toda a economia (por exemplo, por meio de preços mais baixos), os custos do livre comércio recaem sobre um grupo de trabalhadores. Essas pessoas precisam de assistência especial.

Na prática, é difícil distinguir um choque comercial de outros choques, como os decorrentes do avanço tecnológico. É melhor usar programas mais gerais para abordar ambos os tipos de choques simultaneamente.

O comércio pode ser a razão politicamente mais controversa para o deslocamento relacionado com a globalização. Portanto, as pessoas desiludidas com a globalização podem ver que há um instrumento específico para lidar com os efeitos adversos do comércio.

Um programa que destaca o comércio cria a percepção de que este é a única causa do deslocamento de trabalhadores, alimentando atitudes negativas contra o comércio internacional.

Os programas de ajuste para indivíduos deslocados pelo comércio podem incluir elementos de políticas ativas e passivas, bem como apoio complementar, como subsídios de realocação, por exemplo. O princípio é ajudar os trabalhadores a fazer a transição, em vez de preservar empregos que não são mais viáveis. Ao apoiar trabalhadores e não empregos, as políticas de ajuste têm maiores chances de ser mais efetivas na realocação de mão de obra.

Políticas para o mercado de trabalho na América Latina

Nos países da América Latina não há programas de assistência específicos semelhantes aos dos Estados Unidos (TAA) ou da Europa (FEG). No entanto, os governos de toda a região implementam políticas para o mercado de trabalho por várias razões e, em princípio, uma combinação dessas políticas pode ajudar os trabalhadores afetados por choques comerciais.

Entretanto, os países da América Latina normalmente gastam menos em políticas ativas para o mercado de trabalho do que outras regiões. A Figura 8.1 mostra dados de 2010 para nove países da América Latina, bem como dados de 2016 para Chile e México. Dados comparáveis para os países da OCDE também são apresentados.

Figura 8.1   Gastos públicos em programas ativos para o mercado de trabalho

Fontes: Cerutti et al. (2014) e Base de Dados de Emprego da OCDE.

Os números indicam que os gastos da região em políticas ativas para o mercado de trabalho estão bem abaixo dos da OCDE. Na América Latina, os ministérios do trabalho são geralmente responsáveis por oferecer programas de treinamento de curto prazo a pessoas desempregadas. Seus serviços, no entanto, frequentemente oferecem pouca cobertura e tendem a focar em um segmento específico de desempregados, como jovens, que não é o grupo com maior probabilidade de ser deslocado por choques comerciais (BID, 2015). Limitar o grupo-alvo, focando, por exemplo, na juventude, deixa outros trabalhadores (de meia-idade e mais velhos) sem assistência efetiva.

Políticas passivas para o mercado de trabalho, como o seguro-desemprego, podem ajudar a atenuar o impacto negativo no consumo durante a transição, mas também são usadas com pouca frequência na América Latina. Em princípio, pessoas com até mesmo uma pequena poupança podem gastar mais tempo procurando o emprego certo e até se matricular em programas de treinamento enquanto estão desempregadas. Esses instrumentos podem, portanto, desempenhar um papel importante no retorno dos desempregados ao mercado de trabalho, com as habilidades certas e um bom emprego (Alaimo et al., 2015).

No entanto, o seguro-desemprego não é amplamente utilizado na América Latina (ver Tabela 8.2), e mesmo onde existe, a cobertura é muito baixa. Por exemplo, no Brasil, o país com a maior cobertura da região, apenas 13% dos desempregados recebem benefícios, em comparação com 26% nos Estados Unidos e 40% no Canadá (Alaimo et al., 2015). Como no caso das políticas ativas, os países da América Latina gastam menos em políticas passivas para o mercado de trabalho do que outras regiões (ver Figura 8.2).

As indenizações por demissão e os programas de emprego temporário são políticas adicionais que apoiam a renda durante o desemprego, mas são ferramentas limitadas para lidar com ajustes do mercado de trabalho a choques comerciais. As colunas 3 e 4 da Tabela 8.2 mostram a prevalência de indenizações por demissão e programas de emprego temporário na América Latina.

A indenização por demissão pode ser um instrumento útil para atenuar o impacto negativo no consumo durante períodos de desemprego (Maclsaac e Rama, 2001; Kugler, 2002), mas também serve como mecanismo de proteção do emprego ao aumentar o custo da demissão. Consequentemente, pode inibir a rotatividade, particularmente para certos grupos de trabalhadores (ver Montenegro e Pagés, 2004) e, potencialmente, dificultar realocação de mão de obra em meio a um choque comercial.

O custo médio de demissão (como porcentagem do salário anual) para uma empresa na América Latina e no Caribe é cerca de 70% superior ao da empresa média na OCDE (Alaimo et al., 2015).[3] Programas de emprego temporário, por outro lado, são comumente usados na América Latina para garantir uma renda mínima a trabalhadores pobres e não qualificados (ver Tabela 8.2). O emprego oferecido tende a durar de três a seis meses, geralmente em projetos intensivos em mão de obra, tais como reparo e manutenção de estradas, prédios e espaços públicos. As evidências, no entanto, indicam que esses programas não aumentam as chances de os participantes encontrarem um novo emprego no final da intervenção, e o estigma de participar desses programas pode ter efeitos adversos (Alaimo et al., 2015). Na sua forma atual, eles não parecem ser uma ferramenta apropriada para ajudar os trabalhadores deslocados por um choque comercial.

Figura 8.2   Gastos públicos em programas passivos para o mercado de trabalho

Fontes: Cerutti et al. (2014) e Base de Dados de Emprego da OCDE.

Apesar da crescente literatura sobre a eficácia das políticas para o mercado de trabalho na América Latina e no Caribe e em outras regiões, os resultados ambíguos das avaliações tornam difícil extrair uma mensagem unificada sobre os impactos dessas políticas na empregabilidade e na renda. McKenzie (2017), por exemplo, apresenta uma pesquisa baseada em 24 experimentos controlados randomizados, que avaliam uma variedade de diferentes programas para o mercado de trabalho, e conclui que muitas dessas políticas são muito menos eficazes do que os governos normalmente presumem. Card, Kluve e Weber (2018), no entanto, apresentam uma visão com mais nuances. Com base em mais de 200 avaliações de políticas ativas para o mercado de trabalho em todo o mundo, os autores concluem que, embora os impactos médios de curto prazo sejam próximos de zero, os impactos se tornam positivos dois a três anos após a conclusão do programa; programas que dão ênfase a alguma forma de acumulação de capital humano geralmente apresentam os melhores resultados.

Tabela 8.2   Instrumentos de apoio à renda na América Latina

País

Seguro-desemprego

Contas de poupança individual de seguro-desemprego (UISA)

Pagamento de indenização por demissão

Programas de emprego temporário

Argentina

Sim

Sim

Sim

Bahamas

Sim

Barbados

Sim

Sim

Sim

Belize

Bolívia

Sim

Sim

Brasil

Sim

Sim

Sim

Chile

Sim

Sim

Sim

Sim

Colômbia

Sim

Sim

Costa Rica

Sim

Sim

Equador

Sim

El Salvador

Sim

Guatemala

Guiana

Haiti

Sim

Sim

Honduras

Jamaica

Sim

Sim

México

Sim

Sim

Nicarágua

Sim

Sim

Sim

Panamá

Sim

Paraguai

Sim

Sim

Sim

Peru

Sim

República Dominicana

Sim

Sim

Suriname

Trinidad e Tobago

Sim

Sim

Uruguai

Sim

Sim

Sim

Venezuela

Sim

Sim

Fonte: Alaimo et al. (2015).

As diferenças nos resultados estão relacionadas às metodologias das avaliações, à qualidade das intervenções e ao contexto em que as intervenções são realizadas, entre outros fatores. Pode haver várias razões pelas quais uma política pode funcionar em um contexto, mas não em outro. Se a principal razão por trás de uma realocação lenta de mão de obra for a relutância em mudar devido aos altos custos de moradia, políticas para alocar trabalhadores com empregadores de outras localidades (uma política voltada para reduzir o custo de informação), podem ter pouco impacto. Até o instrumento certo pode ser ineficaz. Por exemplo, se novas habilidades forem necessárias, mas houver uma incompatibilidade entre as habilidades cobertas pelo treinamento e as demandadas pelo mercado, o impacto na empregabilidade provavelmente será baixo. Além disso, o mesmo tipo de programa pode ser mais eficaz em alguns países do que em outros, uma vez que o nível de qualificação da população-alvo varia geograficamente (Kluve, 2016).

Embora as opiniões variem sobre o que funciona, algumas recomendações comuns estão surgindo para áreas específicas de intervenção. Uma das políticas para o mercado de trabalho mais analisadas na América Latina é o treinamento. Exames de estudos sobre a eficácia dos programas de treinamento na América Latina incluem Ibarrarán e Rosas Shady (2009), Urzúa e Puentes (2010) e Kluve (2016).

O Quadro 8.2 apresenta um exame realizado pelo BID de estudos que avaliam programas de treinamento em todo o mundo. Algumas das recomendações mais importantes desses estudos são: (i) programas abrangentes que combinam mais de um componente (por exemplo, treinamento em sala de aula com treinamento no local de trabalho) tendem a ser mais eficazes; (ii) programas oferecidos por instituições do setor privado ou programas que recebem insumos do setor privado têm maior impacto porque a participação deste reduz eventuais incompatibilidades entre as habilidades desenvolvidas no treinamento e as exigidas pelo mercado; (iii) programas que oferecem habilidades técnicas que levam a uma ocupação ou um ofício atualmente exigido pelos empregadores, são mais eficazes do que programas voltados apenas para habilidades sociais que não são específicas de um emprego ou de uma carreira.

Ainda há muito a ser aprendido sobre a eficácia das políticas para o mercado de trabalho, particularmente no contexto de choques comerciais. Nessa área, questões relevantes permanecem sem resposta. Por exemplo, até que ponto os programas gerais de treinamento já disponíveis na região facilitam a realocação de trabalhadores deslocados pelas importações? Para ajudar a subsidiar essa discussão, o BID realizou uma avaliação dos programas de treinamento no Brasil, o país da América Latina que mais se empenhou em termos de programas para o mercado de trabalho, tanto ativos como passivos (ver Quadro 8.3).

QUADRO 8.2       TREINAMENTO DE ADULTOS: O QUE SE SABE?

Este quadro apresenta uma resenha de Busso e Messina (2019) sobre a eficácia de políticas ativas para o mercado de trabalho. Para aproximar a população de interesse (trabalhadores deslocados pelo comércio exterior), a análise se concentra em programas que visam requalificar trabalhadores, oferecendo-lhes alguma forma de treinamento. Consequentemente, programas de procura de emprego, subsídios de emprego e programas de treinamento para jovens voltados ao primeiro emprego não são abordados.

Esta análise é baseada na ferramenta SkillsBank do BID,[a] que examina sistematicamente a eficácia de programas que tenham sido avaliados com credibilidade. A análise inclui apenas estudos nos quais contrafactuais adequados são construídos e estratégias de identificação críveis são usadas. Nesta resenha sistemática da literatura, a unidade de análise é o programa. A avaliação abrange um total de 40 programas que fornecem habilidades a trabalhadores desempregados e se concentra em dois resultados: probabilidade de encontrar emprego e salários.

A Figura 8.2.1 apresenta os resultados da análise da probabilidade de encontrar emprego. O efeito geral em todos os programas de treinamento examinados é positivo e estatisticamente significativo no nível de 5%. No geral, a probabilidade de os participantes encontrarem emprego aumenta 2,6 pontos percentuais após o programa. Resultados semelhantes para salários (não mostrados) sugerem que a participação em um programa de treinamento aumenta substancialmente os salários, em 0,08 de um desvio padrão.[b]

As avaliações dos programas variam amplamente, sugerindo que as características do programa e o contexto em que foi implementado são provavelmente importantes. Para maior clareza acerca das fontes de heterogeneidade, as intervenções são separadas por duração (menos e mais de 480 horas de treinamento), tipo de habilidades fornecidas (habilidades técnicas, habilidades sociais [soft skills] ou ambas), natureza do treinamento (somente em sala de aula vs. combinação de treinamento em sala de aula e estágio), entidade de implementação (governo vs. ONG ou empresa multinacional), provedor de treinamento (privado vs. público) e região de implementação (América Latina e Caribe vs. outra região). A Figura 8.2.2 resume os resultados para empregabilidade. Há um conjunto equivalente de resultados para salários (não mostrado).

Os programas que fornecem apenas habilidades técnicas têm um impacto positivo, enquanto os que fornecem apenas habilidades sociais (soft skills) não são eficazes. O efeito de programas combinados (habilidades técnicas + sociais) e daqueles que fornecem apenas habilidades técnicas é praticamente idêntico.

Programas que combinam ensino em sala de aula com estágios no local de trabalho têm impactos ligeiramente maiores no emprego e nos salários do que aqueles que oferecem apenas treinamento em sala de aula, mas as diferenças entre os dois grupos não são estatisticamente diferentes. Os programas oferecidos por instituições do setor privado mostram um aumento maior na probabilidade de emprego do que os programas em que o treinamento foi desenhado e oferecido por órgãos públicos (que, em média, não têm efeito no emprego). Essas diferenças são estatisticamente significativas apenas para a probabilidade de emprego.

Figura 8.2.1     Efeito de programas de treinamento no emprego
(mudança na probabilidade de ser empregado devido à participação no programa de treinamento)

Fonte: Busso e Messina (2019)
Nota: Cada barra representa o tamanho médio do efeito e seu intervalo de confiança de 95% relatado em cada um dos estudos listados no eixo y. Para facilitar a leitura, apenas o primeiro autor do estudo e o ano de publicação são apresentados. “i” e “ii” se referem a diferentes avaliações apresentadas nos mesmos estudos. Ver www.iadb.org/skillsbank para mais detalhes

Intervenções de pequena escala realizadas por ONGs e órgãos multilaterais têm um impacto maior no emprego do que intervenções do governo, que tendem a ser implementadas em uma escala maior. Essas diferenças não se traduzem em salários. Os efeitos no salário dos programas governamentais e de ONG/multilaterais são positivos e significativos e, embora seus efeitos no salário sejam ligeiramente maiores, as diferenças com os programas governamentais não são estatisticamente significativas.

Figura 8.2.2     Tipos de programas de treinamento e empregabilidade
(mudança na probabilidade de ser empregado devido à participação no programa de treinamento, por característica do programa)

Fonte: Busso e Messina (2019).

Embora os impactos estimados de programas longos variem mais, seu efeito no emprego e nos salários é praticamente nulo. Por outro lado, a maioria dos programas curtos costuma ter efeitos positivos. Os programas implementados na América Latina e no Caribe também foram separados daqueles implementados em outras regiões. Os efeitos do tratamento não variaram significativamente em termos de emprego ou salário. No entanto, os efeitos de programas no emprego na América Latina e no Caribe não são estatisticamente diferentes de zero, ao passo que são diferentes de zero no resto do mundo, uma característica que merece ser mais explorada.

Em suma, as evidências mostram que o treinamento de trabalhadores deslocados pode funcionar. Em média, os programas de treinamento têm algum efeito n o emprego e n os salários e oferece m uma rota potencialmente viável para a requalificação d e trabalhadores q ue sofreram as conseq u ências negativas do comércio exterior . No entanto, as evidências também mostram que a eficácia das iniciativas de treinamento varia amplamente. Os programas devem estar bem ajustados às necessidades do mercado de trabalho e às realidades existentes, e avaliações mais sistemáticas dos programas são necessárias para começar a entender o que funciona e o que não funciona.

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[a] O SkillsBank, que pode ser consultado em https://skillsbank.iadb.org é uma plataforma web que fornece um repositório de programas rigorosamente avaliados, formulados para desenvolver habilidades para pessoas em diferentes faixas etárias (da primeira infância à idade adulta).

[b] Alguns estudos relatam a variação percentual dos salários devido a programas; outros relatam diferenças entre médias, isto é, quantos dólares adicionais a mais (ou a menos) os participantes do programa obtiveram devido à participação no programa. Consequentemente, os efeitos salariais são padronizados em uma diferença média, que é a diferença entre médias dividida pelo desvio padrão dos salários. Assim, os efeitos salariais dos programas são interpretados como uma porcentagem do desvio padrão dos salários.

Treinamento e emprego: Um estudo de caso no Brasil

O SENAI é uma rede de centros de treinamento sem fins lucrativos estabelecido pela Confederação Nacional da Indústria (CNI), o maior provedor de treinamento para a indústria no Brasil. Os programas são financiados principalmente pelo setor público, com recursos provenientes de um imposto sobre as folhas de pagamento. Operando por meio de um sistema de órgãos nacionais e regionais com representantes dos ministérios da Educação e do Trabalho, o SENAI possui centros de treinamento em todos os estados do Brasil e mais de 800 centros no total (ver Figura 8.3).[4] O SENAI oferece uma variedade de programas de treinamento, incluindo cursos de aprendizagem destinados a apoiar jovens trabalhadores, mas também ministra cursos de qualificação para aprimorar e ampliar habilidades. A avaliação do BID descrita abaixo concentra-se nos cursos de qualificação.

QUADRO 8.3       TREINAMENTO DO SENAI E CHOQUES COMERCIAIS NO EMPREGO

Embora os programas de assistência na América Latina não visem especificamente os choques do comércio exterior, muitos países da região adotam políticas ativas para o mercado de trabalho para assistir os desempregados. Essas políticas gerais ajudam os trabalhadores deslocados por choques comerciais a encontrar um novo emprego? Este quadro trata dessa pergunta, avaliando os programas de treinamento oferecidos pelo Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI) no Brasil. O material é baseado em Blyde et al. (2019), um projeto de pesquisa possibilitado pela colaboração entre o BID, o SENAI e o Ministério do Trabalho e Emprego do Brasil.

O estudo constrói uma base de dados que permite rastrear o histórico de emprego de um trabalhador e as atividades de treinamento de 2009 a 2015, que resulta da fusão de dados empregador-empregado da Relação Anual de Informações Sociais (RAIS), que abrange o universo de empresas formais no Brasil, com dados no nível individual sobre treinamento obtidos junto ao SENAI. Usando esses dados, os autores investigam até que ponto o treinamento afeta a probabilidade de reemprego, e se o impacto varia com a exposição do setor de deslocamento à concorrência de importações.

A análise está focada nos cursos de qualificação do SENAI que visam aprimorar ou ampliar habilidades. Esses cursos são abertos ao público em geral, a partir dos 16 anos de idade, independentemente do grau de escolaridade. Os cursos geralmente são oferecidos a um custo que varia de acordo com o local, o tipo e a duração do curso. Alguns cursos podem ser oferecidos gratuitamente, e algumas populações vulneráveis podem obter treinamento subsidiado por meio de programas públicos.

A cada ano, a análise observa trabalhadores que não estão no mercado de trabalho, mas que estavam empregados na indústria no ano anterior. Durante esse período fora do mercado de trabalho, algumas pessoas passaram por treinamento, enquanto outras não. Avalia-se, então, se o indivíduo voltou para o mercado de trabalho formal até o final do ano seguinte ou não. A amostra é composta por trabalhadores que foram deslocados involuntariamente, definidos como trabalhadores que foram demitidos ou cujos contratos terminaram. Essa identificação é baseada em uma variável da RAIS que especifica o motivo da separação (foi demitido, pediu demissão, término de contrato, aposentadoria, morte, etc.).

A Tabela 8.3.1 apresenta algumas estatísticas básicas sobre as probabilidades (incondicionais) de transição de trabalhadores deslocados de acordo com a sua situação de treinamento. Em geral, a probabilidade de voltar ao mercado de trabalho formal é 13,4 pontos percentuais mais alta para os que participaram de treinamento (56,5%) do que para os que não o fizeram (43,1%). A situação é semelhante para trabalhadores deslocados de setores com alta penetração de importações; aqueles que participaram de treinamento têm uma probabilidade 14,6 pontos percentuais superior de retornar ao mercado de trabalho (57,8%) do que os não treinados (43,2%).

Tabela 8.3.1  Probabilidade de que os trabalhadores deslocados da indústria sejam reempregados em um ano (porcentagem)

Treinados

Não treinados

Todos os setores industriais

56,5

43,1

Setores com alta penetração de importações

57,8

43,2

Fonte: Blyde et al. (2019).
Nota: A tabela apresenta probabilidades (incondicionais) de transição de trabalhadores deslocados de acordo com a sua situação de treinamento pelo SENAI.

A avaliação consiste em um modelo econométrico no qual a variável principal tem valor de um se um indivíduo deslocado de um setor industrial for reempregado no mercado de trabalho formal um ano depois. A variável recebe o valor zero se o indivíduo não retornar ao mercado de trabalho formal. A principal variável explicativa identifica se o indivíduo passou por treinamento após o deslocamento. Variáveis explicativas adicionais incluem idade, gênero, educação e tempo de serviço do indivíduo, bem como o porte (número de funcionários) da empresa de deslocamento e efeitos fixos por ano, setor e município.

O principal desafio na avaliação de programas de treinamento é levar em conta o viés de seleção daqueles que optam pelo treinamento. A decisão de participar de um treinamento provavelmente é motivada por características individuais difíceis de observar. Por exemplo, indivíduos mais motivados são mais propensos a buscar treinamento, mas também têm maior probabilidade de ser reempregados. Portanto, o impacto estimado pode estar capturando essas diferenças de motivação e não apenas o efeito do treinamento. Assim, a estratégia empírica precisa separar o impacto do treinamento do impacto dessas características não observáveis. Uma maneira de fazê-lo é usando variáveis instrumentais. A intuição é usar um fator que influencie as chances de buscar treinamento, mas não depende de características individuais. Nesta análise, o instrumento é o número de cursos por mil habitantes disponíveis no município em que o trabalhador esteve empregado pela última vez e em municípios contíguos. Independentemente de sua motivação, indivíduos com mais acesso a cursos de treinamento são mais propensos a participar de desses treinamentos.

Os impactos do treinamento na probabilidade de retorno ao mercado de trabalho são apresentados na Figura 8.3.2. Trabalhadores deslocados que buscaram treinamento têm uma probabilidade 13,2 pontos percentuais maior de ser empregados no período após o deslocamento, do que trabalhadores que não passaram por treinamento. A probabilidade para todos os setores industriais é semelhante para setores com alta penetração de importações (ver a primeira linha denominada “reemprego”).

Figura 8.3.1     Impacto do treinamento na probabilidade de reinserção no mercado de trabalho (pontos percentuais)

Fonte: Blyde et al. (2019).
Nota: A figura mostra os efeitos do treinamento do SENAI na probabilidade de reemprego de trabalhadores industriais deslocados. Cada estimativa pontual vem de uma regressão separada que inclui controles de idade, gênero, anos de estudo, tempo de serviço na empresa de deslocamento, tempo de serviço ao quadrado e o tamanho (isto é, o logaritmo do número total de funcionários) da empresa de origem, além de efeitos fixos anuais por setor e município. A estimação com variáveis instrumentais é usada para levar em conta o viés de seleção daqueles que optam pelo treinamento, onde o instrumento é o número de cursos por mil habitantes disponíveis nos municípios do trabalhador e em municípios contíguos.

Em seguida, a avaliação examina até que ponto os participantes são realocados para outros setores. Para esse fim, os autores primeiro desagregam a probabilidade geral de reemprego em probabilidade de reemprego no mesmo setor industrial do deslocamento, em um setor industrial diferente e em uma atividade não industrial. Em seguida, os autores desagregam mais uma etapa, na probabilidade de entrar na mesma ocupação e em uma ocupação diferente. A principal mensagem da Figura 8.3.2 é que o impacto geral do treinamento do SENAI é explicado predominantemente por trabalhadores que trocam de setor ou ocupação, independentemente da penetração de importações no setor de deslocamento.

Em resumo, as estimativas mostram que o treinamento facilita a transição para um novo emprego. O treinamento não facilita a reentrada no mesmo setor ou ocupação, mas contribui para a reinserção em um setor industrial diferente ou em uma ocupação diferente.

Os efeitos são semelhantes em setores com alto grau de exposição à concorrência de importações. Esses resultados apoiam a ideia de que o treinamento facilita a realocação do trabalho entre setores.

O Quadro 8.3 apresenta uma análise detalhada do impacto dos cursos do SENAI no emprego. O estudo examina indivíduos que perderam empregos formais na indústria. Após sair, algumas pessoas buscaram treinamento, enquanto outras não; a análise mede o impacto do treinamento na probabilidade de retorno ao mercado de trabalho.[5] Os resultados indicam que o treinamento aumenta a probabilidade de reinserção no mercado de trabalho formal após o deslocamento em cerca de 13,2 pontos percentuais, e é eficaz para trabalhadores deslocados de setores altamente expostos à concorrência de importações. Como a probabilidade geral de reinserção no mercado de trabalho formal para trabalhadores não treinados é de 43,1%, a estimativa de 13,2 pontos percentuais implica um aumento de 30,6% nessa probabilidade para trabalhadores treinados.

Figura 8.3   Localização de centros de treinamento do SENAI

Fonte: BID, com dados do SENAI.

O impacto estimado é explicado quase que exclusivamente pela reinserção em um setor industrial ou em uma ocupação diferente da original.

A natureza setorial dos choques comerciais implica que trabalhadores deslocados de setores expostos ao comércio exterior têm maior probabilidade de encontrar emprego em um setor diferente — um processo que pode ser lento e oneroso. Ao mostrar que os cursos do SENAI aumentam a probabilidade de encontrar emprego em diferentes setores, os resultados sugerem que esse tipo de curso ajuda a reduzir o tempo de realocação de trabalhadores.

É importante ressaltar que essas estimativas não devem ser generalizadas a outros contextos, principalmente porque a qualidade dos programas de treinamento profissional em outros países pode não ser a mesma do Brasil. No entanto, os resultados corroboram a ideia de que políticas gerais de mercado de trabalho podem ter um impacto nos ajustes relacionados ao comércio exterior, mesmo que não sejam especificamente formuladas para abordá-los.

Mais pesquisas são necessárias na área de políticas e ajustes de mercado de trabalho na América Latina, particularmente no que diz respeito aos choques relacionados ao comércio exterior e à tecnologia. Ainda há muito a aprender tanto sobre a formulação de políticas quanto sobre os contextos em que uma intervenção pode ou não funcionar. Esses temas requerem informações de alta qualidade, o que significa que os órgãos governamentais da região devem estabelecer parcerias com a comunidade acadêmica e think tanks, a fim de compartilhar seus dados e seu conhecimento da situação local.

O esforço para identificar, formular, implementar e aperfeiçoar políticas de ajuste para o mercado de trabalho é uma prioridade econômica, social e política. Os trabalhadores deslocados pela liberalização comercial podem ser grandes perdedores, se permanecerem desempregados, ou grandes vencedores, se estiverem preparados para novos e melhores empregos. Por sua vez, o fato de serem perdedores ou vencedores determinará se eles se tornarão um ativo ou um passivo para a sociedade em geral e um aliado político ou um inimigo da abertura comercial.

[1]    Galiani, Torre e Torrens (2015) fornecem um modelo teórico interessante, no qual reformas duradouras sem compensação podem não ser mais do que parciais, já que uma reforma total provavelmente desencadeará uma reversão dispendiosa, a menos que combinada com um esquema para compensar adequadamente os perdedores.

[2]    Com os atritos de mercado, os salários são determinados por negociação; assim, haverá alguma divisão de lucros entre empregados e empregadores. Isso significa que os empregados não se apropriam de todos os ganhos marginais de produtividade resultantes de treinamento. Portanto, há subinvestimento na qualificação (ver Acemoglu, 1997).

[3]    O pagamento de indenizações por demissão, que é a forma mais antiga de proteção social, tem sido popular na América Latina, em parte porque o sistema depende do empregador e, portanto, não sobrecarrega as capacidades administrativas do setor público. Porém, à medida que os estados melhoram suas capacidades de gestão e administração, instrumentos adicionais, como seguro-desemprego, devem ser considerados (Alaimo et al., 2015).

[4]    O SENAI faz parte do Sistema “S” no Brasil, um conjunto de instituições de aprendizagem profissional administradas pela CNI. O SENAI se concentra no treinamento para a indústria, enquanto instituições similares oferecem treinamento nos setores de agricultura e serviços.

[5]    Identificar um indivíduo como estando fora do mercado de trabalho ou desempregado significa que ele está fora do mercado de trabalho formal. Como a RAIS apenas pesquisa empresas formais, não é possível rastrear trajetórias individuais no mercado de trabalho informal.

9

Políticas de desenvolvimento produtivo: da proteção à integração global

A história das políticas industriais — ou políticas de desenvolvimento produtivo (PDPs) — na América Latina e no Caribe tem sido marcada por altos e baixos. Diferentemente das políticas industriais dos países do Leste Asiático, que visavam em grande parte aproveitar as oportunidades oferecidas pela globalização, na região elas foram caracterizadas por uma tendência mais protecionista. Em vez de apoiar uma estratégia de integração global, foram usadas para isolar as economias da região, protegendo empresas não competitivas dos desafios da concorrência internacional. E, em vez de serem usadas para solucionar falhas de mercado, foram frequentemente implementadas em resposta a ações rentistas por parte do setor privado.

A publicação do BID Desenvolvimento nas Américas, de 2014, intitulada Repensando o Desenvolvimento Produtivo, classificou as PDPs em duas dimensões importantes. A primeira é o seu escopo. As políticas podem visar setores específicos (políticas verticais) ou ter uma base ampla, sem nenhuma tentativa específica de beneficiar qualquer setor em particular (políticas horizontais). A segunda dimensão diz respeito ao tipo de intervenção: o apoio pode assumir a forma de insumos públicos (ou bens públicos) que buscam aumentar a produtividade, ou de intervenções no mercado, tais como subsídios, isenções fiscais e proteção. Essas duas dimensões podem ser combinadas em uma matriz 2x2, dividindo o universo das PDPs em quatro quadrantes (Figura 9.1).

Por que classificar as PDPs dessa maneira? Porque o tipo de considerações de políticas públicas relevantes em cada um dos quadrantes difere significativamente, assim como o risco associado às intervenções. Em particular, o risco de comportamento rentista e captura é especialmente forte no quadrante vertical/intervenções de mercado. Subsídios e proteção, especialmente quando específicos para um setor, tendem a gerar grandes benefícios concentrados, que afetam diretamente os resultados das empresas. Os beneficiários têm um incentivo para se organizar e fazer lobby por apoio contínuo. Aqueles que não se beneficiam têm incentivo para fazer lobby, a fim de receber benefícios próprios.

Figura 9.1   Uma tipologia de PDPs

Durante décadas, o cenário das PDPs na América Latina foi dominado por intervenções nesse quadrante. Os exemplos são abundantes. Na Argentina, uma lei de promoção industrial de 1972 combinava proteção e incentivos fiscais para favorecer a produção de eletrônicos na ilha da Terra do Fogo. Essa política ainda é uma parte importante da política industrial da Argentina (ver Capítulo 5). No Brasil, uma lei de 1984 estipulava que apenas empresas brasileiras teriam permissão para vender hardware de computador no mercado doméstico. Na Costa Rica, o arroz é fortemente protegido, mas os beneficiadores de arroz recebem cotas de importação isentas de tarifas, proporcionais ao seu consumo de arroz doméstico (ver Capítulo 5 e Crespi et al., 2014).

Felizmente, o cenário das PDPs na América Latina e Caribe está mudando lentamente. Embora as intervenções verticais no mercado ainda representem a maioria das despesas relacionadas a PDPs e encabecem a lista de demandas do setor privado, outras abordagens mais frutíferas estão começando a surgir. Em vez de isolar a economia doméstica do mundo, essas abordagens são coerentes com uma estratégia de integração global.

Em alguns casos, seu objetivo é aumentar a produtividade de setores nos quais um país tem (pelo menos potencialmente) vantagens comparativas, identificando obstáculos ao seu desenvolvimento — problemas de coordenação, regulamentação inadequada, bens públicos insuficientes — e engajar-se na colaboração público-privada para identificar e implementar as soluções necessárias. Essas políticas podem ser consideradas ofensivas, no sentido de que buscam aproveitar as oportunidades oferecidas pela globalização. Cabe observar que essas políticas também são verticais, pois buscam soluções em setores específicos. Mas as soluções que buscam na maioria das vezes assumem a forma de insumos públicos, em vez de intervenções de mercado verticais, que são mais arriscadas.

Em outros casos, o objetivo é resolver os problemas daqueles que perdem com a integração global. Essa segunda classe de PDPs pode ser vista como políticas defensivas. Essa classe de políticas se apoia largamente em subsídios. Mas a novidade é que, em vez de usar subsídios para sustentar setores não competitivos que não têm esperança de adquirir vantagem comparativa, a nova abordagem se baseia em subsídios para ajudar a transformar empresas e setores e facilitar a transição de fatores de produção — principalmente trabalhadores — de empresas não competitivas em setores não competitivos para empresas mais promissoras em setores competitivos da economia.

Este capítulo ilustrará essas novas abordagens de PDPs, apresentando relatos detalhados de duas políticas específicas. No lado ofensivo, o foco estará nas mesas ejecutivas do Peru. As mesas, que contam com forte colaboração público-privada e uma boa dose de coordenação entre agentes públicos, já despertaram interesse em outros países, incluindo a Argentina, que implementou seu próprio programa de Mesas Sectoriales, influenciada pela experiência peruana. No lado defensivo, o foco será o Programa Nacional de Transformación Productiva da Argentina, que combina benefícios de desemprego para trabalhadores deslocados, subsídios de emprego para que empresas competitivas os absorvam e subsídios de crédito para facilitar o processo de transformação produtiva.

Mesas ejecutivas peruanas

As mesas ejecutivas peruanas são uma ferramenta de gestão pública desenvolvida em 2014 pelo ex-Ministro da Produção do Peru, Piero Ghezzi. São fóruns de interação público-privada, nos quais os obstáculos ao desenvolvimento de um setor são identificados, e as soluções rapidamente encontradas e implementadas. O foco na implementação rápida é um componente essencial das mesas e a razão pela qual são denominadas ejecutivas, em contraste com muitos outros fóruns público-privados onde há muito diálogo, mas pouca ação.

Na taxonomia das PDPs discutida acima, as mesas são insumos públicos verticais.[1] Elas abordam problemas específicos do setor e fornecem soluções do tipo insumos públicos: mudanças regulatórias necessárias para que um setor se desenvolva ou prospere; infraestrutura pública específica; modernização de órgãos públicos que prestam serviços ao setor; ou solução de vários tipos de problemas de coordenação. Esses obstáculos e soluções tendem a ser altamente “setor-específicos”. Sendo assim, como os governos podem identificá-los? Fazê-lo requer uma dose importante de interação público-privada.

Os perigos e a promessa de uma estreita interação público-privada

Uma estreita interação público-privada na gestão de PDPs verticais, no entanto, não está isenta de riscos. De fato, dependendo da forma como essa interação é estruturada e da natureza das políticas envolvidas, uma estreita interação público-privada pode exacerbar o risco de captura e levar precisamente aos resultados ineficientes que caracterizaram as políticas industriais no passado. Nesse sentido, é ilustrativa a experiência do Brasil no final dos anos 1980 e início dos anos 1990 com câmaras setoriais — fóruns setoriais que reúnem burocratas e associações empresariais que, por coincidência, também eram chamadas, às vezes, de grupos executivos de política setorial (Fritsch e Franco, 1993).

Os instrumentos de política abordados pelas câmaras setoriais eram predominantemente intervenções de mercado, incluindo acordos para conter preços em troca de benefícios fiscais (na indústria automotiva, por exemplo), metas de conteúdo local e outros incentivos fiscais e regulatórios. Segundo Fritsch e Franco (1993), essas organizações eram “arranjos corporativistas por meio dos quais minorias ativas exploravam maiorias desorganizadas”, buscando privilégios e transferindo os custos para outros agentes econômicos.

Problemas de captura do governo, como os discutidos por Fritsch e Franco, levaram a muito ceticismo sobre a interação público-privada e a uma visão dominante, durante os anos do Consenso de Washington, de que os setores público e privado deveriam ter papéis completamente separados. O governo deve fornecer um ambiente de negócios adequado, definir as regras do jogo e criar certos instrumentos para resolver falhas de mercado. Se o governo tiver todas as informações necessárias para escolher as regras certas, a busca de lucros pelas empresas levará a bons resultados, sem a necessidade de interações público-privadas arriscadas.

Essa visão, no entanto, é baseada em uma premissa falsa. Particularmente quando se trata de regulamentações setoriais específicas, problemas de coordenação e insumos públicos, os governos não têm todas as informações. A maioria delas está com o setor privado. As empresas conhecem melhor os obstáculos que enfrentam, o impacto que mudanças nas regulamentações podem ter nos seus negócios, e os insumos públicos de que necessitam para competir em escala global. Assim, quando se trata dessas questões, a colaboração público-privada é essencial.

Obviamente, focar em insumos públicos não elimina o risco de captura. Por exemplo, um setor pode querer que as regulamentações ambientais sejam flexibilizadas além do que seria socialmente desejável, ou pressionar por insumos públicos que beneficiam o setor de maneira desproporcional, mas são financiadas por todos. Ao estruturar essas interações público-privadas, o governo não deve abdicar do seu papel ou delegar a formulação de políticas ao setor privado.[2] E as decisões devem ser transparentes e abertas ao escrutínio público, mesmo que os riscos de captura e de comportamentos rentistas sejam significativamente menores no caso dos insumos públicos verticais do que no caso de intervenções de mercado verticais (ver Fernández-Arias et al., 2016).

Identificar os insumos públicos corretos, no entanto, não é suficiente; é preciso que estes também sejam entregues. O fornecimento eficaz desses insumos geralmente requer coordenação interna no setor público. Um programa de qualificação de mão de obra para o setor de mineração pode ser de extrema importância para o Ministério de Mineração. Mas, sem a colaboração do Ministério do Trabalho, responsável pela qualificação da mão de obra, a solução necessária poderá não ser fornecida. E a coordenação entre agentes públicos é difícil. Frequentemente, o setor público trabalha com uma mentalidade de silos, com diferentes órgãos tomando decisões autônomas e descoordenadas e compartilhando pouca ou nenhuma informação.[3]

As mesas ejecutivas peruanas abordam, de uma só vez, problemas de colaboração público-privada e coordenação entre agentes públicos associados à identificação e ao fornecimento de insumos públicos setoriais. Enquanto outros programas na região — como o programa Cluster no Chile durante o primeiro governo Bachelet, ou o Programa de Transformação Produtiva na Colômbia, durante os governos Uribe e Santos — tentaram fazer exatamente isso, as mesas ejecutivas têm algumas características distintas que as tornam especialmente interessantes e, até o momento, a iniciativa mais bem sucedida dessa classe de programas.

As mesas nasceram como parte de um plano mais amplo de diversificação produtiva lançado pelo Ministério da Produção em 2014. Embora houvesse outros componentes importantes (notadamente, uma série de centros tecnológicos setoriais chamados CITES), as mesas rapidamente se tornaram a peça vital do plano.

A inspiração inicial veio da participação do ministro no Projeto Olmos, um projeto de irrigação de larga escala liderado pelo gabinete do presidente do Conselho de Ministros, que envolvia várias áreas do setor público (incluindo os ministérios de Agricultura, Transporte, Habitação e Produção). O projeto, que envolveu a construção de estradas, de um porto, de instalações de geração de eletricidade e até de uma nova cidade, exigiu coordenação substancial entre os ministérios, destacando o valor da coordenação entre agentes públicos na solução de problemas de desenvolvimento. Essa experiência levou o ministro a lançar as mesas, com uma certa participação do acaso.[4] Por razões não relacionadas ao projeto Olmos, o presidente do Conselho de Ministros deixou o cargo, e Ghezzi recrutou a ajuda da pequena — mas capaz — equipe de apoio que coordenava o projeto Olmos e que acabou por se tornar o núcleo da equipe dedicada da mesa, que será discutida mais detalhadamente abaixo.

Como funcionam as mesas ejecutivas?

Como no programa Cluster do Chile (ver Crespi, Fernández-Arias e Stein, 2014), o plano original era envolver uma empresa de consultoria na seleção de setores e na definição de seus planos de ação. No entanto, com apenas dois anos de mandato restantes, o governo decidiu evitar o longo processo de identificação dos setores ideais, optando por implementar o programa rapidamente, em um pequeno número de setores que atendiam a critérios razoáveis.[5] E, em vez de estabelecer roteiros detalhados para cada setor após um longo processo de diagnóstico, a necessidade de produzir vitórias rápidas levou à implementação acelerada das mesas sem esses planos. Talvez por acidente, as mesas se engajaram em um processo no qual o planejamento e a implementação faziam parte de um único processo iterativo e recursivo, em vez de etapas sucessivas em um processo linear de diagnóstico seguido de implementação. Como acabou ocorrendo, isso estava de acordo com as ideias de autores como Sabel e Zeitlin (2012) e Andrews, Pritchett e Woolcock (2013).[6] Esse processo recursivo, que separa a experiência peruana de programas afins na região, é uma característica fundamental das mesas ejecutivas. Nas palavras de Ghezzi (2019), “A experiência mostra que somente durante a implementação os problemas são entendidos em profundidade e com granularidade suficiente. A implementação melhora o diagnóstico, que é, quase por definição, preliminar. Portanto, a abordagem que funciona melhor não é linear, mas recursiva.”

No início, a equipe da mesa decidiu trabalhar com alguns setores que tinham: potencial competitivo; um setor privado comprometido, com uma boa compreensão de seus desafios e oportunidades; e o potencial para “fazer uma grande diferença”. O primeiro setor escolhido foi o de florestas, seguido rapidamente por têxteis e aquicultura. No final do governo Humala, o programa das mesas havia se expandido para 10 setores.

A seleção de setores envolve um processo denominado “pre-mesas”. Depois que um setor manifesta interesse, a equipe principal participa de uma série de reuniões com os principais atores públicos e privados para avaliar se o setor seria um bom candidato. Para prosseguir, a contraparte privada deve estar comprometida com o processo e aberta aos tipos de soluções que as mesas podem oferecer. Uma vez selecionado o setor, a interação continua antes da primeira reunião formal, com o objetivo de já apresentar algumas soluções logo após o lançamento da mesa. Isso transmite uma forte mensagem aos participantes privados de que as mesas são sérias e mais do que apenas conversa fiada. E, ao mesmo tempo, obriga os participantes públicos a abandonar sua mentalidade de silos e a se envolver em colaboração proativa para produzir soluções (Ghezzi, 2019).

Quem participa de uma mesa ejecutiva? No lado privado, além das associações empresariais, há um esforço para envolver os proprietários/gerentes gerais das empresas mais importantes, que em geral tendem a estar mais conscientes das oportunidades disponíveis e dos obstáculos ao desenvolvimento do setor. Em alguns casos, a mesa inclui uma forte representação de pequenos e médios produtores bem organizados que, no caso do setor de florestas, se uniram como resultado do programa. Com pouquíssimas exceções, os sindicatos não fazem parte das mesas no Peru.[7]

No lado público, todos os órgãos públicos envolvidos no setor participam ativamente. Por exemplo, no setor de florestas, os principais atores incluem o Serfor (órgão regulador, subordinado ao Ministério da Agricultura) e o Osinfor (órgão executor, subordinado ao gabinete do presidente do Conselho de Ministros). Além dos participantes mais permanentes, alguns órgãos públicos participam de reuniões específicas quando problemas de sua competência precisam ser resolvidos. É o caso da Corporación Financiera de Desarrollo (Cofide), que pode ser convidada para ajudar a resolver questões de acesso a financiamento. Na mesa de exportações agrícolas, o Senasa (órgão fitossanitário do Peru, que tem um forte papel na abertura de mercados de produtos específicos no exterior) e o Inia (Instituto Nacional de Inovação Agrária) desempenham um papel importante, assim como o Ministério da Agricultura.

A gestão das mesas está a cargo de uma equipe principal dedicada, originalmente localizada no Ministério da Produção, mas atualmente no Ministério de Economia e Finanças. Essa equipe pequena e dedicada é provavelmente o componente mais importante da máquina da mesa, a pequena engrenagem que faz todo o sistema funcionar. A equipe é composta por funcionários graduados com profundo conhecimento do funcionamento do setor público e habilidade para fazer as coisas acontecerem, que convocam e presidem as reuniões, documentam acordos e monitoram progressos. Os membros da equipe não precisam ser especialistas setoriais. Na realidade, são vistos como intermediários honestos que não têm interesses particulares e, portanto, podem manter uma visão equilibrada, garantir que as posições de diferentes partes interessadas sejam ouvidas e orientar o processo para identificar obstáculos e encontrar e implementar soluções. Embora às vezes contribuam para as soluções (por exemplo, colocando seus especialistas jurídicos para trabalhar na elaboração de regulamentações para outros ministérios ou órgãos), normalmente permitem que outros órgãos públicos recebam o crédito, o que ajuda a trazê-los para a mesa e os mantém engajados por meio de um senso de propriedade. Gerenciar o processo de mesas requer habilidades sociais (soft skills) consideráveis.

Na maioria das vezes, os problemas identificados nas mesas podem ser resolvidos pelos participantes regulares. Eventualmente, as decisões extrapolam o nível técnico das mesas e são encaminhadas ao ministro relevante, que então se reúne com outros ministros ou chefes de órgãos para resolver questões críticas ou garantir conformidade. No início, quando as mesas estavam alojadas no Ministério da Produção, o forte apoio do Ministério de Economia e Finanças (um ministério muito poderoso no Peru) foi fundamental para garantir que outros ministérios e órgãos públicos continuassem engajados e entregassem o que a mesa requisitasse. Esse comprometimento e apoio político de alto nível é essencial para o bom funcionamento desse instrumento.

Que tipo de problemas a mesa aborda? O foco são as questões regulatórias (seja porque faltam regulamentações importantes ou porque regulamentações complicadas precisam ser eliminadas ou alteradas), a falta de bens públicos ou a solução de problemas de coordenação no governo que impedem o setor em questão de obter melhores resultados. Tão importante quanto os problemas que a mesa aborda são os problemas que ela não aborda. Solicitações de isenção de impostos ou crédito subsidiado não são atendidas, coibindo, assim, comportamentos rentistas. Abster-se de abordar questões de subsídios e incentivos fiscais foi uma condição importante para o apoio do Ministério de Economia e Finanças. Ver Quadro 9.1 para o tipo de problemas tratados pelas mesas.

Normalmente, as sessões plenárias são realizadas a cada duas semanas. Reuniões frequentes ajudam a manter o ritmo dos trabalhos e a participação de todos. As mesas também oferecem oportunidades para o ajuste rápido da lista de problemas e soluções.

Mas as reuniões plenárias são apenas a ponta do iceberg. Grande parte da ação acontece de fato entre as sessões, geralmente envolvendo um subconjunto de participantes que trabalham na solução de problemas específicos ou preparam suas posições para a próxima reunião plenária. O fato de as contrapartes privadas estarem dispostas a dedicar tanto tempo a esse processo é prova de que elas acreditam que a mesa oferece soluções reais.

Embora nem todas as mesas peruanas tenham sido bem-sucedidas, os resultados gerais até agora têm sido muito encorajadores. Em setores como o de florestas, aquicultura ou agroexportação, elas levaram a mudanças significativas na regulamentação, na solução de problemas de coordenação e na melhoria de órgãos públicos “setor-específicos”.[8] Também levaram ao aumento do investimento.[9] As mesas têm as qualidades essenciais de uma boa política ofensiva: concentram-se em insumos públicos, e não em subsídios, e envolvem profunda colaboração público-privada, com mecanismos explícitos para resolver problemas de coordenação no setor público. São um mecanismo recursivo ágil, dedicado à implementação rápida de soluções, em vez de diagnósticos demorados. Na melhor das hipóteses, funcionam como órgãos de solução de problemas e aprimoram suas habilidades para resolver problemas à medida que avançam. Como qualquer política, no entanto, as mesas ejecutivas têm espaço para melhorias. Até o momento, seu foco tem sido principalmente a solução de questões regulatórias e de coordenação que, em sua maior parte, não requerem alocações orçamentárias. Mas, até sua recente mudança para o Ministério de Economia e Finanças, não havia um mecanismo para financiar bens públicos “setor-específicos”, diminuindo, assim, seu poder de fogo. Em contraste, os programas estratégicos da Corfo, sucessora do programa Cluster chileno mencionado acima, são acompanhados pelo Fondo de Inversion Estratégica, um fundo administrado pelo Ministério da Economia que aloca competitivamente recursos para insumos públicos identificados no contexto dos planejamentos de cada setor. Um dos critérios para a seleção de projetos do FIE é o cofinanciamento privado, diminuindo, assim, o risco de que recaiam sobre terceiros os custos de programas que beneficiam exclusivamente o setor. As mesas peruanas se beneficiariam de um programa complementar semelhante.

QUADRO 9.1       AS MESAS, A FLORESTA E AS ÁRVORES

O setor escolhido para lançar o programa de mesas foi o de florestas, incluindo as florestas nativas e as plantações. Dada a disponibilidade de florestas nativas e a existência de espécies de rápido crescimento adequadas para plantações, o Peru tem vantagens comparativas claras. Mas o país exportou apenas US$ 150 milhões de madeira por ano (o Chile, com condições naturais menos favoráveis, exporta US$ 5 bilhões) e importou uma parcela substancial da madeira usada na construção. O setor de plantações também exige muita mão de obra, com potencial para gerar trabalho formal na Amazônia peruana, região sem muitas alternativas, onde muitas pessoas estão envolvidas no tráfico de drogas ou na mineração ilegal. Apesar do seu potencial, o setor estava assolado por inúmeros problemas e nunca fora uma alta prioridade para o Ministério da Agricultura. Por meio de suas associações empresariais, as empresas do setor solicitaram uma mesa. Uma série de reuniões com participantes do setor convenceu as autoridades de que tinham uma boa contraparte privada. Assim nasceu a primeira mesa.

No início, os participantes do setor privado identificaram a falta de incentivos fiscais como um dos principais obstáculos ao seu desenvolvimento. Solicitaram isenção de imposto de renda e crédito subsidiado. Esses pedidos foram negados pela equipe da mesa, pois estão fora do escopo das políticas que a mesa aborda. Após algumas sessões, várias outras questões foram identificadas: (i) regulamentação inadequada (as plantações exigiam permissões de colheita; outras atividades exigiam procedimentos trabalhosos); (ii) falta de coordenação entre o Serfor e o Osinfor; e (iii) falta de financiamento com prazos de vencimento adequados (ver Ministério da Produção do Peru, 2016).

Como os regulamentos florestais agrupavam plantações e florestas nativas, os procedimentos para extração de madeira eram tão restritivos nas plantações (onde não fazem sentido), quanto nas concessões de florestas nativas (onde fazem todo o sentido). Graças à mesa, a extração de madeira nas plantações não exige mais permissões. No setor de florestas nativas, as concessões com certificação do Forest Stewardship Council e seus padrões muito exigentes não requerem mais auditorias regulares do Osinfor.

O setor de florestas nativas tem problemas comuns de informalidade e extração ilegal de madeira. Nesse contexto, a falta de coordenação adequada entre o Serfor e o Osinfor, aliada ao fato de o Osinfor realizar inspeções após o fato, levou à remessa ilegal de madeira para os Estados Unidos. Isso gerou sérios problemas, maculando a reputação do setor e restringindo o acesso a esse mercado crucial. A participação de ambos os órgãos na mesa os obrigou a se articularem e responder às necessidades do setor privado. Agora, o Osinfor adicionou inspeções antecipadas e o Serfor e o Osinfor estão desenvolvendo recursos para a rastreabilidade de madeira que facilitam a detecção de remessas ilegais e, assim, reduzem os custos de transação para exportadores legais.

Quanto ao financiamento, a nova lei florestal permitiu o uso de contratos de concessão e árvores como garantia. Além disso, o Cofide criou um Fundo Florestal para fornecer crédito ao setor com vencimento em até 30 anos e 10 anos de carência. A taxa de juros não foi subsidiada e os fundos públicos destinaram-se a alavancar a participação privada, necessária para acionar o uso de fundos públicos.

Esse fundo foi amplamente subutilizado, pois os bancos privados demonstraram pouco interesse em financiar o setor nessas condições. Em um esforço para resolver esse problema, o governo está explorando o uso de fundos de mudança climática/verdes para ajudar a resolver as restrições financeiras do setor. Isso ilustra o fato de que, muitas vezes, a primeira tentativa de resolver um problema é malsucedida. Aprender com o fracasso e persistir são elementos essenciais para o sucesso final.

Desde o seu início, durante o governo Humala, as mesas ejecutivas sobreviveram a duas transições de governo, mas não sem desafios. O comprometimento e o entusiasmo do setor privado, que pressionou fortemente por sua continuação, foram vitais para sustentar as mesas durante a transição política. Após um período de instabilidade e incertezas, elas foram finalmente adotadas pelo Ministério de Economia e Finanças, onde continuam a funcionar. O apoio do BID também foi importante durante essa transição política.

O sucesso das mesas peruanas gerou muito interesse na região. Na Argentina, órgãos semelhantes estão rapidamente se tornando uma parte central das PDPs do país, não apenas no nível nacional, onde foram adotadas pelo presidente, mas também em jurisdições como a cidade de Buenos Aires (ver Quadro 9.2). Outros países, como a Costa Rica, também estão considerando sua adoção. Naturalmente, para ser eficaz esse instrumento precisa levar em conta — e se adaptar às — condições locais. Restringir o escopo a insumos públicos em vez de subsídios ou proteção, por exemplo, pode ser mais desafiador em países como Argentina e Brasil, onde há uma forte tradição de intervenção governamental, e as empresas esperam esse tipo de apoio do governo. Os governos precisarão trabalhar duro para mudar essas expectativas, além de desenvolver capacidades para que o setor público trabalhe colaborativamente na solução de seus próprios problemas de coordenação. O compromisso político de alto nível é essencial para que isso aconteça. No entanto, os responsáveis pelo programa precisam estar atentos aos riscos, a fim de evitar os tipos de problemas que atormentaram as PDPs no passado — mesmo aquelas que envolviam estreita colaboração público-privada.

QUADRO 9.2       AS MESAS SECTORIALES DA ARGENTINA

As mesas ejecutivas peruanas têm gerado muito interesse em outros países. Na Argentina, inspiraram o lançamento de suas próprias mesas sectoriales, coordenadas pelo Ministério de Produção e Trabalho. Hoje, a Argentina possui várias mesas, não apenas no Ministério de Produção e Trabalho, mas também em outros, como o Ministério da Agricultura, Pecuária e Pesca, ou o Ministério dos Transportes. Embora as questões discutidas em cada mesa variem de setor para setor, os temas comuns que surgem na maioria das mesas incluem questões trabalhistas, simplificação produtiva, qualidade e internacionalização.

Entre as mesas mais importantes estão a do setor de florestas (incluindo industrialização), de Vaca Muerta (petróleo e gás não convencionais) e a de carne. Mais recentemente, surgiram novos tipos de mesas, incluindo algumas voltadas para questões transversais, tais como logística (coordenada pelo Ministério dos Transportes) e exportação (coordenada pelo Subsecretário de Integração Internacional do Ministério de Produção e Trabalho). Outras têm um foco regional, uma na Terra do Fogo e outra no Golfo de San Jorge. Nas mesas regionais, a ênfase está no desenvolvimento de novos setores para substituir os setores de eletrônicos e petróleo e gás, respectivamente.

Embora haja muitas semelhanças entre as mesas peruanas e argentinas — incluindo a presença de uma equipe pequena e dedicada para coordená-las e de um processo iterativo para facilitar a rápida implementação de soluções — também há diferenças importantes.

- Envolvimento direto do presidente. Em contraste com as mesas peruanas, que operavam fora do radar do presidente Humala, na Argentina o presidente Macri participa frequentemente das reuniões plenárias da mesa, ouvindo o setor privado e exigindo ações do setor público. O presidente vê as mesas como uma ferramenta essencial de gestão pública e as menciona frequentemente em seus discursos. A presença do presidente foi essencial para alinhar os demais participantes e garantir que o setor público se mantenha coordenado e focado na entrega de soluções.

- Participação de sindicatos. Desde a sua criação, as mesas tiveram um importante componente trabalhista. Na Vaca Muerta, por exemplo, um precedente muito importante da mesa foi o “adendo” ao acordo coletivo, que incluía uma série de compromissos entre governo, empregadores e sindicatos de trabalhadores do petróleo, que resultaram em custos mais baixos de mão de obra e melhoria da produtividade, atraindo, assim, grandes investimentos. As mudanças no acordo incluíram metas de produtividade, a possibilidade de realocar trabalhadores de uma tarefa para outra, medidas para evitar o absenteísmo, mudanças no número de trabalhadores por poço e a possibilidade de trabalhar com ventos mais fortes. Embora as questões trabalhistas nas mesas tenham sido geralmente as mais complexas e menos resolvidas, são parte integrante da variante argentina das mesas.

- Equipe dedicada de simplificação produtiva. As mesas contam com a participação ativa de funcionários da Secretaria de Simplificação Produtiva, que desempenharam um papel fundamental em muitas das conquistas das mesas. O secretariado conta com forte apoio do presidente, tem equipes de trabalho em muitos dos órgãos públicos encarregados de fornecer soluções para os obstáculos identificados nas mesas (alfândega, receita federal, Serviço Nacional de Saúde e Qualidade dos Alimentos, Administração Nacional de Medicamentos, Alimentos e Tecnologia Médica) e ajuda a identificar e implementar soluções. Também trabalha em estreita colaboração com as províncias e os municípios, por exemplo, para que os órgãos rodoviários provinciais sigam as novas regulamentações nacionais introduzidas em resposta à mesa do setor de florestas. As novas regulamentações permitem o transporte de madeira em trens B, reduzindo, assim, os custos de logística associados a essa atividade.[a]

- Eixo de qualidade e internacionalização. Muitas das mesas incluem um conceito central de qualidade e internacionalização, sob a gestão do Subsecretário de Integração Internacional. Questões de qualidade, que também envolvem o Instituto Nacional de Tecnologia Industrial, incluem questões de certificação de qualidade, oficinas de metodologia kaizen (melhoria contínua) e fornecimento ou credenciamento de laboratórios. As questões de internacionalização incluem o desenvolvimento de estratégias setoriais de internacionalização acordadas pelos setores público e privado. Essas estratégias envolvem a identificação de segmentos de produtos com potencial competitivo e de mercados geográficos a serem buscados em cada segmento, além de tomar as medidas necessárias para obter sucesso.

- Intervenções de mercado. Embora o foco das mesas tenha sido a melhoria do ambiente regulatório, a solução de problemas de coordenação e o fornecimento de bens públicos setoriais, as intervenções de mercado tiveram um papel maior nas mesas argentinas do que nas peruanas. Os exemplos incluem a inclusão de setores como têxteis e calçados no programa Ahora 12, que oferece financiamento subsidiado aos consumidores, ou a extensão de benefícios fiscais a uma gama mais ampla de atividades na mesa de economia do conhecimento. Em parte, a diferença entre as mesas na Argentina e no Peru reflete a diferença em seus respectivos países. Quando as mesas argentinas foram lançadas, os subsídios eram generalizados e a economia estava em recessão. As atividades da mesa envolvem o risco de incentivar um comportamento rentista. No entanto, à medida que avançam, as mesas se concentram menos em intervenções de mercado e mais em bens públicos.

Além do nível nacional, foram lançadas recentemente mesas ejecutivas na cidade autônoma de Buenos Aires, onde o chefe de governo da cidade, Rodríguez Larreta, as adotou com entusiasmo. Estas também foram inspiradas nas mesas peruanas e concentraram-se em gastronomia, ensaios clínicos e no setor audiovisual. Na mesa gastronômica, por exemplo, o processo de reabertura de estabelecimentos anteriormente fechados foi acelerado, as taxas para colocar mesas e cadeiras nas calçadas públicas (algo que o governo deseja incentivar) foram eliminadas e os procedimentos para obtenção de permissões sanitárias foram simplificados. Em uma reunião recente, um representante do setor privado expressou sua satisfação nos seguintes termos: “O que não conseguimos fazer em 20 anos, com a mesa conseguimos resolver em dois meses.”

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[a] Trens B são caminhões com dois reboques de até 26 metros de comprimento.

Programa Nacional de Transformação Produtiva da Argentina

O Programa Nacional de Transformación Productiva (PNTP) da Argentina é uma PDP que trata de setores e indústrias com pouco potencial competitivo, em um contexto de crescente integração global. Encaixa-se no quadrante horizontal/intervenções de mercado, que usa subsídios para ajudar a transformar empresas e realocar trabalhadores de empresas e setores em dificuldades para outras empresas e setores com maior potencial competitivo.

Criado em 2016 na Secretaria de Transformação Produtiva do Ministério da Produção — mas com o envolvimento ativo do antigo Ministério do Trabalho — o PNTP representa uma guinada em relação a um programa adotado anteriormente: o Programa de Recuperação Produtiva (Repro). O Repro procurava proporcionar alívio temporário (de até um ano) às empresas que sofriam quedas temporárias na demanda, subsidiando os custos de mão de obra para evitar demissões. Os beneficiários tinham que apresentar um plano de recuperação e se comprometer a não demitir trabalhadores. Mas, na prática, esses planos não eram analisados exaustivamente ou avaliados em alto padrão, e Repros foram frequentemente estendidos a empresas com dificuldades permanentes e não temporárias. Além disso, as empresas costumavam pedir e obter extensões. Como resultado, o Repro acabou se concentrando em setores e indústrias com pouco potencial de recuperação. Assim, contribuiu para preservar fatores de produção em empresas e setores não competitivos, em vez de promover sua realocação para outros mais promissores.

O PNTP coloca o Repro de cabeça para baixo, apoiando a transformação de empresas não competitivas, que o programa chama de “empresas de transformação”, e a realocação de fatores de produção para “empresas dinâmicas”, com potencial competitivo. Como funciona? Considere uma empresa montando computadores em um mercado interno altamente protegido. As tarifas dos componentes são baixas — mas as dos computadores são altas, e sua importação severamente limitada por barreiras não tarifárias. Aí vem o novo governo buscando o que chama de estratégia de “integração inteligente” e elimina tarifas e barreiras não tarifárias para computadores. Uma opção para a empresa doméstica não competitiva é fechar as portas. Como alternativa, pode candidatar-se ao PNTP com um plano de transformação: em vez de montá-los, a empresa importará e distribuirá os computadores e prestará suporte técnico. No entanto, não precisará mais de 700 trabalhadores. Agora 300 bastarão, talvez com um conjunto diferente de habilidades.

Se o plano for aprovado na análise aprofundada do PNTP, a empresa e seus trabalhadores se qualificam para um amplo pacote de benefícios, o que pode auxiliar a empresa em sua transformação e ajudar os trabalhadores deslocados. Esse exemplo não é hipotético. Foi precisamente para lidar com empresas de transformação nesse setor que o plano foi originalmente concebido.

Para trabalhadores deslocados, o PNTP oferece seguro-desemprego ampliado, de até 2,5 vezes o salário mínimo por até seis meses — muito mais generoso do que o seguro-desemprego padrão.[10] Além das empresas de transformação, o programa também admite empresas dinâmicas capazes de absorver trabalhadores demitidos de empresas de transformação. Elas recebem uma lista personalizada de trabalhadores deslocados do programa com perfis de experiência detalhados. Além disso, para incentivar a absorção desses trabalhadores, o programa fornece subsídios — um salário mínimo por funcionário contratado nesse grupo — para cobrir parte dos custos de mão de obra durante nove meses. Os beneficiários se comprometem a manter esses trabalhadores em sua folha de pagamentos durante um ano após o término do período de subsídio.[11]

Tanto as empresas de transformação como as dinâmicas podem precisar de investimentos, seja para auxiliar seu processo de transformação — por exemplo, um centro de logística para a distribuição de computadores — ou para permitir a absorção de trabalhadores — por exemplo, novas máquinas para expandir sua linha de produtos. O PNTP fornece empréstimos subsidiados a ambos os tipos de empresas, normalmente na forma de um subsídio que reduz a taxa de juros de 5 a 6 pontos percentuais para empréstimos contraídos pela empresa junto aos seus próprios credores. No caso de empresas de transformação sem acesso a crédito, o programa às vezes fornece empréstimos diretos do Bice (Banco de Inversión y Comercio Exterior). Nas empresas de transformação, o volume do empréstimo qualificado para o subsídio de taxa de juros está atrelado à capacidade da empresa para reter seus trabalhadores: quanto maior o número de empregos preservados, maiores os benefícios financeiros que a empresa pode obter. No caso de empresas dinâmicas, é proporcional ao número de trabalhadores do PNTP absorvidos.[12] O programa também oferece benefícios de realocação a trabalhadores deslocados dispostos a se mudar, que têm sido usados muito raramente. O programa deveria ter um componente de treinamento de trabalhadores, mas este tem sido muito fraco.

As transformações apoiadas pelo programa variam substancialmente de empresa para empresa. Uma empresa de transformação, a Integral-K, costumava produzir calçados esportivos. Importava solas (tarifas de 18%) e a parte superior dos calçados (22%), montava os calçados (sujeitos a tarifas de 35% e protegidos por licenças discricionárias de importação) e os vendia a varejistas de calçados estabelecidos. A eliminação das barreiras não tarifárias fez sumirem todos os seus clientes. Seu plano de transformação era passar a produzir calçados de segurança para os setores industrial e de construção. Por serem feitos de couro natural, mais barato na Argentina do que na Ásia, o país tem alguma vantagem comparativa. Além disso, o calçado de segurança deve cumprir requisitos técnicos que impõem custos importantes a fornecedores estrangeiros e garantem proteção natural aos produtores domésticos.

A Ingredion, empresa multinacional produtora de adoçantes à base de milho, possuía fábricas em duas pequenas cidades e uma relação muito conflituosa com o sindicato.

Havia greves frequentes, e a empresa tendia a ceder. Como resultado, os salários eram altos, a flexibilidade da mão de obra era baixa e a empresa perdeu competitividade. A sede ameaçou (de modo verossímil) fechar uma das fábricas, mas acabou concordando com o sindicato em aderir ao programa PNTP e manter as duas fábricas abertas. A transformação envolveu o corte de 150 empregos e a revisão do acordo de negociação coletiva. Novas condições incluem avaliação de desempenho dos trabalhadores, horários ou turnos flexíveis e uma nova categoria salarial mais baixa para novas contratações.

As empresas dinâmicas também são muito diversificadas. Os exemplos incluem uma empresa que fabrica máquinas de lavar Samsung sob licença, lançando uma linha de geladeiras Samsung; uma empresa têxtil produzindo esfregões e panos de limpeza a partir de jeans reciclados; um provedor de suporte técnico para a maioria das marcas de computadores; e uma empresa de biotecnologia de ponta fabricando produtos de esterilização. Multinacionais como Toyota e Accenture também participam, contratando trabalhadores da reserva deslocada do PNTP, mas muitas vezes recusando os subsídios de crédito e emprego.

A Terragene, empresa de biotecnologia em rápido crescimento, localizada em Rosário, é um caso particularmente interessante, que mostra o potencial do programa, mas também um de seus principais desafios. Fundada como uma startup por dois estudantes de biologia em 2006, emprega mais de 200 trabalhadores e exporta mais de 150 produtos para todo o mundo. Seu principal produto usa esporos não patogênicos — o organismo vivo mais resistente da Terra — para testar processos de esterilização: se os esporos morrerem, a esterilização funcionou. Seu produto permite que os centros de saúde realizem testes de esterilização em minutos, em vez de dias, reduzindo substancialmente o estoque de equipamentos médicos.

A Terragene viu o PNTP como uma ferramenta de política pública atraente, que poderia apoiar seu plano de expansão agressivo. O pacote de benefícios combinava subsídios de taxas de juros para financiar uma nova fábrica de alta tecnologia e subsídios de emprego para contratar trabalhadores deslocados de empresas de transformação. No papel, a Terragene tinha um grande potencial para absorver trabalhadores. Por ser verticalmente integrada, a empresa cria, fabrica e presta manutenção para suas próprias máquinas, produz suas próprias peças para incubadoras com injeção de plástico e até possui impressoras para seus produtos de teste de esterilização em papel. Portanto, precisa de trabalhadores do setor industrial com experiência nas indústrias metalmecânica, de injeção de plástico e de impressão. Apesar do potencial da Terragene, o sucesso tem sido muito limitado por razões geográficas. Pouquíssimos trabalhadores deslocados do PNTP são de Rosário, e outros parecem relutantes em se mudar, mesmo durante uma recessão.

O PNTP em ação

Esta seção discute três aspectos principais do PNTP: identificação de potenciais beneficiários, prestação de assistência técnica durante o processo de aprovação e prestação de assistência para casar trabalhadores deslocados com empresas dinâmicas. Esses processos destacam a extensão da coordenação entre agentes públicos envolvida no programa, visto que várias instituições — e em alguns casos, níveis de governo — estão envolvidas em cada etapa.

Para identificar empresas de transformação, a equipe do PNTP e o Secretário do Trabalho promoveram o programa junto a associações empresariais e sindicatos. Os líderes sindicais geralmente viram o programa de maneira favorável, pois auxilia na resolução de conflitos, e os sindicatos costumam atuar como um nexo entre o PNTP e o setor privado, incentivando as empresas a se inscreverem. Para identificar empresas dinâmicas, o PNTP localizou anúncios de investimentos em todo o país e contatou empresas que haviam contratado funcionários recentemente. A coordenação entre agentes públicos também funcionou em vários níveis de governo: órgãos de produção e trabalho provinciais e municipais ajudaram a identificar empresas de transformação e empresas dinâmicas em suas respectivas jurisdições.

Durante o processo de aprovação no qual as empresas formularam suas estratégias de transformação ou expansão, o PNTP também forneceu uma combinação de alta qualidade de avaliação e assistência técnica, liderada pela Agência de Investimento e Promoção Comercial. Nove funcionários, a maioria com pós-graduação e vasta experiência empresarial, avaliavam a viabilidade dos projetos — incluindo as estratégias comerciais e financeiras e a qualidade das equipes de gestão — e propunham soluções concretas e personalizadas para melhorá-los, de forma a maximizar a probabilidade de sucesso e minimizar o risco de investir recursos públicos em projetos mal formulados. A Agência trabalhou frequentemente com o Instituto Nacional de Tecnologia Industrial (Inti), que prestou consultoria sobre os aspectos tecnológicos e de produção dos projetos. Muitos projetos foram modificados durante esse processo iterativo de avaliação e assistência: quando o comitê executivo do PNTP os aprovava, os projetos geralmente diferiam significativamente das propostas originais.

Outro processo importante são os operativos, organizados pela equipe do programa PNTP, com a participação da Administração Nacional de Seguridade Social (Anses) e das agências locais da Secretaria do Trabalho. Durante os operativos, a equipe do PNTP realiza reuniões com trabalhadores sujeitos a demissão, informando-os dos benefícios do programa e das oportunidades de treinamento profissional oferecidas por órgãos do governo. Esses operativos foram cruciais para reduzir o conflito associado ao enxugamento das empresas. Além disso, a equipe do PNTP reúne dados sobre cada trabalhador, incluindo histórico de empregos, ferramentas que o trabalhador usou no passado e se está disposto à realocação. Os perfis são incluídos em um conjunto de dados com milhares de casos. Após os operativos, uma unidade especial do PNTP analisa os dados e compartilha com as empresas dinâmicas os currículos que parecem se adequar às necessidades das empresas.

Desafios e oportunidades de melhoria

Durante seus primeiros anos de existência, o PNTP enfrentou vários desafios, alguns associados à concepção e à implementação do programa e outros ao contexto econômico em que o PNTP operava. O PNTP é um programa boutique de pequena escala. Para ter um impacto no nível agregado, precisaria ser significativamente ampliado. Dada a falta de escala e a relutância dos trabalhadores em se mudar, as empresas dinâmicas enfrentam dificuldades em encontrar trabalhadores que atendam às suas necessidades no banco de dados do PNTP, principalmente se poucas empresas de transformação estiverem localizadas nas proximidades, como ilustrou o caso da Terragene. Não está claro se aumentar os benefícios da realocação e divulgá-los amplamente seria suficiente para vencer esse desafio.

O PNTP também padece com a fragilidade dos seus esforços para reciclar trabalhadores demitidos. Isso contrasta com os programas que buscam objetivos semelhantes em outros países, como o programa de Assistência ao Ajuste Comercial dos EUA (TAA) (ver Capítulo 8), que dedica significativamente mais recursos para ajudar os trabalhadores a (re)construir suas habilidades. Embora a intenção original do PNTP fosse promover o treinamento vocacional para apoiar a realocação de trabalhadores, na prática o programa compartilha informações sobre um pequeno número de cursos de treinamento vocacional oferecidos por outros órgãos públicos. Isso é claramente insuficiente.

A falta de recursos para a transformação de habilidades afetou as empresas do PNTP. Por exemplo, a Maxion-Montich, fabricante de autopeças com sede em Córdoba, iniciou recentemente uma profunda transformação, passando da produção em pequena escala de grandes chassis para caminhões, à fabricação de chassis para picapes da Nissan em uma escala muito maior. Para fazer parte da cadeia global de valor da Nissan, era preciso que a Maxion-Montich adotasse novos padrões de qualidade e processos de produção just-in-time. Portanto, a empresa precisava de trabalhadores com novas habilidades. Precisava de técnicos com treinamento em soldagem altamente específico e pessoas treinadas em robótica para criar e implementar o projeto de automação da empresa. No entanto, após analisar 240 perfis enviados pela equipe do PNTP, seus executivos de recursos humanos concluíram que apenas seis tinham as habilidades necessárias para merecer uma entrevista. No fim, a empresa conseguiu contratar apenas dois trabalhadores do programa.

Outro problema que surgiu durante as visitas às empresas é que os benefícios ampliados do seguro-desemprego podem ser muito generosos. Embora os benefícios diminuam após quatro meses para incentivar os trabalhadores a voltar ao trabalho, algumas empresas dinâmicas relataram que, em múltiplas ocasiões, os trabalhadores não demonstraram interesse em ser contratados durante o período de seguro ampliado de seis meses.

Uma área que precisa ser aprimorada é a velocidade com que os benefícios financeiros são concedidos. O período entre a inscrição de uma empresa no PNTP e o desembolso de empréstimos diretos ou subsídios de crédito pode levar mais de seis meses, pois vários órgãos precisam aprová-los. Os atrasos impõem desafios particulares, dado o contexto macroeconômico volátil da Argentina. Por exemplo, a Tejidos Raquel, uma pequena empresa de tecelagem, procurava usar os benefícios financeiros do PNTP para comprar novas máquinas. No entanto, em um contexto marcado por uma desvalorização cambial súbita e acentuada, quando a empresa finalmente obteve o financiamento, não conseguiu mais comprar as máquinas de que precisava. De maneira mais geral, o contexto recessivo dificultou o planejamento de investimentos e a contratação de novos trabalhadores por parte das empresas dinâmicas, reduzindo a capacidade do programa de realocar trabalhadores.

A decisão de conceder crédito direto às empresas de transformação também trouxe desafios. Originalmente, o programa oferecia benefícios financeiros apenas na forma de subsídios de juros em empréstimos contraídos por empresas. Isso tinha a vantagem de que, além da análise da Agência de Investimentos, os bancos precisavam fazer seu próprio exame para avaliar os projetos de transformação e expansão. O fato de os bancos frequentemente não estarem dispostos a financiar empresas de transformação (que, por definição, são empresas problemáticas), levou à decisão de permitir que elas acessassem empréstimos diretos do Bice. Isso tem desvantagens, pois os benefícios financeiros se tornam mais arriscados e requerem consideravelmente mais recursos fiscais, em comparação com os subsídios de taxas de juros. Além disso, devido a aumentos acentuados nas taxas de juros, o benefício de crédito direto (a uma baixa taxa de juros pré-especificada) tornou-se muito mais generoso do que o subsídio de taxa de juros. Em meio a um severo ajuste fiscal, o governo suspendeu temporariamente todos os benefícios financeiros, reduzindo substancialmente o poder de fogo do programa. Será interessante ver se pelo menos os subsídios de taxas de juros serão restabelecidos quando as condições fiscais melhorarem.

Finalmente, desafios adicionais estão relacionados à volatilidade institucional, um problema que afeta o setor público argentino em geral, mas que foi particularmente grave nesse caso. O programa foi elaborado e implementado inicialmente em 2016 pela Secretaria de Transformação Produtiva do Ministério da Produção, após uma resolução conjunta com o Ministério do Trabalho. Dois anos depois, o ministro e o secretário foram substituídos e houve uma mudança significativa no organograma do ministério, que transferiu a responsabilidade pelo PNTP para a Secretaria de Integração Produtiva. Alguns membros importantes da equipe do PNTP foram deslocados para outras tarefas, afetando o acúmulo de capacidades e de expertise em políticas públicas. Ademais, o novo secretariado teve que se familiarizar rapidamente com o programa. O organograma revisado exigia uma resolução conjunta, que demorou para ser redigida e aprovada, atrasando procedimentos críticos do PNTP, inclusive a admissão de novas empresas. Após a aprovação, uma grande reformulação no poder executivo levou o Ministério da Produção a absorver o Ministério do Trabalho, impondo um estresse administrativo adicional. No início de 2019, o Secretário de Integração Produtiva foi nomeado Secretário de Emprego e levou consigo o PNTP (mas apenas parte da equipe).

Balanço e primeiros resultados

O PNTP da Argentina é uma PDP inovadora, que ajuda a realocar fatores de produção para empresas e setores com maior potencial competitivo. O programa foi lançado rapidamente, iniciando um processo de aprendizagem, descoberta e ajuste fino. Apresenta considerável coordenação entre agentes públicos e é o primeiro a reunir sob uma única janela várias ferramentas de política diferentes — tanto para empresas quanto para trabalhadores — que até recentemente eram fornecidas de maneira descoordenada.

A mitigação de conflitos tem sido um sucesso total. Ao oferecer um novo menu de opções para empresas e trabalhadores em setores em declínio, o PNTP evitou a escalada de conflitos trabalhistas que, muito provavelmente, teriam se acirrado na ausência dos benefícios do PNTP. Até a criação do programa, as empresas que precisavam reduzir suas folhas de pagamento tinham poucos recursos para iniciar processos de transformação que permitiriam evitar o pior cenário — encerrar suas operações e demitir todos os funcionários. Os benefícios ampliados de desemprego, juntamente com o apoio para ajudar os trabalhadores a encontrar um novo emprego, têm sido fundamentais nesse sentido. Esses benefícios também têm sido cruciais para conseguir a adesão dos sindicatos, às vezes desempenhando um papel de intermediador, explicando aos trabalhadores como o programa funciona, informando os empregadores da sua existência e incentivando-os a aderir.

Apesar de suas características positivas, o programa tem sido um sucesso apenas parcial. Para começar, é muito pequeno, cobrindo apenas 41 empresas de transformação e 48 empresas dinâmicas (em julho de 2018). Dos quase 1.500 trabalhadores demitidos, cerca de 600 foram reabsorvidos, um terço deles com subsídios de emprego em empresas dinâmicas. No futuro, será interessante acompanhar de perto o progresso para ver se os benefícios financeiros serão restabelecidos e se o programa finalmente aumentará em escala, assim que o país sair da atual recessão e das dificuldades fiscais. No contexto do recente acordo UE-Mercosul, um programa como esse pode ser ainda mais importante. Uma coisa é certa. Ao incentivar a realocação de trabalhadores para setores e empresas mais dinâmicos, em vez de mantê-los em setores não competitivos, o PNTP é uma opção muito melhor do que o seu antecessor, o Repro.

Rumo a uma nova visão das PDPs

Os países da região se envolveram intensamente em PDPs ao longo dos anos. Mas, tradicionalmente, concentraram-se em políticas que protegiam os produtores domésticos da concorrência, em resposta ao lobby do setor privado. Essas PDPs, baseadas principalmente em subsídios e proteção “setor-específicos”, contrariam o espírito da liberalização do comércio. Dada a visão deste relatório de que a liberalização (acompanhada de políticas complementares) é um intento que vale a pena, a questão relevante é a seguinte: que tipo de PDPs podem permitir que os países aproveitem ao máximo as oportunidades oferecidas pela globalização, ao mesmo tempo em que mitigam os custos?

No que se refere a aproveitar as oportunidades do mercado externo, os países se beneficiariam da criação de fóruns público-privados “setor-específicos” para identificar e resolver gargalos e ajudar as empresas a se tornarem mais produtivas. No centro dessas políticas estão os esforços para simplificar e otimizar regulamentações “setor-específicas”, fornecer bens públicos “setor-específicos” e resolver problemas de coordenação, não apenas no setor privado, mas também no setor público. As mesas ejecutivas peruanas, cujas versões similares já estão sendo adotadas em outros países, são um bom exemplo a seguir nesse sentido.

Mas, como deve estar claro neste relatório, a liberalização produz vencedores e perdedores. Então, a pergunta óbvia é: o que fazer em relação aos perdedores? Embora as PDPs defensivas sejam um componente importante de uma estratégia de liberalização, há uma maneira certa e uma errada de fazê-las. Subsídios que preservam o emprego em empresas e setores sem potencial competitivo não são o caminho a seguir. A chave é implementar políticas que facilitem a realocação de trabalhadores de empresas e setores não competitivos para empresas e setores com potencial competitivo.

Algumas dessas políticas, como o Programa de Assistência de Ajuste ao Comércio dos EUA e políticas para treinar categorias de trabalhadores que provavelmente serão deslocadas pela liberalização comercial, foram discutidas no Capítulo 8. Aqui, o contraste entre o Repro e o PNTP na Argentina ilustra tanto políticas defensivas mal concebidas como sensatas. Embora em meio a um contexto recessivo o sucesso do PNTP seja apenas parcial, o programa foi muito exitoso na mitigação de conflitos trabalhistas e menos exitoso em alcançar uma realocação significativa em números suficientemente grandes. Embora sua continuidade ainda esteja em jogo, é um bom exemplo de uma política que segue o princípio orientador chave das políticas defensivas: a realocação de trabalhadores.

[1]    Há algumas exceções, como a mesa de logística, que tratou de uma questão transversal específica, a saber, problemas de acesso ao porto de El Callao.

[2]    De fato, o setor de mineração pediu a flexibilização das regulamentações ambientais no contexto de sua mesa e foi rejeitado pela equipe central da mesa.

[3]    Ghezzi (2019) apresenta um bom exemplo de falta de coordenação relacionada ao setor da aquicultura. O setor é supervisionado por vários órgãos públicos, incluindo a Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil) e o Organismo Nacional de Sanidad Pesquera (Sanipes). Por considerações de segurança do trabalhador, a SUNAFIL exigiu o uso de calçados de segurança com biqueira de aço. Mas, por considerações de segurança alimentar, a Sanipes proibiu o uso de sapatos com biqueira de aço. Esses problemas de coordenação foram resolvidos na mesa da aquicultura, com o desenvolvimento de protocolos de intervenção conjuntos envolvendo essas e outras instituições públicas.

[4]    Ver a discussão de Sabel sobre “o feliz acidente das Mesas Ejecutivas” em seu prólogo do Ministério da Produção do Peru (2016).

[5]    A seleção de setores não era vista como “escolher vencedores”. Em vez disso, seus recursos limitados exigiam que a equipe fosse seletiva, trabalhando primeiro com alguns setores e passando sequencialmente para outros, à medida que os problemas eram resolvidos e a equipe ganhava experiência na gestão do programa.

[6]    Na “governança experimentalista” de Sabel e Zeitlin (2012), as tarefas que precisam ser realizadas para resolver um problema não são conhecidas ex-ante, mas sim descobertas durante a implementação. É no processo de implementação que a aprendizagem ocorre, os recursos são aprimorados e a formulação de políticas é adaptada. Da mesma forma, Andrews, Pritchett e Woolcock (2013) defendem a “adaptação iterativa orientada para problemas”, onde diferentes abordagens para resolver problemas específicos são tentadas iterativamente até que o problema seja resolvido, gerando um processo de avaliação e aprendizagem que é usado na próxima iteração e leva à adaptação de políticas. Nenhuma das abordagens envolve uma separação entre a etapa de formulação e a etapa de implementação de políticas.

[7]    Eles desempenham um papel mais importante nas mesas da Argentina, onde os sindicatos têm sido tradicionalmente muito mais fortes.

[8]    Como exemplo, a criação da Sanipes, a instituição sanitária de pesca e aquicultura, foi um resultado da mesa de aquicultura.

[9]    A mesa de florestas levou a projetos de investimentos em larga escala por empresas como a Reforestadora Inca (do grupo Dyer-Coriat, proprietários da Camposol), Campbell Global (um dos maiores fundos de reflorestamento do mundo), Bosques Amazônicos e Reforesta Perú.

[10]   O seguro-desemprego ampliado não deve exceder 50% do salário anterior. Atualmente, o seguro-desemprego padrão é de aproximadamente 36% do salário mínimo.

[11]   As empresas dinâmicas não podem demitir outros trabalhadores para absorver trabalhadores do PNTP. Se os trabalhadores absorvidos não corresponderem às expectativas, as empresas dinâmicas podem substituí-los por outros do mesmo grupo ou perder os benefícios correspondentes.

[12]   As empresas dinâmicas recebem subsídios de taxas de juros para empréstimos de até AR$ 1 milhão (cerca de US$ 25 mil) por funcionário absorvido.

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Mercados agroalimentares modernos: um terreno fértil para a cooperação público-privada

O comércio exterior leva à especialização. E é precisamente a especialização que permite aos países fazer o que fazem de melhor e obter ganhos com o comércio. Para alguns países, as vantagens comparativas estão em setores intensivos em recursos naturais, como agricultura ou mineração. Nesses países, a liberalização comercial pode levar a um declínio na participação da indústria no PIB. Na região, isso muitas vezes suscitou preocupação. Mas deveria?

Historicamente, acreditava-se que o caminho mais rápido para o desenvolvimento passava pela industrialização. O desenvolvimento ocorreu por meio da transformação estrutural — isto é, transferindo trabalhadores de setores de baixa produtividade (principalmente a agricultura tradicional) para setores de alta produtividade (particularmente a indústria moderna), gerando aumentos substanciais na produtividade de toda a economia.

O setor manufatureiro era considerado desejável por suas características singulares. É produtivo, e sua produtividade pode ser prontamente multiplicada. Utiliza mão de obra não qualificada, que é abundante nos países em desenvolvimento. Seus produtos são exportáveis e, portanto, não é limitado pelo tamanho do mercado interno. E, o que é crucial, diferentemente da agricultura tradicional, a manufatura gerava “capacidades” que permitiam aos países produzir bens cada vez mais sofisticados em uma ampla variedade de indústrias.

A experiência recente, no entanto, sugere que, exceto em alguns países asiáticos, a transformação estrutural baseada na manufatura pode ser coisa do passado. De fato, à medida que os países se desenvolvem, a participação da manufatura no PIB e no emprego atinge picos em níveis mais baixos e em uma menor renda per capita (Rodrik, 2016). Esse processo de desindustrialização prematura, discutido no Capítulo 3, indica que as oportunidades de industrialização estão se esgotando mais cedo nos países em desenvolvimento. Estratégias de desenvolvimento baseadas prioritariamente em manufaturas não parecem mais ser viáveis.

Além disso, a manufatura está se tornando menos singular. De um lado, cadeias globais de valor e desintegração vertical da produção podem reduzir as oportunidades de aquisição de capacidades em países de industrialização tardia, os quais tendem a se especializar em segmentos de manufatura que exigem tarefas repetitivas (Sabel, 2017). Do outro lado, as características historicamente atribuídas à manufatura tornaram-se cada vez mais comuns em outros setores.

Poucos setores passaram por uma transformação mais drástica do que a agricultura — da adoção de tecnologias a mudanças na organização da produção. Genética avançada, agricultura de precisão e o uso de sensores e big data sugerem que, na fronteira, a agricultura se tornou uma indústria de tecnologia. De fato, como mostra a Figura 10.1, durante o último meio século, o crescimento da produtividade do trabalho na agricultura ultrapassou o de qualquer outro setor, incluindo o manufatureiro, particularmente na América Latina.

Além disso, uma grande variedade de produtos não enfrenta mais a historicamente baixa elasticidade de renda que tornou o setor pouco atraente. Conforme postulado pela Lei de Bennett, à medida que as pessoas se tornam mais ricas e diversificam suas dietas, produtos como frutas, verduras, carnes e grãos de ração passam a enfrentar demandas dinâmicas.[1] Especializar-se nesses produtos, quando os países têm vantagens comparativas, está se tornando cada vez mais atraente.[2]

No entanto, o sucesso na agricultura moderna está longe de ser automático. Compradores cada vez mais sofisticados exigem produtos alimentícios de alta qualidade, que requerem novas capacidades tanto no nível de empresa como no de país. Este capítulo discute várias transformações importantes nos mercados mundiais de alimentos e as estratégias que empresas e governos podem adotar para obter sucesso nesse ambiente em mutação. Dois estudos de caso — sobre frutas e legumes no Peru e carne suína no México — mostram como empresas e governos podem trabalhar juntos para obter sucesso.

Figura 10.1  Taxa média anual de crescimento da produtividade do trabalho, 1971–2014

Fonte: Equipe do BID com base em Ahumada e Navajas (2019), usando a base de dados do GGDC de 10 setores.
Nota: A figura mostra a média simples da produtividade do trabalho entre os países. A amostra mundial exclui países da África Subsaariana, que fazem parte do banco de dados do GGDC, mas foram excluídos na atualização por Ahumada e Navajas (2019).

Definindo a agricultura moderna

Pode-se pensar na agricultura como um continuum entre dois extremos. Em um extremo está a agricultura de subsistência/tradicional: propriedades agrícolas de baixa produtividade empregando técnicas simples de produção e material genético tradicional, com elos fracos com os mercados. No outro extremo estão as propriedades agrícolas que utilizam métodos avançados de produção: equipamentos modernos, material genético aprimorado, elos efetivos com cadeias de valor internacionais e um bom entendimento dos mercados de demanda. Entre os extremos há um continuum de produtores com capacidades variadas. Produtores que podem satisfazer certos padrões (de segurança alimentar, das propriedades físicas, ambientais e de regulamentações trabalhistas) e se inserir em cadeias formais de valor, são considerados parte da agricultura moderna.

Com relação às propriedades agrícolas mais avançadas, a revista The Economist (junho de 2016) colocou de maneira apropriada: “As propriedades agrícolas estão se tornando fábricas: operações rigidamente controladas para produzir produtos confiáveis, imunes tanto quanto possível aos caprichos da natureza.” As propriedades agrícolas mais modernas de fato estão se tornando fábricas. Por meio de imagens de satélite e sensores, otimizam a quantidade de água, fertilizantes e pesticidas necessários em cada pixel de terra, em cada momento, para maximizar a produtividade, como nos processos de produção just in time.

Mas a agricultura moderna não termina na propriedade agrícola. Ela requer uma rede complexa de ligações para trás, para a frente e laterais com agentes e instituições econômicas especializadas, que permitam aos produtores competir em mercados nacionais ou internacionais e responder às demandas em constante mudança.

Os sistemas agrícolas modernos abrangem cinco elementos: (i) a produção agrícola em si, que ocorre na propriedade agrícola; (ii) a cadeia de valor dos insumos que liga os produtores às empresas de agroquímicos, equipamentos agrícolas, sementes e biotecnologia, bem como aos mercados de terra e mão de obra; (iii) a cadeia de valor da produção (processadores, exportadores, atacadistas, supermercados); (iv) serviços laterais (serviços financeiros, transporte, logística, tecnologia da informação); (v) bens públicos (pesquisa e extensão, serviços sanitários e fitossanitários, infraestrutura, uso da terra e normas trabalhistas) (ver Figura 10.2). A produção moderna requer práticas modernas em todos os cinco elementos.

Na cadeia de fornecimento de insumos, o desenvolvimento de sensores, imagens de satélite, ferramentas de análise de dados e máquinas agrícolas assistidas por GPS permitiram a revolução da agricultura de precisão. Os avanços na biotecnologia resultaram em material genético aprimorado, com a produção de plantas e animais de melhor qualidade, mais resistentes a doenças, e a geração de características de produtos exigidas pelos consumidores. Ferramentas de edição de genoma como o CRISPR prometem revolucionar ainda mais o setor.

Na cadeia de valor da produção, as instalações de processamento tornaram-se cada vez mais sofisticadas, com configurações otimizadas e máquinas de triagem alimentadas por algoritmos de inteligência artificial, permitindo a diferenciação de produtos para diferentes mercados. A logística moderna, por sua vez, ajuda a manter os produtos em condições ideais durante o transporte e a colocá-los de forma confiável nos mercados-alvo, com o prazo de validade necessário.

Figura 10.2  Sistemas agroalimentares

Fonte: Elaboração própria.

A integração a cadeias de valor modernas requer o apoio de bens públicos importantes, como infraestrutura apropriada e instituições fitossanitárias. O boom na produção de frutas e legumes no Peru não teria sido possível sem grandes projetos públicos de irrigação, que permitiram aos agricultores produzir no que era, essencialmente, um deserto. Igualmente importante foi o apoio capaz, no país e no exterior, da agência fitossanitária do Peru. A Senasa trabalhou com produtores locais para mitigar problemas fitossanitários e ajudou a abrir mercados de exportação para uma variedade de produtos peruanos.

Mercados-alvo e sua transformação

Nessa era de mercados agrícolas em rápida transformação, ser competitivo em termos de custo não é mais suficiente. Os exportadores devem poder customizar seu produto de acordo com as demandas específicas dos mercados-alvo em termos de qualidade, segurança, tempo, características e conformidade com padrões públicos e privados. Esta seção discute dez transformações-chave relevantes para estratégias regionais para competitividade customizada, bem como suas implicações para diferentes mercados de produtos.[3] A próxima seção aborda estratégias — para empresas e governos — de resposta a esses mercados em mutação.

Primeiro, os mercados urbanos de alimentos nos países em desenvolvimento estão crescendo rapidamente — tendo se multiplicado por seis ao longo de três décadas na África (Haggblade, 2011) e por 10 no Sudeste Asiático (Reardon e Timmer, 2014) — devido à rápida urbanização e ao aumento da renda urbana (Guiné e Ilhas, 2011; Pnud, 2014). A urbanização torna os mercados-alvo mais acessíveis aos exportadores, pois a aglomeração reduz os custos de transação. Também promove a diferenciação.

Segundo, as dietas estão mudando rapidamente nos mercados emergentes. O aumento da renda, aliado à Lei de Bennett, estimula a demanda por outros alimentos além de grãos, tais como carnes, peixes, frutas, legumes e laticínios (Reardon et al., 2019). Além disso, o ingresso da mulher na força de trabalho aumenta a demanda por alimentos processados (Reardon et al., 2014).

Terceiro, os mercados de alimentos da região nos Estados Unidos e na Europa Ocidental sofreram profundas transformações ao longo do tempo. A liberalização comercial, a ascensão de supermercados e avanços no transporte a frio transformaram as vendas de frutas e legumes no mercado dos EUA, há muito dominadas pelo comércio de commodities de bananas e abacaxis, em uma ampla variedade de frutas e legumes fora de época. A participação das importações nas vendas de frutas frescas nos EUA aumentou de 23% em 1975 para 53% em 2016, com 90% provenientes da América Latina. A participação de importações de legumes aumentou de 6% para 31% (USDA, 2018 e 2019).

Quarto, os mercados de alimentos emergentes/em desenvolvimento estão passando por transformações ainda mais rápidas, de mercados tradicionais de alimentos — fragmentados, concentrados em grãos, dominados por pequenos varejistas e processadores — para um estágio de transição caracterizado pela urbanização, por cadeias de suprimentos mais longas, diversificação da dieta, varejistas e atacadistas maiores e o surgimento de padrões públicos.

Alguns mercados estão chegando ou já chegaram a um estágio moderno — dominado por grandes processadores, supermercados e atacadistas, e pelo aumento de produtos diferenciados e padrões do setor privado. Uma classe média rapidamente emergente de um bilhão de consumidores está começando a exigir diferenciação, qualidade, segurança e outros atributos de produtos anteriormente associados a consumidores em países de alta renda.

Quinto, o centro de gravidade da demanda mundial por alimentos mudou. Hoje, as importações asiáticas/africanas de alimentos excedem as dos Estados Unidos/Europa Ocidental em 25%, e em uma década mais ou menos, serão o dobro.

Sexto, a concorrência de fornecedores de mercados emergentes está aumentando drasticamente (Awokuse e Reardon, 2018). Produtos que antes eram considerados exportações garantidas da América Latina, hoje são produzidos para exportação e consumo doméstico em muitos países de mercados emergentes. Enquanto o Chile, a Costa Rica e o México dominaram as exportações de frutas e legumes fora de época para os Estados Unidos e a Europa, agora novos exportadores como a China entraram no mercado fora de época. Um novato bem-sucedido é o Peru, cujo desenvolvimento como exportador de produtos de horticultura será discutido abaixo.

Sétimo, grandes varejistas e processadores de alimentos ascenderam rapidamente e agora dominam os mercados modernos de alimentos. Com eles vêm os padrões privados e a certificação desses padrões por terceiros. Tanto os padrões quanto as certificações — inclusive orgânicas — se traduzem em necessidades de investimento ao longo da cadeia de fornecimento (Reardon et al., 1999). Atender aos padrões públicos é necessário, mas geralmente está longe de ser suficiente para participar de um mercado.

Oitavo, produtos diferenciados ganharam destaque. Os mercados agrícolas são caracterizados por um ciclo de produtos. Novos produtos são normalmente introduzidos nos mercados locais como produtos de nicho. À medida que sua produção aumenta e eles se tornam commodities, os preços são empurrados para baixo. À medida que a lucratividade diminui, a concorrência impulsiona a inovação para criar produtos diferenciados em relação à base de commodities. As inovações podem estar relacionadas com o tempo (fora de época) ou características de qualidade como variedade, cor, sabor ou tamanho. A difusão da inovação leva novamente à comoditização.[4]

Nono, os sistemas agroalimentares modernos exigem muito mais do que apenas alimentos. Exigem insumos, como sementes certificadas e equipamentos agrícolas, e serviços como logística, análise de dados agrícolas ou serviços de consultoria. Tradicionalmente, esses mercados agrícolas “extra-alimentares” eram dominados por países desenvolvidos como Estados Unidos, Canadá, Países Baixos e Israel. Ao desenvolver seus próprios sistemas agrícolas robustos, esses países construíram capacidades tecnológicas em insumos e serviços essenciais (genética nos Estados Unidos, tecnologia de efeito estufa no Canadá, logística na Holanda, irrigação por gotejamento em Israel) e tornaram-se as fontes principais dessas tecnologias avançadas em todo o mundo.

No entanto, a América Latina está madura para explorar algumas dessas oportunidades de mercado e, de fato, já está fazendo avanços. Por exemplo, a Inta, na Argentina, desenvolveu novas variedades de arroz comercializadas em todo o mundo e foi pioneira no uso de sacos de silagem para o armazenamento de grãos.

Décimo, a geografia do investimento estrangeiro direto (IED) está mudando. Nos tempos coloniais, empresas europeias e posteriormente dos EUA investiam pesadamente na agricultura em mercados emergentes. Mas a última rodada de globalização do IED desde a década de 2000 apresenta empresas de mercados emergentes que fazem IED em outros países em desenvolvimento e até em países desenvolvidos (Awokuse e Reardon, 2018). Exemplos incluem a Los Grobo, da Argentina, que está estabelecendo seu modelo de produção de soja no Brasil, Paraguai e Uruguai; a compra pela Camposol do Peru de terras para produzir tangerinas no Uruguai e abacates na Colômbia; e a aquisição pela JBS do Brasil de instalações de produção de carne nos Estados Unidos. Qualquer que seja a lógica desses investimentos — suprir o mercado do país anfitrião por meio de vendas domésticas em vez de exportações, aproveitar as capacidades tecnológicas adquiridas ou estender as janelas temporais de produção para certos produtos — espera-se que essas oportunidades continuem a crescer rapidamente.

A América Latina também está se beneficiando de novas ondas de influxos de IED, muitas vezes na forma de joint ventures. Por exemplo, em 2015, a Mission Produce investiu na maior fábrica de embalagens de abacate do Peru como uma joint venture com investidores locais. Da mesma forma, a Limoneira, empresa de cítricos da Califórnia, estabeleceu recentemente uma joint venture com um produtor argentino de limões sicilianos, aproveitando a abertura do mercado dos Estados Unidos aos limões argentinos. Essas parcerias aumentam o acesso a mercados estrangeiros.

Um novo menu para um novo mundo

Nem todos os produtos alimentícios são tão promissores. Impulsionada pelo aumento da renda, pela urbanização e por mudanças correspondentes na dieta, a demanda por alguns produtos vem crescendo mais rapidamente do que para outros (Figura 10.3).

Figura 10.3  Crescimento da demanda mundial, produtos selecionados

Fonte: FAOSTAT.

O trigo experimentou um crescimento lento devido à Lei de Bennett e ao aumento da produção em países consumidores, como a Índia. Embora o milho seja usado principalmente para alimentação animal, o aumento do consumo de carne nos mercados emergentes não levou a aumentos correspondentes nas exportações, já que os países asiáticos substituíram o arroz pela produção intensiva de milho.[5] Por outro lado, o cultivo de soja é extensivo e, portanto, China, Japão e Europa não têm produção própria. Assim, as exportações de soja, principalmente para a China para alimentação animal, aumentaram quatro vezes. Argentina, Paraguai e especialmente Brasil conquistaram uma participação crescente nesse mercado, anteriormente dominado pelos Estados Unidos.

As exportações de frutas e legumes cresceram quatro vezes, conforme o esperado com base na Lei de Bennet, mas o mercado tornou-se cada vez mais competitivo. A participação da América Latina vem diminuindo à medida que surgem outros fornecedores de mercados emergentes. Ainda assim, o setor oferece amplas oportunidades de crescimento e diferenciação nas exportações, como o estudo de caso peruano mostra claramente.

O mercado de exportação de aves é o mais dinâmico. O frango é barato, tem um sabor neutro e é cada vez mais vendido pelos supermercados a granel, a preços baixos. O Brasil se tornou o principal exportador, superando por pouco os Estados Unidos. A carne suína, favorita no leste e sudeste da Ásia (ver estudo de caso), também se expandiu rapidamente. As exportações de laticínios cresceram lentamente porque o leite é volumoso e seu transporte é caro, e o leite em pó importado, um produto popular no passado, está sendo superado por laticínios locais em grandes consumidores como a Índia e a China.

Estratégias de competitividade customizada

Para serem competitivas, as empresas precisam customizar seu produto e sua cadeia de fornecimento de acordo com as demandas específicas dos mercados-alvo. Os governos, por sua vez, precisam personalizar suas próprias estratégias para apoiar as empresas. Para a competitividade customizada, empresas e governos necessitam de estratégias de inovação e sua implementação (Zilberman, Lu e Reardon, 2019).

Estratégias para a inovação

As empresas privadas precisam descobrir ou criar inovações para mercados-alvo. Isso pode envolver produtos existentes, como as uvas chilenas para o mercado de inverno dos EUA na década de 1980, novos produtos de nicho, como o kiwi verde da Nova Zelândia, ou produtos diferenciados, como o kiwi dourado. As inovações também podem reduzir o custo dos produtos existentes. Um exemplo são os contêineres que permitem a remessa de mirtilo por via marítima em vez de por via aérea. Assim, a inovação não precisa estar no próprio produto, podendo envolver qualquer segmento da cadeia de fornecimento. Para inovar, as empresas devem: (i) mapear os mercados em busca de oportunidades de inovação; (ii) investir em P&D; e (iii) testar produtos com consumidores em mercados-alvo.

Os governos também geram inovações ou apoiam empresas inovadoras: (i) financiando pesquisas básicas; (ii) apoiando instituições públicas de P&D como a Embrapa do Brasil ou a Inta da Argentina, bem como instituições como a HortResearch na Nova Zelândia ou a Fundación Chile, que introduzem novos produtos e trabalham com o setor privado para comercializá-los[6]; (iii) financiando programas de incubadoras de inovação e de agtechs; (iv) ajudando as empresas a mapear o mercado externo em busca de demandas latentes, como fazem a Rede Global de Informações Agrícolas do USDA e os escritórios de adidos agrícolas em muitos países.

Estratégias para a implementação

Competitividade customizada implica escolher a tecnologia e a escala para fornecer produtos sob medida em relação aos requisitos do comprador, e a um custo adequado à posição do produto no ciclo de produção. Embora a competitividade de custos predomine em commodities básicas, para produtos diferenciados as empresas devem cumprir requisitos que vão além do custo, tais como qualidade, variedade, segurança, ocasião e impacto ambiental, especialmente no caso de produtos perecíveis. Os governos dos mercados-alvo impõem padrões públicos fitossanitários e de segurança alimentar; grandes varejistas, atacadistas, e processadores impõem padrões privados ainda mais rigorosos e exigem qualidade, consistência e escala nas transações. A empresa inovadora precisa fazer investimentos para atender a esses padrões.

No entanto, empresas inovadoras também precisam que seus fornecedores atendam aos padrões. Os exportadores podem precisar firmar contratos de fornecimento para induzir os agricultores que os abastecem a se aprimorar e permitir que acessem mercados de crédito e insumos (Key e Runsten, 1999; Austin, 1981). Os exportadores de manga peruanos fazem isso para seus pequenos fornecedores agrícolas, dada a necessidade de exportar de agricultores com a certificação GLOBALGAP (Lemeilleur, 2013).

Além disso, empresas inovadoras exigem que as empresas de serviços a jusante e laterais façam os investimentos indispensáveis para atender às exigências do mercado. Por exemplo, os exportadores de bagas no Chile — como a Hortifrut — precisam que empresas de logística a jusante — como transportadores aéreos — façam os investimentos necessários para manter as frutas na temperatura certa e monitoradas durante o transporte.

À medida que os mercados-alvo e produtos evoluem e novas práticas comerciais se desenvolvem, as empresas devem permanecer flexíveis e adaptáveis. As exigências do mercado mudam. Os compradores podem, repentinamente, exigir produtos mais seguros ou frutos sem sementes, ou podem precisar que as empresas forneçam uma cesta de produtos afins ou os mesmos produtos durante janelas temporais mais amplas, para “permanecer na lista.”[7]

Os governos podem apoiar as empresas de várias maneiras. Primeiro, produtos perecíveis exigem instituições adequadas de monitoramento fitossanitário e saúde animal — condição mínima para que os exportadores alcancem seus mercados. Segundo, os governos precisam desenvolver as infraestruturas físicas (hard) e institucionais (soft) necessárias — projetos de irrigação, estradas, portos e procedimentos alfandegários adequados — que afetam os custos de produção e transação. Terceiro, os governos podem facilitar acesso amplo a mercados por meio de acordos comerciais que complementam as ações de instituições fitossanitárias e de saúde animal, que são fundamentais para o acesso a mercados específicos para produtos específicos. A importância desses fatores é ilustrada nos estudos de caso apresentados a seguir.

Os governos dos países mais bem-sucedidos vão além do fornecimento desses bens públicos básicos. Alguns definem padrões públicos similares aos padrões privados dos principais compradores, para alavancar a prontidão das empresas no cumprimento de padrões exigentes em mercados-alvo. Um exemplo é a exigência do México de que os exportadores de carne usem matadouros com certificação TIF (Tipo Inspección Federal). Outros países, como Chile ou México, reduzem os custos de transação das empresas financiando missões comerciais, feiras comerciais e sistemas de informações sobre mercados externos. Alguns atraíram IED para melhorar a capacidade de inovação e exportação.

As inovações e a conformidade com os padrões necessários para a competitividade customizada exigem ações complementares em diferentes segmentos da cadeia de fornecimento. Há problemas óbvios de coordenação, já que muitas ações e investimentos devem ser simultâneos. Os governos podem ajudar a resolver esses problemas de coordenação, bem como a identificar e entregar os bens públicos de apoio necessários para que as empresas tenham êxito. Alguns países criaram fóruns de coordenação público-privada para lidar com esses problemas e aproveitar ao máximo as oportunidades de mercado. As mesas ejecutivas no Peru são um excelente exemplo (ver Capítulo 9 e Ghezzi, 2017).

Histórias de sucesso caseiras

Esta seção discute dois casos de integração bem-sucedidos na agricultura moderna e destaca alguns dos principais bens públicos necessários para facilitar esses processos.

Frutas e legumes no Peru

As exportações agrícolas peruanas aumentaram drasticamente nos últimos 25 anos — de menos de US$ 200 milhões no início dos anos 1990 para US$ 5 bilhões hoje (Figura 10.4) — passando de 3% para 12% das exportações totais do país.

O boom começou com o aspargo no início dos anos 1990 (em 2003, o Peru havia se tornado o maior exportador mundial), mas rapidamente se diversificou para uvas e depois outras frutas e legumes, incluindo manga, abacate e quinoa (Figura 10.5). Mais recentemente, o mirtilo se tornou o produto mais dinâmico, com as exportações aumentando de praticamente zero em 2013 para aproximadamente US$ 350 milhões em 2017, com expectativa de crescimento contínuo.[8]

O boom não ocorre na agricultura peruana como um todo, mas na agricultura peruana moderna nas regiões litorâneas. A agricultura tradicional das regiões andinas, em todos os sentidos um setor totalmente diferente, teve uma participação desprezível no boom.

Do ponto de vista do desenvolvimento, há duas características interessantes das agroexportações peruanas: são intensivas em mão de obra e altamente produtivas. Os mirtilos, por exemplo, são extraídos um a um e exigem mil trabalhadores por mil hectares, enquanto uma área similar da produção moderna de soja no Brasil requer apenas 17 trabalhadores.[9] Em termos agregados, o setor gerou entre 250 mil e 300 mil empregos diretos e é a principal fonte de emprego formal nas províncias de Ica e Trujillo, que atingiram desemprego zero.

Figura 10.4  Peru: Exportações agrícolas não tradicionais, 1970–2017

Fonte: Equipe do BID com base em dados do BCRP.

Figura 10.5  Principais exportações agrícolas do Peru, 2017

Fonte: Equipe do BID com base em dados do portal Sunat-Aduanas.

Em termos de produtividade, as empresas mais eficientes operam na fronteira e se comparam favoravelmente a empresas similares em outros países, com altos níveis de sofisticação em toda a cadeia de valor. Isso inclui investimentos em P&D para identificar as variedades que melhor se adaptam às condições locais, a clonagem de mudas, práticas sofisticadas de manejo no campo — plantios densos, fornecimento otimizado de nutrientes hídricos e pesticidas — e manejo e logística pós-colheita necessários para colocar produtos de alta qualidade com vida útil longa em mercados-alvo exigentes.

Condições naturais excepcionais favoreceram a decolagem das exportações agrícolas peruanas. Uma clara vantagem é que o Peru pode produzir durante a entressafra do hemisfério norte, resultando em preços altos. As condições climáticas no litoral — muito sol, o efeito de resfriamento da corrente de Humboldt, a ausência de secas, chuvas de granizo e chuvas torrenciais — também são importantes.

Mas condições naturais favoráveis sempre existiram. Outros fatores desencadearam o boom, a começar pela cooperação internacional. No início dos anos 1990, a Usaid financiou visitas aos Estados Unidos para permitir à Associação de Produtores de Ica identificar potenciais produtos de exportação para a entressafra dos EUA. O aspargo foi o escolhido, iniciando o boom. Posteriormente, a região de Ica desenvolveu um pro- jeto piloto de aspargo de 500 hectares e uma instalação de embalagem, reduzindo os riscos para os pioneiros. A Universidade da Califórnia em Davis desenvolveu uma nova variedade da planta, adaptada às condições de Ica. A Usaid prestou assistência nas fases de pré-colheita, embalagem e distribuição.[10]

Mas políticas públicas importantes também desempenharam um papel. Uma delas foi a introdução, em 2000, de um regime de mercado de trabalho específico para a agricultura, que permitia contratos flexíveis adequados à natureza das atividades agrícolas que exigem mais mão de obra durante os períodos de colheita.[11]

Outra mudança normativa importante envolveu regulamentos de uso da terra. A reforma agrária de 1969 impôs restrições importantes de tamanho (150 hectares por propriedade agrícola). Esse teto foi aumentado em 1988 e eliminado em 1995. Para os agricultores mais produtivos, a posse da terra é bem superior aos limites anteriores, já que o setor tem importantes economias de escala. A Camposol, maior exportadora, começou em 1997 com a aquisição de 4.900 hectares no projeto de irrigação de Chavimochic e 2.900 no Vale de Piura.

Isso leva ao papel dos projetos de irrigação. Quase todas as exportações agrícolas peruanas são cultivadas ao longo da costa, em terras anteriormente desérticas. Já em 2017, aproximadamente 250 mil hectares eram dedicados à agricultura moderna nessas regiões costeiras, principalmente como resultado de projetos de irrigação cruciais desenvolvidos desde o início dos anos 1980 (Vazquez, 2015).

Outro fator foi a criação em 1992 e o subsequente fortalecimento da autoridade fitossanitária pública (Senasa), que desempenhou um papel fundamental em dois níveis: doméstico, trabalhando com produtores locais para reduzir problemas fitossanitários agrícolas; e internacional, em negociações com suas contrapartes nos países importadores, abrindo novos mercados para as exportações peruanas. Desde a sua criação, o Senasa introduziu 157 produtos agrícolas em mais de 20 países.[12] Complementando o papel do Senasa, uma grande rede de tratados de livre comércio (TLCs) permite que produtos autorizados entrem em vários países importadores com tarifa zero. Novos mercados de exportação compensam o potencial impacto negativo que o aumento da oferta (devido ao aumento de produtividade e à incorporação de novas terras) poderia ter nos preços das exportações.

Para que o boom agroexportador continue, há três caminhos óbvios: abrir mais mercados e melhorar o acesso a mercados para produtos que o Peru já exporta; (ii) encontrar novos produtos ou gerar variedades diferenciadas; e (iii) tornar-se um país exportador durante todo o ano.

O primeiro caminho é o mais fácil, mas, na medida em que a maioria dos mercados dos produtos mais relevantes já está aberta, os ganhos potenciais são limitados. Encontrar novos “mirtilos” (a mais recente descoberta de exportação do Peru) é mais complexo. Uma alternativa é desenvolver novas variedades diferenciadas a partir de produtos de exportação existentes. Isso ainda não aconteceu. Praticamente todos os esforços domésticos de inovação agrícola foram dedicados à adaptação de variedades desenvolvidas no hemisfério norte. O próximo passo natural seria iniciar a engenharia de novas variedades locais.

Mas, para que as exportações do Peru aumentem várias vezes, é possível que o país precise se tornar um exportador durante todo o ano, em vez de um exportador de janelas de oportunidade. Obviamente, faz sentido priorizar as exportações durante a entressafra, dados os preços muito mais altos. E, de fato, a “janela” se tornou mais ampla. Mas o Peru precisa estar preparado para a inevitável fase de comoditização. No momento, não está. Serão necessários investimentos consideráveis para o país obter ganhos de produtividade e se tornar competitivo durante a alta estação no hemisfério norte. Os custos de logística são uma desvantagem.

Para expandir janelas, reduzir custos, descobrir novos produtos de exportação e desenvolver novas variedades será preciso redobrar esforços na inovação agrícola. Os esforços de inovação até o momento se limitaram a tentativas isoladas. Cada empresa desenvolve o que é lucrativo para si, mas não internaliza os benefícios para o resto. Como resultado, muito pouco é investido em inovação. Os investimentos realizados têm horizontes muito curtos.[13] Superar essa situação exigirá um maior envolvimento do Estado, incluindo a reformulação do Inia, cujo papel no boom agroexportador do Peru tem sido nulo, contrastando nitidamente com o papel crucial desempenhado por outras instituições de pesquisa na região, tais como a Embrapa no Brasil e o Inta na Argentina.

Por fim, o boom de frutas e legumes no Peru certamente gerou capacidades locais significativas, mas poucas capacidades exportáveis além do setor de alimentos. Não houve desenvolvimento de máquinas agrícolas, de serviços comerciais intensivos em conhecimento ou de um próspero ecossistema de empresas inovadoras que colaborem entre si. Desenvolver esses elementos também pode exigir esforços de políticas públicas para maximizar o potencial em toda a cadeia de valor.

Exportações de carne suína do México para o Japão

De acordo com a Lei de Bennett, a demanda mundial por carne suína é alta. O volume de exportações cresceu seis vezes entre 1980 e 2013. Poucos produtos agropecuários alcançaram esse crescimento. Além disso, para poucos outros produtos a metáfora “fazenda como fábrica” é mais apropriada. Os produtores de carne suína mais sofisticados são operações em larga escala, verticalmente integradas e tecnologicamente avançadas, que adquirem novas capacidades e buscam melhoria contínua em toda a cadeia de valor.

Há muito tempo o Japão é o maior importador de carne suína do mundo, e nenhum país da América Latina teve mais sucesso em suprir esse mercado exigente do que o México. Em 2018, as exportações mexicanas de carne suína totalizaram US$ 562 milhões, com 77% indo para o Japão. O boom foi possível graças a uma combinação complementar de esforços públicos e privados.

Dois bens públicos foram fundamentais nessa história: (i) a negociação do Acordo de Associação Econômica México-Japão (AAEMJ), que entrou em vigor em 2005; e (ii) a criação de uma instituição sanitária e fitossanitária eficiente (Senasica), que foi capaz de resolver problemas sanitários e negociar a suspensão de sanções contra produtos agrícolas mexicanos.

O AAEMJ

Os esforços do setor para ganhar o Japão começaram em 1993, quando um estudo de mercado realizado pelos produtores da Sonora revelou um potencial de exportação substancial. As exportações cresceram substancialmente nos oito anos seguintes, atingindo o pico em 2001. As exportações estagnaram quando outros países começaram a promover a carne suína de forma agressiva, até que o AAEMJ deu novo impulso à exportação em 2005.

Com o AAEMJ, o Japão concedeu acesso preferencial por meio de cotas para produtos sensíveis de grande interesse para o México, incluindo a carne suína. Talvez mais importante seja o fato de que o acordo criou uma maneira ordenada de lidar com questões sanitárias e fitossanitárias no nível bilateral, permitindo que todos os estados do México sequencialmente obtivessem acesso ao mercado japonês de carne suína.

O Japão tem políticas generosas para apoiar os agricultores, e a produção de carne suína não é exceção. As importações de carne suína estão sujeitas a tarifas de 4,3%, mas enfrentam um complexo sistema de preços de venda que impõe um preço mínimo às remessas de carne suína. Se os preços de importação estiverem abaixo de um limite crítico (atualmente 524 ienes/kg), o Japão aplica uma tarifa variável de até 482 ienes/kg, que diminui à medida que os preços de importação aumentam. Esse sistema de preços, e não a tarifa, é a principal barreira ao comércio. Os importadores driblam essas restrições combinando cortes com preços mais baixos e mais altos na mesma remessa para atingir o limite. Assim, o sistema de preços afeta o mix de cortes importados em favor de cortes de maior valor.

Com o AAEMJ, o México recebeu cotas — que passaram de 38 mil toneladas em 2005 para mais de 90 mil atualmente — sujeitas a níveis tarifários reduzidos (2,2% em vez de 4,3%), mas o acordo não alterou o sistema de preços.[14] O elemento crucial do AAEMJ está relacionado com questões sanitárias e fitossanitárias (SPS, nas sigla em inglês). Em particular, o AAEMJ criou o Subcomitê de Medidas Sanitárias e Fitossanitárias como um fórum bilateral para discutir a implementação das medidas de SPS, com o objetivo de promover a transparência em sua aplicação e facilitar o comércio.

O Senasica

O Senasica é a autoridade nacional responsável pela segurança alimentar e pelos aspectos sanitários da produção agrícola, com um orçamento anual de US$ 30 milhões apenas para serviços de saúde animal. Além de participar de negociações comerciais internacionais, as atividades do Senasica relacionadas com a saúde animal incluem: (i) operação de uma rede de laboratórios especializados; (ii) controle de qualidade de importações agrícolas e de alimentos e certificação de qualidade das exportações de acordo com os requisitos do país importador; (iii) gestão de campanhas nacionais para erradicar doenças animais; (iv) operação de um sistema de vigilância epidemiológica em saúde animal para identificar riscos e controlar o fluxo de animais infectados; (v) regulamentação do uso de produtos farmacêuticos veterinários e monitoramento da qualidade de rações animais; e (vi) criação de uma rede de matadouros certificados pelo governo (Tipo Inspección Federal, TIF).[15] Nenhum produto de carne mexicano pode ser exportado sem a certificação TIF.

No caso específico das exportações de carne suína para o Japão, o Senasica foi responsável pelo processo longo e oneroso que permitiu a estados individuais serem reconhecidos como livres da peste suína clássica, começando em 2000 com Sonora, Chihuahua e Yucatan e terminando em abril de 2015, com o reconhecimento oficial de todo o país como estando livre da doença.[16] O Subcomitê SPS do AAEMJ foi crucial para essa conquista. De maneira mais geral, graças ao Senasica o México é um dos únicos cinco países do mundo certificados como livres das seis doenças mais críticas que afetam as exportações de carnes.

Ações do setor privado

Com 1,3 milhão de toneladas/ano, o México é o 15º maior produtor mundial de carne suína (Sagarpa, 2018). Mas é um consumidor ainda maior. De fato, em 2016 o país exportou 105 mil toneladas de carne suína, mas importou sete vezes esse volume.

Por que um país importaria o mesmo produto que exporta? A resposta está na diferença no gosto dos consumidores, aliada ao fato de que a carne suína vem em uma variedade de cortes, com características diferentes. Enquanto os mexicanos tendem a consumir pernil (ou presunto), outros cortes, como lombo, costeleta e barriga de porco, são mais valorizados em mercados de exportação como Estados Unidos e Japão. Assim, as exportações de carne suína complementam bem as vendas domésticas. Por esse motivo, muitos dos países exportadores de carne suína também são grandes consumidores.

As exportações mexicanas de carne suína são feitas por empresas de grande porte e verticalmente integradas, que usam tecnologias avançadas. Todo o processo, da criação à engorda e do processamento à distribuição, é rigorosamente controlado por essas empresas. O material genético é importado de produtores altamente especializados nos Estados Unidos e usado internamente para inseminação artificial. A produção é dividida em um estágio de criação e um de engorda. As fazendas de criação são fechadas e climatizadas, com padrões sanitários muito rigorosos. Embora as fazendas de engorda sejam tecnologicamente menos complexas e tendam a ser independentes, fornecem apenas serviços de “cuidado e manejo”, e todos os aspectos do seu trabalho, incluindo rações e medicamentos, são padronizados e supervisionados de perto pelas empresas integradas.[17]

Informações específicas sobre o maior exportador, a empresa Kekén, localizada em Yucatan, dão uma ideia de seu rápido crescimento e seus ganhos de produtividade (Tabela 10.1). As medições de eficiência técnica para a Kekén e outros produtores modernos — como eficiência alimentar, suínos/acasalados, porcas/ano, taxas de mortalidade etc. — estão em pé de igualdade com os melhores produtores dos Estados Unidos.

As fazendas de engorda, algumas de propriedade de ejidos, têm contratos de longo prazo com a Kekén, que usam como garantia para ter acesso a crédito. Elas operam sob rigorosa supervisão da empresa, que fornece rações e medicamentos, monitora o ganho de peso e paga de acordo com a produtividade. As fazendas de criação, onde os leitões ficam até os 20 dias de vida, são operadas exclusivamente pela Kekén.

Além da eficiência técnica na produção, exportar para mercados internacionais requer um bom entendimento das demandas do mercado para customizar a competitividade. Os produtores vendem cortes diferentes para diferentes mercados, dependendo da preferência. Por exemplo, a Kekén exporta lombo para o Japão, mas costelas de St. Louis para os Estados Unidos. Tanto no México quanto no exterior, a Kekén evita vender para supermercados, onde as margens são reduzidas. No México, a empresa vende por meio da sua própria cadeia de varejo. No Japão, vende principalmente por meio de distribuidores, que por sua vez vendem para clientes finais, como restaurantes.

Tabela 10.1  Kekén: medidas de escala e eficiência

2010

2017

Estoque de porcas

31.200

71.000

Porcos vendidos

813.000

2.035.000

Porcos desmamados por porca acasalada/ano

25,5

30,1 (23,6 média nos EUA)

Eficiência alimentar na fase de engorda (ração/ganho de peso/lb/lb, menor é melhor)

2,44

2,31 (2,54 média nos EUA)

Número de varejistas no México

140

446

Volume vendido no México (ton.)

34.000

88.000

Volume exportado

13.000

48.000 (65% para o Japão)

Fonte: Equipe do BID com base em dados da Kekén.

Embora a maioria das exportações de carne suína seja comoditizada, há casos interessantes de diferenciação de produtos. Um deles apresenta carne suína fresca embalada a vácuo (em vez de congelada), pela qual os mercados estão dispostos a pagar preços mais altos.[18] Obviamente, vender a carne suína in natura envolve vários desafios. Logisticamente, exige um sistema de transporte eficiente e eficaz para chegar ao mercado com 30 dias de vida útil restante, conforme exigido pelo Japão. Isso envolve o transporte pelo porto de Manzanillo (no Pacífico), que é mais rápido, em vez de pelo porto de Progreso, em Yucatan, que é mais barato. No lado da produção, requer novas máquinas industriais de embalagem a vácuo e padrões sanitários muito mais rigorosos no matadouro, para permitir que o produto chegue ao mercado com conteúdo bromatológico dentro de limites aceitáveis.

Um segundo caso envolve produtos de nicho especiais, pelos quais os clientes japoneses estão dispostos a pagar preços mais altos, como espetos de barriga de porco prontos para assar, vendidos a restaurantes por distribuidores. Cada peça é cortada com especificações precisas e cuidadosamente selecionada de acordo com o padrão de gordura/carne. Além disso, as peças são tão finas que a tarefa de introduzir o espeto não pode ser facilmente mecanizada. Portanto, esse produto é muito trabalhoso, conferindo uma vantagem óbvia ao México sobre exportadores como Estados Unidos, Canadá ou União Europeia, onde os custos de mão de obra são muito mais altos.

Um acontecimento importante é a drástica ascensão da China como mercado-alvo. Em 2010, a China representava apenas 1% das importações mundiais. Em 2016, o país havia se tornado o segundo importador de carne suína, com 11%, e deve ultrapassar rapidamente o Japão no topo da lista. Mas a China exige alguns dos mesmos cortes de baixo valor — orelhas, pés, entranhas de porco — que são valorizados no México. Dada a grande demanda local, o México nunca se preocupou em obter acesso ao mercado chinês para esses produtos especiais. Seus protocolos sanitários apenas fornecem acesso a cortes de alto nível, como paleta, pernil ou lombo. Até hoje, a China não tem sido um mercado prioritário para a Kekén ou outros produtores mexicanos.

No entanto, a China está sendo afetada por um surto de peste suína africana, doença incurável com alta mortalidade em porcos. A doença está se espalhando rapidamente por todo o país e pode gerar escassez de oferta e aumento de preços. A Kekén está atenta e, junto com outros produtores, está pressionando o Senasica a agir e renegociar os protocolos sanitários. As oportunidades de mercado mudam rapidamente, e os setores público e privado precisam se adaptar e trabalhar juntos para aproveitar ao máximo essas oportunidades. É isso que a competitividade customizada exige.

Sementes de sucesso na agricultura moderna

Os setores intensivos em recursos naturais não são mais o que costumavam ser. Enquanto no passado estavam associados ao atraso e à periferia do conhecimento, hoje são mais dinâmicos e estão mais estreitamente associados ao núcleo. A agricultura moderna, em particular, pode exigir — e gerar — capacidades sofisticadas. Tem o potencial de estimular o crescimento da produtividade, gerar emprego, levar tecnologia a pequenos e médios produtores e vinculá-los a cadeias de valor internacionais. Assim, a agricultura moderna pode ser parte integrante da estratégia de desenvolvimento bem-sucedida de um país.

Mas é pouco provável que o sucesso na agricultura moderna seja resultado apenas do acaso. Ele dependerá da capacidade das empresas para continuar inovando e para customizar seus produtos e suas cadeias de valor de acordo com as mudanças nos requisitos dos mercados-alvo. Também dependerá da capacidade dos países para identificar e fornecer bens públicos que ajudem a impulsionar a inovação e aumentar a produtividade, não apenas na fazenda, mas em todo o sistema agrícola. Isso pode incluir infraestrutura (como projetos de irrigação, estradas e portos); serviços de pesquisa e extensão; e instituições sanitárias e fitossanitárias capazes, que ajudem a abrir mercados estrangeiros para os produtos do país.

O conjunto de bens públicos específicos necessários, no entanto, não pode ser capturado por uma lista exaustiva padronizada. Os bens públicos necessários para exportar soja para a China não são os mesmos exigidos para exportar abacate para os Estados Unidos ou carne suína para o Japão. Assim como as empresas precisam customizar seus produtos para cumprir os requisitos específicos dos seus mercados-alvo, os governos devem customizar o pacote de bens públicos que oferecem às necessidades específicas das empresas do país. Isso requer uma colaboração estreita entre os setores público e privado. Embora não garanta resultados, o alinhamento das estratégias pública e privada é, sem dúvida, uma condição necessária para o sucesso.

[1]    Essa lei tem o nome em homenagem a M. K. Bennett, que encontrou uma relação inversa entre a renda per capita e a parcela de calorias derivadas dos cereais em um artigo de 1941 sobre “Trigo nas Dietas Nacionais” (Bennett, 1941).

[2]    Além disso, a agricultura moderna não precisa se desenvolver à custa da indústria. Analisando o caso de sementes de soja geneticamente modificadas no Brasil, Bustos, Caprettini e Ponticelli (2016) mostram como as mudanças tecnológicas na agricultura podem levar ao crescimento da produção industrial.

[3]    A expressão “competitividade customizada” foi introduzida por Reardon e Flores (2006).

[4]    Um exemplo é a groselha chinesa, originalmente cultivada nas montanhas da China. Uma variedade verde foi renomeada kiwi e comercializada como um produto de nicho exótico pelas empresas da Nova Zelândia. Na década de 1990, era cultivada em todo o mundo como mercadoria comoditizada. Foi então cultivada e reproduzida pelos neozelandeses até virar o kiwi dourado, uma variedade mais doce e diferenciada, com casca comestível, atualmente sendo comoditizada com produção em massa na Itália e na Califórnia.

[5]    A China já produz mais milho do que arroz para alimentação animal.

[6]    A HortResearch produziu o kiwi dourado, enquanto a Fundación Chile demonstrou a viabilidade econômica dos setores de salmão e mirtilo.

[7]    Por exemplo, os exportadores de abacate do Peru expandiram-se para a Colômbia para aumentar sua janela de fornecimento, em resposta às solicitações dos compradores. Por razões semelhantes, o grupo Hortifrut do Chile duplicou sua produção de bagas comprando fazendas de bagas no Peru.

[8]    O Peru deverá ultrapassar o Chile como o maior exportador até 2022.

[9]    Além disso, de acordo com a matriz de contabilidade social do Peru de 2014, a participação da mão de obra no valor agregado da agricultura peruana (95%) é muito maior do que na manufatura (44%). Infelizmente, a matriz não distingue entre agricultura tradicional e moderna.

[10]   Notavelmente, o Instituto Nacional de Inovação Agrária não teve nenhum papel na decolagem inicial do setor ou no boom subsequente.

[11]   Ao ajudar a lançar o boom das exportações, a Lei 27630 se tornou um canal de formalização e transformação estrutural (rumo à agricultura moderna). O tratamento tributário favorável da lei - incluindo incentivos fiscais e desvalorização acelerada - é considerado de importância secundária.

[12]   Novas exportações recentes incluem abacate na Coreia, mirtilo e quinoa na China e aspargo e abacate na Índia.

[13]   Um programa que estimule novos produtos de exportação, subsidiando pioneiros proporcionalmente às exportações de seguidores, conforme proposto por Stein (2014: 39–42), ajudaria a resolver esse problema.

[14]   O recente TPP-11, do qual o México é membro, reduz o imposto variável máximo para 125 ienes/kg e depois gradualmente para 50 ienes/kg até o ano 10. No entanto, segundo os produtores mexicanos, a redução inicial não é grande o suficiente para afetar as estratégias dos exportadores.

[15]   A certificação TIF envolve um controle rigoroso por veterinários especializados do governo, bem como a adoção de sistemas de gestão complexos para tratar de questões de segurança alimentar.

[16]   A importância do trabalho do Senasica é ressaltada pelo fato de o Brasil, um exportador de carne suína muito maior, ter sido incapaz de entrar no mercado japonês de maneira significativa devido a problemas sanitários e fitossanitários.

[17]   A alimentação depende do acesso a grãos baratos dos Estados Unidos no contexto do NAFTA, o que explica por que os produtores mexicanos de carne suína estavam preocupados com as recentes renegociações do NAFTA.

[18]   Segundo os executivos da Kekén, o preço da carne suína fresca é US$ 1 mais alto por kg, aumentando as margens de lucro em US$ 0,50. Como a carne suína é vendida por cerca de US$ 4,5 o kg, essa é uma diferença significativa.

11

Novas tecnologias e comércio exterior: novos desafios para um novo mundo

Tecnologia e comércio internacional têm estado estreitamente interligados ao longo da história. Ao reduzir custos de transporte e comunicação, as melhorias no transporte e nas tecnologias de informação e comunicação (TICs) aumentaram o comércio entre países e mudaram a cesta de mercadorias que os países se especializam em produzir. O surgimento do navio a vapor na segunda metade do século XIX (Pascali, 2017), o advento do transporte de contêineres na década de 1960 (Bernhofen, El-Sahli e Kneller, 2016; Coşar e Demir, 2018) e a invenção do telégrafo (Steinwender, 2018) foram avanços tecnológicos que tiveram um impacto profundo no comércio.[1]

Atualmente, o mundo está no meio de uma nova onda de mudanças tecnológicas que afetam substancialmente a maneira como as pessoas e as empresas interagem. Essas mudanças são comumente chamadas de transformação digital.[2] Nos círculos de políticas e entre o público em geral, a preocupação acerca do impacto dessa transformação na economia está aumentando. A discussão normalmente gira em torno dos efeitos no emprego, nos salários e na desigualdade, fazendo com que as implicações para o comércio internacional sejam relativamente menos exploradas. Essas implicações são multifacetadas, uma vez que novas tecnologias podem afetar o tipo de bens comercializados pelos países, os volumes e valores comercializados, a maneira como os produtos são comercializados e o conjunto de bens que os países se especializam em produzir.

Alguns dos efeitos da era digital no comércio se assemelham aos de revoluções tecnológicas passadas. Outros são completamente novos, tal como o surgimento de novas formas de comércio (por exemplo, o comércio eletrônico) e o aparecimento de novas barreiras comerciais (por exemplo, a regulamentação de fluxos de dados transfronteiriços). Esses novos aspectos trazem consigo uma série de dilemas e desafios para a formulação de políticas.

Transformação Digital: propulsores e implicações

Indutores e novas tecnologias

Apesar da ausência de uma definição de transformação digital amplamente aceita, alguns de seus propulsores, as tecnologias a ela associadas, e as mudanças que provocam são bem conhecidas. Os principais propulsores da transformação digital são melhorias no poder da computação e a queda acentuada dos custos de coleta, processamento, armazenamento e transferência de dados. Entre as tecnologias identificadas com a transformação digital (Unctad, 2017a) estão a banda larga de alta velocidade, a robótica avançada, a inteligência artificial (AI), a Internet das Coisas (IoT), a computação em nuvem, a análise de big data e a manufatura aditiva (que inclui a impressão 3D).[3] Essas tecnologias têm o potencial de aumentar a eficiência nos processos de produção e mudar a natureza do trabalho. De forma mais geral, alteram as relações entre pessoas, empresas e governos.

Novas tecnologias e comércio: novos (e antigos) determinantes, novas modalidades e novas variedades

A transformação digital pode influenciar o comércio internacional através de diferentes canais, sendo o mais óbvio uma redução nos custos do comércio. Esse canal se assemelha àqueles gerados por mudanças tecnológicas anteriores, tais como o navio a vapor ou o telégrafo. Novas tecnologias como veículos autônomos, robôs, IA, Blockchain e IoT podem reduzir custos de transporte e logística, bem como custos relativos ao cumprimento de regulamentações e procedimentos administrativos (ver Capítulo 7). Além disso, plataformas virtuais e mercados digitais, aliados a avanços como a tradução em tempo real ou a teleconferência, podem diminuir os custos de informação e comunicação. Essas plataformas podem reduzir os atritos relacionados com a venda para novos clientes, facilitando a entrada de empresas nos mercados externos.

Novas tecnologias como robôs, IA ou impressão 3D também podem afetar o comércio, reduzindo o custo de execução de determinadas tarefas no processo de produção, o que, por sua vez, pode afetar o custo de oportunidade de transferência de tarefas (offshoring) para outros países.[4] Com as novas tecnologias, a vantagem de custos dessa transferência pode desaparecer, levando a uma diminuição no comércio global de insumos intermediários (Quadro 11.1).

De maneira mais geral, as tecnologias digitais também podem influenciar os padrões de comércio, moldando vantagens comparativas, intensificando vantagens anteriores ou criando novas, principalmente à medida que interagem com dotações e características pré-existentes do país.[5] Por exemplo, em um contexto em que os dados são um ativo para o desenvolvimento de IA, países que acumulam mais dados ou têm um ambiente regulatório mais favorável para a localização de dados têm maior probabilidade de desenvolver uma vantagem comparativa em setores com uso intensivo de dados.

Finalmente, as tecnologias digitais também estão por trás do surgimento de novas modalidades e variedades de comércio. Bens e serviços agora podem ser adquiridos pela Internet — prática conhecida como comércio eletrônico. Além disso, alguns produtos que antes eram comercializados de forma física, como filmes, músicas e livros, agora podem ser transmitidos digitalmente, transformando-se em streaming (vídeos em tempo real), download de músicas e livros eletrônicos (e-books).

Mergulhando na transformação digital via Internet (rápida)

Conexões com a Internet de fácil acesso e confiáveis são um pré-requisito para colher os benefícios da transformação digital e desenvolver o comércio digital. Embora as melhorias na infraestrutura de Internet tenham permitido à região aumentar significativamente sua conectividade nas últimas décadas (Figura 11.1), na maioria dos países as taxas de penetração são inferiores às dos países de alta renda, e em vários países da região estão abaixo da média mundial (Figura 11.2). Além disso, a velocidade com que aqueles que têm acesso à Internet podem se conectar é, em média, mais lenta. Em particular, em todos os países da América Latina e Caribe a conexão média é mais lenta do que a média mundial. O Uruguai tem a maior velocidade média (9,50 mps) e o Paraguai, a menor (1,40 mps) (Figura 11.3). Essas defasagens em termos de nível e qualidade de conectividade limitam seriamente a capacidade da região para participar do comércio digital global.

QUADRO 11.1      ROBÔS E COMÉRCIO INTERNACIONAL

O crescente uso de robôs em tarefas anteriormente executadas por seres humanos está transformando a indústria manufatureira em todo o mundo. Robôs têm sido amplamente empregados na indústria automobilística dos países da OCDE desde os anos 1980, mas nos últimos anos se disseminaram para outros setores e países em desenvolvimento. A densidade de robôs (o número de robôs por mil trabalhadores) é maior na Coreia, no Japão, na Alemanha e nos Estados Unidos. América Latina e Caribe ficam atrás da maioria das regiões do mundo (Figura 11.1.1).[a]

Figura 11.1.1    Estoque de robôs por mil trabalhadores, por região do mundo, 2015

Fonte: Equipe do BID com base em dados de IFR e Unido.
Nota: O estoque de robôs por mil trabalhadores é o estoque total de robôs industriais na manufatura, dividido pelo número total de trabalhadores na manufatura (milhares). Alta renda e Mundo são médias simples dos países de cada grupo. Os países de alta renda são determinados com base na classificação de grupos de países do Banco Mundial.

A robotização na manufatura pode afetar a produtividade e o emprego (Acemoglu e Restrepo, 2018a, 2018b; Graetz e Michaels, 2018), mas será que pode afetar os fluxos de comércio? Do lado da oferta, o aumento da densidade de robôs em um setor leva a um aumento de produtividade e a uma redução dos preços finais, estimulando, assim, as exportações. Do lado da demanda, o aumento da automação reduz o custo de produção de peças no país e pode corroer a vantagem de custo do offshoring da produção para outros países e, portanto, desacelerar a demanda internacional por bens intermediários. Por exemplo, ao usar mais robôs, uma indústria manufatureira dos EUA pode reduzir o custo de produção de peças no mercado doméstico, diminuindo o incentivo para produzi-las no exterior, e importá-las de um país com salários mais baixos (como o México). Assim, a adoção de robôs em um país pode reduzir os incentivos para offshoring. Esse canal é particularmente relevante para os países em desenvolvimento que exportam bens intermediários, incluindo países da América Latina e Caribe. Além disso, pode ser o principal canal pelo qual a robotização afetará a região no futuro próximo, dado que as indústrias manufatureiras da região — com exceção da indústria automotiva em alguns países — têm baixos níveis de densidade de robôs.

Figura 11.1.2     Robotização e mudanças em offshoring

Fonte: Equipe do BID com base em dados de Eora, IFR e Unido.
Notas: As bolhas correspondem a combinações país-setor; seu tamanho é proporcional à participação do emprego industrial no emprego de cada país em 1993. As mudanças em offshoring e na adoção de robôs correspondem ao período de 1993 a 2015. As variáveis nos eixos são resíduos líquidos das tendências do país e do setor. A atividade de offshoring é medida no nível do país e do setor como a participação dos insumos intermediários importados (excluindo energia) no total de insumos intermediários (domésticos + importados); suas alterações são medidas em diferenças logarítmicas. Mudanças na robotização correspondem ao percentual de variação de robôs/mil trabalhadores. A inclinação estimada da linha de regressão ajustada (em vermelho) é –0,175, com um erro padrão (agrupado por setor e país) de 0,0594.

Um estudo do BID estima o impacto das mudanças na densidade de robôs no grau de offshoring de um setor, definido como a participação de insumos intermediários importados na sua demanda total por insumos intermediários (Rodríguez Chatruc e Nievas Offidani, 2019).[b] A Figura 11.1.2 mostra que, como esperado, aumentos na densidade de robôs estão associados a quedas em offshoring. O estudo estima uma redução de 16% em offshoring no período de 1993 a 2015 quando um setor se move de baixo para cima na classificação de mudanças na robotização.

Esses resultados destacam a importância de considerar o impacto da automação na economia, por meio da automação das indústrias não apenas locais, mas também dos parceiros comerciais.

__________________

[a] As densidades de robôs mostradas na figura podem diferir daquelas relatadas pelo IFR devido a diferentes fontes de dados sobre emprego. A classificação dos países nos cálculos do BID é, no entanto, razoavelmente semelhante à do IFR.

[b] Enquanto essa pesquisa estava sendo realizada, dois estudos afins foram disponibilizados. Primeiro, De Backer et al. (2018) estimam o impacto do crescimento do estoque de robôs em vários resultados, tais como offshoring, ligações para a frente e ligações para trás. O estudo do BID complementa o de Backer et al., pois examina um período mais longo (1993–2015 vs. 2000–15) e usa uma especificação mais exigente, juntamente com uma abordagem de variável instrumental para lidar com a endogeneidade potencial do estoque de robôs. Segundo, Artuc, Bastos e Rijkers (2018) estimam o impacto de um aumento da robotização no Norte, no comércio com o Sul. O estudo do BID é diferente, pois incorpora à análise a robotização no Sul, bem como o comércio Norte-Norte e Sul-Sul, e usa dados sobre as importações do setor que está sendo automatizado e não das importações agregadas no nível de país, como em Artuc et al. (2018).

Figura 11.1   Usuários de Internet como porcentagem da população total nas regiões do mundo, 1990–2017

Fonte: Equipe do BID com base na União Internacional das Telecomunicações e nos Indicadores de Desenvolvimento Mundial.
Nota: Alta renda e Mundo são médias simples dos países de cada grupo.

Figura 11.2   Usuários de Internet como porcentagem da população total na América Latina e Caribe, 2017

Fonte: Equipe do BID com base na União Internacional das Telecomunicações e nos Indicadores de Desenvolvimento Mundial.
Nota: Alta renda e Mundo são médias simples dos países de cada grupo.

Figura 11.3   Velocidade de conexão com a Internet em megabits por segundo, 2017

Fonte: Equipe do BID com base em dados de Akamai.
Nota: Alta renda e Mundo são médias simples dos países de cada grupo.

As evidências disponíveis revelam que tanto a quantidade como a qualidade das conexões com a Internet são importantes para o comércio exterior, embora em graus variados, dependendo do nível de desenvolvimento dos países.[6] Um maior aumento dos hosts de rede de um país e do número e da velocidade de assinaturas de Internet está correlacionado com um maior crescimento das exportações (Freund e Weinhold, 2004; Abeliansky e Hilbert, 2017). Curiosamente, a qualidade (representada pela velocidade) parece ser mais relevante para países em desenvolvimento, enquanto a quantidade (representada pela cobertura) é fundamental para países desenvolvidos. Esses achados são confirmados por vários estudos que utilizam dados no nível de empresa de diferentes países (Lincoln e McCallum, 2018; DeStefano, Kneller e Timmis, 2018; Kneller e Timmis, 2016; Fernandes et al., 2018).

Evidências empíricas sugerem consistentemente que a Internet impulsionou o comércio internacional. Qual o papel da infraestrutura nesse relacionamento? A infraestrutura de Internet é como uma longa cadeia de elos, dos quais o primeiro é a conectividade internacional, composta majoritariamente por cabos submarinos de fibra ótica, através dos quais viaja a maioria do tráfego mundial de telecomunicações e Internet.[7] Usando dados de mais de 200 países sobre fluxos de comércio bilaterais e o ano em que os países se conectaram com um cabo submarino de fibra ótica, um estudo do BID (Estevadeordal, Rodríguez Chatruc e Volpe Martincus 2019) constata que quando um país em desenvolvimento (não pertencente à OCDE) instala um cabo pela primeira vez, suas exportações para outros países em desenvolvimento e para países desenvolvidos (membros da OCDE) aumentam em magnitudes semelhantes de 7,1% e 8,3%, respectivamente.

Curiosamente, as importações de países desenvolvidos não mudam significativamente, enquanto as importações de outros países em desenvolvimento aumentam 6,3% (Figura 11.4).[8] Portanto, as melhorias na infraestrutura de Internet parecem estimular o comércio entre países em desenvolvimento e suas exportações para países desenvolvidos.

Novas modalidades de comércio exterior: comércio digital e eletrônico

O que é comércio eletrônico?

Embora não exista uma definição universalmente aceita de comércio digital, pode-se considerar que este abrange todas as transações eletrônicas de bens e serviços que podem ser entregues digital ou fisicamente (López González e Jouanjean, 2017). Comércio eletrônico refere-se especificamente à venda ou compra de bens e serviços através de redes de computadores, por métodos criados com a finalidade de receber ou fazer pedidos; como tal, não inclui pedidos feitos por telefone ou e-mails digitados manualmente (OCDE, 2011, 2013). As transações podem ocorrer entre consumidores (C2C), entre empresas e consumidores (B2C), entre empresas (B2B) e entre empresas e governos (B2G). As transações são consideradas transfronteiriças apenas quando envolvem entregas em países diferentes do país de origem. Em particular, o comércio eletrônico ocorre em plataformas on-line como Alibaba (B2B), Amazon (B2C e C2C), eBay (C2C e B2C) e Mercado Livre (C2C e B2C).

Figura 11.4   Infraestrutura de Internet e efeito no comércio internacional da instalação de cabos de fibra óptica por países não pertencentes à OCDE (% de mudança)

Fonte: Estevadeordal, Rodríguez Chatruc e Volpe Martincus (2019) com base em dados de COM-TRADE, Telegeography, CEPII e Indicadores de Desenvolvimento Mundial.
Nota: Os fluxos de comércio bilateral entre mais de 200 países no período 1990–2017 são regredidos em uma variável binária igual a um se o exportador ou o importador estiver conectado a pelo menos um cabo submarino, e no logaritmo do número de usuários de Internet. Todas as regressões incluem controles de: efeitos fixos de pares de países (para levar em conta fatores invariantes no tempo como distância, contiguidade, idioma comum etc.) e acordos de livre comércio. As regressões que avaliam o efeito nas exportações (importações) incluem efeitos fixos para o ano do importador (exportador) e levam em conta seu PIB. A amostra é dividida para considerar as várias combinações de origem e destino (países da OCDE e de fora da OCDE). Para cada variável, o ponto corresponde à estimativa pontual, e a linha horizontal ao intervalo de confiança de 95%. Erros padrão são agrupados por par de países.

Qual a importância do comércio eletrônico?

Apesar de sua crescente importância e seu enorme potencial, a mensuração do comércio eletrônico em todo o mundo continua sendo elusiva, dada a falta de estatísticas oficiais completas sobre seu valor (Unctad, 2016). As estimativas globais existentes baseiam-se principalmente em projeções de dados dos poucos países que os informam (Unctad, 2017). Em vista das fortes suposições em que seus cálculos são baseados, sua precisão é incerta. Isso se reflete na grande dispersão mostrada na Figura 11.5. Com poucas exceções nos países desenvolvidos, também não há dados consistentes disponíveis no nível nacional.[9] Os desafios para medir o comércio eletrônico transfronteiriço são ainda maiores, uma vez que poucos países o fazem.[10]

Figura 11.5   Comércio eletrônico por segmento, 2016–17

Fonte: Equipe do BID com base em dados da USITC (2017) para estimativas altas e Unctad (2017) para as baixas.
Nota: B2C = empresa para consumidor; B2B = empresa para empresa. Os tons mais claros correspondem às estimativas baixas, enquanto os tons mais escuros correspondem às estimativas altas.

Com essas advertências importantes em mente, as estimativas disponíveis indicam que as formas digitais de comércio têm crescido a taxas espetaculares. De acordo com estimativas mais altas, as vendas globais do comércio eletrônico (B2C mais B2B) totalizaram US$ 27,7 trilhões em 2016, o que representou um aumento de 44% em relação a 2012 (Figura 11.5).[11] O grosso desse valor (cerca de 90%) corresponde à modalidade B2B. Embora a maior parte do comércio eletrônico ocorra no nível nacional, o comércio eletrônico transfronteiriço está se tornando cada vez mais importante, representando 6,5% das vendas globais B2C em 2015.[12] As estimativas de comércio eletrônico para América Latina e Caribe são ainda mais escassas e variáveis. Com base nessas estimativas, a região respondeu por quase 2% do comércio global B2C e 3,2% do comércio eletrônico global transfronteiriço nos últimos anos, números inferiores ao da sua participação no comércio físico (5,6%).[13]

Uma mensuração precisa do comércio eletrônico transfronteiriço é um insumo crucial para as decisões de políticas. Várias iniciativas internacionais foram lançadas nesse sentido (López González e Jouanjean, 2017; OMA, 2018). Outras estratégias de medição possíveis incluem o uso de dados em transações internacionais com cartão de crédito (Volpe Martincus e Salas Santa, 2019a) e a inclusão de módulos aprimorados de comércio eletrônico em pesquisas de empresas e domiciliares existentes (Estevadeordal, Rodríguez Chatruc e Volpe Martincus, 2019).

Por que o comércio eletrônico e suas plataformas podem fazer a diferença

As plataformas on-line por meio das quais o comércio eletrônico é realizado podem ajudar a reduzir os custos de procura para consumidores e empresas. Assim, essas plataformas podem diminuir os custos incorridos pelos consumidores na procura de produtos e ampliar o leque de produtos e variedades às quais têm acesso. Da mesma forma, podem reduzir os custos das empresas na procura de produtos intermediários, no alcance de um número maior de clientes e na penetração de mercados estrangeiros.

Como os custos regulares de procura tendem a aumentar à medida que a distância aumenta, pode-se esperar que as transações realizadas on-line por meio dessas plataformas sejam menos sensíveis ao efeito dissuasivo da distância do que suas contrapartes físicas (off-line). Isso é precisamente o que foi encontrado para as plataformas C2C e B2C on-line (Hortaçsu, Martínez-Jerez e Douglas, 2009; Lendle et al., 2016; Lendle e Vézina, 2015).[14]

As plataformas on-line padrão possuem soluções integradas de pagamento e logística. Essas soluções podem ter efeitos geradores de comércio que, se não forem adequadamente isolados, podem ser combinados àqueles associados à redução do custo de acesso a informações.[15] A ConnectAmericas.com do BID é uma plataforma on-line B2B puramente informativa, que não permite transações diretas entre empresas nem incorpora as respectivas soluções logísticas. Como tal, fornece um cenário ideal para identificar os efeitos no comércio gerados por essas plataformas, ao diminuir as barreiras de informações.[16] Como destacado no Quadro 11.2, esses efeitos são positivos e significativos e podem até se traduzir em melhor desempenho geral da empresa.

Aproveitando o comércio eletrônico: novos e antigos desafios para políticas públicas

A região da América Latina e do Caribe responde por uma participação relativamente pequena no comércio digital do mundo. Vários fatores concorrentes, cuja combinação específica e importância relativa variam entre os países, explicam essa pequena participação. Além da conectividade geralmente limitada e ruim e, de maneira mais abrangente, infraestrutura e conhecimento inadequados de TIC, esses fatores incluem fornecimento de energia não confiável e dispendioso, sistemas financeiros subdesenvolvidos, uso limitado de cartões de crédito e débito, serviços postais de baixo desempenho, marcos jurídicos e regulatórios frágeis, que restringem a confiança das pessoas em transações on-line e, mais importante, barreiras explícitas ao comércio digital (Unctad, 2018).

Algumas dessas barreiras incluem: restrições nos fluxos de dados transfronteiriços, privacidade de dados e retenção de dados; restrições no acesso a conteúdo on-line, como filtragem, bloqueio, censura e desvios da neutralidade da rede; restrições de transação, como restrições de vendas e métodos de pagamento on-line e práticas onerosas para assinaturas eletrônicas; barreiras de estabelecimento e tecnológicas, como requisitos para a entrega de códigos-fonte; e as tradicionais barreiras fiscais e de acesso a mercado, como tarifas e regimes tributários discriminatórios e taxas alfandegárias sobre transmissões eletrônicas (Ciuriak e Ptashkina, 2018; Ferracane, Lee-Makiyama e van der Marel, 2018).

QUADRO 11.2      CONNECTAMERICAS.COM – REDUZINDO BARREIRAS DE INFORMAÇÃO PARA IMPULSIONAR A INTERNACIONALIZAÇÃO DAS EMPRESAS

O BID desenvolveu uma plataforma B2B on-line em parceria com Google, DHL, SeaLand (Maersk), MasterCard e Facebook. A plataforma, denominada ConnectAmericas.com, foi lançada em 2014. A partir de 2018, possuía mais de 45 mil empresas registradas em mais de 100 países. (Figura 11.2.1).

A ConnectAmericas.com tem duas funções principais — aprendizagem e conexão:

a. A função de aprendizagem fornece às empresas informações gerais sobre comércio exterior por meio de vários serviços de capacitação, incluindo cursos e seminários on-line; acesso a bases de dados sobre comércio, ferramentas de autoavaliação empresarial, depoimentos em vídeo e artigos; e informações sobre apoio disponível para empresas em seus países.

Figura 11.2.1   Número de empresas na ConnectAmericas.com, ao longo do tempo e em vários países

Fonte: Equipe do BID com base em dados da ConnectAmericas.com.

b. A função de conexão fornece às empresas informações comerciais específicas por vários meios. O que é mais importante, permite que as empresas participem de comunidades de negócios: para anunciar bens ou serviços que desejam comprar ou vender; para ser notificadas sobre oportunidades de negócios e candidatar-se a elas; e para pesquisar perfis de empresas.

Um estudo do BID avalia o impacto da plataforma nas exportações de empresas peruanas usando registros detalhados das atividades das empresas na ConnectAmericas.com, juntamente com dados de exportação no nível de transação, fornecidos pela autoridade alfandegária peruana (Carballo et al., 2019). Os resultados sugerem que o uso da ConnectAmericas.com aumentou as exportações das empresas. Em particular, as estimativas indicam que um dia adicional de uso da plataforma está associado a um aumento de 2% nas exportações das empresas para um determinado destino. Esse aumento da exportação pode ser atribuído a expansões ao longo das margens extensivas do produto e do comprador, que são aspectos da exportação que enfrentam problemas de informação mais graves (Figura 11.2.2).

Figura 11.2.2   Efeito do uso da ConnectAmericas.com nas exportações das empresas, Peru, 2013–16

Fonte: Equipe do BID com base em Carballo et al. (2019).
Nota: A figura mostra o efeito estimado do número de dias de uso da ConnectAmericas.com no valor das exportações, número de compradores, número de produtos e exportações médias por produto e comprador no nível de empresa-destino. As variáveis de controle incluem a idade das empresas e a situação de assistência à promoção da exportação, juntamente com efeitos fixos para empresa-destino e efeitos fixos para ano-destino (não relatados). Erros-padrão, agrupados por empresa, são usados para fins de inferência. Para cada variável, o ponto corresponde à estimativa pontual, e a linha horizontal ao intervalo de confiança de 95%.

Evidências empíricas de um estudo de acompanhamento usando dados adicionais no nível de empresa sobre importações e emprego para o mesmo país, sugerem que a ConnectAmericas.com também ajudou empresas peruanas a aumentar suas compras no exterior e a crescer em termos de número de funcionários (Volpe Martincus e Salas Santa, 2019c).

De acordo com o Índice de Restritividade do Comércio Digital, que resume essas diferentes medidas, grandes economias emergentes geralmente têm políticas mais restritivas de comércio digital (Figura 11.6). A região apresenta um quadro variado. Quatro países na base de dados (Brasil, Argentina, Equador e México) estão acima da média mundial em termos de restrições ao comércio digital, dois países estão abaixo, mas próximos da média mundial (Paraguai e Colômbia) e os outros quatro (Chile, Peru, Costa Rica e Panamá) estão marcadamente abaixo da média mundial.[17]

Essas barreiras parecem ter importância. Políticas de dados mais rígidas afetam negativamente a produtividade total dos fatores das empresas a jusante, em setores que dependem de dados eletrônicos. Também limitam as importações pela Internet em setores com uso intensivo de dados, principalmente em países com mercados digitais mais desenvolvidos (Ferracane, Kren e van der Marel, 2018; Ferracane e van der Marel, 2018). Algumas dessas políticas podem buscar objetivos meritórios no nível nacional, ligados à segurança cibernética ou à privacidade do consumidor, cujos benefícios são difíceis de quantificar. A era digital, portanto, confronta os governos com a necessidade de equilibrar o fluxo livre de informações com considerações de segurança e proteção da privacidade do consumidor.

Figura 11.6   Índice de restritividade do comércio digital, 2018

Fonte: Equipe do BID com base no Centro Europeu de Economia Política Internacional (ECIPE) (2018).

A expansão do comércio digital também cria outros desafios para os governantes. O crescimento do comércio eletrônico transfronteiriço implicou um aumento exponencial no número de encomendas internacionais de menor valor que precisam passar pela alfândega. Isso põe pressão nos já limitados recursos desta, bem como na sua capacidade para conduzir uma gestão de riscos adequada, aumentando a probabilidade de atrasos e erros. Evidências do Uruguai sugerem que esse pode realmente ser o caso: um número maior de remessas de exportação e importação tem sido associado a tempos mais longos de processamento alfandegário (Volpe Martincus e Salas Santa, 2019b). Assim, por exemplo, um aumento de 10% no número diário de remessas de exportações processadas pela alfândega resulta em um aumento de 0,5% no tempo médio de processamento (Figura 11.7).

Várias medidas são necessárias para lidar com essa situação: padronização de procedimentos e formulários; interconexão eletrônica entre operadores alfandegários e postais (e logísticos), para possibilitar informações avançadas sobre as cargas; e automação da gestão de riscos para as remessas em questão.

Figura 11.7   Número de remessas e tempos de processamento na alfândega, Uruguai, 2003–16

Fonte: Equipe do BID com base em dados da autoridade alfandegária do Uruguai (DNA).
Nota: A figura apresenta estimativas OLS sobre a elasticidade dos tempos de processamento alfandegário em relação ao volume de remessas, com base em uma equação cuja variável dependente é o logaritmo natural dos tempos médios de processamento alfandegário entre remessas, e cujas variáveis explicativas principais são o logaritmo natural do número total de remessas e a atribuição média à inspeção física. Erros-padrão agrupados por país-produto-alfândega são usados para fins de inferência. Para cada variável, o ponto corresponde à estimativa pontual, e a linha horizontal ao intervalo de confiança de 95%.

Relacionada a esse problema está a definição de valores de minimis para as mercadorias — ou seja, tetos de valores abaixo dos quais não são cobrados tarifas ou impostos de importação. Os países têm diferentes regras de minimis; alguns adotam um limite zero para que todas as importações paguem impostos. Com algumas exceções, como Honduras e Equador, os países da América Latina e do Caribe tendem a ter valores de minimis relativamente baixos. Na verdade, seu valor mediano de minimis é mais alto do que o do resto do mundo (Figura 11.8).

Um valor de minimis baixo obriga as alfândegas a processar um número crescente de remessas o que, como visto acima, pode prolongar desnecessariamente os tempos de liberação e, assim, afetar negativamente o comércio (Volpe Martincus, Carballo e Graziano, 2015). As evidências da Colômbia no nível de empresa indicam que as exportações médias para destinos específicos aumentariam cerca de 30% em resposta a uma duplicação dos valores de minimis entre os países; esse aumento viria parcialmente do maior tamanho das remessas (Figura 11.9). Admitidamente, um alto valor de minimis pode implicar uma perda de receita tarifária e levar a práticas ilegais como o contrabando. Portanto, o comércio eletrônico transfronteiriço apresenta um novo dilema para as políticas públicas: garantir celeridade e eficiência na liberação de um número crescente de pequenas remessas versus identificar abuso ou mau uso de regras de minimis para fins comerciais ilícitos.

Em resumo, as tecnologias digitais estão associadas ao surgimento de novos custos de comércio que se somam aos tradicionais examinados no Capítulo 7. Essas complexidades adicionais exigem uma abordagem de políticas públicas abrangente, que trate tanto de barreiras convencionais como de novas barreiras e suas interações nos planos nacional e internacional. Embora alguns países imponham restrições ao comércio digital, a maioria dos governos também está tentando promovê-lo ativamente. Além disso, estão recorrendo a tecnologias digitais para melhorar os procedimentos administrativos relacionados com o comércio exterior (ver Quadro 11.3).

O futuro é agora: o que fazer

Novas tecnologias estão transformando todos os aspectos do comércio internacional: os motivos para o intercâmbio comercial (por exemplo, evolução das vantagens comparativas); os atores (por exemplo, novas empresas participam do comércio e novos consumidores são alcançados); o que é comercializado (por exemplo, novos bens e serviços são negociados) e a forma como se comercializa (por exemplo, através de plataformas on-line que reduzem os custos do comércio). Dada a natureza em rede do comércio e das tecnologias, é provável que esses desenvolvimentos complexos se acumulem e se acelerem com o tempo, levando a mudanças imprevisíveis nos padrões de comércio internacional. Ainda assim, uma coisa é certa nesse contexto em transformação: a inação não seria neutra e pode significar exclusão.

Figura 11.8   Distribuição de valores de minimis nos países: América Latina e Caribe vs. resto do mundo, 2017

Fonte: Equipe do BID com base em dados da Global Express Association (GEA).
Nota: A figura mostra os valores de minimis para cada país, juntamente com os valores médios para os países da América Latina e Caribe (barras vermelhas) e o resto do mundo (barras azuis).

Figura 11.9   Efeito de valores de minimis nas exportações das empresas para destinos específicos, Colômbia, 2017

Fonte: Equipe do BID com base em dados da agência alfandegária e tributária da Colômbia (DIAN) e da Global Express Association.
Nota: A figura apresenta estimativas OLS sobre a elasticidade das exportações das empresas para determinados destinos, em relação ao respectivo valor de minimis. Essas estimativas são obtidas com base em uma equação de gravidade no nível empresa-destino para 2017. A variável dependente é o logaritmo natural do valor das exportações ou o valor médio de exportação por remessa. A variável explicativa principal é o logaritmo natural do valor de minimis de destino. As variáveis de controle, cujos coeficientes estimados não são informados, incluem o logaritmo natural do PIB do destino, PIB per capita do destino e distância até a Colômbia; um indicador binário que assume o valor de um se a Colômbia e o destino compartilharem um idioma comum e zero caso contrário; e um indicador binário que assume o valor de um se a Colômbia e o destino tiverem um acordo comercial e zero caso contrário. Efeitos fixos firmes estão incluídos. Erros-padrão são agrupados por destino para fins de inferência. Para cada variável, o ponto corresponde à estimativa pontual, e a linha horizontal ao intervalo de confiança de 95%.

Mais precisamente, a transformação digital cria novas oportunidades para empresas e pessoas se envolverem e se beneficiarem do comércio internacional, mas isso vem com uma série de desafios para as políticas públicas. Primeiro, o acesso a conexões de Internet de alta qualidade é um pré-requisito para fazer parte dessa transformação. Isso exige maiores esforços para melhorar a conectividade com a Internet nos países da região e outros fatores relevantes (por exemplo, confiabilidade e custo do fornecimento de energia).

QUADRO 11.3      USO DE NOVAS TECNOLOGIAS PARA FACILITAR E PROMOVER O COMÉRCIO EXTERIOR

Promoção de exportações por meio da tecnologia: programas de comércio eletrônico

As agências nacionais de promoção da exportação começaram a oferecer programas para ajudar as empresas a adotar soluções de comércio eletrônico para atrair compradores estrangeiros. É o caso do programa “Ecom Growth”, da Business Finland, que tem três objetivos principais: (i) desenvolver know-how de comércio eletrônico; (ii) aumentar as vendas e exportações de empresas usando tecnologias digitais para atrair clientes em todo o mundo; e (iii) ampliar o número de empregos no setor. A iniciativa é destinada principalmente a pequenas e médias empresas que negociam on-line. Essas empresas podem ser fabricantes de bens, empresas de varejo inteligentes ou lojas virtuais que já vendem bens de consumo além da fronteira. As empresas devem se inscrever no programa e são selecionadas conforme um conjunto de critérios baseados nas informações coletadas durante o processo de registro. Uma vez selecionadas, devem pagar uma taxa com base no seu porte, que cobre o período de três anos do programa, e se comprometer a usar ativamente seus serviços. Esses serviços incluem atividades destinadas a desenvolver estratégias de comércio eletrônico; identificar oportunidades de mercado e preparar a entrada no mercado (por exemplo, treinamento específico para o mercado); obter sucesso em mercados-alvo (por exemplo, identificando e conhecendo potenciais clientes e parceiros); e desenvolver o ecossistema de comércio eletrônico (por exemplo, soluções de pagamento pelo celular). Atualmente, cerca de 100 empresas participam dessa iniciativa. Seus mercados-alvo são Estados Unidos, Reino Unido, Alemanha, Rússia e Suécia.

Facilitação e promoção do comércio por meio da tecnologia: uma plataforma de comércio em rede

Singapura sempre foi líder na facilitação do comércio. Em 1989, o país foi pioneiro na TradeNet, uma plataforma digital entre empresas e governos que permitiu às empresas enviar uma única declaração digitalizada para cumprir todos os requisitos regulatórios relacionados ao comércio. Nos últimos anos, 99% das licenças associadas foram processadas em 10 minutos (Leong, 2018). Em 2007, o portal único foi expandido para apoiar serviços empresa-a-empresa por meio do Tradexchange, que integrou os sistemas eletrônicos de comércio do governo, de empresas e de provedores de logística. Essa plataforma permite que partes relevantes troquem documentos e informações em formatos padronizados, melhorando, assim, a eficiência e a visibilidade (OMA, 2014).

Em 2018, Singapura lançou a Plataforma de Comércio em Rede (NTP, na sigla em inglês), que combina e se baseia na TradeNet e na Tradexchange. A NTP é uma interface única que simplifica e digitaliza ainda mais os processos ponta a ponta e permite que as empresas se conectem e interajam com todos os parceiros comerciais, partes interessadas e reguladores em Singapura, e com seus parceiros no exterior. Além de serviços públicos, a NTP oferece os chamados serviços de valor agregado para ajudar a preparar declarações e autorizações alfandegárias e para digitalizar, organizar e rastrear remessas, transações de financiamento comercial e informações de mercado. Também inclui um novo conjunto de funções que permitem que as empresas se comuniquem, busquem oportunidades comerciais e encontrem parceiros e clientes comerciais. Um portal de desenvolvedor permite criar e introduzir novos serviços. Ao combinar as funcionalidades de uma janela eletrônica única e de um mercado digital, a NTP facilita o comércio, reduzindo os custos associados a processamento administrativo, manuseio logístico e atritos informacionais. Até o momento, aproximadamente 800 empresas estão inscritas na plataforma (Alfândega de Singapura, 2018).

Segundo, ainda não há definições ou mensurações precisas para alguns dos fenômenos econômicos através dos quais a transformação digital se manifesta. O comércio eletrônico é um exemplo. Gerar dados consistentes e usá-los para produzir diagnósticos rigorosos é necessário para a formulação eficaz de políticas nessa área.

Terceiro, novas tecnologias criam uma série de dilemas para as políticas públicas que não existiam no passado. Mais uma vez, consideremos o caso do comércio eletrônico. É preciso encontrar um equilíbrio entre facilitar fluxos de dados subjacentes às transações e proteger os direitos do consumidor à privacidade. Da mesma forma, a definição de valores de minimis para fins alfandegários, implica um compromisso entre garantir celeridade e eficiência no processo de liberação para um número crescente de pequenas remessas, detectar comércio ilícito e manter receitas alfandegárias.

Os formuladores de políticas devem estar cientes desses e de outros dilemas suscitados pelas novas tecnologias e, devido ao seu caráter emergente, proceder com cautela, usando as evidências existentes e consultando diferentes atores; não há roteiros prontos. Por fim, mas não menos importante, a natureza sistemática e dinâmica desses fenômenos exige que se trabalhe tanto no nível regional, incorporando ou melhorando as disposições relevantes nos acordos comerciais, como no nível multilateral (no âmbito da OMC), renovando o impulso de negociar novas regras que efetivamente abordem os desafios criados pelas novas tecnologias.

[1]    Outros exemplos são os serviços telefônicos e de telefonia móvel (Fink, Mattoo e Neagu, 2005; Jensen, 2007, respectivamente).

[2]    O conjunto de relações econômicas ao qual as mudanças tecnológicas dão origem é conhecido como economia digital.

[3]    Ver também Unctad (2017a) e OMC (2018).

[4]    Nas últimas duas décadas, a produção global tornou-se cada vez mais fragmentada, com alguns países especializados em estágios intermediários de produção e outros especializados em estágios finais, concepção ou pesquisa e desenvolvimento (Hummels, Ishii e Yi, 2001; Johnson e Noguera, 2012; Fort, 2017).

[5]    Por exemplo, o aumento do comércio mundial devido ao declínio dos custos de comunicação no final do século XX não se deu com a manutenção dos padrões anteriores de especialização entre países. De fato, a divisão internacional do trabalho mudou drasticamente, ao passo que a redução de custos interagiu com os diferenciais de salários entre países (Baldwin e Martin, 1999; Baldwin e Venables, 2013; Fort, 2017).

[6]    O crescimento de usuários de internet de banda larga também está associado a um aumento na abertura comercial do país (Riker, 2014).

[7]    Alguns estudos analisam o impacto desse tipo de infraestrutura nos resultados econômicos. Cariolle (2018) encontra um aumento significativo nas taxas de penetração da Internet na África Subsaariana após a instalação de cabos submarinos. Cariolle, Le Goff e Santoni (2018) usam a variação na vulnerabilidade digital, determinada pelas quedas de sinal do cabo, para identificar o efeito do aumento do uso de Internet nos países em desenvolvimento na produtividade do trabalho. Hjort e Paulsen (2019) exploram a instalação gradual de cabos e a variação regional no desenvolvimento do backbone terrestre de Internet na África, para estimar o impacto da disponibilidade de Internet rápida em vários resultados, tais como probabilidade de emprego e exportações por empresas.

[8]    O mesmo estudo constata que o efeito médio para toda a amostra de mais de 200 países é um aumento de 5,4% nas exportações e de 4,6% nas importações.

[9]    Tanto os Estados Unidos como a UE produzem estatísticas detalhadas sobre comércio eletrônico, mas não fazem distinção entre vendas nacionais e internacionais, pelo menos nos relatórios públicos, exceto no que se refere à parcela de empresas envolvidas em vendas internacionais na UE (Escritório do Censo dos EUA, 2018; Eurostat, 2018).

[10]   O Japão rastreia o valor do comércio bilateral de B2C para destinos selecionados.

[11]   Os números foram extraídos do USITC (2017), com base em dados da International Data Corporation. O valor das vendas globais de comércio eletrônico informadas no texto corresponde à soma das vendas globais B2C (altas) e das vendas globais B2B (altas).

[12]   Estimativas da Unctad (2017).

[13]   Estimativas de Statista e AliResearch e Accenture, respectivamente.

[14]   Couture et al. (2018) exploram os efeitos de um programa chinês para expandir o comércio eletrônico para áreas rurais. As conclusões indicam que o comércio eletrônico levou a ganhos consideráveis, mas heterogêneos, na renda real de famílias e aldeias.

[15]   Hui (2016) mostra que o efeito propulsor do comércio da plataforma on-line eBay é fortalecido quando os serviços de intermediação são integrados.

[16]   Como a ConnectAmericas.com não permite pedidos eletrônicos, não pode ser estritamente considerada uma plataforma de comércio eletrônico, mas, ainda assim, compartilha com esse tipo de plataforma uma função crucial: a de conectar partes interessadas em fazer negócio.

[17]   Estevadeordal et al. (2019) apresentam uma discussão das regulamentações nos níveis multilateral e regional.

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Índice remissivo

Abeliansky, A.L., 312

Abuelafia, E., 113

Accenture, 271

Acemoglu, E., 233, 309

Acordo de Associação Econômica México-Japão (AAEMJ), 297–98

Acordo de Facilitação do Comércio, 189n

Acordo de Facilitação do Comércio da OMC, 216–18

Acordo de Livre Comércio da América Central. 3, 132. Ver também República Dominicana - Acordo de Livre Comércio da América Central (CAFTA-DR)

Acordo de Livre Comércio da América Central (CAFTA), 113, 181

Acordo de Livre Comércio da América do Norte (NAFTA), 11, 45, 60–61, 112–15, 122, 146, 175, 186, 188, 300n

Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT), 2. Ver também tarifas

Acordo Geral sobre Comércio de Serviços (GATS), 29n

Acordo de Tecnologia da Informação, 189

Acordo Global e Progressivo para a Parceria Transpacífica (CPTPP), 191

Acordo UE-Comunidade Andina, 193

acordos preferenciais de comércio (APCs), 24, 29, 44–46, 55, 59–60, 66, 74–75, 77, 80–85, 89, 113–14, 186–87, 190, 192–95, 199, 213

acúmulo de conhecimento, 9–10, 33, 36, 74, 85–88, 101–03, 125

Administração Nacional de Seguridade Social (Anses), Argentina, 273

AFARTE, 140

África, 286–87, 302, 313n

agências de promoção da exportação (APEs), 224–28 agências de promoção do investimento (APIs), 224–26, 228–29

Aghion, P., 8, 9n

agricultura

AAEMJ e, 297–98

agricultura moderna, 302

aves, 290

carne suína, 290, 297

competitividade customizada, 290–92

definição, 283–85

estratégias de implementação, 291–92

estratégias de inovação, 290–91

frutas e legumes, 289–90

laticínios, 290

mercados-alvo e transformação, 285–290

Peru, 293–97

Senasica e, 298–99

setor privado e, 273–76

trigo, 264

Aisbett, E., 75n, 80n

Aizenman, J., 75n

Alaimo, v., 239–41

Alemanha, 57,166, 206, 308, 326

Alfaro-Ureña, A., 105

Aliança do Pacífico, 26, 30, 190, 192, 214n

Alibaba, 314

Allcott, H., 62n

Álvarez, R., 88n, 95n, 103, 115

Amazon, 314

Amurgo-Pacheco, A., 62n

Anderson, J.E., 222n

Andrews, M., 261

Ang, J.B., 86

Antras, P., 5, 8

Antweiler, W., 196

aquicultura, 259n, 261, 263

Arbeláez, M.A., 142

Arco Norte, 197

Ardanaz, M., 173n, 176n, 178n

Área de Livre Comércio Europeia (EFTA), 192

Argentina

acordos comerciais, 190–91, 192n, 194–95, 197–98, 202, 205, 209

acúmulo de conhecimento, 105

agricultura, 151, 289

apoio público ao comércio internacional, 161–62, 164, 166, 171–72, 182

comércio digital, 320

crescimento do emprego, 113–114

CVGs e, 63

desindustrialização, 68–70

IED e, 34, 288

INTA, 288, 290, 297

integração regional, 20

liberalização do comércio, 15–16, 32, 51, 113, 129, 134–36, 159–60

manufatura, 123

Mercosul e, 192n

mesas sectoriales, 266–68

multilatinas, 5

PDPs e, 256–57, 266

Programa Nacional para la Transformación Productiva (PNTP), 19, 269–79

protecionismo, 139–42

computadores e eletrônicos, 139–40

têxteis, 141, 42

razões comércio/PIB, 25

retórica de políticas, 15

sindicatos e, 262n

substituição de importações, 132n

tarifas e, 37n

União Europeia e, 192n

Arias, Oscar, 3, 135, 179

Artuc, E., 310n

Arvis, J.-F., 207n, 209n, 211n

Attanasio, O., 112n, 121

Austin, J.E., 291

Austrália, 18, 131, 152–56, 158–59, 191

Autor, D., 14, 161n

Autoridade de Promoção Comercial, 145

Awokuse, T., 287–88

Bagwell, K., 188n, 199

Bahamas, 46, 60

Bailey, M.A., 145n

Baker, A., 172n

balanço de pagamentos, 1, 4

Balassa, B., 11n

Baldwin, R.E., 9n, 307n

Banco Mundial, 26n, 37n, 96, 204

Banks, G., 154

Barbados, 35, 46

barreiras não tarifárias (BNTs), 24. Ver também tarifas

Beaulieu, E., 173n

Belize, 46, 163

Bem-estar

Bolívia e, 46

Brasil e, 209

comércio e, 45–49

Equador e, 209

Grande Liberalização e, 45–48

salários e, 45–47, 55, 271

Benavente, J.M., 88n, 103

Bolívia

acordos comerciais, 193

acúmulo de conhecimento, 105

bem-estar e, 46

custos e, 211

liberalização do comércio, 15–16

SINEA e, 197

tarifas e, 30, 37n

têxteis, 133

Boloña, Carlos, 2

Brasil

acordos comerciais, 20, 201

agricultura, 282n, 288–90, 294, 299n

apoio público ao comércio internacional, 162

barreiras comerciais, 27–28, 134

bem-estar, 209

China e, 103, 114–15, 117

comércio eletrônico, 320

crescimento econômico, 35–36

custos e, 211

desigualdade e, 12

desindustrialização e, 74

efeitos de enquadramento, 179

empregos/salários, 72–74, 111–12, 121, 126–27, 209

exportações, 62, 65n, 192n

interações público-privadas, 258

intervenções de mercado, 255, 268

investigações antidumping, 136–38

liberalização do comércio, 15, 51, 56, 60, 64, 110n

mercado de eletricidade e, 196–97

Mercosul e, 26, 187, 192n

multilatinas e, 5, 7

OMC e, 190

política comercial, 145, 149–52, 159, 189, 197, 204

políticas de mercado de trabalho, 239, 246–50, 253

produtividade, 94–95

protecionismo, 98–99, 129

restrições da balança de pagamentos, 4

SENAI e, 246–250

substituição de importações, 132n

tarifas e, 37n, 60, 149–50

transporte e, 214

Burstein, A., 13n

Busso, M., 243

Bustos, P., 13n, 282n

cadeias globais de valor (CGV), 56–58

CADIEL, 140

Caffarena, 133

CAMEX, 136, 150

CAMOCA, 140

Campbell Global, 265n

Camposol, 265n, 288, 295

Canadá, 114, 188–89, 191–92, 195n, 206, 239, 288, 301

Comunidade Andina (CAN), 60, 193, 204

Comunidade do Caribe (CARICOM), 60

Chavez, Hugo, 16

Chile

acúmulo de conhecimento e, 105

agricultura, 70, 287, 290

apoio público ao comércio internacional, 167, 170, 176n

Brasil e, 152–54

China e, 98, 117–18

comércio eletrônico, 317

compensação, 149

CPTPP e, 191

custos do comércio, 222, 233

instituições de comércio independentes, 17

instituições de comércio fortes, 148–49

liberalização do comércio, 26, 37, 39, 53, 110, 139, 142, 152

mercado de eletricidade e, 196

mercado de trabalho, 75–76, 124n, 238

OMC e, 190

Peru e, 264

política comercial, 159

produtividade, 95, 156, 159

programa Cluster, 259–60, 265

protecionismo, 131

SINEA e, 197

tarifas, 37n

China, 53, 192, 207

agricultura, 287, 289–90, 296n

antiglobalização e, 166

boom de commodities, 62

Brasil e, 98, 104, 125, 138–39, 151

CGVs e, 57

Chile e, 133

choque da China, 114–19, 123–24

comércio eletrônico, 317n

desindustrialização e, 70

Estados Unidos e, 146

impacto no comércio internacional, 6, 11–12, 17, 53–54, 99

indústria do aço e, 151

México e, 123, 302

Chiquiar, D., 122

choques de comércio, 18, 45–46, 115, 234, 236–39, 242, 247–48, 251

Claro, S., 95n, 115

Colômbia

acordos comerciais, 158, 189n, 193, 195n

agricultura, 72, 142–43, 288, 291n

Aliança do Pacífico e, 2, 26

China e, 99

comércio eletrônico, 317

custos de transporte, 214

desindustrialização, 68

emprego, 111, 112n, 116, 170

exportações, 116

inovação, 103

liberalização do comércio e, 2, 26, 31, 60, 121

manufatura, 123

mercado de eletricidade e, 197

PIB per capita, 35

produtividade, 72–73, 94–95

Programa de Transformação

Produtiva,260

protecionismo, 131

tarifas, 37n

valor de minimis e, 323

comércio digital, 19, 307, 310, 313, 317, 320, 323. Ver também comércio eletrônico

comércio eletrônico, 19, 141, 187, 222, 306–07, 313–14, 316–17. Ver também tecnologia

benefícios, 317–23

explicado, 313–15

futuro do comércio e, 323–25

importância do, 314–16

plataformas on-line para, 316–17

uso para promover o comércio, 326–27

Comissão de Comércio Internacional, 145n

Comissão de Produtividade (Austrália). Ver também Austrália

história/evolução da, 153–54

independência, 154

influência na América Latina, 156

papel na liberalização, 155–56, 159

transparência, 154–55

visão geral, 153

Comitê Interministerial de Relações Econômicas Internacionais do Chile (CIREI, Chile), 148. Ver também Chile

Conectar Igualdad, 140

Conferência de Nairóbi, 189n

Cone Sul, 197

conectividade de internet, 307–13

ConnectAmericas.com, 318–20

Consenso de Washington, 1, 35n, 258

Corden, W.M., 15, 61n

Coreia, 192, 296n, 308

Correa, Rafael, 16

Costa Rica

agricultura, 143, 209, 256, 287

APIs e, 228

apoio público ao comércio internacional, 166, 181

CAFTA-DR e, 3, 132, 134–36

comércio eletrônico, 320

enquadramento e, 181

IED e, 104, 110, 221n

liberalização do comércio, 26, 53, 55

mesas e, 266

Partido de Acción Ciudadana, 132

PDPs e, 256

PIB per capita, 35

protecionismo, 130–31

tarifas, 37n

TLC e, 158

crescimento

acelerações impulsionadas pelo comércio, 34–36

expectativas de, 33–34

Crespi, G., 88n, 103

desigualdade de renda. Ver também salários

redução da, 123–25

expectativas de igualdade, 10–13

liberalização do comércio e, 1–2, 88, 110, 120–26

mobilidade e, 14

tecnologia e, 305

desindustrialização, 68, 70, 73, 89, 282. Ver também industrialização

diplomacia, 211, 214n, 228

Direção Geral de Relações Econômicas Internacionais (DIRECON, Chile), 148, 151

diversificação da exportação, 61–68

Dix-Carneiro, R., 14, 111, 122

DJAIs (sistema discricionário de licenças de importação), 139, 141. Ver também licenças não automáticas

eBay, 314, 317n

Economic Freedom in the World (EFW), 37n

El Salvador, 112, 37n, 95, 116, 119, 189n

Embraer, 5, 7

Embrapa, 290, 297. Ver também Brasil

empresas dinâmicas, 269–76

empresas de transformação, 269–70, 272–76

enquadramento

atitudes em relação ao comércio e, 176–81, 185

impacto do, 181–83

versões de, 178

Equador

bem-estar, 209

comércio digital e, 320

compensação e, 160

custos, 211

IED e, 221n

liberalização do comércio, 16, 26

SINEA e, 197–98

tarifas e, 37n

UE-Comunidade Andina e, 193

valores de minimis e, 323

ESCAPE-Banco Mundial, 204

especialização vs. diversificação, 65–68

Estados Unidos

Acordo Estados

Unidos-México-Canadá

(USMCA), 188

Lei de Comércio Recíproco (RTAA) de 1934, 137n, 144–45

Leis de Comércio Recíproco dos EUA de 1934, 137n, 144–45

programa de Assistência de Ajuste ao Comércio dos EUA (TAA), 234–36, 238, 274

Estevaeordal, A., 2, 7, 9, 23, 35–38, 40, 187, 313, 316

exportações de carne suína. Ver também agricultura

AAEMJ e, 297–98

ações do setor privado, 299–302

Senasica e, 298–99

Feenstra, R.C., 5, 8, 15n, 44n, 46n, 222n

Finlândia, 326

França, 9n, 166, 170, 206

Fujimori, Alberto, 2

Fundo Europeu de Ajustamento à Globalização (FEG), 234, 236

Garcia Zamora, R., 113

Gaviria, César, 2

Ghezzi, Piero, 257, 259n, 260–62, 292

globalização, 6, 70, 135, 146, 159, 166, 174, 180, 182, 233, 237, 255, 257, 277

Fundo Europeu de Ajustamento à Globalização (FEG), 234, 236

IED e, 288

Goldberg, P.K., 112n, 121

Goldstein, J., 145n

Gonzaga, G., 122

Grande Depressão, 144

Grande Liberalização, 2, 23, 38, 40

bem-estar e, 44–48

CGV e, 56–59

crescimento e, 33, 43

definição, 23–32

diversificação de exportações, 64–66

emprego e, 72

fluxos de comércio e, 51, 53

formulação de políticas e, 211, 213

IED e, 77

política comercial e, 130

tarifas e, 96, 185

Grande Recessão, 61

Grupo Bimbo, 5

Grupo CESifo, 37n, 96

Grupo Dyer-Coriat, 265n

Guatemala, 26, 37n, 189n

Guiana, 163, 197

Guiana Francesa, 197

Haiti, 46, 60

Helpman, E., 6n, 7–8, 9n, 13n, 14, 75n, 122

hidrelétricas, 197

Hilbert, M., 312

hipótese de Prebisch-Singer, 3

Honduras, 37n, 56, 69, 162, 167, 189n, 323

Humala, Ollanta, 261, 266–67

imposto de valor agregado (IVA), 105

impostos sobre folhas de pagamento, 13, 246

Índia, 46, 53, 166, 289–90, 296n

Índice de Restritividade do Comércio Digital, 320

Índice de Restritividade do Comércio de Serviços (STRI), 31–32

Índice KOF de Globalização, 26–28, 38–40

Indonésia, 46

indústria automotiva, 146, 157, 310

industrialização, 266, 281–82. Ver também desindustrialização

inflação, 1

Ingredion, 271

iniciativa Siepac, 197

Instituto Nacional de Tecnologia Industrial (Inti), 267

integração regional, 20, 193, 229

Integral-K, 271

investimento estrangeiro direto (IED)

APIs e, 225

comércio preferencial, 74–85

custos do, 211

efeitos em, 84–86

Equador e, 221n

geografia do, 288

globalização e, 288

Grande Liberalização e, 75

indicadores, 35–34

Índice de Restritividade Regulatória ao IED da OCDE, 32

liberalização do comércio e, 2, 5–8, 26, 32, 51, 88–89, 93, 112, 123

PIB e, 32

produtividade e, 103–04, 110

promoção pelo governo do, 223n, 292

simplificação do, 223n

tecnologia e, 13

transbordamentos, 9, 16, 103–10

Israel, 288

Itália, 170, 206, 287n

JBS, 288

Johnson, R.C., 58, 307n

Jones, B., 147

Kekén, 300–02. Ver também agricultura; exportação de carne suína

Keniston, D., 62n

Kovak, B.K., 14, 111, 122

Krugman, Paul, 5, 199

Kydland, F., 201

Lei Andina de Preferência Comercial, 158

Lei de Bennett, 282, 286, 289, 297

Lei de Comércio Recíproco (RTAA), 137n, 144–45

licenças não automáticas (NALs), 140

Limoneira, 288

Los Grobo, 288

Macri, Mauricio, 139, 267

Madsen, J.B., 86

Manelici, I., 105

Marra de Artiñano, I., 80n, 83n, 84–85, 105, 108

Menezes Filho, N., 122

Mercado Comum da América Central (CACM), 60

Mercado Comum do Sul. Ver Mercosul

mercado de eletricidade, 195–97

Mercado Livre, 314

Mercosul, 26, 46, 60, 139n, 148–50, 152, 157, 187, 192, 195, 202n, 204, 277

mesas ejecutivas

eficácia, 260–68

explicadas, 257

florestas e, 263–64

interações público-privadas, 258–60

Messina, J., 125, 243

México

AAEMJ e, 297–98

ações do setor privado, 299–302

acordos comerciais, 20, 131, 189–91, 192n

acúmulo de conhecimento e, 105

agricultura, 287, 292, 297

APCs e migração, 113, 131

apoio público ao comércio internacional, 162

bem-estar, 45

CGV e, 56–59

China e, 95, 123

comércio eletrônico e, 320

custos de mercado, 222, 233

exportações de carne suína, 297–302

GATT e, 2

IED e, 31, 34

Liberalização do comércio e, 11–12, 16, 32, 36–38, 51, 62, 111–12, 198, 238

manufatura, 116, 119, 121

NAFTA e, 60–61, 122, 186, 188

PIB per capita, 35

produtividade, 72, 94–95, 97

razões comércio/PIB, 25

Senasica e, 298–99

tarifas, 26, 37n

tecnologia e, 309

Uruguai e, 192n

USMCA e, 188

Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC, Brasil), 136, 150–51

mobilidade, 13–14, 18, 112, 116, 122, 185, 233

Monge-González, R., 134–35, 142

Morales, Evo, 16

mudança estrutural, 68–74

multilatinas, 5

Murillo, M. V., 173n, 176n, 178n

Nação mais favorecida (NMF), 26, 36–37, 46–47, 55, 60–61, 133, 143

Neary, J.P., 15, 61n

Nicarágua, 25, 37n, 162, 167

Noguera, G., 307n

Nova Zelândia, 191, 287n, 290

operadores econômicos autorizados (OEA), 216

Organização Mundial do Comércio (OMC), 20, 24, 95, 115, 141, 186–90, 202, 216–18, 343

Pacheco, Abel, 134

pagamento de indenizações, 13, 238–39

Pagés, C., 70, 239

Países Baixos, 213, 288

Panamá, 37n, 189n, 192n, 197, 320

Paraguai, 26, 37n, 133, 197, 209, 288–89, 310

Parceria Transpacífica (TPP), 149, 190, 298n. Ver também Acordo Global e Progressivo para a Parceria Transpacífica

Pavcnik, N., 112n, 121

Perot, Ross, 175

Peru

acordos comerciais, 189n, 191

acúmulo de conhecimento, 105

agricultura, 283, 285, 287–89, 291–97

APCs e, 192n

apoio público ao comércio internacional, 161

China e, 95, 98

comércio eletrônico, 319–20

CPTPP e, 191n

custos de mercado, 233

liberalização do comércio e, 2, 26, 32, 53, 68

manufatura, 116, 119

mercado de eletricidade e, 196–97

mesas ejecutivas, 19, 257–69, 277

mesas sectoriales, 266–68

órgãos de fronteira, 215

produtividade, 72

SINEA e, 197

tarifas, 37n, 97

TLCs e, 133

União Europeia e, 192

Pierola, M.D., 62n

Pinto, P.M., 173n, 176n, 178n

políticas de desenvolvimento produtivo (PDPs). Ver também Programa Nacional para la Transformación Productiva

evolução das, 256–57

futuro das, 277–78

Peru (mesas ejecutivas), 257–69

tipologia das, 256

visão geral, 255–56

Prescott, E., 201

previdência social, 112, 142, 272–73

Pritchett, L., 261

produtividade

concorrência e, 94–101

efeito de fluxos comerciais na, 99–100, 103

emprego e, 110, 116, 119

IED e, 103–04, 110

políticas e, 201, 203–05

produtividade total dos fatores (PTF), 99–101, 104

tarifas e, 94, 96–97

Programa de Recuperação da Produtividade (Repro), 141, 269, 277–78

Programa Nacional para la Transformación Productiva (PNTP), 269–77. Ver também Argentina

criação, 269

desafios e oportunidades de melhoria, 273–76

empréstimos, 270

impacto do, 269–72

mesas e, 266–68

Repro e, 269

saldo e primeiros resultados, 276–77

trabalhadores deslocados e, 270–71

visão geral, 269

Projeto de Opinião Pública da América Latina (LAPOP), 162–64

protecionismo, 75–76, 121–22, 126. Ver também CAMEx; tarifas

agricultura e, 136, 143–44

APCs e, 80

Austrália, 152–56, 158

Brasil, 95, 150–51

computadores, 138–39

computadores e eletrônicos, 139–40

custos e, 7, 10

desafios de deixar para trás, 138–39, 141

desigualdade e, 119–120

efeitos no mercado, 10–13

empregos e, 121–22, 129, 239–40

especialização e, 66

Estados Unidos, 144–47, 173n, 176n, 181

importações e, 157

interesses especiais e, 136–38

liberalização do comércio e, 129–32, 136, 177, 185–88, 199–200, 228

manufatura e, 73, 122

níveis da OCDE de, 200–01, 203

PDPs e, 255–56, 277–78

políticas e, 8, 15–16, 20–21, 146–47, 157

reações de, 186

tarifas e, 26, 140

têxteis, 141–42

Venezuela, 204

paridade do poder de compra (PPC), 24n, 25

Rattigan, Alf, 153

Reardon, T., 286–87

recessão, 130, 142, 154, 268, 272, 277

Reino Unido, 206, 326

República Dominicana, 3, 37n, 133, 163, 179, 189n, 209

República Dominicana – Acordo de Livre Comércio da América Central (CAFTA-DR), 3, 130

Costa Rica, 134–36

reformas comerciais e, 158

Ricardo, David, 4, 45

Robertson, R., 113

Rodada Uruguai, 29n, 45, 47–48, 68, 186–87. Ver também tarifas

Roosevelt, Franklin D., 144

Rússia, 136–37, 326

salário mínimo, 13, 270. Ver também salários

salários

apoio público ao comércio internacional e, 167–72, 179–81, 183

bem-estar e, 45–47, 55, 271

desigualdade e, 11–14, 121–26

emprego e, 110–11, 116, 243–46

ganhos em, 6

liberalização do comércio e, 11, 101, 146, 161, 205–06

negociação e, 233

salário mínimo, 270–72

sindicatos de trabalhadores, 140

TAA e, 238

tecnologia e, 307n, 309

TLCs e, 113

Salinas de Gortari, Carlos, 2

Samsung, 271

SeaLand, 318

segurança, 196–97, 215

segurança cibernética, 320. Ver também comércio eletrônico

Série Integrada de Microdados de Uso Público (IPUMS), 124

sindicatos de trabalhadores, 13, 133, 140, 149, 153, 236, 262, 267, 272, 276

sindicatos do setor público, 134

Sistema de Interconexão Elétrica Andino (SINEA), 196–97

Solís, Luis Guillermo, 135

Solís, Ottón, 135

subsídios, 4, 11, 18, 120, 140–41, 150, 154, 157, 187, 189, 238, 243, 255, 257, 263–65, 268–72, 275–77, 279, 297n

substituição de importações, 3–4, 6–7, 11–12, 17, 19–20, 26, 31, 51, 61–62, 65, 70, 72–73, 123, 126, 132, 138, 204

Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (Sunafil), 259n

Suriname, 197

Suécia, 326

tarifas. Ver também protecionismo; Rodada Uruguai

agricultura e, 142–43, 256, 298

Aliança do Pacífico e, 26

Austrália e, 153–56, 158

balanço de pagamentos, 4

barreiras não tarifárias, 24, 199

Brasil e, 37n, 60, 149–52

choque da China e, 114–15

comércio eletrônico e, 320

cortes de, 40–44

crescimento setorial e, 40–42

custos de transporte e, 211, 222

emprego e, 110–11, 112n

empresas de transformação e, 269–70

enquadramento de, 186–87

Estados Unidos e, 143–44

IED e, 103

impacto no mercado, 96–97

importações/exportações e, 67–68, 137

liberalização do comércio e, 2, 5–6, 9, 25–26, 36, 38–40, 66, 88, 130, 198–202

livre comércio e, 198–99, 296

OMC e, 188–89

preferenciais, 55

produtividade e, 93–94

tarifas consolidadas, 47

tarifas de NMF, 36–37, 60–61, 133

tecnologia e, 139–40

têxteis e, 141

União Europeia e, 192

Venezuela e, 204

taxas de câmbio, 4, 12, 24n, 54, 142, 204

Taylor, M., 2, 7, 9, 23, 35–38, 40

tecnologia. Ver também comércio eletrônico

conectividade de internet, 307–13

novos desenvolvimentos, 306–07

propulsores, 306

robôs, 308–10

visão geral, 305–06

telecomunicações, 19, 29, 135, 313

Terniun, 5

Terra, C., 122

Terragene, 272, 274

Teste de Mill-Bastable, 3

têxteis, 10–11, 42n, 99, 132–33, 139–42, 150, 153, 261, 268, 271

Terra do Fogo, 140, 256, 266

Toyota, 271

trabalhadores, impacto do comércio nos

APCs, 113–14

choque da China e, 114–19

desigualdade e, 119–21

durante os anos 2000, 123–25

empregos e salários, 110–11

liberalização do comércio, 111–12, 121–22

visão geral, 110

transbordamento de conhecimento, 7–8, 88

transporte, 13, 21, 35n, 42n, 114, 154, 185, 188, 205, 210–14, 222, 260, 266–67, 284, 286, 290–91, 301, 305–06

tratados bilaterais de investimento (TBI), 74–75, 80–85

tratados de dupla tributação (TDTs), 74–75, 80–85

Trinidad e Tobago, 26, 70, 163

Trump, Donald, 146

UOM (Union Obrera Metalurgica), 140

Uruguai

apoio público ao comércio internacional, 162–63

atrasos na alfândega, 319–20, 322

comércio eletrônico, 322

conectividade de internet, 310

desindustrialização e, 69–70

filiais estrangeiras e firmas locais, 103–05

IED e, 104–05, 288

iniciativas de facilitação do comércio, 218n, 228

liberalização do comércio e, 26, 53, 111

mercado de eletricidade e, 197

Mercosul e, 202n

México e, 192n

tarifas e, 37n

TLCs, 133

União Europeia (EU), 56–58, 192–93, 234, 277, 315n

uniões aduaneiras, 80, 195, 202n

uso da terra, 284, 288, 295

valores de minimis, 323–25, 327

van Wincoop, E., 222n

Vásquez, J.P., 105

Venezuela

apoio público ao comércio internacional, 162

emprego e, 126

liberalização do comércio, 15–16, 26, 131, 157

protecionismo, 204, 05

retórica política, 15

tarifas e, 26, 37n, 46

TLCs, 193

Vogel, J., 13n

visões anticomércio, 16, 135, 146, 158, 177–78, 180–81

Weingast, B.R., 145n

Whitlam, Gough, 153

Woolcock, M., 261

World Input-Output Database (WIOD), 124n

World Integrated Trade Solutions (WITS), 37n

Yeaple, S.R., 5, 8

Concepções errôneas sobre comércio internacional e integração tornaram-se a arma preferida de populistas da direita e da esquerda do espectro político, tanto na América Latina como no mundo. Este livro ajuda a esclarecer dúvidas, oferecendo uma análise rigorosa dos fatos. A mensagem é clara. Comércio e integração não são panaceia nem desastre. Ambos melhoraram a situação da região, mas precisam ser complementados por outras políticas públicas para garantir que os ganhos sejam preservados e mais amplamente compartilhados.

Fernando Henrique Cardoso
Ex-presidente do Brasil

O comércio internacional está no topo da agenda da América Latina — e com razão. Acompanhadas pelas políticas certas, as iniciativas comerciais globais e regionais provaram ser as principais ferramentas de crescimento e desenvolvimento, ajudando a aumentar a competitividade da região. À medida que a América Latina aposta nesses esforços, este livro oferece uma perspectiva valiosa para os formuladores de políticas, analisando as estratégias de integração da região nos últimos 30 anos. O volume também destaca como a cooperação comercial multilateral por meio da OMC é vital para ajudar a América Latina a aproveitar as muitas oportunidades de comércio internacional.

Roberto Azevêdo
Diretor-geral da Organização Mundial do Comércio

Este fascinante volume reúne o que sabemos sobre as causas e consequências da abertura comercial na América Latina. Profissionais, formuladores de políticas e estudantes aprenderão muito com as perspectivas abrangentes apresentadas aqui.

Douglas Irwin
Dartmouth College

Em uma era de sofismas e realidades alternativas, esta análise rigorosa dos impactos da liberalização do comércio sobre o crescimento, o emprego e a distribuição de renda é muito bem-vinda, em particular porque inclui uma agenda política eficaz para a integração global da América Latina e do Caribe.

Edmar Bacha
Ex-presidente do BNDES, Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social

Trinta anos depois de a região haver iniciado uma liberalização comercial em larga escala, era de se esperar que a política comercial se tornasse quase que irrelevante. Em vez disso, um descompasso entre as expectativas e o que poderia ser entregue realisticamente preparou o cenário para decepções, ceticismo e fadiga de políticas comerciais. A liberalização melhorou a situação da maioria dos países, na esteira de ganhos substanciais de produtividade. Os resultados do crescimento também foram marcantes. Por outro lado, os resultados do emprego e da desigualdade ficaram aquém das expectativas. É importante reconhecer os limites das políticas comerciais e de investimento, mas uma agenda política eficaz para o futuro deve abordar outros desafios — alguns antigos, outros novos — provocados por considerações de economia política, bem como por mudanças geopolíticas e tecnológicas. Também deve incluir uma agenda complementar que ajude a proteger aqueles que perdem e que tire máximo proveito das muitas oportunidades propiciadas pela globalização. O comércio internacional é um tema controverso no mundo de hoje, e este livro oferece sugestões bem fundamentadas de como a América Latina e o Caribe podem enfrentar com sucesso essa controvérsia.

O Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) é uma instituição internacional criada em 1959 para promover o desenvolvimento econômico e social na América Latina e no Caribe.